О ХОДЕ РЕАЛИЗАЦИИ РЕФОРМЫ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО
ХОЗЯЙСТВА В Г. МОСКВЕ И ПЕРСПЕКТИВАХ ЕЕ РАЗВИТИЯ
(Редакция на 19.09.2006)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
ПРАВИТЕЛЬСТВО МОСКВЫ
25 сентября 2001 г.
N 865-ПП
(ЮИАИ)
Реформа системы жилищно-коммунального хозяйства в г. Москве была
начата в 1992 году исходя из положений законодательных и нормативных
актов Российской Федерации, Московской городской Думы и Правительства
Москвы.
За прошедший период:
- созданы службы заказчика на организацию работ по содержанию и
ремонту жилищного фонда, объектов внешнего благоустройства;
- обеспечен конкурсный отбор подрядных организаций для выполнения
названных работ с привлечением к участию в конкурсных комиссиях
советников районного Собрания, представителей правлений ЖК, ЖСК, ТСЖ;
- установлены нормативы численности для
административно-управленческого и обслуживающего персонала жилищных и
эксплуатирующих жилищный фонд организаций, а также максимальный фонд
оплаты труда для планирования затрат на заработную плату;
- введено регулирование цен и тарифов на работы и услуги,
выполняемые на жилищном фонде;
- организована работа по заключению с собственниками, владельцами
и арендаторами жилых и нежилых помещений договоров на обслуживание
домовладений, а с нанимателями - договоров найма;
- создана информационная база по техническому состоянию жилищного
фонда;
- проведена работа по энергосбережению;
- внедрена льготная система страхования жилищного фонда;
- в Зеленоградском административном округе введена система
автоматизированного перерасчета платежей за жилищно-коммунальные
услуги и жилищных субсидий на оплату жилищных и коммунальных услуг с
использованием единой квитанции;
- сформирована необходимая нормативная база по созданию
товариществ собственников жилья;
- созданы условия для дальнейшего развития системы общественного
самоуправления в районах и обеспечения сохранности жилищного фонда за
счет эффективной работы дежурных, старших по дому и подъезду.
В результате проведения названного комплекса работ получена
возможность усиления контроля за целевым использованием средств,
выделяемых из бюджета на эксплуатацию и ремонт жилищного фонда,
объектов внешнего благоустройства. Созданный рынок подрядных
организаций позволяет снижать затраты на эксплуатационные и ремонтные
работы. Развитие договорных отношений между субъектами собственности и
субъектами хозяйствования создает предпосылки для повышения доходности
организаций жилищно-коммунального хозяйства и становления рыночных
хозяйственно-финансовых взаимоотношений. Предоставленная гражданам
возможность льготного страхования занимаемого жилья позволяет им не
только получать денежные средства на восстановление квартир,
пострадавших в случае аварий, но и повышает их ответственность за
содержание принадлежащего им имущества.
Совершенствование системы расчетов за воду и энергоресурсы
способствует снижению задолженности между жилищными и
ресурсоснабжающими организациями, повышению ответственности названных
сторон за исполнение договорных обязательств. Установка приборов учета
воды и тепла на ЦТП и жилых домах позволяет налаживать контроль за
отпуском ресурсов и влечет снижение удельного водо- и
теплопотребления.
С 1994 года началось постепенное повышение для населения ставок
оплаты жилищных и коммунальных услуг. Данная работа проводилась в
жесткой увязке с темпами роста доходов москвичей. При этом сама
система расчетов за жилищно-коммунальные услуги постоянно
совершенствовалась.
В настоящее время население оплачивает 43% от плановых затрат по
предоставлению жилищно-коммунальных услуг. Ставки оплаты жилищных
услуг, услуг водо- и газоснабжения дифференцированы в зависимости от
технической оснащенности жилищного фонда.
Исходя из платежеспособности населения строилась и система
социальной защиты малообеспеченных семей.
Это позволило, несмотря на регулярное повышение населению
платежей за жилищно-коммунальные услуги, сохранить на одном уровне
количество семей, получающих субсидии на оплату жилищно-коммунальных
услуг (до 350 тысяч, или около 11% от общего количества семей в
Москве).
Пороговый уровень собственных расходов граждан на оплату
жилищно-коммунальных услуг за период с 1994 года повышен с 10% от
совокупного семейного дохода до 13% в 2001 году.
Вместе с тем из-за недостаточного финансового обеспечения
накапливается недоремонт жилищного фонда и объектов коммунального
хозяйства. Регламентные работы по эксплуатации домов выполняются не в
полном объеме, что ухудшает качество обслуживания населения.
Накапливается задолженность за выполняемые работы и оказанные услуги.
Недостаточно активно проводится работа по заключению договоров с
нанимателями, владельцами, арендаторами и собственниками жилья и
внедряются расчеты за услуги тепло- и водоснабжения по показаниям
приборов учета ресурсов. Крайне плохо развита система конкурсного
отбора организаций по управлению жилищным фондом.
Недостаточно активно развивается процесс передачи жилых домов в
управление товариществам собственников жилья (ТСЖ). В управлении
товариществ находится лишь 178 кондоминиумов. Имеются объективные и
субъективные причины, сдерживающие процессы создания и деятельности
ТСЖ. До настоящего времени не в полной мере отработаны необходимые
механизмы экономической мотивации, позволяющие собственникам через
созданные ими объединения полноценно реализовать законные права по
управлению кондоминиумами и брать на себя ответственность за
эксплуатацию и сохранность недвижимого имущества. Для районных Управ
данное направление деятельности пока не стало приоритетным.
Низкими темпами снижается перекрестное субсидирование, при
котором минимизированные тарифы для отдельных групп потребителей
компенсируются их завышением для других. Жилищные организации не
оснащены техническими средствами, позволяющими в автоматизированном
режиме производить начисление и перерасчет платежей за
жилищно-коммунальные услуги, а также обеспечивать электронный обмен
информацией с Городским центром жилищных субсидий (ГЦЖС), что дало бы
возможность пересчитывать суммы субсидий при изменении размеров
платежей без посещения гражданами отделов ГЦЖС.
Эти недостатки тормозят развитие реформы в системе
жилищно-коммунального хозяйства.
В целях оздоровления финансового состояния жилищно-коммунального
хозяйства, дальнейшего развития реформирования отрасли Правительство
Москвы постановляет:
1. Принять к сведению анализ состояния системы
жилищно-коммунального хозяйства города и проводимых мероприятий по ее
реформированию за период 1992-2001 гг. (приложение 1).
2. Одобрить Программу развития реформы жилищно-коммунального
хозяйства города Москвы на 2002-2007 гг. (приложение 2).
3. Поручить Управлению городского заказа Правительства Москвы по
согласованию с Департаментом экономической политики и развития г.
Москвы:
3.1. Представить в установленном порядке Мэру Москвы Программу
развития реформы жилищно-коммунального хозяйства города Москвы на
2002-2007 гг. (далее - Программа) для утверждения в Московской
городской Думе.
3.2. После утверждения Московской городской Думой Программы (п.
3.1) разработать и в установленном порядке представить в Правительство
Москвы план мероприятий по ее реализации с указанием конкретных
нормативных документов, требующих разработки, а также темпов повышения
платежей населения за жилищно-коммунальные услуги и предельно
допустимого уровня собственных расходов граждан на оплату
жилищно-коммунальных услуг на период 2002-2007 гг., исходя из
перспектив роста доходов населения и темпов инфляции.
4. Считать приоритетной задачей департаментов, комитетов,
управлений Правительства Москвы, префектов административных округов,
глав районных Управ, руководителей предприятий и организаций
городского хозяйства дальнейшее развитие реформы жилищно-коммунального
хозяйства на основе:
- формирования организационно-управленческих условий и рыночных
механизмов для эффективного управления и обслуживания жилищного фонда
и объектов внешнего благоустройства;
- совершенствования системы договорных отношений по
предоставлению жилищно-коммунальных услуг, а также конкурсного отбора
заказчиков на размещение городского (муниципального) заказа и
подрядных организаций на выполнение работ по содержанию и ремонту
жилищного фонда, объектов внешнего благоустройства;
- развития конкуренции в сфере управления, содержания и ремонта
жилищного фонда;
- усиления контроля за качеством жилищно-коммунального
обслуживания населения;
- реформирования системы предоставления населению льгот по оплате
жилищно-коммунальных услуг;
- совершенствования системы пересмотра и утверждения тарифов на
эксплуатационные и коммунальные услуги;
- дальнейшего дифференцирования ставок платы за наем жилых
помещений;
- активизации работы по созданию условий, необходимых для
образования и деятельности товариществ собственников жилья и других
форм объединений жителей;
- снижения затрат на эксплуатацию и ремонт жилищного фонда и на
оказание коммунальных услуг с сохранением их качества;
- реализации комплекса мер по финансовому оздоровлению
жилищно-коммунального хозяйства, в том числе за счет ликвидации
перекрестного субсидирования, погашения задолженности за оказанные
услуги и выполненные работы, изменения принципа финансового
обеспечения отрасли путем повышения платежей населения за
жилищно-коммунальные услуги в течение 2001-2003 гг. до уровня,
обеспечивающего возмещение планируемых затрат на содержание и ремонт
жилищного фонда и оказание коммунальных услуг, а в течение последующих
двух лет - до уровня, обеспечивающего полное возмещение издержек по
содержанию и ремонту жилищного фонда и оказанию коммунальных услуг, с
одновременной реализацией мер социальной защиты малообеспеченных слоев
населения;
- сохранения в течение 3-5 лет в структуре расходов бюджета
города затрат на капитальный ремонт жилищного фонда.
5. Региональной межведомственной комиссии по ценовой и тарифной
политике при Правительстве Москвы и Региональной энергетической
комиссии г. Москвы до 1 ноября т.г. в установленном порядке утвердить
ставки и тарифы на жилищно-коммунальные услуги для населения г.
Москвы, подлежащие к введению с 1 января 2002 года.
6. Городскому центру жилищных субсидий обеспечить готовность
предприятия к переходу с 1 января 2002 года на возмещение выпадающих
доходов жилищных и ресурсоснабжающих организаций от предоставления
льгот по оплате жилищных и коммунальных услуг гражданам, имеющим на то
право в соответствии с действующими нормативными и законодательными
актами, за счет средств городского бюджета через Городской центр
жилищных субсидий, а также увеличения количества семей, получающих
жилищные субсидии.
7. В целях апробирования системы перевода жилищно-коммунального
хозяйства на бездотационный принцип финансового обеспечения продолжить
в Зеленоградском административном округе в 2001 году организационные
мероприятия по отработке оптимальной модели расчетов
жилищно-коммунальных услуг для населения.
8. Руководителю Комплекса городского хозяйства совместно с
префектом Зеленоградского административного округа по согласованию с
руководителями заинтересованных организаций в недельный срок утвердить
состав рабочей группы по проведению мероприятий в г. Зеленограде.
9. Префекту Зеленоградского административного округа:
9.1. Создать условия для реализации мероприятий, указанных в
пункте 7 настоящего постановления, обеспечить работу с населением по
разъяснению политики Правительства Москвы по реформированию
жилищно-коммунального хозяйства.
9.2. Совместно с Департаментом государственного и муниципального
имущества города Москвы предоставить Городскому центру жилищных
субсидий помещения для размещения дополнительных отделов.
10. Управлению городского заказа Правительства Москвы совместно с
Департаментом финансов г. Москвы и Департаментом государственного и
муниципального имущества города Москвы в недельный срок в
установленном порядке внести предложения по созданию государственного
учреждения "Центр информационного обеспечения и содействия реформе в
жилищно-коммунальном хозяйстве г. Москвы".
11. Управлению городского заказа Правительства Москвы:
11.1. До 1 ноября 2001 года представить в Департамент финансов г.
Москвы и Департамент экономической политики и развития г. Москвы
предложения по включению в проект бюджета города Москвы на 2002 год
расходов по погашению задолженности жилищных организаций за услуги
водоснабжения и водоотведения, а также смету на содержание
государственного учреждения "Центр информационного обеспечения и
содействия реформе в жилищно-коммунальном хозяйстве г. Москвы".
11.2. В двухмесячный срок подготовить предложения по формированию
системы обучения и переподготовки работников жилищно-коммунального
хозяйства.
12. Департаменту финансов г. Москвы обеспечить:
12.1. В IV квартале 2001 года финансирование работ по
модернизации технической базы Городского центра жилищных субсидий и
жилищных организаций г. Зеленограда и содержанию центра в сумме
43400000 рублей.
12.2. В IV квартале 2001 года финансирование расходов по
реализации мероприятий, предусмотренных в пунктах 7 и 10 настоящего
постановления.
12.3. В 2002 году финансирование расходов, названных в пункте
11.1 настоящего постановления.
12.4. Совместно с Департаментом науки и промышленной политики
Правительства Москвы, Департаментом экономической политики и развития
г. Москвы в 2002 году финансирование работ по модернизации
технического и программного обеспечения жилищных организаций города,
позволяющих проводить населению перерасчет платежей за
жилищно-коммунальные услуги без посещения ими жилищной организации и
отдела жилищных субсидий.
13. Городскому центру жилищных субсидий совместно с Управлением
городского заказа Правительства Москвы до 1 ноября 2001 года
подготовить и направить в Департамент финансов г. Москвы, Департамент
науки и промышленной политики Правительства Москвы и Департамент
экономической политики и развития г. Москвы заявку на финансовое
обеспечение задач, предусмотренных в пунктах 12.3 и 12.4 настоящего
постановления, с последующим размещением городского заказа на
конкурсной основе.
14. Префектам административных округов:
14.1. Совместно с Управлением городского заказа Правительства
Москвы и Департаментом финансов г. Москвы до 1 декабря 2001 года
провести инвентаризацию задолженности в системе жилищно-коммунального
хозяйства и принять меры по ее возмещению, в том числе за счет целевых
бюджетных фондов развития территорий округов (районов) г. Москвы.
14.2. Обеспечить заключение жилищными организациями договоров на
оказание эксплуатационных и коммунальных услуг с нанимателями,
арендаторами, владельцами и собственниками жилых и нежилых помещений.
15. Управлению жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства
Правительства Москвы совместно с Управлением городского заказа
Правительства Москвы, Управлением топливно-энергетического хозяйства
Правительства Москвы и Департаментом муниципального жилья и жилищной
политики Правительства Москвы до 1 июля 2002 года разработать и
представить на утверждение руководителю Комплекса городского хозяйства
систему показателей оценки деятельности управляющей жилищным фондом
организации, независимо от ее организационно-правовой формы.
16. Московскому земельному комитету совместно с Департаментом
муниципального жилья и жилищной политики Правительства Москвы и
Департаментом инвестиционных программ строительства города Москвы до 1
января 2002 года разработать и в установленном порядке утвердить
порядок передачи земельных участков в составе кондоминиума в
собственность домовладельцев.
17. Утратил силу с 1 января 2007 года.
18. Пресс-центру Мэрии и Правительства Москвы, Комитету по
телекоммуникациям и средствам массовой информации Правительства
Москвы, Комитету территориальных органов исполнительной власти и
развития местного самоуправления, префектам административных округов
постоянно информировать москвичей о ходе жилищно-коммунальной реформы
и принимаемых Правительством Москвы мерах по развитию городского
хозяйства и обеспечению социальной защиты населения.
19. Руководителю Комплекса городского хозяйства до 1 июля 2002
года доложить Мэру Москвы о ходе выполнения данного постановления.
20. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на
первого заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы Никольского
Б.В.
Мэр Москвы
Ю.М. Лужков
25 сентября 2001 г.
N 865-ПП
Приложение 1
к постановлению Правительства Москвы
от 25 сентября 2001 года
N 865-ПП
АНАЛИЗ
СОСТОЯНИЯ СИСТЕМЫ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
ГОРОДА И ПРОВОДИМЫХ МЕРОПРИЯТИЙ ПО ЕЕ РЕФОРМИРОВАНИЮ
ЗА ПЕРИОД 1992-2001 ГГ.
Политика оплаты жилищных и коммунальных услуг
Повышение доли населения в оплате
жилищно-коммунальных услуг
В настоящее время политика оплаты жилищных и коммунальных услуг
формируется в г. Москве совместно органами законодательной и
исполнительной власти. Пересмотр уровня оплаты за пользование жилыми
помещениями тарифов на коммунальные услуги и нормативов их потребления
согласовывается Московской городской Думой и утверждается Мэром
Москвы.
Практика других городов России показывает, что в такой ситуации,
когда назначение ставок оплаты жилищных услуг населением зависит и от
исполнительной, и от законодательной власти, оно приобретает сугубо
политический характер. Во-первых, вопрос об оплате
жилищно-коммунальных услуг населением может использоваться в
политических "играх" между администрацией и депутатами, что приводит к
обострению разногласий между ними. Во-вторых, рассматривая население
как электорат, оба уровня власти относят повышение ставок оплаты
населением жилищно-коммунальных услуг к непопулярным мерам и создают
"двойной барьер" на пути таких решений.
Следует отметить, что в Москве и ранее вопрос о повышении степени
участия населения в оплате расходов на жилищно-коммунальные услуги не
был популярным. При установленном федеральном стандарте доли населения
в оплате жилищно-коммунальных услуг в 70% на 2000 год и 80% на 2001
год наниматели муниципального жилья в Москве сегодня оплачивают 42,4%
от плановой стоимости жилищно-коммунальных услуг.
Федеральный стандарт предельной стоимости жилищно-коммунальных
услуг, установленный для Москвы на 2001 год, составляет 13,7 рубля за
1 кв. м в месяц, в то же время стоимость жилищно-коммунальных услуг,
рассчитанная по плановым затратам, составляет 21,74 рубля за 1 кв. м в
месяц, то есть более чем в полтора раза выше федерального стандарта.
Величина оплаты жилищно-коммунальных услуг в стандартной квартире
(квартира площадью 54 кв. м, в которой проживают три человека) в
Москве в конце 2000 года составляла 417 рублей, а после повышения
ставок оплаты практически всех видов коммунальных услуг и вывоза ТБО с
апреля 2001 года эта величина приближается к 500 рублям. Это очень
высокий показатель. В европейской части страны среди административных
центров субъектов Российской Федерации более дорогим с этой точки
зрения является лишь Мурманск. В то же время следует учитывать, что по
уровню доходов на душу населения Москва находится в наиболее
благополучном положении не только в европейской части, но и во всей
России.
Однако на протяжении последних лет рост жилищно-коммунальных
платежей населения был связан в основном с коммунальными услугами.
Ставки оплаты услуг отопления, горячего и холодного водоснабжения и
канализации только в период с начала 2000 года до 1 мая 2001 года
менялись три раза, в то время как ставки оплаты услуг по содержанию и
ремонту домов остаются неизменными с 1994 года. Размер ставки оплаты
жилья за содержание и ремонт дома в домах со всеми удобствами
составляет 30 копеек за 1 кв. м в месяц, что сегодня является наиболее
низкой ставкой среди административных центров субъектов Российской
Федерации.
В структуре ставок на оплату жилищно-коммунальных услуг для
населения услуге по содержанию и ремонту жилищного фонда отведено
только 3%, тогда как наибольшую долю составляет отопление и горячее
водоснабжение - почти 60%.
В настоящее время населением оплачивается 42,4% стоимости
жилищно-коммунальных услуг.
Таким образом, в первую очередь население оплачивает сектор
естественных локальных монополий либо потенциально наиболее прибыльные
отрасли (вывоз ТБО). В результате поступающие от населения "живые
деньги" в первую очередь направляются в отрасли, где определение
оптимальной стоимости услуг возможно только путем сложной и до конца
не отработанной процедуры регулирования тарифов естественных локальных
монополий. И наоборот, отрасли, где определение оптимальной цены
услуги возможно на основе конкурса (жилищная услуга), практически
полностью зависят от бюджетных дотаций.
До настоящего времени в Москве не введена оплата капитального
ремонта, хотя это предусмотрено постановлением Правительства
Российской Федерации от 02.08.99 N 887 "О совершенствовании системы
оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите
населения". Капитальный ремонт полностью дотируется за счет бюджета
города. В частности, если в бюджете Москвы 1998 года по статье
"Капитальный ремонт жилищного фонда" было выделено почти 3,1 млрд.
руб., в бюджете 1999 года - менее 1,61 млрд. руб. С 2000 года
бюджетное финансирование расходов на капитальный ремонт жилищного
фонда увеличено до 4,9 млрд. руб. и с учетом средств инвесторов и
целевых бюджетных фондов префектур и районов составило 5,9 млрд. руб.
В 2001 году планируется затратить на капитальный ремонт 6,2 млрд. руб.
Установление экономически обоснованной
и дифференцированной платы за наем
муниципального жилья
Плата за наем муниципального жилья в соответствии с
государственной политикой в жилищно-коммунальном хозяйстве в настоящее
время введена в структуру платежей населения во многих городах России.
Такая структура платежей населения закреплена в целом ряде федеральных
документов (Указ Президента Российской Федерации от 28.04.97 N 425 "О
реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации",
постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.99 N 887 "О
совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по
социальной защите населения").
Экономическое содержание платы за наем состоит в компенсации
инвестиционных затрат собственника жилищного фонда на строительство и
реконструкцию жилищного фонда, используемого для предоставления
гражданам по договорам найма; юридическое содержание - в оплате права
пользования жилым помещением. Плата за наем включается в структуру
ежемесячных платежей граждан за жилье в виде отдельного платежа,
который не относится к платежам, взимаемым за жилищные или
коммунальные услуги. Средства, собранные в виде платы за наем
муниципального жилья, являются доходом собственника и должны
направляться с учетом условий реформирования системы финансирования
жилья на цели модернизации, реновации жилищного фонда, решения
проблемы ликвидации ветхого жилья и реконструкции районов его
средоточения.
Плата за наем жилых помещений в домах государственного
муниципального жилищного фонда в Москве введена еще в 1994 году.
Однако размер ставки платы за наем в Москве, которая до августа 2001
года в среднем составляет 1 копейку за 1 кв. м в месяц, являлся самым
низким в России и не отвечал экономическому смыслу этого платежа.
Очевидно также, что в таком размере взимание платы за наем никак не
влияет на дифференциацию оплаты жилья в зависимости от качества и
местоположения.
Идеология дифференциации ставок платы за наем состоит в том, что
наниматели жилья, обладающего наихудшими потребительскими качествами,
должны платить меньше или вовсе не платить за наем жилья, в то же
время те семьи, которые проживают в государственном, муниципальном
жилье лучшего качества, обладают преимуществом, которое они и
оплачивают.
Реально рынок жилья в Москве давно и точно учитывает параметры
качества жилья в стоимости арендных платежей. Оборот жилой
недвижимости в Москве весьма активен, и сложившаяся дифференциация
жилья в зависимости от местоположения и типа дома очевидна как на
рынке продаж, так и коммерческой аренды жилищного фонда. В этой связи
вряд ли можно считать оправданным использование низкой ставки платежей
за пользование государственными, муниципальными жилыми помещениями,
составляющими значительную долю всего жилищного фонда на территории
Москвы.
Формирование организационно-управленческих условий
и рыночных механизмов для эффективного управления
и обслуживания жилищного и нежилого фонда,
объектов внешнего благоустройства
В Москве с 1992 года началась реформа структуры управления
жилищным фондом. В каждом районе города созданы государственные
унитарные предприятия - дирекции единого заказчика (ДЕЗ), которым были
переданы функции по управлению жилищным и нежилым фондом.
Ремонтно-эксплуатационные управления, управления дорожного хозяйства и
благоустройства, ранее являвшиеся подразделениями производственных
ремонтно-эксплуатационных объединений районов, были преобразованы в
самостоятельные унитарные государственные предприятия.
В 2000 году практически завершилась работа по демонополизации
жилищно-коммунального хозяйства. Разделение функций по управлению
жилищным фондом и его эксплуатации создало возможность развития
конкуренции в сфере содержания и ремонта жилья, а также в сфере
управления жилищным фондом. Создан рынок подрядных организаций по
эксплуатации и ремонту жилищного фонда. Весь городской жилищный фонд
Москвы передан по договорам на обслуживание эксплуатационным
предприятиям, отобранным на конкурсной основе.
Проведенный анализ финансового состояния и результатов
хозяйственной деятельности ряда дирекций единого заказчика районов
Москвы показал следующее.
Несмотря на то что финансовое состояние у всех предприятий
различное, тем не менее существует несколько моментов, общих для всех
рассмотренных дирекций единого заказчика.
В целом деятельность дирекций единого заказчика является
убыточной.
Одной из причин убыточности деятельности этих предприятий
является нарастание неплатежей потребителей коммунальных и иных услуг.
Плановые убытки предприятий, т.е. разница между запланированными
расходами по содержанию и эксплуатации жилищного фонда и объемом
платежей населения, компенсируются за счет бюджетных ассигнований.
Отсутствие четких обязательств перед предприятиями по бюджетному
финансированию является еще одной причиной их убыточности, так как на
протяжении последних нескольких лет фактические размеры бюджетного
финансирования не соответствовали запланированным.
Учитывая, что за счет бюджетного финансирования предприятия
получают до 80% доходов, становится очевидным отсутствие у руководства
ДЕЗ сколько-нибудь серьезных стимулов для повышения экономической
эффективности хозяйственной деятельности.
Учитывая, что существующие принципы финансирования деятельности
ДЕЗ совершенно не стимулируют стремление руководства этих предприятий
к повышению эффективности собственной деятельности, следует признать,
что без серьезной реформы принципов организации управления жилищным
фондом финансовое состояние дирекций единого заказчика будет только
ухудшаться.
В настоящее время не только бюджет недофинансирует расходы на
содержание и ремонт жилищного фонда, но и население систематически не
полностью оплачивает начисленные суммы за жилищно-коммунальные услуги.
Из-за отсутствия необходимых (стабильных) доходов от результатов своей
деятельности ДЕЗ не могут полностью и своевременно расплачиваться с
подрядчиками и коммунальными организациями по своим обязательствам.
Это вынуждает ДЕЗ договариваться со своими контрагентами (подрядчиками
и ресурсоснабжающими организациями) об отсрочке платежей и
неприменении к ним санкций. В ряде случаев такая ситуация приводит к
вынужденному ответному снисходительному отношению ДЕЗ к нарушениям ими
параметров объемов и параметров качества предоставляемых услуг, что
явно противоречит интересам города и потребителей.
В настоящее время отсутствует договор на управление между органом
исполнительной власти города и управляющими жилищными организациями.
Отсутствие нормативно закрепленных финансовых обязательств органов
исполнительной власти города по финансированию выполнения работ в
жилищной сфере привело к преобладанию административных методов
управления над экономическими. Управляющие жилищные организации
вынуждены заключать договоры на выполнение работ при отсутствии
обязательств органов исполнительной власти по финансированию работ,
выполняемых по городским (муниципальным) заказам и отдельным указаниям
префектур административных округов и Управ районов.
Выполнение ДЕЗ функций сбора платежей нанимателей осуществляется
на основании распоряжения Мэра Москвы от 23.11.95 N 619-РМ "О
совершенствовании жилищно-коммунального хозяйства города". При этом у
ДЕЗ отсутствуют договоры с наймодателем (Департаментом муниципального
жилья и жилищной политики) о передаче ему полномочий по обеспечению
нанимателей жилищно-коммунальными услугами и сбору платежей за них. В
свою очередь управляющие организации обязаны оплачивать
ресурсоснабжающим организациям весь объем предоставленных ими
ресурсов, даже при их оплате не всеми потребителями.
Реально вознаграждение ДЕЗ за оказание услуг по управлению
жилищным фондом и организацию обеспечения населения коммунальными
услугами собственниками жилых помещений не начисляется и не
выплачивается. Размер вознаграждения ДЕЗ ни в договорах с
собственниками жилых помещений и нанимателями, ни в платежных
документах, ни в нормативных актах города не определен. Город
оплачивает деятельность ДЕЗ путем установления фиксированного
норматива отчисления от средств, направляемых на капитальный ремонт
жилищного фонда, уборку, содержание и ремонт дорог, содержание и
ремонт объектов внешнего благоустройства, а также озеленение.
Кроме того, существует возможность удержания ДЕЗ при себе части
платежей населения за жилищно-коммунальные услуги (как правило, в
размере, эквивалентном суммам нормативных отчислений от бюджетных
средств на ремонт и благоустройство) и соответствующей недоплаты
ресурсоснабжающим организациям. При этом расходование поступающих
бюджетных ассигнований на дотирование ресурсоснабжающих организаций
осуществляется с нарушением их целевого назначения.
В настоящее время у жилищных организаций отсутствуют материальные
стимулы к качественному выполнению своих функций, например, к
повышению собираемости платежей населения за жилищные и коммунальные
услуги. По условиям заключаемых в настоящее время ДЕЗ договоров на
предоставление коммунальных услуг сумма вознаграждения ДЕЗ практически
не зависит от объема собранных и перечисленных поставщику платежей
потребителей, что не стимулирует своевременного и полного их
перечисления. Так, в 1999 г. оформлено к взысканию долга только 6,3
тыс. нотариальных надписей и обращений в суд на сумму 18,7 млн. руб.
(лишь 0,9% от всех должников). В то же время необходимо отметить
результативную деятельность некоторых ДЕЗ, где работе по сбору
платежей с населения за жилищно-коммунальные услуги уделяется много
внимания и принимаются меры, позволяющие эффективно влиять на
неплательщиков.
Для осуществления эффективной деятельности по управлению жилищным
фондом и создания равных условий для работы подрядных организаций
независимо от их правового статуса необходимо, чтобы за управляющими
жилищными и подрядными организациями на время выполнения работ по
договору закреплялись нежилые помещения для производственных и иных
хозяйственных целей. Не везде в договор о закреплении имущества на
праве хозяйственного ведения, заключаемый с ДЕЗ, включен отдельным
списком перечень нежилых помещений, предоставляемых под служебные цели
и не подлежащих сдаче в аренду. В административных округах, где этот
порядок соблюдается, не возникает проблем с организацией работы
подрядных организаций. Не во всех административных округах при
передаче нежилых производственных помещений подрядным организациям
соблюдается условие предоставления их в безвозмездное временное
пользование.
Распространены случаи, когда арендная плата за служебные
помещения, предоставляемые предприятиям и организациям, занятым на
работах в жилищном фонде, устанавливается в размере минимальной
ставки. Данная практика нарушает утвержденный Правительством Москвы
порядок предоставления предприятиям и организациям, занятым на работах
в жилищном фонде, независимо от их правового статуса нежилых служебных
помещений без взимания арендной платы и без права выкупа - для
производственных и иных хозяйственных целей на время действия подряда
при условии оплаты ими эксплуатационных и коммунальных услуг
(постановление Правительства Москвы N 497 от 01.07.97), что тормозит
развитие активной конкурентной среды.
Анализ деятельности управляющих жилищных организаций показал, что
в ряде случаев к ним предъявляются требования о получении лицензий на
осуществление деятельности по эксплуатации инженерных систем городов и
населенных пунктов, проведению дорожных работ, эксплуатации подъемных
устройств выполнение строительных работ (как правило, ДЕЗ имеет в
среднем от 3 до 5 лицензий). Помимо того, что данное требование
является необоснованным, оно к тому же отрывает на эти цели денежные
средства, направляемые на финансирование эксплуатации жилищного фонда.
Получение специальных разрешений (лицензий) на осуществление отдельных
видов деятельности необходимо только в случаях, когда это установлено
федеральным законом. Закон не требует лицензирования деятельности по
управлению жилищным фондом. Поэтому лицензии на осуществление
эксплуатационной деятельности должны получать подрядчики, а не
управляющие жилищные организации.
Кроме того, ДЕЗ сталкиваются с требованиями заключать договоры
страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации
грузовых и пассажирских лифтов, расположенных в жилищном фонде города.
Московское государственное управление Госгортехнадзора России не дает
разрешение на подключение лифтов в домах-новостройках без оформления
договора страхования. На оформление страхования лифтов в среднем
требуется от 10 до 12 тысяч рублей. Источники финансирования данных
расходов до сих пор не определены. Поэтому эти средства фактически
отвлекаются от объема, предназначенного для финансирования работ по
эксплуатации жилищного фонда.
В настоящее время в городе недостаточно внимания уделяется
работе, направленной на снижение непроизводительных затрат, связанных
с возмещением ущерба при выполнении работ по управлению жилищным и
нежилым фондом, организации содержания и ремонта объектов внешнего
благоустройства. К непроизводительным затратам относятся, в частности,
затраты, связанные с ликвидацией последствий аварий из-за выхода из
строя конструктивных элементов зданий, инженерного оборудования,
пожаров и т.п., которые происходят часто по вине управляющих
организаций, осуществляющих организацию содержания и ремонта жилищного
и нежилого фонда и объектов внешнего благоустройства.
Механизм возмещения причиненного вреда жилищному фонду за счет
виновных лиц из-за сложностей оформления судебного решения,
недостаточности финансовых средств у управляющих организаций не
получил широкого распространения, и восстановление жилищного фонда
осуществляется в основном за счет средств городского бюджета. При этом
риск досрочного ветшания и разрушения жилищного фонда из-за
ненадлежащей организации его эксплуатации и ремонта не может быть
компенсирован путем возможного расторжения контракта с директором ДЕЗ
или иными мерами его индивидуальной ответственности. Снижение такого
риска должно обеспечиваться путем установления адекватной
гражданско-правовой ответственности управляющей организации,
страхования последней результатов своей деятельности по управлению
жилищным и нежилым фондом. Такая мотивация деятельности управляющих
организаций более эффективна по сравнению с административным
воздействием.
Организация и контроль выполнения работ по комплексному
капитальному ремонту, планово-предупредительному ремонту жилищного
фонда, а также контроль за соблюдением установленного порядка
конкурсного отбора подрядных организаций на выполнение работ по
эксплуатации и ремонту жилищного фонда отнесены к полномочиям префекта
административного округа. Кроме того, префект контролирует работу
Управ по переданным им в установленном порядке вопросам эксплуатации,
текущего и капитального ремонта жилищного фонда. Вместе с тем ни
префектуры, ни районные Управы не имеют в настоящее время договорных
отношений с управляющими организациями, заказывающими работы по
капитальному ремонту, и с подрядными ремонтно-строительными
организациями, выполняющими данные работы.
В настоящее время установлена следующая процедура организации
капитального ремонта жилищного фонда независимо от источников его
финансирования:
а) Правительство Москвы утверждает перспективные задания по
комплексному и выборочному капитальному ремонту жилищного фонда. На
основании этих заданий Управлением городского заказа и Управлением
жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства по согласованию с
префектами административных округов формируются ежегодные плановые
задания по городским и районным заказчикам за счет и в пределах
имеющихся источников финансирования, включая бюджетные средства.
Городские службы заказчика, подведомственные Комплексу городского
хозяйства, формируют титульные списки объектов на очередной год,
которые утверждаются руководителями Управления жилищно-коммунального
хозяйства и благоустройства и Управления городского заказа (титульные
списки по объектам, находящимся в ведении административных округов,
согласовываются с префектурами). Утвержденные титульные списки
объектов направляются заказчиком в префектуру и районную Управу для
контроля за ходом работ и участия районных служб заказчика в приемке
законченных объектов;
б) районные службы заказчика, подведомственные префектурам,
формируют титульные списки объектов на очередной год по согласованию с
районными Управами и с учетом заключения Государственной жилищной
инспекции г. Москвы. Затем данные титульные списки согласуются с
различными органами и в том числе с Государственной жилищной
инспекцией г. Москвы, после чего они утверждаются префектами
административных округов. Этот порядок распространяется также и на
дома, находящиеся в управлении товариществ собственников жилья.
В настоящее время оплата за энерго-, газо-, тепло-, водоснабжение
по показаниям приборов учета является наиболее приемлемым способом
расчетов за коммунальные услуги при условии их установки в жилом
помещении у каждого конкретного потребителя или на домовых вводах.
Оплата коммунальных услуг по нормативам потребления допустима только
как временная мера, до установки приборов учета. При этом величины
этих нормативов должны определяться не расчетом потребности
потребителей в ресурсах, а с учетом усредненных результатов разовых
замеров в домах различных типов с учетом суточных и сезонных
колебаний. После установки на всех домовых вводах приборов учета
нормативы потребления коммунальных услуг должны использоваться только
для расчета компенсаций (субсидий) по оплате жилищных и коммунальных
услуг.
Полное оснащение жилых домов приборами учета позволит выявить и
устранить утечки питьевой воды и потери тепловой энергии. Эти меры
являются необходимым условием предстоящего введения оплаты
коммунальных услуг в размере, обеспечивающем полное возмещение затрат
на их предоставление.
Применяется метод централизованного нормирования затрат на оплату
труда руководителей, специалистов, служащих и рабочих ДЕЗ и
определения их нормативной численности. Кроме того, действует единый
порядок определения норматива средств на оплату труда работников
ремонтно-эксплуатационных предприятий независимо от их форм
собственности при заключении договоров на работы по эксплуатации и
ремонту жилищного фонда, содержанию придомовых территорий. Определение
размера средств, идущих на выплату зарплаты работникам подрядчика, с
одной стороны, не входит в компетенцию заказчика и является
вмешательством в его хозяйственную деятельность, приводящим к
неоправданным затратам труда и увеличению штата работников, с другой -
тормозит формирование рыночной конкурентной среды.
В уставах ДЕЗ отсутствует упоминание таких видов деятельности,
которых могут осуществляться ДЕЗ для получения ими дополнительных
доходов.
Основными причинами, препятствующими эффективному осуществлению
управляющими жилищными организациями (ДЕЗ) своих функций по управлению
жилищным и нежилым фондом, являются:
- отсутствие договоров на управление жилищным и нежилым фондом с
Департаментом муниципального жилья и жилищной политики и Департаментом
государственного и муниципального имущества соответственно,
определяющих права и обязанности ДЕЗ, источники и объем финансирования
на управление содержанием и обслуживанием жилищного фонда и придомовых
территорий, а также устанавливающих размер и условия вознаграждения
деятельности самих ДЕЗ;
- отсутствие гарантий со стороны органов городского управления на
своевременное и полное финансирование расходов на содержание и ремонт
жилищного фонда и объектов внешнего благоустройства, несогласованность
размеров и сроков поступления бюджетных ассигнований с договорными
обязательствами ДЕЗ перед подрядчиками;
- отсутствие в договорах и нормативных актах зафиксированных
критериев и требований, по которым оценивается качество работы ДЕЗ;
качество управления городским жилищным фондом не влияет на финансовые
результаты деятельности ДЕЗ;
- отсутствие договоров ДЕЗ с префектурами административных
округов и Управами районов на выполнение работ по содержанию и ремонту
объектов внешнего благоустройства, озеленению территорий районов,
уборке, содержанию и ремонту дорог; финансирование ДЕЗ на цели оплаты
заказанных ими у подрядных организаций работ и услуг осуществляется не
на основании договоров, а по смете, утверждаемой в административном
порядке;
- преобладание административных методов управления над
экономическими, административное вмешательство префектур и Управ
районов в хозяйственную деятельность управляющих жилищных организаций
в форме обязательных для руководства ДЕЗ указаний;
- несовершенство договорных отношений ДЕЗ с потребителями
жилищно-коммунальных услуг;
- отсутствие серьезной экономической заинтересованности ДЕЗ в
результатах своей деятельности;
- нерациональное использование денежных средств, направляемых на
финансирование жилищного фонда, - требования, предъявляемые к ДЕЗ, о
лицензировании эксплуатационной деятельности, которая осуществляется
специализированными подрядными организациями;
- низкий уровень оборудования жилых домов приборами учета расхода
тепловой энергии, холодной и горячей воды;
- отсутствие в уставах ДЕЗ видов деятельности, которая может
осуществляться ими для получения дополнительных доходов.
По сути дела ДЕЗ в их нынешнем состоянии не являются полноценными
хозяйствующими субъектами, способными самостоятельно определять
порядок осуществления своей хозяйственной деятельности, имеющими
собственную прибыль и возможность ею эффективно распоряжаться, нести
ответственность за выполнение своих обязанностей, определять
численность и заработную плату своих работников. У ДЕЗ практически
отсутствуют возможности по использованию широкого круга полномочий по
владению и пользованию городским имуществом, переданным им на праве
хозяйственного ведения, ввиду его незначительности и необходимости
использования для обеспечения собственной деятельности. В настоящее
время самостоятельность хозяйственной деятельности ДЕЗ ограничена
административными указаниями органов исполнительной власти города. В
этих условиях жилищные предприятия не имеют серьезных экономических
стимулов оптимизации расходов на развитие жилищно-коммунального
хозяйства, снижение нерациональных затрат и повышение качества
жилищно-коммунального обслуживания населения. Цели и задачи, ради
которых создавались ДЕЗ как государственные унитарные предприятия,
могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной
организационно-правовой формы. Сравнение эффективности деятельности по
управлению жилищным фондом частными и государственными управляющими
организациями оказывается не в пользу последних.
Повысить качество жилищно-коммунального обслуживания населения
невозможно без совершенствования системы управления и обслуживания
жилищного фонда путем формирования профессионального конкурентного
управления жилищным фондом, создания реальной системы экономической
мотивации управляющих организаций к сокращению затрат ресурсов и
повышению эффективности их деятельности.
Совершенствование договорных отношений
по предоставлению жилищно-коммунальных услуг
Жилищно-коммунальные услуги потребителям всех категорий, как
правило, предоставляются на основании договоров. На 01.01.2001
заключено:
- 39,6% договоров социального найма;
- 100% договоров коммерческого найма;
- 61,7% соглашений о совместном владении домом и долевом участии
в расходах по его содержанию и ремонту.
Договоры социального и коммерческого найма в государственном и
муниципальном жилищном фонде города Москвы заключаются как
Департаментом муниципального жилья и жилищной политики Правительства
Москвы, так и управлениями жилищных предприятий (ДЕЗ).
Департамент является для нанимателей исполнителем всех
жилищно-коммунальных услуг. В то же время для выполнения обязанностей
наймодателя по обеспечению нанимателей жилищно-коммунальными услугами
Департамент не заключает договоры со специально созданными ГУП ДЕЗ. В
свою очередь ДЕЗ осуществляет деятельность по жилищно-коммунальному
обслуживанию нанимателей, не имея перед ними никаких обязательств и не
неся никакой ответственности. Отсутствие договорных отношений с
нанимателями и с Департаментом муниципального жилья и жилищной
политики ставит ДЕЗ в положение лица, действующего в чужом интересе
без поручения. Соглашения с владельцами и собственниками жилых и
нежилых помещений о порядке управления домом и возмещения расходов по
его эксплуатации и ремонту, а также договоры с владельцами и
собственниками строений на оказание услуг по техническому обслуживанию
или управлению от своего имени в качестве представителя города
заключает ДЕЗ.
Договорные отношения с нанимателями и собственниками жилых
помещений строятся на основе различных правовых моделей. Отношения
наймодателя и нанимателей строятся по модели смешанного договора, по
которому Департамент муниципального жилья и жилищной политики сам
отвечает за предоставление жилищно-коммунальных услуг нанимателям, а
договоры ДЕЗ с собственниками жилых помещений - по модели агентского
договора, что затрудняет формирование договорных отношений ДЕЗ с
ресурсоснабжающими организациями и подрядчиками.
В городе проводится работа по переводу населения на прямые
расчеты за теплоснабжение. Несмотря на кажущиеся на первый взгляд
преимущества такого способа оплаты коммунальных услуг, переход на него
выгоден лишь ресурсоснабжающим организациям и имеет существенные
недостатки. Введение прямых расчетов не может сводиться только к
повороту денежных потоков от ДЕЗ к коммунальным организациям, в отрыве
от денежных обязательств, основанных на действующих договорах найма, и
соглашений с собственниками жилых помещений. Заключение потребителями
прямых договоров с каждым отдельным производителем коммунальных услуг
поставит их лицом к лицу с локальными естественными монополистами, что
неизбежно вызовет снижение уровня защищенности потребителей. Поэтому
необходимо, чтобы на стороне потребителей были наймодатель и
специально созданные для этой цели управляющие организации. Введение
системы прямых платежей населения за коммунальные услуги
ресурсоснабжающим предприятиям не позволит реализовать инвестиционный
потенциал ресурсосбережения в жилищном фонде.
ДЕЗ принимает платежи нанимателей, не получив на это полномочий
от наймодателя и вопреки условиям договоров найма. Для устранения
такого положения необходимо внесение изменений и дополнений в договоры
найма. Кроме того, обязанность наймодателя обеспечить за счет средств
нанимателей предоставление им жилищно-коммунальных услуг должна быть
реализована в договорах на управление с ДЕЗ. Тогда цепь договорных
обязательств потребитель - наймодатель - ДЕЗ - ресурсоснабжающие,
ремонтно-эксплуатационные и специализированные организации будет
замкнута.
Переход на прямые расчеты за коммунальные услуги между
потребителями и производителями услуг имеет и другие отрицательные
стороны:
- при прямых договорах коммунальных организаций с населением о
предоставлении коммунальных услуг и прямых расчетах за них
затрудняется реализация систематического и квалифицированного контроля
за соблюдением исполнителями прав и интересов потребителей,
возможность привлечения нарушителей к гражданско-правовой
ответственности, а также возможность снижения размера оплаты в случае
ненадлежащего выполнения договорных обязательств по срокам, объемам и
качеству поставки ресурсов;
- заключение коммунальными организациями договоров с населением о
предоставлении коммунальных услуг и внесение изменений и дополнений в
договоры с нанимателями и в соглашения с собственниками (касающихся
ответственности за предоставление коммунальных услуг и порядка
расчетов за них) потребует дополнительных существенных затрат на их
осуществление.
Источники покрытия этих затрат не установлены; начисление
платежей по разным видам коммунальных услуг, изготовление и доведение
платежных документов, определение размера снижения оплаты в случае
нарушения исполнителями установленных параметров качества коммунальных
услуг, перерасчет за потребление коммунальных услуг при временном
отсутствии или изменении количества проживающих, учет установленных
льгот и субсидий будут осуществляться не централизованно (одной
организацией), а каждым исполнителем отдельно. Данные меры повлекут
увеличение штата сотрудников и, как следствие, дополнительные расходы,
источником покрытия которых будет повышение тарифов. Размеры этих
затрат не оценены. Многократное дублирование информации, например, о
гражданах (семьях), получающих жилищные субсидии, имеющих право на
льготы в соответствии с законодательством Российской Федерации и
города Москвы, и т.п. также приведут к увеличению расходов;
осуществление платежей потребителем не по одному платежному документу
(принцип "одного окна"), а по множеству документов. Оптимальным
является оплата всех жилищно-коммунальных услуг по одному платежному
документу.
На содержание договоров ДЕЗ с ресурсоснабжающими организациями
влияет то обстоятельство, что последние занимают монопольное
положение. ДЕЗ заключают договоры с ресурсоснабжающими организациями
как самостоятельные абоненты, поэтому отношения по подаче холодной и
горячей воды, тепловой энергии и отводу сточных вод регулируются
правилами, установленными для юридических лиц. Эти договоры
недостаточно учитывают нормы законодательства о защите прав
потребителей. В настоящее время порядок расчета размера снижения платы
за жилищные и коммунальные услуги при нарушении нормативных сроков и
качества их предоставления действует лишь в отношениях между
потребителями и организациями, с которыми они имеют договорные
отношения. Этот порядок не раскрывается в договорах ДЕЗ с
ресурсоснабжающими организациями (поскольку они в этом не
заинтересованы). Также отсутствует договорный механизм увязывания
договорных условий об объемах и качестве отдельных коммунальных услуг
с параметрами поставки ресурсов (например, ответственность
теплоснабжающей организации за подачу тепловой энергии в количестве,
измеряемом в гигакалориях, и ответственность ДЕЗ за соответствие
стандартам температуры воздуха в жилых домах и температуры горячей
воды).
Договоры с коммунальными организациями зачастую заключены на
неопределенный срок или автоматически пролонгируются. Инициатива со
стороны ДЕЗ по их пересмотру с целью выработки более благоприятных
условий в интересах потребителей встречает противодействие. Часть
договоров содержит условия, базирующиеся на устаревших актах.
Действующие договоры на отпуск питьевой воды и прием сточных вод,
договоры теплоснабжения требуют пересмотра на предмет их соответствия
действующему законодательству.
Ресурсоснабжающие организации нередко предлагают ДЕЗ заключать
договоры по такой же форме, что и для промышленных потребителей. В
ряде случаев это мотивируется необходимостью соблюдения одинаковых
условий для всех абонентов. Вместе с тем в изменении нуждаются те
условия договоров присоединения, которые не связаны с технологической
процедурой производства и передачи их продукции (воды, тепловой
энергии) на единых условиях (режим, давление и температура
теплоносителя и др.). Такие условия в соответствии с законодательством
могут вырабатываться сторонами на паритетных началах исходя из своих
интересов. Это необходимо сделать для повышения гарантий защиты
потребителей и уменьшения необоснованных потерь бюджетных средств. В
большом количестве случаев ресурсоснабжающие организации навязывают
ДЕЗ условия о несоразмерно высоких неустойках, устанавливают не
предусмотренные законодательством основания полного или частичного
прекращения подачи тепловой энергии и воды.
Договоры энергоснабжения (например, утвержденные Региональной
энергетической комиссией при Правительстве Москвы 3 июля 1998 г. и 8
сентября 1999 г.) не содержат обязанности энергоснабжающей организации
осуществлять поставку горячей воды. Энергоснабжающая организация
отвечает по этому договору только за подачу тепловой энергии. В
настоящее время по договору с ДЕЗ за производство горячей воды не
отвечают ни тепло-, ни водоснабжающие организации. Необходимо
установление единой ответственности теплоснабжающей организации за
снабжение горячей водой с соответствующим формированием тарифов на эту
коммунальную услугу и раздельным установлением нормативов на холодное
и на горячее водоснабжение. В связи с этим центральные тепловые пункты
и сети до домовых вводов, находящиеся в собственности города, должны
передаваться во владение энергоснабжающим организациям.
Отдельные договоры ДЕЗ с ресурсоснабжающими организациями на
поставку ресурсов для нужд потребителей не содержат порядка расчетов в
зависимости от наличия или отсутствия приборов учета, стимулирования
снижения задолженности потребителей и других пользователей, порядка
перерасчета стоимости услуг холодного и горячего водоснабжения,
водоотведения при временном отсутствии граждан по месту постоянного
жительства (при отсутствии индивидуальных приборов учета), при
нарушении нормативных параметров подачи ресурсов, а также при
нарушении их объемов или качества.
В ряде договоров ДЕЗ с ремонтно-эксплуатационными организациями
на эксплуатацию, санитарное содержание и текущий ремонт жилищного и
нежилого фонда и объектов придомовой территории не указываются
перечень и общая стоимость работ, подлежащих выполнению. Это
обстоятельство негативно сказывается на объемах и качестве выполнения
подрядных работ по результатам конкурсов. В отдельных договорах
отсутствуют адресные списки домов, передаваемых на обслуживание.
Многие ДЕЗ необоснованно несут убытки от несвоевременного
заселения и реализации жилых и нежилых помещений. Затраты на отопление
и техническое обслуживание незаселенных жилых помещений должны нести
их собственники. Порядок возмещения убытков ДЕЗ от нереализованной
площади окончательно не решен. ДЕЗ, не имея полной информации о
принадлежности этих помещений, вынуждены вести розыск и переписку с
лицами, с которыми они не имеют договорных отношений. В большинстве
случаев это приводит к неправильным расчетам и неполучению ДЕЗ
возмещения своих убытков.
Есть случаи, когда договоры на выполнение различных работ по
содержанию и ремонту жилищного фонда заключаются без наличия лицензии
на право проведения работ в жилищном фонде в нарушение утвержденного
постановлением Правительства Москвы Положения о лицензировании
деятельности по эксплуатации инженерных систем в городе Москве N 261
от 26.03.96.
Развитие конкурентных отношений в сфере управления,
содержания и обслуживания жилищного фонда
Практика привлечения к обслуживанию жилищного фонда наряду с
государственными унитарными предприятиями предприятий других
организационно-правовых форм на конкурсной основе получила в Москве
широкое распространение. Начиная с 1993 года в столице проводятся
конкурсы на содержание и ремонт жилищного фонда: если в 1993 г. доля
квартир, обслуживаемая на конкурсной основе, составляла 4%, в 1995 г.
- 9,9%, то на 1 января 2001 г. уже весь жилищный фонд города
обслуживается на конкурсной основе.
В то же время не удалось в полной мере воспользоваться
преимуществами развития конкуренции в сфере эксплуатации жилищного
фонда, поскольку в условиях нестабильного и недостаточного
финансирования становится невозможным добиться полноценных договорных
отношений. Анализ практики проведения конкурсов подрядных работ в
сфере обслуживания жилья позволяет сделать вывод о том, что в
настоящее время условия конкуренции соблюдаются лишь на бумаге, а
конкурсные процедуры превратились для жилищных предприятий в
обременительную формальность.
Основными причинами этого являются, с одной стороны, практика
регулирования конкурсных процедур административными методами в ущерб
экономическим (требование проводить конкурсы ежегодно, в то время как
экономически целесообразно заключать договоры на работы по содержанию
и ремонту на более длительный срок), а с другой стороны, - отсутствие
условий для развития реальной конкуренции (недофинансирование работ
текущего ремонта, нежелание и отсутствие экономической
заинтересованности у ДЕЗ в поиске более эффективных подрядчиков для
участия в конкурсах). В действительности, выполняя многочисленные
постановления и распоряжения, ДЕЗ обязаны проводить конкурсы, но
результаты их проведения никак не связаны с изменением финансового
состояния ДЕЗ.
Расходы по проведению конкурса, покрываемые за счет претендентов,
включают в себя плату за участие в конкурсе (например, расходы по
проведению рекламной кампании), а также плату за получение конкурсной
документации. Что касается платы за участие в конкурсе, то
организатором конкурса (которым чаще всего выступает ДЕЗ) она
взимается неукоснительно и ее размер возрастает от конкурса к
конкурсу.
В настоящее время ДЕЗ становится выгодно дробить работы по
эксплуатации жилищного фонда на большое количество лотов по каждому
виду работ, взимая за каждый из лотов плату, которая расходуется
бесконтрольно.
Наличие большой задолженности ДЕЗ перед подрядчиками представляет
собой еще одну объективную трудность для дальнейшего внедрения
конкурсов в жилищную сферу. Когда заказчик долгое время не может
оплатить подрядчику уже выполненную работу, то, естественно, при
проведении очередного конкурса он будет не свободен при выборе между
тем, кому должен, и другими потенциальными участниками конкурса. В
этом случае, скорее всего, снижается эффективность проведения
конкурсов, а если они проводятся, то формально, с заранее
предопределенными результатами.
Выполнение подрядчиками работ, предусмотренных в договоре, но не
обеспеченных соответствующим финансированием, на практике приводит к
подмене экономических методов управления административными. Тем самым
дискредитируется конкурсный принцип отбора подрядчиков как инструмент
снижения стоимости и повышения качества жилищно-коммунальных услуг.
Неплатежи создают почву для произвола руководителей ДЕЗ при
распределении полученных финансовых средств между подрядными
организациями. Нет никакой гарантии, что деньги получит именно тот
подрядчик, который выполнил работы более качественно и в срок. К тому
же механизм экономических санкций, предусмотренных в договоре подряда,
может потерять всякий смысл, так как размер штрафов, как правило, не
сопоставим с величиной уже существующей дебиторской задолженности.
В некоторых административных округах победитель конкурса
определяется простым большинством голосов членов комиссии при открытом
голосовании, что нарушает установленный принцип отбора победителей
конкурсов на основе применения системы оценочных критериев и приводит
к принятию субъективных решений.
Во многих ДЕЗ при проведении конкурсов по обслуживанию жилищного
фонда первоначальная стартовая цена подрядных работ не доводится
организатором конкурса до его участников, что затрудняет подготовку
заявок на участие в конкурсе с обоснованными расчетами по предложенной
цене.
В настоящее время информация о проведении конкурса сводится к
сообщению в районной газете или к заставке на кабельном телевидении.
Рассылка уведомлений организациям - потенциальным участникам конкурса
не практикуется - обычно организация приглашается к участию в конкурсе
телефонным звонком. Таким образом, к участию в конкурсах привлекается
ограниченный круг участников. Тем самым создается весьма благоприятная
почва для замены экономических методов управления административными.
Многие проблемы не удается решить, пока сохраняется монопольное
положение дирекций единого заказчика, предоставляющих услуги по
управлению жилищным и нежилым фондом, в то время как рынок этих видов
услуг является потенциально конкурентным. Создание активной
конкурентной среды в сфере предложения услуг по содержанию и ремонту
жилищного фонда показало возможность снижения стоимости
ремонтно-эксплуатационных работ и повышения их качества.
Сохранение существующего монополизма ДЕЗ влечет за собой
поддержание высокого уровня затрат, а соответственно и стоимости на
данные услуги. Это обусловлено тем, что монополистам нет необходимости
искать пути снижения себестоимости, которые бы делали предоставляемые
ими услуги конкурентоспособными.
К сожалению, пока не увенчалась успехом попытка открыть рынок
услуг по управлению жилищным фондом для частного бизнеса.
Основными причинами такого положения являются: приоритетность
правовых вопросов в сфере управления государственным имуществом и
недостаточная проработка организационно-финансовой стороны
деятельности по передаче управления жилищным фондом частным компаниям,
отобранным на конкурсной основе; а также неотработанность механизма
проведения первоочередных мероприятий для обеспечения начала работы
частной компании по управлению жилищным фондом.
Содействие товариществам собственников жилья
в реализации прав собственников в кондоминиуме
по эффективному управлению общим имуществом
В условиях реформирования жилищно-коммунальной сферы
принципиальное значение имеет повышение роли собственников жилья,
выступающих в роли заказчика на предоставление жилищно-коммунальных
услуг, и их участие в управлении комплексами недвижимого имущества,
развитие конкуренции в системе управления и обслуживания жилищного
фонда.
В настоящее время в Москве в собственности граждан и юридических
лиц находится более 52% от общего фонда жилья. Число жилых зданий, в
которых зарегистрировано в собственности граждан и юридических лиц
более 50% площади и в которых собственники обязаны выбрать способ
управления, составляет менее трети от общего количества
многоквартирных жилых домов в городе.
На начало 2001 года в столице образовано более 500 товариществ
собственников жилья, что составляет меньше 1% от общего количества
жилых домов в городе, из которых лишь 178 кондоминиумов передано в
самоуправление товариществам собственников жилья.
Наиболее проработанной системой формирования товариществ
собственников жилья на сегодняшний день является система образования
товариществ в домах-новостройках, возведенных с участием Департамента
инвестиционных программ строительства города Москвы. Государственное
унитарное предприятие "Мосжилкомплекс", находящееся в ведении
Департамента инвестиционных программ строительства города Москвы,
оказывает содействие московским застройщикам в оформлении документов,
регистрации товариществ собственников жилья, подборе управляющей
компании для организации управления и обслуживания кондоминиума на
период становления товарищества.
В то же время надо отметить низкие показатели по формированию
кондоминиумов и организации товариществ собственников жилья в
сложившейся застройке, в том числе в муниципальных жилых домах, где
большинство квартир находится в частной собственности. Основными
причинами, тормозящими формирование кондоминиумов и организацию
товариществ собственников жилья в существующей застройке, являются:
- несовершенство существующего законодательства (противоречия
федерального и московского законодательства по вопросу реализации прав
домовладельцев на земельный участок);
- отсутствие экономических стимулов к образованию товариществ
собственников жилья;
- значительный недоремонт жилищного фонда, отсутствие системы
накоплений финансовых средств, необходимых для ремонта жилищного
фонда, ограниченность бюджетных средств, направляемых на содержание и
ремонт жилищного фонда;
- незначительное число организаций, оказывающих юридическую,
экономическую, организационную и другую консультационную помощь
товариществам, а также содействующей в формировании кондоминиумов,
регистрации товариществ собственников жилья, возникающих в сложившейся
застройке или в домах-новостройках, возведенных без участия
Департамента инвестиционных программ строительства города Москвы.
Кроме того, не преодолена инертность мышления части ответственных
работников органов исполнительной власти и управления всех уровней,
связанная с неверием в возможность домовладельцев управлять жилыми
домами, а также моральная неготовность большинства жителей
многоквартирных домов самостоятельно управлять своей собственностью и
их убежденность, что эта обязанность целиком лежит на государстве.
Существующая практика создания товариществ собственников жилья в
городе предусматривала предварительную регистрацию товариществ как
юридического лица с последующим закреплением (регистрацией)
кондоминиума. При таком подходе за товариществом закрепляется
имущественно-земельный комплекс, сформированный без предварительного
учета и оценки возможности использования и эффективной эксплуатации
объектов кондоминиума.
Комплексная городская программа формирования кондоминиума и
создания условий для образования и деятельности товариществ
собственников жилья, утвержденная постановлением Правительства Москвы
от 29.08.2000 N 690, предлагает новую, далекую от административного
насаждения систему формирования кондоминиумов и создания товариществ
собственников жилья для сложившейся застройки. Указанная система
предполагает осуществлять формирование и регистрацию кондоминиумов
силами работников районных Управ за счет бюджетных средств. После чего
во исполнение Федерального закона "О товариществах собственников
жилья" жителям предлагается выбрать способ управления кондоминиумом,
либо организовав товарищество собственников жилья, либо привлекая к
управлению домом другую управляющую компанию.
Тарифное регулирование коммунальных предприятий
Основным документом, регламентирующим регулирование тарифов на
жилищно-коммунальные услуги в г. Москве, является постановление
Правительства Москвы от 27 октября 1995 г. N 893 "О совершенствовании
ценовой и тарифной политики в городе Москве". В настоящее время в
Москве существуют два органа, занимающихся регулированием тарифов на
жилищно-коммунальные услуги для населения, - Региональная
межведомственная комиссия по ценовой и тарифной политике (РМВК) и
Региональная энергетическая комиссия. Положение о Региональной
межведомственной комиссии по ценовой и тарифной политике при
Правительстве Москвы было утверждено постановлением Правительства
Москвы от 25 июня 1996 г. N 552. Комиссия является совещательным
органом - принимаемые ею решения являются основанием для принятия
решения об установлении и введении в действие новых тарифов Премьером
Правительства Москвы.
В комиссии созданы отраслевые рабочие группы, в т.ч. по вопросам
услуг жилищно-коммунального хозяйства. Роль рабочих групп состоит в
предварительном рассмотрении вопросов, входящих в компетенцию РМВК,
проведения экспертизы материалов по вопросам ценовой политики,
подготовки материалов к заседаниям РМВК, а также осуществления других
функций и задач, связанных с ее деятельностью. Персональный состав
отраслевых рабочих групп определяется председателем комиссии.
Председателем РМВК является заместитель Премьера Правительства Москвы.
Постановление Правительства Москвы от 27 октября 1995 г. N 893
установило, что тарифы на жилищно-коммунальные услуги разрабатываются
Управлением жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства.
После обращения регулируемого предприятия в соответствующий
отраслевой департамент с заявкой на пересмотр тарифа в рамках рабочей
группы происходит предварительное согласование заявки с
платежеспособностью потребителей, возможностями бюджета. Одновременно
предприятие представляет планы своего развития. После проведения
согласования в рамках рабочей группы предложение об утверждении новых
тарифов выносится на заседание комиссии. Если комиссия принимает
решение рекомендовать новые значения тарифов к утверждению и новые
значения тарифов не изменяют ставки оплаты ЖКУ населением, то
готовится проект соответствующего распоряжения Мэра Москвы. В случае
если изменяются ставки оплаты ЖКУ для населения, то данное решение
согласовывается с Думой и после этого утверждается Мэром Москвы.
Региональная энергетическая комиссия г. Москвы была создана на
основании распоряжения Мэра Москвы от 16 июня 2000 г. N 648-РМ как
самостоятельное юридическое лицо в структуре Мэрии Москвы. До этого
момента РЭК существовала как структурное подразделение Мэрии Москвы.
Положение о Региональной энергетической комиссии г. Москвы было
утверждено распоряжением Мэра Москвы от 12 октября 2000 года N
1083-РМ. В компетенции РЭК г. Москвы находится регулирование тарифов
на электрическую и тепловую энергию (мощность), а также размера платы
за услуги по передаче электрической и тепловой энергии по сетям
организаций, расположенных на территории г. Москвы.
Регламент работы РЭК утвержден постановлением РЭК от 2 февраля
2001 года N 1. Регламент определяет порядок деятельности РЭК по
рассмотрению и утверждению тарифов. В регламенте определяется, что
заседания РЭК должны проводиться не реже одного раза в месяц и не
могут носить закрытого характера в случае, если в повестку дня
включены вопросы по установлению тарифов или по пересмотру действующих
тарифов. Последнее положение полностью соответствует требованиям
Федерального закона от 14 апреля 1995 года N 41-ФЗ "О государственном
регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской
Федерации", в котором (ст. 4) в качестве одного из принципов
государственного регулирования тарифов определена "открытость,
доступность для потребителей и общественности материалов
энергетических комиссий по рассмотрению и утверждению тарифов на
электрическую и тепловую энергию". Однако действующие
нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность РЭК, не
содержат положений, обязывающих РЭК проводить мероприятия по
оповещению общественности и потребителей о готовящихся заседаниях, и
фактически являются закрытыми для общественности, прессы и т.д.
Постановлением РЭК от 11 апреля 2001 г. N 20 было утверждено
Положение о Наблюдательном (экспертном) совете при Региональной
энергетической комиссии г. Москвы. Данный совет является
консультативным органом, в состав которого входят представители
органов государственной власти, органов местного самоуправления,
ученые и специалисты.
До представления в РЭК заявки на пересмотр тарифа регулируемые
предприятия (АО "Мосэнерго", ГП "Мостеплоэнерго", ГП "Мосгортепло", ГП
"Теплоремонтналадка") согласуют производственную и инвестиционную
программу в Управлении топливно-энергетического комплекса Мэрии,
однако данная процедура никак не регламентирована. РЭК утверждает
тарифы на неопределенный срок, что делает бессмысленным утверждение
одновременно с тарифами производственной и инвестиционной программ.
При определении величины тарифов на тепловую и электрическую
энергию не установлен порядок согласования того, насколько новые
тарифы приемлемы для потребителей, а также насколько новые тарифы
соответствуют возможностям бюджета. Необходимо доработать процедуру
таким образом, чтобы увязывать объем финансовых потребностей
предприятий с платежеспособностью населения и возможностями бюджета.
В настоящее время льготы по оплате коммунальных услуг (кроме ТБО)
предоставляются за счет ресурсоснабжающих организаций, при этом
возмещение выпадающих доходов не предусматривается в бюджете города.
Фактически льготные категории потребителей финансируются за счет
реального сектора экономики. Такое положение дел не только не
соответствует элементарным принципам социальной справедливости, но и в
большинстве случаев незаконно, т.к. источником финансирования льгот
должны являться бюджеты соответствующих уровней.
Постановление Правительства Москвы от 26 декабря 2000 года N 1009
напрямую установило, что до принятия на уровне Правительства Москвы
нормативного документа, определяющего порядок возмещения за счет
средств бюджета выпадающих доходов ресурсоснабжающих организаций от
предоставления отдельным категориям граждан предусмотренных
законодательными и нормативными актами Российской Федерации и Москвы
льгот по оплате услуг отопления, горячего и холодного водоснабжения,
водоотведения, выпадающие доходы жилищных организаций от
предоставления гражданам названных льгот компенсируются за счет
средств соответствующих ресурсоснабжающих организаций, если
нормативными актами Правительства Москвы не установлено иное.
В проекте бюджета города на 2002 год предусмотрены средства на
возмещение убытков ресурсоснабжающих организаций от предоставления
|