задержали в г. Улан-Удэ журналиста местной газеты "Информ Полис" Е.
Хамаганова. Когда его привезли в милицию, то прямо потребовали
прекратить писать материалы, критикующие слияние Иркутской области и
Усть-Ордынского автономного округа. После задержания Хамаганова стало
известно, что силами той же правоохранительной структуры в Улан-Удэ
был арестован тираж правозащитной газеты "Слово".
14 октября 2006 года в Москве состоялся митинг "В поддержку
региональной прессы. Против давления на региональные СМИ".
На акции присутствовали около ста журналистов из разных городов
России. Журналисты приехали в Москву, чтобы протестовать против
давления на независимые региональные СМИ со стороны местных властей.
Предпринимались попытки воспрепятствования профессиональной
деятельности журналистов.
В качестве характерного примера можно привести февральский
конфликт между корреспондентом "Российской газеты" и руководством
колонии N 3 в г. Хабаровске. Когда журналист фотографировал
пострадавший от пожара учебный центр УФСИН по Хабаровскому краю, его
остановили представители колонии, предложившие при этом отдать
фотоаппарат и засветить пленку. Журналист предъявил редакционное
удостоверение и объяснил начальнику колонии, что выполняет задание
редакции. После этого журналиста силой доставили в дежурную часть
учебного центра, где по приказу начальника колонии два офицера,
заломив корреспонденту руки, стали его обыскивать. В итоге офицеры
нашли фотоаппарат и уничтожили все фотоматериалы.
Особо хотелось бы отметить положительный пример судебной защиты
конституционного принципа свободы слова.
Горно-Алтайский городской суд признал экс-руководителя комитета
по информационной политике Республики Алтай А. Кубашева виновным в
"воспрепятствовании законной профессиональной деятельности
журналистов". Это первый в стране факт осуждения чиновника, пусть и
бывшего, за осуществление цензуры в СМИ.
Уголовное дело было возбуждено весной 2005 года после обращения
главных редакторов газет "Звезда Алтая" и "Алтайдын Чолмоны" к
учредившим эти газеты Правительству и Государственному Собранию
Республики Алтай. По их утверждению, чиновник запрещал им публиковать
материалы о деятельности ряда депутатов республиканского парламента,
оппозиционных к тогдашнему главе республики, и требовал размещать
только положительные материалы о деятельности этого руководителя.
В целом очевидно, что процесс утверждения свободы слова и права
на информацию сталкивается в нашей стране с немалыми трудностями как
объективного, так и субъективного характера. Как и любой исторический
процесс таких масштабов, он переживает спады и подъемы, сталкивается
порой с противодействием различных государственных и муниципальных
органов, с апатией и безразличием значительной части общества. Во имя
благополучия государства и общества следует честно и скрупулезно
обсуждать вопросы, связанные как с ограничениями свободы слова и права
на информацию, так и с злоупотреблениями ими. Важно, однако, не делать
при этом поспешных обобщений, не преувеличивать, но и не приуменьшать
степень достигнутой свободы. Еще важнее осуществлять мониторинг
нарушений в открытом режиме, позволяющем всем желающим самостоятельно
убедиться в корректности оценок. Следует признать, что сделать это
удается далеко не всегда.
14 ноября 2006 года Фонд защиты гласности провел презентацию
своеобразной "Карты гласности", согласно которой лишь в 21 субъекте
Российской Федерации существует относительная свобода прессы, в 43 -
пресса относительно несвободна, а в 17 - несвободна вообще. Не
оспаривая итоговые данные этого исследования, нельзя не заметить, что
в какой-то мере эта, без сомнения, важная и тревожная информация
обесценивается категорическим отказом Фонда защиты гласности
предоставить Уполномоченному для изучения методику и исходные данные
своего анализа. Сделанная в обоснование отказа ссылка на не подлежащие
разглашению уникальные технологии, являющиеся интеллектуальной
собственностью Фонда, убеждает лишь в некоторой недооценке важности
методологической открытости при проведении такой, безусловно,
необходимой обществу работы. Следует надеяться, что в будущем эта
ошибка будет учтена.
7. Межнациональные отношения и права человека
В отчетном году в России продолжали нарастать националистические
и ксенофобские настроения. Участились случаи насилия и массовых
столкновений на почве расовой, национальной или религиозной
нетерпимости. Жертвами подобных преступлений были люди разных
национальностей, как граждане России, прежде всего "неславянской
внешности", так и приезжие из ближнего и дальнего зарубежья. Сами же
преступления стали более жестокими и циничными, а круг причастных к их
совершению лиц расширился. Активизировалась шовинистическая
пропаганда. В конце года в условиях обострения отношений России с
Грузией имел место всплеск антигрузинских настроений, в вольном или
невольном разжигании которых "отметились" некоторые российские СМИ и
отдельные "усердные не по разуму" должностные лица весьма высокого
ранга. Последнее - особенно тревожно.
Правозащитники из Санкт-Петербурга прислали Уполномоченному
опубликованный в местных СМИ текст телетайпограммы, направленной и.о.
начальника ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области
генерал-майором милиции В. Пиотровским во все структурные
подразделения ГУВД 2 октября 2006 года.
Санкт-Петербург ГУВД 122721/08
02/10 17-00
Начальникам подразделений аппарата
ГУВД, горрайорганов внутренних дел
Санкт-Петербурга
и Ленинградской области
В целях повышения эффективности
выполнения требований Приказа ГУВД
N 0215 от 30.09.2006
(п. п. 6.1, 6.2, 7)
требую:
1. В течение 02.10.-04.10. 2006 во взаимодействии с
территориальными подразделениями УФМС с привлечением сотрудников всех
структурных подразделений провести широкомасштабные мероприятия по
максимальному выявлению и депортации граждан Грузии, незаконно
пребывающих на территории России.
2. Инициировать перед судами при рассмотрении дел о нарушении
правил пребывания иностранных граждан принятие решений только о
депортации указанной категории граждан с содержанием в ОПР ГУВД.
Проведение данных мероприятий согласовано с УФМС по
Санкт-Петербургу и Ленинградской области, а принятие решений - с судом
города Санкт-Петербурга и судом Ленинградской области.
3. Предупреждаю о персональной ответственности за организацию и
результаты проведения мероприятий.
И.о. Начальника ГУВД
Санкт-Петербурга
и Ленинградской области,
генерал-майор милиции
В.Ю.Пиотровский
Называя вещи своими именами, этот беспрецедентный документ
свидетельствует о том, что главный милицейский начальник Северной
столицы вступил в сговор с судебной властью с целью вынесения огульных
судебных решений в отношении еще даже не выявленных нарушителей режима
пребывания без учета конкретных обстоятельств каждого из них и по
единственному признаку - принадлежности к гражданству Грузии.
Уполномоченный обратился к Генеральному прокурору Российской
Федерации с просьбой при подтверждении подлинности приведенного
служебного документа принять меры прокурорского реагирования по
привлечению виновных к ответственности и отмене вопиюще незаконных
распоряжений, содержащихся в нем.
Без малого два месяца спустя (вместо положенных по закону 15
дней) пришел ответ за подписью первого заместителя Генерального
прокурора А. Буксмана. В лучших бюрократических традициях документ не
давал ответа ни на один из поставленных Уполномоченным вопрос. Вместо
этого в "ответе" Генпрокуратуры России содержался краткий отчет об
успехах правоохранительных органов г. Санкт-Петербурга и со ссылкой на
ведомственные нормативные акты с грифом "Секретно" утверждалось, что
фактов превышения должностных полномочий в действиях их сотрудников не
выявлено. Означает ли это, что структурные подразделения ГУВД
Санкт-Петербурга и Ленинградской области в итоге все же не выполнили
явно незаконные указания своего начальника, до сих пор непонятно.
Обратила на себя внимание трагическая история гражданки Грузии
Мананы Джабелия, скончавшейся в Центре временного содержания
иностранных граждан N 2 ГУВД г. Москвы в начале декабря 2006 года.
Беженка из Абхазии этническая грузинка М. Джабелия, состоя в
браке с этническим абхазцем, надо полагать, обоснованно опасалась как
возвращения в Абхазию, так и переезда в другие регионы Грузии. С 1993
года семья Джабелия проживала в Москве, имея временную регистрацию. В
начале октября 2006 года грузинский паспорт М. Джабелия оказался
просроченным, а новый еще не был оформлен. Соответственно М. Джабелия
утратила и временную регистрацию по месту жительства. Допущенное ею
нарушение режима пребывания было очевидным, хотя, видимо, скорее
техническим, нежели злостным и умышленным. Явно без учета этого
обстоятельства Нагатинский районный суд г. Москвы в начале октября
принял в отношении М. Джабелия решение об административном выдворении
из России в Грузию. После вмешательства Уполномоченного было
восстановлено право М. Джабелия на подачу кассационной жалобы, а
процедура ее выдворения приостановлена. Полтора месяца спустя
Московский городской суд признал решение о выдворении М. Джабелия
чрезмерным и отменил его. Однако в силу чисто процедурных проволочек
освобождение гражданки Грузии было затянуто, а сама она, тяжело
больной человек, скончалась в Центре временного содержания иностранных
граждан N 2.
В этом, так же как и в других подобных случаях, Уполномоченный
стремился своевременно реагировать на обращения граждан, добиваясь
отмены незаконных или неоправданно суровых судебных решений. В целом,
однако, следует признать, что прискорбное рвение в плане "правосудия
по разнарядке" в отношении граждан одной из бывших советских республик
немало подхлестнуло националистические и ксенофобские настроения в
российском обществе.
В связи с этим Уполномоченный считает необходимым заявить
следующее.
Лица, нарушающие российские законы, должны привлекаться к
ответственности независимо от их национальной принадлежности. В
конкретных случаях лица, нарушающие режим пребывания на территории
Российской Федерации, могут подлежать выдворению за ее пределы. При
этом, однако, и власти, и обществу необходимо помнить о том, что любые
репрессивные меры, осуществляемые по любому этническому признаку,
являются по определению противозаконными и безнравственными, а потому
неприемлемыми.
На фоне общего осложнения обстановки в сфере межнациональных
отношений было особенно заметно, что правоохранительные органы, даже
повысив внимание к работе на этом направлении, все же не всегда
оказывались на уровне предъявляемых к ним требований. Вплоть до 2005
года преступные деяния, явно совершенные на расовой, национальной или
религиозной почве, сплошь и рядом квалифицировались как простое
хулиганство, что препятствовало должному наказанию за них, а также и
адекватному восприятию их обществом. В 2006 году от этой порочной
практики удалось во многом отказаться. К сожалению, возникла другая,
возможно, более сложная проблема: верно квалифицировав преступное
деяние и даже задержав предполагаемого преступника, правоохранительные
органы порой оказываются не в состоянии доказать его вину.
Так, в марте 2006 года внимание общественности привлек вынесенный
коллегией присяжных вердикт по делу убийства 9-летней таджикской
девочки Хуршеды Султоновой, проживавшей в Санкт-Петербурге. Основной
обвиняемый был признан невиновным в совершении убийства. Национальные
же мотивы преступления не были вообще отражены в обвинительных
приговорах.
Также в Санкт-Петербурге в октябре 2006 года суд присяжных вынес
вердикт о недоказанности вины обвиняемых в убийстве вьетнамского
студента Ву Ань Туана. Из 17 обвиняемых были полностью оправданы
восемь. Остальные были признаны виновными по другим эпизодам нападений
на иностранцев - граждан Азербайджана, Ганы, Палестины и Китая. При
этом только в последнем случае присяжные сочли доказанным мотив
национальной ненависти.
Некоторые представители российской общественности высказывали в
связи с этим предположение о "чрезмерной толерантности", проявленной
присяжными по отношению к лицам, обвинявшимся в совершении
преступлений против лиц другой национальности. В очередной раз
подчеркивалась и неэффективность суда присяжных как института.
Уполномоченный не располагает достаточной информацией для
подтверждения или опровержения, по сути дела, оценочного тезиса о
"национальной ангажированности" присяжных. Уполномоченный, однако,
считал бы необходимым подчеркнуть, что в обоих случаях оправдание
обвиняемых присяжными было в значительной мере обусловлено не вполне
квалифицированной работой как следственных органов, так и стороны
обвинения. Исчерпывающее и убедительное доказательство присяжным вины
обвиняемого в делах подобного плана - нелегкая работа, навыками
которой еще только предстоит овладеть российским правоохранительным
органам.
Впрочем, отчетный год дал и примеры осмысленного и умелого
применения правоохранительными органами статей Уголовного кодекса
Российской Федерации, карающих за преступления националистической
направленности.
- 12 июля 2006 года Тверской суд Москвы вынес приговор по делу об
избиении продюсера НТВ Э. Мирзоева. Суд установил в действиях
обвиняемых признаки состава преступления, предусмотренного статьей 282
УК РФ (возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение
человеческого достоинства).
- 31 июля 2006 года Советский суд Челябинска вынес приговор двум
членам партии "НБП без Лимонова", обвиняющимся в разжигании
национальной розни. А. Назаров и И. Герасимов признаны виновными по
пункту "в" части 2 статьи 282 УК РФ (возбуждение ненависти либо
вражды, а равно унижение человеческого достоинства организованной
группой), по статье 212 УК РФ (массовые беспорядки) и по статье 280 УК
РФ (публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности).
- 25 августа 2006 года Воронежский областной суд приговорил с
учетом статьи 282 УК РФ И. Павлюка, обвиняемого в убийстве студента из
Перу, к 16 годам лишения свободы в колонии строгого режима.
Соучастники этого преступления были приговорены к различным срокам
лишения свободы и исправительным работам.
Примечательно, что в качестве отягчающего обстоятельства в
приговоре присутствовал пункт "е" статьи 63 УК РФ (совершение
преступления по мотиву национальной, расовой, религиозной ненависти
или вражды).
- 15 сентября 2006 года Московский городской суд признал москвича
А. Копцева, напавшего на прихожан синагоги на улице Большая Бронная,
виновным и по статье 282 УК РФ, приговорив его к 16 годам лишения
свободы в колонии строгого режима.
- 5 октября 2006 года в г. Кирове суд вынес приговор по части 1
статьи 282 УК РФ местному жителю, который 19 апреля 2006 года
расклеивал листовки, возбуждающие национальную ненависть либо вражду.
Суд назначил ему наказание в виде 120 часов исправительных работ.
Огромная ответственность в деле предотвращения насилия на почве
расовой, национальной или религиозной нетерпимости лежит на органах
правопорядка. Порой именно их неумелые действия или, что еще хуже,
зачастую преднамеренное бездействие приводит к крайне тяжелым
последствиям. Примером тому сентябрьские события в г. Кондопоге
(Республика Карелия). Изначально поводом для волнений стала заурядная
потасовка между посетителями и работниками местного ресторана.
Последние обратились за помощью не к милиции, а к представителям одной
из этнических криминальных группировок. При полном попустительстве
находившихся поблизости сотрудников милиции потасовка переросла в
массовую драку, в которой погибли двое местных жителей. По прошествии
нескольких дней в городе начались межэтнические столкновения,
по-настоящему запахло погромом выходцев с Кавказа.
Отдельно следует упомянуть о провокационной роли, которую сыграло
в указанных событиях так называемое Движение против нелегальной
иммиграции (ДПНИ). Руководители ДПНИ специально прибыли в Кондопогу и
своими выступлениями подстрекали жителей города к беспорядкам и
насилию. К сожалению, прокуратура Республики Карелии по не вполне
понятным причинам не дала должной правовой оценки действиям активистов
ДПНИ.
По итогам событий в Кондопоге от занимаемых должностей были
освобождены все руководители "силового блока" Республики. Возбуждено
несколько уголовных дел. Бесспорно, что уроки этих событий должны быть
учтены в работе правоохранительных структур по всей стране.
В целом, как представляется, националистические и ксенофобские
настроения постепенно превращаются, по сути дела, в долговременный
элемент политической и общественной жизни России. Причины этой
тревожной тенденции, конечно, нуждаются в глубоком анализе. Хотелось
бы обратить внимание на одну из них: укоренившуюся в российском
обществе привычку воспринимать друг друга прежде всего по признаку
расы или национальности. Эта привычка далеко не безобидна: в нынешней
непростой социально-экономической обстановке, в условиях
интенсификации миграционных процессов она подстегивает бытовой
межнациональный и межэтнический антагонизм. Его проявления
многообразны: от "кухонных" разговоров о "понаехавших тут" до
подсознательной, а порой и осознанной готовности оправдать
преступления против "инородцев".
С учетом сказанного жесткое пресечение националистических и
ксенофобских настроений, равно как и профилактика их возникновения,
должно, очевидно, рассматриваться как важнейшая задача государства и
всего общества, как общенациональный проект, от успешной реализации
которого зависит будущее России - единого цивилизованного
демократического государства. Акцент при этом должен быть сделан не
столько на карательных мерах, сколько на широком комплексе
пропагандистских, разъяснительных и воспитательных мер, охватывающих
все российское общество от мала до велика. Первой и доминирующей
позицией в российской самоидентификации должно стать понятие
"гражданин Российской Федерации".
8. Права и свободы человека в контексте
проблем миграции
Без риска впасть в преувеличение можно утверждать, что закрытость
государства для внешней миграции, равно как и его склонность к чисто
полицейскому контролю над внутренней миграцией, ясно указывает на
отсутствие в этом государстве демократии как таковой. Проблема,
однако, в том, что неумение государства на основе рациональных
правовых норм и экономическими рычагами регулировать потоки внешней и
внутренней миграции, размывает его устои и в конечном счете чревато не
менее серьезным нарушением прав и свобод как его собственных граждан,
так и приехавших из-за рубежа.
Общеизвестно, что проблемы внутренней миграции находятся в России
в весьма запущенном состоянии. Общество, похоже, смирилось с тем, что
вопреки положениям статьи 27 Конституции России в нашей стране едва ли
не повсеместно возрожден, а кое-где и "приватизирован" органами
правопорядка институт разрешительной прописки. Государство, со своей
стороны, как бы "не замечает" столь странного положения вещей и даже
не пытается его изменить. Отчасти это объясняется тем, что и общество,
и государство озабочены объективно острыми проблемами внешней
миграции.
В этом контексте следует положительно оценить принятые в отчетном
году Федеральный закон от 18.07.2006 N 109-ФЗ "О миграционном учете
иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" и
Федеральный закон от 18.07.2006 N 110-ФЗ "О внесении изменений в
Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации". С 15 января 2007 года введен уведомительный
режим регистрационного учета иностранных граждан, значительно упрощены
процедуры, связанные с привлечением иностранной рабочей силы. Новые
законы отражают подлинный смысл регистрации как способа учета
иностранных граждан, удостоверяющего только сам факт нахождения
иностранца по месту пребывания или по месту жительства и род его
занятий.
Однако дьявол, как известно, заложен в деталях. В данном
конкретном случае в качестве таковых выступают подзаконные акты -
постановления правительства, ведомственные приказы и инструкции, без
которых новые вполне разумные законы не могут быть воплощены в жизнь.
По состоянию на конец 2006 года большинство требуемых подзаконных
актов так и не было принято. Однако увидело свет Постановление
Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 N 683 "Об
установлении на 2007 год допустимой доли иностранных работников,
используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в
сфере розничной торговли на территории Российской Федерации". Уже из
названия Постановления ясно, что оно вводит ограничения, грозящие
существенно изменить рациональный характер новых законов.
Необходимость соблюдения трудовых прав граждан России и защиты
национального рынка труда не вызывает сомнений. Вместе с тем строить
эту защиту только на административных запретах, как это предписывается
Постановлением Правительства, неверно. Дополнительные экономически не
обоснованные препятствия для формирования свободного рынка труда не
столько обеспечивают право граждан России на труд, сколько ущемляют в
перспективе их другие права - на справедливое вознаграждение за труд,
на жилище и социальное страхование, на приобретение товаров и услуг по
доступным ценам.
К настоящему времени определились секторы экономики, в которых
труд иностранных работников наиболее востребован. Это строительство,
торговля и общественное питание, отдельные отрасли промышленности,
сельское хозяйство и транспорт. Иностранные работники занимают рабочие
места, которые в основном не пользуются спросом у российских граждан
из-за низкого уровня оплаты и тяжелых условий труда, а также рабочие
места, которые не могут быть заполнены в связи с дефицитом кадров по
определенным специальностям. Таким образом, иностранные работники
добавляют конкурентоспособности российской экономике. Поэтому главная
задача состоит в конечном счете не в том, чтобы искусственно
ограничить их право заниматься отдельными видами трудовой
деятельности, а в том, чтобы установить их правовой статус на
территории России.
По имеющимся экспертным оценкам, общая численность постоянно
находящихся в России нелегальных иммигрантов колеблется от 5 до 10
млн. человек и имеет устойчивую тенденцию к увеличению. Проблема
очевидна. Суть ее не только в том, что все эти люди не выполняют свои
обязанности перед российским государством, в частности не платят
налоги, но и в том, что, не имея установленного правового статуса, они
остаются бесправными и подвергаются в связи с этим откровенной
эксплуатации вплоть до принуждения к труду. Негативные последствия
такого положения велики. В российском обществе формируется терпимое
отношение к жестоким формам эксплуатации иммигрантов. Представители
власти, прежде всего сотрудники правоохранительных органов, вымогают у
"нелегалов" взятки, облагают незаконными поборами. Работодатели их
обманывают. В свою очередь, и сами нелегальные иммигранты, люди другой
культуры и порой далеко не ангелы, оказавшись бесправными в столь
враждебной среде, быстро криминализируются. И при этом ясно, что
выдворить из страны всех нелегальных иммигрантов или в одночасье
пресечь приток новых не вполне реально.
Между тем многие нелегальные иммигранты прожили в России
несколько лет, имеют постоянную или временную работу. В подобных
условиях иные страны (США, Италия, Греция и другие) применяют
программы легализации иммигрантов (так называемые "иммиграционные
амнистии") как альтернативный способ противодействия нелегальной
иммиграции. Их опыт - предмет объективного и внимательного изучения.
Противодействию нелегальной иммиграции служит и Соглашение о
реадмиссии, подписанное между Россией и Европейским Союзом 25 мая 2006
года. По этому соглашению Россия и Европейский Союз берут на себя
обязательство принимать обратно своих граждан, граждан третьих стран и
лиц без гражданства, незаконно въехавших на территорию одной из
договаривающихся сторон с территории другой договаривающейся стороны.
В течение первых трех лет после вступления указанного Соглашения
в силу Россия в порядке реадмиссии обязана принимать пока только
россиян или же граждан государств, с которыми у нее имеются
соответствующие соглашения о реадмиссии (единственным таким
государством сегодня является Литва).
Поскольку между Россией и государствами - участниками Содружества
Независимых Государств (кроме Грузии и Туркмении) действует безвизовый
режим, многие приезжие из этих стран используют российскую территорию
для транзита в страны Европейского Союза. Опыт показывает, что
возвращение нелегальных иммигрантов в страну их гражданской
принадлежности - дело сложное и затратное. Поэтому важно, чтобы в
ближайшие три года Россия заключила соглашения о реадмиссии с
государствами - участниками СНГ, через которые также идут потоки
нелегальных иммигрантов.
За три последних года число иммигрантов, признанных беженцами в
Российской Федерации, сократилось почти в 35 раз. На 1 января 2003
года такой статус имели 13,8 тыс. человек, на 1 января 2006 года -
всего 456 человек. На 1 октября 2006 года на учете в органах
миграционной службы состояли 397 беженцев. Также по состоянию на 1
октября 2006 года временное убежище в Российской Федерации получили
1118 иммигрантов. На самом деле количество иностранных беженцев в
России вряд ли существенно уменьшилось. По всей видимости, большинство
беженцев просто перестали учитываться в качестве таковых, лишив в
итоге легального статуса и связанных с ним прав.
В очереди для подачи ходатайства о предоставлении временного
убежища и статуса беженца состоят более 15 тыс. иностранных
иммигрантов. Через несколько лет, и то в случае, если повезет, его
получат лишь единицы.
Особо следует сказать о порядке предоставления Российской
Федерацией политического убежища лицам, преследуемым на родине за их
политические убеждения. Предоставление политического убежища -
политическая и нравственная обязанность каждого демократического
государства. Россия же выполняет ее лишь на бумаге. Проблема
заключается в ограничениях, которые вводит действующее Положение о
порядке предоставления политического убежища, утвержденное Указом
Президента Российской Федерации от 21.07.1997 N 746. Согласно этому
документу одним из оснований для отказа в предоставлении политического
убежища в России является прибытие претендующего на убежище лица из
страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в
области защиты прав человека. Список таких стран регулярно составляет
Министерство иностранных дел Российской Федерации. Последний раз в
феврале 2005 года МИД России включил в этот список Вьетнам, Зимбабве,
Китай, Мьянму, Уганду и другие. Почему на таком фоне в список не
попали КНДР, Куба или Иран - непонятно. Так или иначе, в списке МИД
России оказалось 140 стран, гражданам которых Россия имеет основания
отказать в политическом убежище. К сказанному следует добавить, что
политическое убежище не предоставляется и гражданам государств -
участников СНГ, с которыми у России действует безвизовый режим въезда
граждан.
Анализ судебной практики по делам, связанным с нарушением правил
въезда и пребывания иностранных граждан на территории Российской
Федерации, показывает, что суды неоправданно часто применяют такую
дополнительную меру наказания, как административное выдворение с
территории Российской Федерации. По смыслу статьи 18.8 Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях за нарушение
иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в
России, выразившееся в несоблюдении установленного порядка
регистрации, может быть назначено наказание в виде наложения
административного штрафа с административным выдворением за пределы
Российской Федерации или без такового.
Административное выдворение непосредственно ограничивает не
только право иностранного гражданина или лица без гражданства свободно
передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в России.
Находясь на территории России, иностранные граждане и лица без
гражданства вступают в различного рода правоотношения и тем самым
реализуют другие права и свободы. Административное выдворение как
мера, обусловленная принудительным прекращением права пребывания
указанных лиц на территории России, ввиду производности иных прав от
права свободного передвижения и выбора места пребывания влечет за
собой ограничение или прекращение других прав. При этом важно, чтобы
административное выдворение как весьма суровое наказание при любых
обстоятельствах было необходимым и соразмерным совершенному нарушению.
К Уполномоченному обратился гражданин Российской Федерации Ж. с
жалобой на постановление Сергиево-Посадского городского суда
Московской области в отношении его супруги - гражданки Туркмении.
Супруге заявителя длительное время не удавалось решить вопрос
регистрации по месту жительства. В октябре 2005 года заявитель был
приглашен в паспортно-визовый отдел УВД Сергиево-Посадского района для
решения вопроса регистрации жены. Сразу после этого в отношении
супруги Ж. было открыто административное дело за нарушение правил
пребывания в Российской Федерации. Постановлением Сергиево-Посадского
городского суда от 1 ноября 2005 года супруга Ж. была признана
виновной в совершении правонарушения, предусмотренного статьей 18.8
КоАП РФ, оштрафована и принудительно выслана к месту прежнего
проживания в Туркмении. Таким образом, из-за отсутствия регистрации
супруга Ж. была насильственно разлучена с мужем и двухлетним сыном.
Анализ материалов дела, проведенный в аппарате Уполномоченного,
показал, что в ходе судебного разбирательства ряд обстоятельств,
имеющих существенное значение для дела, не был исследован и не получил
оценки.
Согласно статье 38 Конституции Российской Федерации семья
находится под защитой государства. Пункт 3 статьи 16 Всеобщей
декларации прав человека предусматривает, что семья - естественная и
основная ячейка общества - имеет право на защиту со стороны общества и
государства.
Судом не была принята во внимание статья 4.1 КоАП РФ, которая при
назначении административного наказания физическому лицу предписывает
учитывать характер совершенного им административного правонарушения,
личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства,
смягчающие или отягощающие административную ответственность. Пункт 3
статьи 4.2 КоАП РФ предусматривает, что совершение административного
правонарушения при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств
признаются обстоятельствами, смягчающими административную
ответственность.
Кроме того, не было учтено, что в соответствии со статьей 7
Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации" разрешение на временное проживание иностранному
гражданину не выдается, если данный иностранный гражданин в течение
пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления, подвергался
административному выдворению за пределы Российской Федерации либо
депортации. Таким образом, назначение судом дополнительного вида
наказания привело к тому, что супруга Ж. на пять лет оказалась
разлучена со своей семьей и смогла бы увидеть своего сына только в
семилетнем возрасте. Административное выдворение женщины нарушило и
право ее сына жить и воспитываться в семье, а также его право на
общение с родителями, гарантированные статьями 54, 55 Семейного
кодекса Российской Федерации.
Изложенные доводы были приведены в ходатайстве Уполномоченного к
председателю Московского областного суда о пересмотре дела. Мособлсуд
согласился с доводами Уполномоченного и изменил постановление
Сергиево-Посадского городского суда Московской области об
административном правонарушении в отношении супруги Ж. в части
назначения дополнительного наказания - административного выдворения.
В настоящее время женщина вернулась к своей семье.
К сожалению, не являются единичными случаи административного
выдворения иммигранта сразу после подачи им кассационной жалобы на
решение суда, то есть до вступления этого решения в законную силу.
Так, в частности, произошло с гражданином Узбекистана М.
В 2005 году Службой национальной безопасности Республики
Узбекистан против М., проживавшего в Российской Федерации с 2000 года,
было возбуждено уголовное дело "за участие в религиозных
экстремистских, сепаратистских, фундаменталистских и иных запрещенных
организациях". М. был объявлен в международный розыск. В феврале 2006
года по запросу Генеральной прокуратуры Республики Узбекистан М. был
задержан по месту жительства в Липецкой области и заключен под стражу.
В конце сентября того же года Генеральная прокуратура Российской
Федерации отказала в удовлетворении запроса о выдаче М., который был в
итоге освобожден. В период содержания в следственном изоляторе у М.
истек срок регистрации в России. Сразу после освобождения он
предпринял меры для оформления регистрации, но безосновательно получил
отказ.
Опасаясь высылки в Узбекистан, М. прибыл в Москву и обратился за
помощью в Центр приема беженцев Управления Верховного комиссара ООН по
делам беженцев с ходатайством о предоставлении ему международной
защиты. Немедленно после этого М. был задержан и постановлением
Тверского районного суда г. Москвы за отсутствие регистрации
подвергнут административному наказанию в виде штрафа с
административным выдворением за пределы Российской Федерации. На
судебном заседании М. был лишен помощи адвоката, ему также не была
предоставлена возможность предъявить суду имевшиеся у него документы,
в том числе об отказе Генпрокуратуры России в его экстрадиции.
До решения вопроса об административном выдворении М. был помещен
в Центр временного содержания иностранных граждан N 1 ГУВД г. Москвы.
В Московский городской суд была подана кассационная жалоба на решение
Тверского районного суда г. Москвы о его административном выдворении.
Однако, несмотря на то что постановление Тверского районного суда г.
Москвы о выдворении М. еще не вступило в законную силу, он был при
непонятных обстоятельствах противозаконно и очень срочно отправлен
самолетом в Узбекистан.
Уполномоченный обратился к Генеральному прокурору Российской
Федерации с просьбой дать оценку законности и обоснованности
выдворения М. из России и принять необходимые меры прокурорского
реагирования. Согласно ответу Генеральной прокуратуры, факт выдворения
М. до вступления в силу постановления суда подтвердился, в связи с чем
прокуратурой Центрального административного округа (ЦАО) г. Москвы
было возбуждено уголовное дело в отношении должностных лиц по
признакам превышения ими своих служебных полномочий.
В отчетном году заметно увеличилось число обращений в связи с
неправомерными действиями сотрудников территориальных органов
Федеральной миграционной службы. Материалы обращений позволяют сделать
вывод о систематическом неисполнении ими вступивших в законную силу
судебных постановлений.
Так, гражданин Б., прибыв в 1992 году из Киргизии, постоянно и
безвыездно проживает в России. Этот факт подтверждается имеющимися в
паспорте Б. отметками о регистрации по месту жительства в Российской
Федерации.
В Ульяновской области, где проживает нетрудоспособная мать
заявителя, ему длительное время не удавалось решить вопрос
приобретения гражданства Российской Федерации. Заявитель был вынужден
обратиться в суд с иском к паспортно-визовой службе (ПВС). Своим
решением Чердаклинский районный суд Ульяновской области обязал ПВС
Чердаклинского РОВД и паспортно-визовое управление (ПВУ) УВД
Ульяновской области принять у Б. документы для приобретения
гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке. Поскольку это
постановление суда исполнено не было, Б. вновь обратился в суд с иском
к ПВУ УВД Ульяновской области.
Суд вновь обязал ПВУ УВД Ульяновской области принять заявление Б.
о приобретении российского гражданства в упрощенном порядке без
получения разрешения на временное проживание и вида на жительство.
Однако УФМС по Ульяновской области не исполняет и это вступившее в
законную силу судебное решение.
По этому и другим подобным фактам Уполномоченный обратился к
директору ФМС России с предложением взять на контроль обязательное и
неукоснительное исполнение вступивших в законную силу судебных
постановлений.
Еще одна чрезвычайно запутанная проблема связана с возвращением
соотечественников из государств - участников СНГ и стран Балтии на
постоянное жительство в Россию. Подавляющее большинство этих людей не
принадлежит к титульной нации страны, из которой уезжают, считают
своим родным языком русский и ассоциируют себя с русской культурой.
Трагизм ситуации состоит в том, что, вернувшись на свою историческую
родину, они могут запросто оказаться на положении нелегальных
иммигрантов по причине отсутствия каких-либо из требуемых миграционной
службой документов. Особенно тяжело страдают от этого пожилые люди,
разом лишающиеся пенсий, права на бесплатное медицинское обслуживание
и многого другого. За нарушение правил пребывания на родине
вернувшиеся соотечественники на общих основаниях могут быть
подвергнуты штрафу и выдворению из страны.
Анализ обращений к Уполномоченному свидетельствует о том, что
Указ Президента Российской Федерации от 22.06.2006 N 637 "О мерах по
оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию
соотечественников, проживающих за рубежом" стал серьезным шагом в
верном направлении. Этот документ как едва ли не первая концептуальная
попытка решения проблемы возвращения соотечественников на родину
заслуживает максимальной поддержки.
Вместе с тем нельзя не обратить внимания на то, что самые острые
вопросы - жилищных, трудовых и социальных гарантий переселенцам -
предполагается решать в рамках региональных программ. Исключение
составляют сравнительно скромные федеральные выплаты и компенсации.
"Социальный пакет" переселенца находится в прямой зависимости от
конкретного работодателя в регионе. Решение жилищных вопросов увязано
с ипотечным кредитованием. При этом, однако, с учетом заявленных в
проектах региональных программ зарплат переселенцев (от 5 до 12 тыс.
рублей) получение ими банковской ссуды для строительства полноценного
жилья представляется весьма проблематичным. Также не вполне понятно
пока, какие меры будут предусмотрены для обеспечения баланса прав и
интересов переселенцев и старожилов тех мест, куда они переселяются.
Ясно, что нарушение такого баланса в ту или иную сторону в отдельных
случаях может негативно сказаться на социальной и психологической
совместимости двух указанных групп населения России.
В целом, как представляется, при всех своих несомненных
достоинствах упомянутый Указ Президента Российской Федерации знаменует
собой лишь начало решения стратегической задачи возвращения
соотечественников на родину. Следующим важным шагом на этом пути мог
бы, наверное, стать федеральный закон о репатриации соотечественников.
9. Защита прав граждан на свободу совести
В отчетном году обращения граждан в связи с нарушением их права
на свободу совести поступали к Уполномоченному в среднем через день
примерно из половины субъектов Российской Федерации. Поскольку едва ли
не в каждом случае речь шла о правах всех членов того или иного
религиозного объединения, такое количество обращений следует, видимо,
признать весьма значительным.
Анализ указанных обращений позволяет разделить их на две группы.
В первой представлены жалобы на действия властей при рассмотрении
традиционно острых в России вопросов хозяйственного обустройства
религиозных объединений - о возвращении конфискованной в советское
время церковной собственности, об оформлении разрешений и выделении
участков для строительства культовых зданий. Обращения из второй
группы сигнализируют о фактах некорректного отношения к служителям
культа и представителям церковного актива, а порой и их преследования.
В отдельных обращениях заявители возражают против разработки
неправомерных, по их мнению, федеральных и региональных
законопроектов, регулирующих деятельность религиозных объединений.
Следует также упомянуть о том, что, как обычно, с жалобами на
нарушение их права на свободу совести к Уполномоченному в отчетном
году обращались главным образом представители небольших, или так
называемых "нетрадиционных конфессий". Жалобы от представителей
"традиционных конфессий" были крайне редки. Ни одной жалобы не
поступило от представителей Русской православной церкви. Возможно,
такое распределение жалоб по конфессиям в определенной степени
случайно. Вместе с тем хотя бы отчасти в нем трудно не усмотреть и
некоторую закономерность, суть которой, похоже, состоит в том, что не
все действующие в нашей стране религиозные объединения на практике
равны перед законом, как это предписано российской Конституцией.
По жалобам граждан Уполномоченный и сотрудники его рабочего
аппарата обращались в федеральные министерства и ведомства, в органы
власти субъектов Российской Федерации с просьбой о предоставлении
материалов и разъяснений, а также выезжали в служебные командировки по
стране. В ряде случаев обращения направлялись в федеральные и
региональные органы власти на основе сообщений СМИ, в частности, для
проверки информации об актах вандализма в отношении молитвенных зданий
мусульманских, иудейских, протестантских общин в Ярославской и
Астраханской областях и в Хабаровском крае.
В целом примерно в каждом третьем случае вмешательство
Уполномоченного побуждало федеральные и региональные органы власти
вернуться к рассмотрению вопросов, поставленных в обращениях граждан,
и в итоге принять меры для восстановления их нарушенных прав.
Информация о положительном разрешении обращений граждан по вопросам о
безвозмездной передаче земельных участков религиозным объединениям, об
оказании этим объединениям содействия в получении помещений для их
нужд, о возврате культовых зданий поступила из Курской и Владимирской
областей, Красноярского края, г. Москвы, Республики Северная Осетия -
Алания.
К сожалению, так происходит далеко не всегда. В частности, уже
девятый год власти г. Москвы не могут решить вопрос о выделении
земельного участка Общине духовных христиан-молокан. Впервые этот
вопрос попал в поле зрения Уполномоченного около двух лет назад после
обращения к нему руководителей общины. Начатая тогда переписка с
городскими властями насчитывает сегодня десятки единиц
корреспонденции. Постепенно отношение властей к нуждам общины стало
более внимательным и участливым. Судя по письму, поступившему к
Уполномоченному от префекта Южного административного округа (ЮАО) г.
Москвы П. Бирюкова в декабре 2006 года, власти наконец-то предложили
молоканам неплохой участок и обещали содействие в его освоении.
Договоренности, однако, достичь не удалось в связи с требованием
общины вернуть ей первоначально выделенный, а затем отобранный
властями участок.
Последнее предложение префектуры ЮАО г. Москвы выглядит как будто
вполне реальным и обоснованным. Впору задуматься о причинах внешне
неконструктивного отношения к нему общины. Не отражает ли такое
отношение реакцию верующих на нежелание властей признать, что
первоначально выделенный общине участок был отобран неправомерно, в
частности, с помощью явно подтасованных результатов опроса жителей. В
своих обращениях к властям Уполномоченный ранее уже указывал на
подтасовки результатов опроса. Тем не менее в своем письме от декабря
отчетного года префект П. Бирюков вновь ссылается на них как на одно
из оснований для изъятия первоначально выделенного общине участка.
Искренне верующие люди бывают порой весьма принципиальны в своей
борьбе за справедливость. Об этом негоже забывать представителям
светской власти.
Знаковым событием для общественной жизни России, способным в
перспективе позитивно повлиять на правовое разрешение конфликтных
ситуаций между органами власти и религиозными объединениями, стало
решение Европейского Суда по правам человека, принятое в октябре 2006
года по жалобе Московского отделения Армии Спасения.
В своем обращении в Европейский Суд Московское отделение Армии
Спасения обжаловало отказ Управления юстиции г. Москвы
перерегистрировать его в качестве религиозного объединения. Суд
согласился с доводами заявителя и, усмотрев в решении Управления
юстиции г. Москвы факт нарушения статей 9 и 11 Конвенции о защите прав
человека и основных свобод, обязал Россию выплатить религиозному
объединению сумму в 10 тыс. евро в порядке компенсации нематериального
ущерба.
Решение Европейского Суда подтверждает обоснованность позиции
Уполномоченного, ранее высказывавшегося за признание за Московским
отделением Армии Спасения права на перерегистрацию в качестве
религиозного объединения. Европейский Суд выявил и охарактеризовал те
неверные основания, на базе которых органы власти и суда в России
порой отказывают религиозным объединениям в регистрации. К таковым суд
отнес: ссылки на "иностранное происхождение" религиозного объединения
или на несоответствие его внутрицерковной структуры и культа практике
так называемых "традиционных религий"; квалификацию религиозного
объединения как "нетрадиционного" и некоторые другие.
Стоит отметить, что на многие из этих негативных фактов
указывалось в Докладе Уполномоченного за 2005 год, но, к сожалению, их
устранение происходит слишком медленно. Перед российскими органами
власти стоит задача: научиться строго и непредвзято руководствоваться
основаниями, изложенными в статье 14 Федерального закона от 26.09.1997
N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях", а также
корреспондирующими с этой статьей решениями Европейского Суда при
рассмотрении заявлений граждан о регистрации религиозных объединений.
В отчетном году Уполномоченному пришлось уделить немало внимания
рассмотрению коллективных обращений граждан в связи с разработкой ряда
федеральных и региональных законопроектов, регулирующих религиозную
деятельность.
Один из них - проект Федерального закона "О внесении изменений в
некоторые федеральные законы в целях противодействия незаконной
миссионерской деятельности".
В своих обращениях к Уполномоченному религиозные лидеры и
верующие целого ряда протестантских объединений из разных регионов
России выражали несогласие с теми положениями законопроекта, которые
касаются порядка осуществления миссионерской деятельности, круга лиц,
имеющих право ее осуществлять, запретов на проведение миссионерской
деятельности. По мнению заявителей, отчетливо ограничительный уклон
законопроекта объясняется стремлением его авторов неправомерно
ограничить деятельность так называемых "нетрадиционных религий" по
субъективным идеологическим и мировоззренческим основаниям.
Упомянутый законопроект вполне корреспондирует с инициативой
московских законодателей, занятых рассмотрением проекта Кодекса города
Москвы об административных правонарушениях. По мнению многих
обратившихся к Уполномоченному граждан, статья 3.8 проекта
"Приставание к гражданам в общественных местах" оперирует не имеющими
четкого правового содержания понятиями "приставание" и "религиозная
агитация", что создает предпосылки для их произвольного применения в
ущерб правам религиозных организаций.
Представленная потенциально конфликтная ситуация имеет и другую
сторону. Свою обеспокоенность в связи с законодательной инициативой
Московской городской Думы представители религиозных и общественных
организаций столицы высказали в письме к депутатам, ответа на которое
они так и не получили. И уже в письме к Уполномоченному граждане
ставят вопрос, намерены ли московские законодатели учитывать мнение
"инаковерующих" москвичей.
В отчетном году с особой остротой встал вопрос о допустимости
обязательного преподавания в государственных (муниципальных)
общеобразовательных школах предметов религиозной направленности.
Согласно статье 14 Конституции Российской Федерации "никакая
религия не может устанавливаться в качестве государственной или
обязательной". Соответственно российское законодательство допускает
преподавание религиозных предметов в общеобразовательных школах строго
вне рамок обязательной школьной программы. Пункт 4 статьи 5
Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях"
обусловливает такую возможность просьбами родителей, согласием детей,
а также согласованием с органами местного самоуправления. Такой подход
в целом соответствует общеевропейской практике, базовым документам
Совета Европы.
Вместе с тем российское законодательство предусматривает право
субъектов Российской Федерации вводить обязательное преподавание
отдельных учебных предметов в качестве так называемых региональных
компонентов государственных стандартов общего образования. При этом
ясно, что содержание и направленность учебных предметов, вводимых в
качестве региональных компонентов, не могут противоречить российской
Конституции и федеральному законодательству, в том числе и
конституционному принципу свободы совести.
В отчетном году в ряде субъектов Российской Федерации по
инициативе властей началось внедрение в программы государственных
(муниципальных) общеобразовательных школ предметов, имеющих явные
признаки религиозной направленности. Об этом с тревогой сообщали
заявители из Белгородской, Калужской, Ивановской, Мурманской,
Пензенской, Псковской, Томской, Челябинской областей.
Особую обеспокоенность вызвала ситуация, сложившаяся в
Белгородской области, где региональным законом "Об установлении
регионального компонента государственных образовательных стандартов
общего образования в Белгородской области" в качестве обязательной
дисциплины был введен курс "Православная культура".
После обращений Уполномоченного в Министерство образования и
науки Российской Федерации и Федеральную службу по надзору в сфере
образования и науки с просьбой проверить действия Белгородского
управления образования и дать оценку содержанию и направленности
учебников и пособий по курсу "Православная культура" стало ясно, что
ни то, ни другое ведомство данных пособий не имели, не читали и не
хотели даже вникать в их содержание.
По поручению Уполномоченного сотрудники его рабочего аппарата
выезжали в Белгород, где встречались с представителями органов
образования, учащимися и их родителями, присутствовали на занятиях по
предмету "Православная культура". Особое внимание было уделено
изучению учебных пособий и учебников, используемых для преподавания
указанного предмета.
Предварительный анализ учебника по предмету "Православная
культура" для учащихся 10 - 11 классов показал, что он имеет ярко
выраженную религиозную, а отнюдь не религиоведческую или
культурологическую направленность.
Общее содержание разделов, написанных на такой основе, чревато
обострением неприязни между приверженцами различных религий и, как
представляется, может в перспективе спровоцировать рост
межконфессиональной напряженности.
Крайняя неоднозначность первого опыта преподавания предмета
"Православная культура" в Белгородской области, опасения того, что при
бездействии федеральных органов образования этот опыт может стать
примером для других регионов, побудили Уполномоченного обратиться к
Председателю Правительства Российской Федерации с предложением о
проведении серьезного, беспристрастного и профессионального анализа
сложившейся ситуации на предмет ее соответствия Конституции и
законодательству нашей страны. Нравственное воспитание в школе крайне
необходимо. Однако очень важно, чтобы оно вело не к разъединению, а к
сплочению юных граждан Российской Федерации независимо от религиозных
убеждений, сложившихся в их семьях.
10. Соблюдение права граждан на мирные собрания
Право граждан собираться мирно, без оружия, проводить митинги,
демонстрации, шествия и пикетирования гарантировано Конституцией
Российской Федерации. Неотъемлемость этого права, его особое место в
системе координат современной демократии неоднократно подчеркивались в
документах и решениях различных международных органов, участником
которых является Российская Федерация.
Участие в мирных собраниях позволяет гражданам не только свободно
выражать свое мнение, но и формировать мнение сограждан, выдвигать
требования по различным вопросам политической, экономической,
социальной и культурной жизни страны, а также ее внешней политики. Без
особого преувеличения можно сказать, что оценка уровня развития
демократии и состояния гражданского общества в любом государстве во
многом зависит от того, насколько полно и беспрепятственно реализуется
его гражданами право на мирные собрания.
На протяжении 10 лет после принятия Конституции Российской
Федерации право на мирные собрания не было подкреплено специальным
законом, регулирующим порядок их проведения. Этот пробел в российском
законодательстве весьма негативно сказывался на последовательности и
прозрачности процедур реализации этого права, создавал возможность для
злоупотреблений как со стороны самих граждан, так и со стороны
государства. В таком непростом контексте Федеральный закон от
19.06.2004 N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях", четко и недвусмысленно гарантировавший уведомительный
порядок проведения публичных мероприятий, бесспорно, стал большим
шагом вперед в развитии российской демократии.
К сожалению, опыт показывает, что граждане Российской Федерации,
вознамерившиеся реализовать свое право на мирные собрания, нередко
сталкиваются со значительными проблемами и трудностями. В своих
обращениях к Уполномоченному представители политических партий и
общественных организаций, отдельные граждане часто протестуют против
ограничения государственными и муниципальными органами их права на
мирные собрания.
С целью изучения нынешнего положения дел с реализацией права на
мирные собрания Уполномоченный обратился с соответствующими запросами
к своим коллегам, уполномоченным по правам человека в субъектах
Российской Федерации. Анализ поступившей от них информации позволяет
констатировать, что право на мирные собрания реализуется в нашей
стране не вполне удовлетворительно. Отчасти это, конечно, объясняется
традиционно настороженным отношением властей к деятельности тех, кого
они склонны считать оппозицией. Но ничуть не меньше, а, пожалуй, даже
больше проблем возникает по причине отсутствия четкого и
единообразного механизма применения Федерального закона "О собраниях,
митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".
В целом полномочия федерального законодателя, переданные этим
законом региональным властям, оказались, по сути, невостребованными.
Власти большинства субъектов Российской Федерации явно не торопятся
законодательно определить единый порядок проведения публичных
мероприятий, предпочитая в каждом конкретном случае принимать решения
по обстоятельствам, а то и просто "по понятиям". Такой "метод" работы,
оставляя властям слишком широкие возможности для произвольных
действий, чреват острыми конфликтами, в частности, подобными тому, что
произошел в Докузпаринском районе Республики Дагестан.
10 апреля 2006 года инициативная группа из числа жителей
Докузпаринского района Республики Дагестан в полном соответствии с
законом направила в районные органы власти уведомление о проведении 25
апреля в парке отдыха села Усухчай митинга с целью выражения
общественного недоверия главе муниципального образования
"Докузпаринский район" К. Абасову. Ответа на это уведомление
инициативная группа не получила. В день проведения митинга уже
собравшимся людям было в устной форме "предложено" перенести его
проведение во двор здания управления коммунального хозяйства района.
Причем двор этот был заведомо мал для заявленного количества
участников митинга. К отказавшимся подчиниться сомнительному с точки
зрения законности "предложению" правоохранительными органами было
применено насилие, в результате которого один из участников митинга
погиб, трое получили тяжелые ранения, а многие другие - телесные
повреждения разной степени тяжести.
Проверка, проведенная прокуратурой Республики Дагестан по
заявлению участников митинга, фактов нарушения их прав не выявила.
Поскольку беспристрастность и качество проверки вызывали вполне
обоснованные сомнения, Уполномоченный обратился в Генеральную
прокуратуру Российской Федерации, которая, в свою очередь, согласилась
с тем, что проверка была проведена неполно. Прокурору Республики
Дагестан было предложено направить материал для принятия решения в
рамках расследования уголовного дела по факту убийства одного из
участников митинга и причинения телесных повреждений другим.
Ход проверки взят на контроль Генпрокуратурой России и
Уполномоченным.
Следует подчеркнуть, что по-прежнему чрезвычайно остро стоит
проблема обеспечения общественного порядка во время проведения
митингов, демонстраций, пикетов и других публичных мероприятий.
Зачастую по недосмотру, а то и при попустительстве правоохранительных
органов происходят столкновения между участниками мероприятий, нередки
случаи незаконного или необоснованного применения силы со стороны
сотрудников милиции.
Наибольшее количество жалоб вызывает нарушение процедуры
согласования уведомлений о проведении публичных мероприятий.
Предусмотренный Федеральным законом "О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях" уведомительный порядок
организации и проведения публичных мероприятий нередко истолковывается
органами власти как фактически разрешительный. Закон оставляет власти
лишь право предлагать организаторам публичных мероприятий изменить
место или время их проведения. Важно, однако, понимать, что это право
не должно превращаться в удобное средство запрета неугодных власти
публичных мероприятий. Иными словами, предложения об изменении места
или времени публичного мероприятия должны быть серьезно и убедительно
для его организаторов обоснованы. С этим пока существуют немалые
проблемы, отчасти, видимо, из-за отсутствия в законе перечня оснований
для внесения подобных предложений.
Руководитель Общероссийского общественного движения "За права
человека" Л. Пономарев обратился к Уполномоченному с жалобой на
нарушение его прав при проведении 3 сентября 2006 года на Лубянской
площади г. Москвы пикета "В память о трагедии в Беслане". Проверкой
установлено, что руководство префектуры ЦАО г. Москвы без должных
оснований дважды письменно предлагало организаторам пикета перенести
его на более позднюю дату. В первом случае - под предлогом проведения
праздничных мероприятий, посвященных Дню города, а во втором - со
ссылкой на трудности с обеспечением безопасности самих участников
пикета. (При этом оба документа имели один и тот же исходящий номер,
что лишь подчеркивало предвзятость их авторов.)
Организаторы пикета своевременно обжаловали эти предложения в
прокуратуру ЦАО г. Москвы. По результатам прокурорской проверки
предложения префектуры признаны необоснованными. 1 сентября 2006 года,
то есть за два дня до даты пикета, прокуратурой было внесено
представление префекту ЦАО г. Москвы об устранении допущенных
нарушений Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях,
шествиях и пикетированиях". Несмотря на это, власти ЦАО г. Москвы
воспрепятствовали проведению пикета, а сам его организатор Л.
Пономарев был признан виновным в нарушении порядка организации
публичного мероприятия и привлечен к административной ответственности.
В связи с этим Уполномоченный направил председателю Московского
городского суда ходатайство о пересмотре состоявшегося в отношении Л.
Пономарева судебного решения.
К сказанному следует добавить, что действия префектуры ЦАО г.
Москвы обжалованы организаторами пикета в Таганский районный суд г.
Москвы. В настоящее время предложения префектуры о переносе пикета
признаны судом незаконными, однако решение пока не вступило в законную
силу.
В Федеральном законе "О собраниях, митингах, демонстрациях,
шествиях и пикетированиях" отсутствуют основания для запрета на
проведение публичного мероприятия. В попытке восполнить этот пробел
местные власти идут порой на прямое нарушение закона, самовольно
запрещая конкретные публичные мероприятия либо изобретая собственные
законодательные ограничители их проведения. В законах различных
субъектов Российской Федерации встречаются юридически абсурдные
положения о "признании уведомления не поданным", об "отказе в принятии
уведомления", о "невозможности согласования уведомления" и так далее.
В Самарской области могут разрешить проведение публичного
мероприятия или отказать в этом. В Республике Тыва организаторам
публичного мероприятия выдают разрешение на его проведение. В
Рязанской, Ивановской, Костромской, Тюменской областях практикуется
вынесение решений об отказе в проведении публичных мероприятий. В
отношении публичных мероприятий, уведомление о проведении которых не
вызывает у властей возражений, используется термин "положительное
решение".
Согласно постановлению администрации Читинской области от 18
марта 2003 г. N 70-А/П "О мерах по обеспечению правопорядка и
безопасности населения при проведении массовых мероприятий в Читинской
области" организаторы мероприятия обязаны обратиться в орган местного
самоуправления отнюдь не с уведомлением, а с заявлением о выдаче
разрешения на проведение мероприятия. При этом информация о дате,
месте и времени проведения мероприятия не может быть обнародована до
вступления в силу "правового" акта муниципального образования,
разрешающего проведение этого мероприятия.
Следует особо подчеркнуть, что подобные доморощенные уловки
противоречат букве упомянутого закона и представляют собой форму
противозаконного воспрепятствования реализации права граждан на мирные
собрания.
В то же время очевидно, что вопрос о возможности запрета
публичного мероприятия действительно нуждается в правовом
урегулировании. Логика подсказывает, что никакое право, в том числе и
право на мирные собрания, не может реализовываться в ущерб другим
правам и свободам. Каким бы не популярным ни выглядел этот вывод,
отсутствие в законе четко оговоренных оснований для запрета публичных
мероприятий объективно подталкивает органы власти к незаконным
действиям, а значит, и к произволу в ситуации, когда другого выхода,
по существу, нет. Типичен в этом смысле эпизод с запретом в ноябре
2006 года так называемого "Русского марша" в Москве и
Санкт-Петербурге. С одной стороны, опыт проведения аналогичного
мероприятия в 2005 году подсказывал, что выступление радикальных
националистов и на этот раз может приобрести антиконституционный
характер. С другой стороны, в рамках действующего Федерального закона
"О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"
никаких законных оснований для запрета "Русского марша" не было. Как
известно, власти Москвы и Санкт-Петербурга предпочли нарушить закон,
запретив все же "Русский марш". В результате возник крайне опасный
прецедент, который был с успехом использован уже в декабре в целях
незаконного запрета (для баланса?) так называемого "Марша
несогласных", запланированного рядом оппозиционных организаций.
Таким образом, весьма ограниченное, четкое и недвусмысленное
закрепление в законе оснований для запрета публичных мероприятий
может, как представляется, стать не ограничением, а, наоборот,
дополнительной гарантией реализации права на мирные собрания. В том
числе и потому, что точно и конкретно изложенные в законе основания
для запрета публичного мероприятия могут быть при необходимости
аргументированно оспорены в суде. Для того чтобы такая законодательная
мера стала действительно фактором обеспечения, а не ограничения права
граждан на мирные собрания, необходимо одновременно в соответствующем
законе уточнить и конкретизировать понятие экстремизма, которое в
настоящее время открывает возможности для двусмысленных толкований, а
следовательно, для злоупотреблений.
Возвращаясь к вопросам соблюдения действующей процедуры
согласования, следует отметить, что органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления
нередко нарушают установленные для нее сроки. В свою очередь, суды,
как правило, закрывают глаза на подобные нарушения, оставаясь при этом
весьма требовательными к организаторам публичных мероприятий. Примеров
такого рода больше чем достаточно. Совсем немного обратных примеров,
когда судьи, не боясь испортить отношения с местной администрацией,
выносят решения о том, что несоблюдение ею сроков процедуры
согласования представляет собой нарушение конституционного права на
свободу собраний.
Не менее актуален вопрос согласования места проведения публичного
мероприятия. Органы государственной власти и местного самоуправления
охотно пользуются своим правом определять места, где допускается
проведение публичных мероприятий. Это не создает особых проблем, когда
публичное мероприятие не имеет жесткой увязки с конкретным объектом и
может проводиться в любом пригодном для этого месте.
Сложнее, когда публичное мероприятие, например пикетирование,
имеет конкретного адресата. Участники такого мероприятия, как правило,
настаивают на конкретном месте его проведения.
С одной стороны, определение конкретных мест либо маршрутов
проведения публичного мероприятия позволяет властям с наибольшей
эффективностью решать проблемы как безопасности его участников, так и
поддержания общественного порядка. С другой стороны, организаторы
публичного мероприятия, естественно, стремятся провести его либо
вблизи от того органа власти, которому адресованы их требования, либо
просто в максимально доступных для граждан местах.
Достигнуть баланса интересов можно, обеспечив неукоснительное
исполнение требований, предусмотренных частью 2 статьи 18 упомянутого
выше Закона, об обязательном рассмотрении соответствующими
должностными лицами вопросов, ставших причиной проведения публичного
мероприятия.
К сожалению, как показывает практика, в подавляющем большинстве
случаев указанные требования не выполняются, а игнорирующие их
должностные лица никакой ответственности за это не несут.
Проблемы, возникающие в связи с пробелами в законодательном
регулировании права на мирные собрания, а также по причине
неадекватной правоприменительной практики в этой области, далеко не
исчерпываются вышеизложенным. Исходя из очевидной необходимости
неукоснительного соблюдения права граждан на мирные собрания,
приобретающего особую актуальность в преддверии предстоящих
парламентских и президентских выборов, Уполномоченный намерен
посвятить этой теме один из своих ближайших специальных докладов.
11. Права военнослужащих и граждан,
призываемых на военную службу
В отчетном году не произошло зримых позитивных перемен в сфере
обеспечения прав военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и
членов их семей. Больше того, по ряду показателей положение продолжало
ухудшаться. В начале августа, выступая на расширенном заседании
Главной военной прокуратуры, Генеральный прокурор Российской
Федерации, видимо, на основе данных за первое полугодие, сообщил, что
по сравнению с 2005 годом общее количество преступлений в Вооруженных
Силах Российской Федерации выросло на 13%, в том числе на почве
неуставных отношений - на 3%. В январе 2007 года Главный военный
прокурор обнародовал уже несколько иные данные за весь год. По его
словам, общее количество преступлений выросло в 2006 году на 7%, а
количество преступлений, совершенных на почве неуставных отношений,
даже сократилось на 1%. Насколько верны все эти статистические
выкладки, не вполне понятно. Можно лишь отметить, что они во многом
обесцениваются сохраняющейся в Вооруженных Силах практикой сокрытия
преступлений от учета.
Среди других показателей 2006 года Главный военный прокурор
отметил и такой: общее количество военнослужащих, пострадавших от
"дедовщины", практически не изменилось, но погибших от нее оказалось в
два раза меньше, чем в 2005 году. Снижение смертности от "дедовщины"
можно расценивать как некоторые положительные сдвиги, однако о
позитивной динамике в решении этой серьезнейшей проблемы пока говорить
рано.
Неуставные отношения в Вооруженных Силах - это прямое следствие
недостаточного контроля командиров и начальников за личным составом,
особенно в вечернее и ночное время, слабой подготовки, а порой и
безответственности младших командиров. Влияет на ситуацию и качество
призывного контингента.
При этом следует иметь в виду, что неуставные отношения тяжело
сказываются на военнослужащих, заставляют постоянно беспокоиться их
родных и близких, нередко становятся побудительным мотивом к
самоубийствам, к уклонению любым путем от военной службы.
Тревожной тенденцией последних лет является "обогащение"
неуставных отношений гораздо более изощренными формами физического
насилия и психологического воздействия.
Трагической иллюстрацией остроты проблемы неуставных отношений
стало расследование обстоятельств причинения тяжкого вреда здоровью
рядового Андрея Сычева, проходившего службу по призыву в Челябинском
танковом училище. В ходе расследования было возбуждено шесть уголовных
дел о неуставных отношениях.
По горячим следам "дела Сычева" Министерство обороны Российской
Федерации приняло ряд организационных мер, призванных способствовать
искоренению неуставных отношений. Была разработана и введена в
действие инструкция по организации учета сведений о преступлениях и
происшествиях в Вооруженных Силах, ужесточающая ответственность за
сокрытие этих сведений. Министерством обороны совместно с органами
военной прокуратуры созданы специальные группы для работы в наиболее
неблагополучных с точки зрения дисциплины воинских частях. Хочется
надеяться на то, что эти меры дадут ожидаемый результат. Работа по
укреплению воинской дисциплины, правовому и патриотическому воспитанию
молодежи, профилактике правонарушений в Вооруженных Силах должна
носить постоянный и системный, а не "кампанейский" характер. Это
особенно важно в преддверии поэтапного перехода к новым, более
коротким, чем сейчас, срокам военной службы по призыву.
Согласно Федеральному закону от 06.07.2006 N 104-ФЗ "О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
связи с сокращением срока военной службы по призыву" срок военной
службы по призыву составит с 1 января 2007 года 18 месяцев, а с 1
января 2008 года - 12 месяцев. Таким образом, с весеннего призыва 2007
года до весеннего призыва 2008 года военную службу будут одновременно
проходить лица, призванные на два и полтора года, с осеннего призыва
2008 года до весеннего призыва 2009 года - лица, призванные на полтора
и один год. Пик "пересменки" придется на период с весеннего призыва
2008 года до осеннего призыва того же года, когда военную службу будут
одновременно проходить лица, призванные на два, полтора и один год.
Готовясь к переходу на новые сроки военной службы по призыву, не
следует забывать опыт 1968 года, когда срок такой службы в сухопутных
войсках был сокращен с трех до двух лет, а на флоте - с четырех до
трех лет. Именно тогда увеличившееся количество конфликтов между
военнослужащими, призванными на разные сроки службы, впервые остро
поставило на повестку дня проблему неуставных отношений и прежде всего
"дедовщины". С учетом имеющегося негативного опыта 1968 года
Министерству обороны Российской Федерации следует уже сейчас серьезно
подумать о том, как не допустить его повторения.
В 2004 году в Специальном докладе Уполномоченного "О соблюдении
прав граждан в связи с прохождением военной службы по призыву" был
поставлен вопрос о необходимости создания института военной полиции,
которая взяла бы на себя оперативно-розыскные и следственные функции,
несение патрульно-постовой службы, конвоирование задержанных, охрану и
досмотр военных грузов. При этом особо подчеркивалось, что органы
военной полиции должны финансироваться по отдельной статье
федерального бюджета и не могут находиться в подчинении у военного
командования. Сразу после опубликования специального доклада
предложение о создании института военной полиции не вызвало особого
интереса. Хотя на него уже тогда обратил внимание Президент. В
отчетном году это предложение, наконец, оказалось востребовано. К
сожалению, однако, Минобороны России выступило категорически против
ключевой идеи автономности военной полиции, разработав "промежуточное"
положение о межведомственных военных комендатурах, функционирующих в
составе Вооруженных Сил.
Неуставные отношения в Вооруженных Силах возникают как между
военнослужащими срочной службы "старших" и "младших" призывов, так и
между командирами и подчиненными. В последнем случае речь идет о
злоупотреблении должностными полномочиями, с одной стороны, и о
превышении должностных полномочий - с другой.
В отчетном году по-прежнему имели место случаи использования
командирами своих подчиненных, прежде всего военнослужащих срочной
службы на работах, не обусловленных исполнением обязанностей военной
службы. Некоторые командиры продолжали применять к подчиненным
насилие, унижали их человеческое достоинство. Особенно тревожит то,
что подобные преступные деяния нередко оставались безнаказанными, а
порой даже незамеченными, получая должную правовую оценку лишь при
наступлении тяжких последствий для здоровья военнослужащих.
С учетом сказанного нельзя не отметить, что доля жалоб на
неуставные отношения по-прежнему не превышает 2% от общего количества
обращений военнослужащих, поступающих к Уполномоченному. Как
представляется, многие из них, и прежде всего военнослужащие срочной
службы, либо не знают о существовании института Уполномоченного по
правам человека, либо в силу разных обстоятельств лишены возможности
обратиться к Уполномоченному, который в рамках своей компетенции
нередко способен оказать реальную помощь в защите их прав.
Факты нарушений этих прав зачастую выявляются во время посещения
воинских частей Уполномоченным и сотрудниками его аппарата. В 2006
году была проверена информация о фактах неуставных отношений в
Дальневосточном военном округе (г. Хабаровск), в Сибирском военном
округе (г. Новосибирск), в Ленинградском военном округе (г. Вологда),
в Московском военном округе (пос. Кубинка Московской области). В ходе
проверок посещались казармы, столовые, медицинские учреждения,
проводились беседы с военнослужащими, а также с представителями
местных общественных организаций. Во многих случаях изложенные в
обращениях военнослужащих факты неуставных отношений нашли
подтверждение.
Особенно эффективной оказалась совместная работа Уполномоченного
по правам человека, представителей Минобороны России и Главной военной
прокуратуры, позволяющая оперативно реагировать на нарушения прав
военнослужащих и принимать меры к их восстановлению. С апреля 2005
года эта работа осуществляется на основе Меморандума о взаимодействии
между Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и
Министерством обороны Российской Федерации.
В отчетном году в результате одной из таких совместных проверок
было установлено, что в ряде районов Московской области вопреки
положениям Конституции Российской Федерации и требованиям федерального
законодательства сложилась практика необоснованного отказа
военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, а также
офицерам, проходящим военную службу по призыву, и членам их семей в
регистрации по адресам воинских частей до получения ими жилья. В
результате вмешательства Уполномоченного исполняющий обязанности
начальника УФМС по Московской области полковник милиции М. Утяцкий
направил во все подразделения УФМС циркулярное указание о регистрации
этой категории лиц до получения жилых помещений по месту дислокации.
Таким образом, были восстановлены права 650 военнослужащих.
В тех случаях, когда к Уполномоченному систематически поступают
обращения из одной и той же воинской части, для выяснения ситуации на
месте практикуется проведение выездных приемных.
Такие выездные приемные были организованы в Воронежском гарнизоне
в марте 2006 года и на 10-м испытательном полигоне противоракетной
обороны Ракетных войск стратегического назначения, дислоцирующемся в
г. Приозерске, Республика Казахстан, в июле 2006 года. В период работы
этих приемных было принято 353 человека, даны свыше 230 юридических
консультаций и разъяснений законодательства. Обращения, не требующие
проведения дополнительной проверки и связанные в основном с
нарушениями командованием воинских частей законодательства о воинской
обязанности и военной службе Российской Федерации в отношении
военнослужащих, были положительно разрешены непосредственно в период
работы выездных приемных.
В отчетном году по-прежнему остро стоял вопрос соблюдения прав
граждан при проведении призыва на военную службу.
По данным мониторинга, проведенного в 2006 году Всероссийской
коалицией общественных объединений "За демократическую альтернативную
гражданскую службу", права призывников наиболее часто нарушаются при
прохождении ими медицинского освидетельствования (23% от общего
количества зарегистрированных нарушений). Кроме того, имеют место:
- нарушения установленного порядка вызова в военные комиссариаты
- 18%;
- нарушения, связанные с осуществлением призывных мероприятий в
отношении граждан, имеющих отсрочки от призыва в связи с обучением в
образовательных учреждениях, - 16%;
- нарушения процедуры работы призывной комиссии - 15%;
- оказание психологического давления на призывников и их
дезинформация сотрудниками военных комиссариатов и членами призывных
комиссий - 14%;
- нарушения, связанные с осуществлением призывных мероприятий в
отношении лиц, не достигших призывного возраста, то есть не являющихся
призывниками,- 5%;
- нарушения установленных сроков призыва на военную службу - 4%;
- иные нарушения - 5%.
Стремление любой ценой выполнить план по призыву является одной
из главных причин принятия призывными комиссиями необоснованных
решений, грубо нарушающих права граждан. Факты таких нарушений
повторяются из года в год.
В связи с этим хотелось бы вновь вернуться к вопросу, впервые
поднятому в Специальном докладе Уполномоченного "О соблюдении прав
граждан в связи с прохождением военной службы по призыву". Готовясь к
запланированному сокращению срока военной службы по призыву,
Минобороны России регулярно указывает на необходимость
пропорционального расширения призывной базы. При этом оно ссылается на
то, что в настоящее время на военную службу призываются не более 9%
лиц призывного возраста. Между тем этот показатель вызывает сильные
сомнения: применяемая Министерством обороны методика подсчета
неизвестна, но похоже, что искомые 9% получаются путем сопоставления
количества призываемых на службу за один год с количеством лиц всех
девяти призывных возрастов. При такой "методике" подсчета реально
призванный на военную службу учитывается один раз, в год призыва, а
получивший отсрочку - несколько раз, по одному разу каждый год
действия отсрочки. Иными словами, Министерство обороны, как
представляется, практикует двойной, тройной и так далее учет лиц,
пользующихся отсрочкой от призыва. Возможно, именно по этой причине
Минобороны оперирует сильно завышенными по сравнению с официальной
статистикой данными об общей численности лиц призывного возраста.
Статистика неопровержимо свидетельствует о том, что за любой
произвольно взятый период в несколько лет на военную службу
призывается никак не меньше 30% лиц призывного возраста. При этом в
последние годы у военкоматов практически не возникает проблем с
количеством призываемых на военную службу - план каждого призыва
выполняется на 100%, а иногда и перевыполняется. Во многих регионах
страны начал накапливаться резерв призывников.
В 2006 году были приняты поправки к российскому законодательству,
касающиеся отсрочек от призыва на военную службу и реформы военных
кафедр.
Претерпела изменения существовавшая ранее система отсрочек от
призыва на военную службу. С 1 января 2008 года отменяются отсрочки:
для отцов, имеющих здорового ребенка в возрасте до трех лет, и мужей
жен, беременных первым ребенком, срок беременности которых составляет
не менее 26 недель; для учителей и врачей, работающих в сельской
местности; для обучающихся в учебных учреждениях МВД России, пожарной
службы, органов по контролю за оборотом наркотиков. Для некоторых
отсрочек установлены новые дополнительные условия их предоставления.
Федеральным законом от 03.07.2006 N 96-ФЗ "О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам
обороны и военной службы" с 1 января 2008 года устанавливаются новые
правила обучения на военных кафедрах. В частности, предусматривается
заключение договора об обучении по программе военной подготовки
офицеров запаса на военной кафедре. Такой договор может быть заключен
на конкурсной основе между Министерством обороны и гражданином, не
достигшим 30-летнего возраста и обучающимся на очном отделении в
федеральном государственном высшем образовательном учреждении. При
этом претендующий на заключение указанного договора гражданин должен
быть годным к военной службе по состоянию здоровья и отвечать
профессионально-психологическим требованиям, предъявляемым к
конкретным военно-учетным специальностям, не иметь судимостей и не
подвергаться уголовному преследованию.
Нововведением будет создание в 2008 году системы добровольной
подготовки граждан в учебных военных центрах при федеральных
государственных высших образовательных учреждениях. Предполагается,
что прошедший обучение по программе военной подготовки в учебном
военном центре студент после окончания вуза обязан заключить с
Министерством обороны контракт о прохождении военной службы сроком на
три года с присвоением ему звания офицера. Такой контракт может быть
заключен и с иным федеральным органом исполнительной власти, в котором
предусмотрена военная служба. В случае отказа от заключения контракта
на прохождение военной службы либо отчисления студента из учебного
военного центра он обязан возместить государству средства, затраченные
на его военную подготовку, после чего подлежит призыву в армию рядовым
сроком на 1 год.
Насколько эффективны все перечисленные нововведения, в какой мере
они позволят обеспечить как оборонные интересы государства, так и
конституционные права его граждан, покажет время.
К Уполномоченному продолжают поступать обращения от
военнослужащих, ветеранов войны и военной службы в связи с низким
уровнем их социально-экономического обеспечения.
С предложениями в защиту справедливых требований указанных
категорий граждан Уполномоченный неоднократно обращался в
Правительство Российской Федерации. Были подняты вопросы повышения
денежного довольствия военнослужащих, исчисления их пенсий с учетом
реальной стоимости продовольственного пайка. Последний вопрос стал
также предметом обращения к председателю Верховного Суда Российской
Федерации с предложением о публичном выражении позиции Верховного Суда
по данному вопросу.
В обращениях Уполномоченного к Президенту Российской Федерации в
ноябре 2005 года были затронуты вопросы диспропорции в пенсионном
обеспечении различных категорий фронтовиков и ущемления прав
работающих военных пенсионеров на накопленные пенсионные вклады, а в
июне 2006 года - вопросы, касающиеся восстановления федерального
государственного статуса ветеранов военной службы.
Итогом рассмотрения обращений Уполномоченного стало, в частности,
решение Правительства Российской Федерации от 13 декабря 2005 года,
согласно которому с 1 января 2006 года на 15% были повышены размеры
окладов по воинским должностям и званиям военнослужащих и
соответственно пересмотрены пенсии ветеранов военной службы. В целом,
однако, принятых мер далеко не достаточно для обеспечения достойной
жизни граждан, посвятивших свою жизнь защите Родины. Необходимость
четко продуманной и последовательной государственной политики в этой
области по-прежнему объективно велика.
Должного внимания заслуживает контроль за рациональным и целевым
расходованием бюджетных средств, выделенных в рамках государственного
оборонного заказа, а также за доведением до военнослужащих положенных
норм довольствия. В настоящее время объектом посягательств становятся
бюджетные средства, выделяемые Вооруженным Силам едва ли не на все их
нужды - от продовольствия до индивидуальных средств защиты. По данным
Главной военной прокуратуры, не привело к укреплению правопорядка в
сфере расходования бюджетных средств и создание двух новых структур,
ответственных за организацию закупок вооружения, техники, а также
материальных ресурсов, - единого органа заказов вооружения, военной и
специальной техники Министерства обороны Российской Федерации и Центра
заказов и поставок материальных и технических средств Тыла Вооруженных
Сил Российской Федерации.
Нарушения законов касаются не только вооружения и средств защиты,
но и тылового обеспечения войск.
В ходе расследования, проведенного в рамках уголовного дела по
факту причинения тяжких телесных повреждений рядовому К., в войсковой
части 34091 сотрудниками аппарата Уполномоченного совместно с
офицерами военной прокуратуры Дальневосточного военного округа была
проведена проверка доведения положенных норм довольствия до
военнослужащих части.
По установленным фактам массовых случаев недовложения продуктов
питания солдатам заместителю командующего войсками Дальневосточного
военного округа по тылу было направлено обращение. По результатам
проведенного расследования к пятерым должностным лицам, виновным в
проявлении халатности, были применены строгие меры дисциплинарной
ответственности - увольнение из рядов Вооруженных Сил, понижение в
должности.
Для осуществления постоянного и строгого контроля за состоянием
питания личного состава была организована работа внутренней
проверочной комиссии.
Серьезной проблемой продолжает оставаться обеспечение жильем
военнослужащих и членов их семей. По сообщению Министра обороны
Российской Федерации, по состоянию на 1 июля 2006 года 154,3 тыс.
семей военнослужащих подлежат обеспечению жильем, а свыше 36 тыс.
семей нуждаются в улучшении жилищных условий.
В обращениях, поступающих к Уполномоченному, содержатся жалобы на
действия жилищных комиссий, волокиту в рассмотрении жилищных вопросов,
отсутствие контроля за порядком выдачи и реализации государственных
жилищных сертификатов. В ряде случаев удается восстановить право
граждан на получение жилья и добиться привлечения виновных должностных
лиц к ответственности.
По жалобе военнослужащего майора С. на длительное оформление
необходимых документов и затягивание с предоставлением выделенной ему
квартиры в связи с предстоящим увольнением с военной службы
Уполномоченный обратился к военному прокурору Тихоокеанского флота с
ходатайством о проведении расследования. Прокурорской проверкой было
установлено, что по вине должностных лиц воинской части и
Петропавловск-Камчатской квартирно-эксплуатационной части допущена
волокита в рассмотрении жилищного вопроса заявителя, выявлен факт
принятия жилищной комиссией противоречащего закону решения.
В адрес командующего войсками и силами на Северо-Востоке России
внесено представление об устранении нарушений закона, а также об
обеспечении безотлагательного рассмотрения жилищного вопроса заявителя
и привлечении виновных в нарушениях должностных лиц к дисциплинарной
ответственности.
Проблема обеспечения прав военнослужащих может быть решена только
при адекватном финансировании. В 2006 году Министерству обороны
Российской Федерации и Федеральному агентству по строительству и
жилищно-коммунальному хозяйству было выделено на эти цели из
федерального бюджета 15 млрд. рублей. Реагируя на обращения
военнослужащих, Уполномоченный намерен в пределах своей компетенции
проследить за тем, окажется ли этих средств достаточно и, главное,
будут ли они потрачены по назначению. В любом случае Уполномоченный
считает необходимым напомнить о поставленной Президентом Российской
Федерации задаче - к 2010 году полностью обеспечить жильем
военнослужащих, заключивших контракты до 1 января 1998 года.
Несколько слов хотелось бы сказать о необходимой, но пока еще не
сложившейся системе гражданского контроля над Вооруженными Силами,
включающей: обязательное участие представителей общественных
организаций в работе призывных комиссий, в обсуждении законопроектов,
затрагивающих права и свободы граждан в связи с прохождением военной
службы; проведение мониторинга соблюдения прав военнослужащих. Вопрос
о необходимости формирования системы гражданского контроля поднимался
в специальных докладах Уполномоченного "О нарушении уставных правил
взаимоотношений между военнослужащими при отсутствии между ними
отношений подчиненности" - в 2000 году и "О соблюдении прав граждан в
связи с прохождением военной службы по призыву" - в 2004 году.
Существенного прогресса в этом важном деле, однако, не видно.
В XXI веке Вооруженные Силы как государственная организация не
могут быть эффективными, оставаясь закрытыми для общества. Контроль за
жизнью Вооруженных Сил со стороны общественных организаций, конечно,
при условии их готовности к конструктивному взаимодействию с органами
военного управления, мог бы серьезно способствовать предупреждению
нарушений прав граждан, например при призыве на военную службу и во
время прохождения службы. Пока же можно констатировать, что
формированию системы гражданского контроля нередко мешает
ведомственная закрытость информации о совершаемых в Вооруженных Силах
преступлениях, в том числе связанных с нарушением уставных правил
взаимоотношений между военнослужащими. К сожалению, далеко не все
должностные лица оказались способны перебороть сложившийся стереотип:
общественные организации и общество в целом - лишь помеха в их работе.
Вероятно, большей прозрачности прохождения военной службы по
призыву будет способствовать решение о создании родительских комитетов
в качестве совещательных, консультативных и представительных органов
при воинских частях и военных комиссариатах субъектов Российской
Федерации.
Уполномоченный надеется, что созданный Общественный совет при
Министерстве обороны Российской Федерации внесет реальный вклад в
повышение уровня открытости в части соблюдения прав военнослужащих.
Многообразные проблемы обеспечения прав военнослужащих, по
крайней мере, в обозримом будущем сохранят свою актуальность в России.
Каких-либо магических рецептов быстрого решения этих проблем нет.
Принципиально важно, чтобы процесс их решения имел устойчивую
положительную динамику. В связи с этим Уполномоченный намерен
осуществлять постоянный мониторинг правозащитной ситуации в
Вооруженных Силах и в пределах своей компетенции вносить необходимые
на его взгляд рекомендации и предложения в соответствующие
государственные органы.
12. Актуальная проблематика: вопросы защиты прав
|