Республика Карелия и Самарская область значительно обогнали Российскую
Федерацию в целом и другие регионы по цивилизованности законодательных
решений и практике интеграции в этой сфере.
В этой связи уместно привести в качестве примера опыт Республики
Карелия, где реабилитационные мероприятия проводятся на основании
индивидуального плана реабилитации ребенка, который включается в
индивидуальную программу реабилитации МСЭ. Индивидуальный план
составляется по месту жительства ребенка и действует на протяжении его
взросления для семьи и специалистов учреждений, которые посещает
ребенок. Указанный план должен предусматривать меры, которые
способствовали бы развитию умений, навыков самостоятельной жизни
ребенка и созданию условий для их активного применения. Для
организации работы специалистов назначается координатор. Это, как
правило, специалист по социальной работе местных органов власти. В
процессе исполнения индивидуального плана реабилитации проводится
мониторинг и дается оценка его эффективности, а в случае необходимости
производится корректировка.
Право на образование в Республике Карелия реализуется в такой
форме, которая необходима данному ребенку в соответствии с его
потребностями и возможностями. Обучение в коррекционных школах или на
дому организуется только в том случае, если состояние здоровья ребенка
исключает его пребывание в общеобразовательной школе. Такому ребенку
составляется индивидуальная программа обучения, и в зависимости от
выраженности нарушений может использоваться одна или несколько
существующих коррекционных программ с учетом особенностей и
возможностей ребенка.
По данным, представленным Министерством образования Республики
Карелия на семинаре в октябре 2006 года, проводимом на базе РБОО
"Центр лечебной педагогики" в городе Москве, на сегодняшний день в
Республике Карелия специализированные учреждения составляют всего 13%
от общего числа общеобразовательных учреждений, 47% - школы с
внедрением интегрированного образования.
В основу положительного результата включения детей с особыми
образовательными потребностями в процесс образования в Республике
Карелия положен так называемый поправочный коэффициент к финансовому
нормативу затрат на образование ребенка в зависимости от степени
выраженности ограничений возможностей ребенка. На более сложного
ребенка предусматривается больший норматив финансирования, и ребенок
идет в то учреждение, которое наиболее доступно по удаленности от
места его жительства.
В результате созданных условий для обучения детей со сложными
нарушениями здоровья появилась возможность получения всего комплекса
необходимых медицинских, образовательных и социальных услуг и общения
ребенка в коллективе сверстников, что способствует введению таких
детей в социум как полноценных членов общества.
Таким образом, на примере Республики Карелия можно сказать, что
трудности и ограничения, возникающие у ребенка в связи с отклонениями
в развитии, связаны изначально с недостаточностью или отсутствием
условий для его полноценной жизни, а не зависят от нарушений
организма, как это признается в ряде подзаконных актов.
Законодательство можно и нужно менять, чтобы оно отвечало реальным
потребностям человека, а не ставилось в зависимость от них. Общество и
государство должны создавать равные возможности и права для всех и
брать на себя ответственность за их создание.
Правительство Москвы стремится не снижать социальную планку для
инвалидов и других лиц с ограниченными возможностями здоровья и
нивелировать ряд осложнений, вызванных несовершенством
законодательства, в положении указанных лиц, в том числе детей, что
вызывает большое уважение.
Но, к сожалению, задача обеспечения всех детей образованием и
реабилитацией в городе Москве по-прежнему не решена. Документ, который
мог бы стать программным в этой сфере, отсутствует. Разработанный в
2006 году проект закона города Москвы "Об образовании лиц с
ограниченными возможностями здоровья в городе Москве" до настоящего
времени не согласован и не принят.
Существующая редакция указанного законопроекта требует
существенной доработки, так как не позволит решить основные проблемы,
связанные с эффективным включением детей с ограниченными возможностями
здоровья в образовательный процесс. При дальнейшей доработке
законопроекта необходимо учесть, что его действие должно быть
направлено на более широкий круг категорий лиц, а именно:
детей, которые не могут освоить программы, соответствующие
государственным общеобразовательным (в том числе специальным)
стандартам, и потому остаются вне образования. В первую очередь это
касается детей с тяжелыми и множественными нарушениями развития и
детей с эмоционально-волевыми нарушениями (выраженными нарушениями
поведения и нарушениями аутистического спектра);
детей, которые развиваются в рамках "возрастной нормы", но в силу
поведенческих и познавательных проблем не справляются с программой
общеобразовательной школы и становятся кандидатами на перевод в
коррекционные классы, во вспомогательные школы;
детей, вынужденных находиться на надомном обучении, а также часто
болеющих детей, также нуждающихся в качественном образовании и
интеграции их в школьное образование;
подростков и молодых людей, не имеющих сегодня перспектив
профессионализации. Сюда относятся как лица с тяжелыми и
множественными нарушениями развития и с эмоционально-волевыми
нарушениями, так и значительная часть выпускников специальных
(коррекционных) школ, не имеющих возможности найти адекватное
профессиональное обучение и применение.
В законе должны быть описаны конкретные механизмы решения
проблемы полноценного образования указанных лиц и интеграции их в
единое образовательное пространство города.
Одной из основных проблем, решение которой принципиально важно
для действенности будущего закона, является финансовое обеспечение
интегративного образования.
С 2006 года в городе Москве действуют финансовые нормативы затрат
на содержание одного обучающегося (воспитанника) в общеобразовательном
учреждении города, утвержденные Правительством Москвы. С 2007 года
вводятся финансовые нормативы затрат на содержание одного обучающегося
(воспитанника) дошкольных образовательных учреждений и учреждений
среднего профобразования. При этом чем более специализированным
является учреждение, тем выше норматив на его содержание. Например, в
2006 году норматив для средней общеобразовательной школы составлял
26172 рубля в год на одного обучающегося (в 2007 году - 35353 рубля),
для специальных (коррекционных) образовательных школ - 39401 рубль (в
2007 году - 93192 рубля), "школы надомного обучения" - 81845 рублей (в
2007 году - 110492 рубля). Негативным аспектом ситуации является
привязка финансового норматива затрат на обучение не к потребностям
конкретного ребенка, а к виду и типу образовательного учреждения.
Следовательно, при поступлении ребенка с ограниченными
возможностями здоровья в общеобразовательное учреждение на
интегрированное образование сегодня на него будет выделяться норматив
финансирования, предусмотренный для обычной школы, то есть в
значительно меньшем размере, чем в случае поступления ребенка в
специальное (коррекционное) образовательное учреждение. В данном
случае государственные образовательные учреждения, уже работающие по
общеобразовательным программам, при осуществлении интегративного
образования оказываются в менее выгодной ситуации, чем специальные
(коррекционные) учреждения. Такое положение дел реально препятствует
интеграции детей.
Логичной выглядит ситуация, при которой образование каждого лица
с ограниченными возможностями здоровья должно быть поддержано
постоянным "подушевым" нормативом финансирования. Он может состоять из
двух частей - норматива финансирования образовательного учреждения
соответствующего типа и вида и норматива затрат на обеспечение
специальных условий для получения образования лицами с ограниченными
возможностями здоровья (специальный норматив финансирования).
Суммарный финансовый норматив должен оставаться неизменным, не
зависеть от типа учреждения (организации), где осуществляется
образование такого лица, и "следовать" за ним в это учреждение
(организацию). При этом необходимо учитывать включение в интегративное
образование негосударственных организаций и возможность предоставления
соответствующих средств в пользу негосударственных образовательных
организаций (что можно осуществлять на основе стандартных договоров с
органами управления образованием) в случае, когда эти организации
фактически вместо государственных учреждений оказывают образовательные
услуги.
"Привязывание" денег к ребенку - универсальный механизм, действие
которого не должно заканчиваться ранним и школьным возрастом. Если
этот механизм распространить на дальнейшую социализацию таких
подростков, появятся и организации, которые будут заниматься их
дальнейшей профессионализацией и трудоустройством.
Уполномоченный готов принять активное участие в работе над
указанным законопроектом и внести свои замечания и предложения.
О защите жилищных прав молодых инвалидов, проживающих
в стационарных учреждениях Департамента социальной защиты
населения города Москвы
Накануне Международного дня защиты детей - 1 июня 2006 года -
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Лукин В.П.
представил специальный доклад "О соблюдении прав детей-инвалидов в
Российской Федерации". И это неслучайно, потому что этим ребятишкам
без специальной подготовки, особой помощи и защиты со стороны
государства и общества не расширить границы доступного им мира, не
приобщиться к современным достижениям цивилизации, не найти себя в
предстоящей взрослой жизни.
Государственная политика в области социальной защиты инвалидов в
Российской Федерации, как и во всем цивилизованном мире, предполагает
гуманное к ним отношение, обеспечение инвалидам равных с другими
гражданами возможностей в реализации не только социальных,
экономических, политических прав, но и активного использования
личностного потенциала, возможности интеграции в социум.
В жизнедеятельности любого человека социализация представляет
исключительную важность, так как связана с личностью, ее
формированием, воспитанием, становлением, приобретением навыков
общения и взаимодействия личности с окружающей средой.
Особое значение имеет социализация лиц с задержкой
интеллектуального развития, находящихся в условиях стационарного
учреждения, где имеется специфика ограниченного социального
пространства с недостаточностью развивающего воздействия окружающей
среды, с невозможностью получения полноценного общения и использования
широких социализирующих мероприятий.
Очевидно, что для успешного решения задач социализации молодых
инвалидов, находящихся в условиях стационарных учреждений, большое
значение имеет обеспечение их жильем в порядке и на условиях,
установленных законом.
В 2006 году к Уполномоченному поступило более 15 обращений от лиц
в возрасте до 30 лет, проживающих в психоневрологических интернатах
города (ПНИ), которые в несовершеннолетнем возрасте остались без
попечения родителей и имеют в соответствии с федеральным
законодательством и законодательством города Москвы право на
дополнительные гарантии по социальной защите, с просьбой об оказании
им помощи в реализации права на обеспечение жильем. Мне также
известно, что аналогичные обращения поступали в Администрацию
Президента Российской Федерации, депутатам Московской городской Думы,
в органы прокуратуры, различные общественные организации.
В целях изучения сложившегося в городе Москве положения дел с
предоставлением жилых помещений лицам указанной категории
Уполномоченный и сотрудники его аппарата ознакомились с ситуацией в
отдельных психоневрологических интернатах, проанализировали имеющиеся
данные о предоставлении молодым инвалидам жилых помещений, изучили
десятки жилищных ситуаций по заявлениям указанных лиц.
Уполномоченным установлено, что в 16 стационарных учреждениях
города проживает 2000 человек, из них 836 - с рождения или раннего
возраста имеют юридически установленный статус "ребенок-сирота" или
"ребенок, оставшийся без попечения родителей", а значит, имеют
законное право на предоставление во внеочередном порядке
благоустроенного жилого помещения. 27 человек по заключению учреждений
медико-социальной экспертизы могут проживать самостоятельно. Как
правило, эти ребята работают на штатных должностях в
психоневрологических интернатах, в которых они проживают, а 106
человек работают за пределами своих интернатов.
Однако зачастую молодые инвалиды, проживающие в ПНИ, получить
жилье не могут и, не находя помощи в своих учреждениях, вынуждены для
решения своего жилищного вопроса в течение нескольких лет обивать
пороги самых разных учреждений.
В период с 2000 по 2006 год, т.е. за 6 лет реализации
постановления Правительства Москвы от 31 августа 1999 года N 797 "О
мерах по социальной поддержке и защите прав детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, - выпускников детских домов и
школ-интернатов", в соответствии с указанным нормативным правовым
актом по договорам безвозмездного пользования жилыми помещениями
обеспечены 50 воспитанников ПНИ. Наибольшее количество жилых помещений
предоставлено в 2000 году - 21 квартира, тогда жилищные вопросы сирот
были решены ПНИ N 4, 12, 16, 18, 20, 30, Реабилитационным центром для
инвалидов и другими учреждениями.
Но в 2001 году и в последующие годы количество квартир,
предоставленных лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, проживающим в ПНИ, резко уменьшилось (в 2001 году
- 5 квартир, в 2002 году - 7, в 2003 году - 5, в 2004 году - 5, в 2005
году - 2). При этом многие учреждения (ПНИ N 2, 3, 10, 12, 13, 22, 23,
25, 26 и другие) не обеспечили жильем ни одного своего сироту на
протяжении указанного 6-летнего периода, что вызывает справедливый
вопрос: неужели за такой длительный срок указанным учреждениям не
удалось реабилитировать и адаптировать к условиям самостоятельной
жизни ни одного молодого инвалида-сироту? И как влияет этот показатель
на оценку эффективности деятельности учреждений?
Казалось бы, если проживающий в ПНИ инвалид-сирота имеет законные
основания на получение жилого помещения, то он должен быть обеспечен
жильем как лицо из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей, во внеочередном порядке.
Однако в городе Москве сложилась непонятная и незаконная
практика, когда молодых инвалидов, являющихся сиротами, ставят на учет
по месту расположения ПНИ в качестве нуждающихся в жилых помещениях по
категории "инвалиды с детства", что исключает возможность обеспечения
указанных лиц жильем вне очереди. Это означает, что многие из
указанных инвалидов-сирот уже никогда не смогут адаптироваться к
самостоятельной жизни и обречены на пожизненное проживание в стенах
психоневрологических интернатов.
По сведениям, имеющимся в распоряжении Уполномоченного, в городе
Москве на жилищный учет по категории "инвалиды с детства" в период с
2002 по 2005 год поставлено 17 человек, проживающих в стационарных
учреждениях (9 человек из ПНИ N 16; 4 - из ПНИ N 20; 1 - из пансионата
для ветеранов труда N 6; 3 - из других учреждений). Два человека из
этой очереди уже получили жилье в 2006 году как лица из числа
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по
ходатайству Уполномоченного. К моему удивлению, выяснилось, что
остальные 15 человек также являются лицами из числа детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей, а значит, должны получать
жилье не как инвалиды в отдаленной перспективе, а как сироты во
внеочередном порядке.
Другой пример. Администрация ПНИ N 20 поставила в 2003 году на
жилищный учет по категории "инвалиды с детства" четырех сирот, которые
по заключению Главного бюро МСЭ по городу Москве могли проживать
самостоятельно еще в 2002 году, однако и до настоящего времени они
продолжают находиться в стенах стационарного учреждения без
перспективы на скорое получение жилья.
Мне также известно о 13 молодых инвалидах-сиротах, проживающих в
ПНИ N 4, которые до сих пор не поставлены вообще на какой бы то ни
было учет по обеспечению жильем.
Почему же стало возможным такое положение дел?
Я полагаю, что сложившаяся порочная практика постановки сирот на
жилищный учет по категории "инвалиды с детства" в значительной степени
определилась позицией начальника отдела стационарных учреждений
Департамента социальной защиты населения города Москвы Мамонкиной
Н.В., которая утверждает, что постановление Правительства Москвы "О
мерах по социальной поддержке и защите прав детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, - выпускников детских домов и
школ-интернатов" на указанных лиц не распространяется, так как они уже
достигли возраста 23 лет. На обращения проживающих в ПНИ по поводу
реализации права на внеочередное обеспечение жильем Мамонкина Н.В.
отвечает, что жилищный вопрос лиц из числа детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, достигших возраста 23 лет, может
быть решен лишь в соответствии с Законом города Москвы от 15 января
2003 года N 22 "Об улучшении жилищных условий жителей города Москвы".
Такие же неверные разъяснения, к сожалению, получают и руководители
стационарных учреждений.
Однако доводы начальника отдела стационарных учреждений
Департамента социальной защиты населения города Москвы не имеют под
собой юридических оснований. Так, в указанном постановлении
Правительства Москвы от 31 августа 1999 года N 797 вообще нет
ограничений по возрасту.
Кроме того, в соответствии со статьей 17 Конституции Российской
Федерации право гражданина на жилище неотчуждаемо и действует
непосредственно, то есть если по причинам, от гражданина не зависящим,
оно не реализовано, то должно быть реализовано после обращения
гражданина в уполномоченные органы.
Верховный Суд Российской Федерации (Обзор судебной практики за II
квартал 2006 года, утвержденный постановлением Президиума Верховного
Суда Российской Федерации 27 сентября 2006 года) разъяснил, что
достижение лицом из числа детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, возраста 23 лет основанием для отказа
компетентными органами во внеочередном предоставлении ему жилого
помещения не является.
Статья 31 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О
социальной защите инвалидов в Российской Федерации" устанавливает, что
"в случаях, если другими правовыми актами для инвалидов предусмотрены
нормы, повышающие по сравнению с настоящим Федеральным законом уровень
социальной защиты инвалидов, применяются положения этих правовых
актов".
Действительно, статья 17 Федерального закона "О социальной защите
инвалидов в Российской Федерации" регламентирует порядок обеспечения
инвалидов жилой площадью. Так, инвалиды, нуждающиеся в улучшении
жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жильем в
установленном законом порядке. Однако лица из числа детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей, проживающие в стационарных
учреждениях системы социальной защиты населения, вообще никакого жилья
не имеют и нуждаются, таким образом, не в улучшении жилищных условий,
а в предоставлении жилья.
В соответствии со статьей 12 Федерального закона от 2 августа
1995 года N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого
возраста и инвалидов" дети-инвалиды, проживающие в стационарных
учреждениях социального обслуживания, являющиеся сиротами, по
достижении 18 лет подлежат обеспечению жилыми помещениями вне очереди
органами местного самоуправления по месту нахождения данных учреждений
либо по месту их прежнего жительства по их выбору, если индивидуальная
программа реабилитации предусматривает возможность осуществлять
самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни.
Результатом непонимания законодательства со стороны специалистов
Департамента социальной защиты населения города Москвы стало резкое
снижение за последние 3-4 года количества жилых помещений,
предоставленных молодым инвалидам-сиротам из стационарных учреждений,
которые имеют для этого все законные основания.
Позиция Уполномоченного состоит не в том, чтобы вывести из
стационарных учреждений системы социальной защиты населения на
самостоятельное проживание всех молодых инвалидов-сирот без учета
состояния их психического здоровья и способности к самостоятельному
проживанию. Но считаю незаконным и недопустимым волокиту и саботаж в
решении вопросов по предоставлению им жилища, что обрекает беззащитных
людей, имеющих право жить самостоятельно, на безнадежное многолетнее
ожидание жилья в стенах стационарного учреждения, а по сути, на
исключение их из жизни общества.
Тем более жизнь показывает, что если с молодыми инвалидами
проводится серьезная работа по их социально-бытовой адаптации,
социально-средовой, социально-педагогической,
социально-психологической реабилитации, их удается достаточно успешно
интегрировать в общество. Так, из 20 человек, получивших квартиры в
2000 году, по окончании действия договоров в 2005 году лишь с двумя
договоры безвозмездного пользования заключены на новый срок, с
остальными 18 бывшими воспитанниками ПНИ заключены договоры
социального найма.
На сегодняшний день Уполномоченному известно о более чем 30
молодых инвалидах-сиротах, которые по состоянию здоровья могут
проживать самостоятельно, работают и имеют право на внеочередное
получение жилья. Но в реальности эта цифра значительно выше.
Надеюсь, что с учетом изложенного Департаментом социальной защиты
населения города Москвы будет проведена серьезная работа по выявлению
во всех подведомственных учреждениях лиц из числа детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, чья индивидуальная программа
реабилитации предусматривает возможность осуществлять самообслуживание
и вести самостоятельный образ жизни, на предмет предоставления им
жилья.
Еще больше проблем с жильем имеют те молодые инвалиды,
юридический статус которых вообще не установлен, а их, по данным
Департамента социальной защиты населения города Москвы, 105 человек.
Как правило, это произошло в результате бездействия руководителей
учреждений, в которых они находились в несовершеннолетнем возрасте.
Уполномоченному известно о многих реальных случаях, когда ребенок с
самого рождения находится на полном государственном обеспечении,
родители не принимали никакого участия в его воспитании и содержании,
однако установлением юридического статуса такого ребенка как
оставшегося без попечения родителей никто из представителей
государственных органов и учреждений не занимался.
Так, например, в 2006 году к Уполномоченному обратился молодой
инвалид Максим К., проживающий в ПНИ N 16. Его одинокая мать,
проживающая временно в общежитии, поместила сына в детскую больницу, а
домой уже не забрала. Начиная с 11-месячного возраста Максим К.
находился на полном государственном обеспечении в различных детских
учреждениях города, однако по документам считалось, что у него есть
мать, а значит, он не относится к числу детей, оставшихся без
попечения родителей. На протяжении 3 лет Максим К. безуспешно обивал
пороги Департамента социальной защиты населения города Москвы.
Между тем в соответствии с Федеральным законом "О социальном
обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" инвалиды при
получении социальных услуг имеют право на защиту своих прав и законных
интересов, в том числе в судебном порядке (статья 7). Сотрудники
аппарата Уполномоченного помогли Максиму К., и в апреле 2006 года
Симоновский районный суд города Москвы установил факт того, что в
несовершеннолетнем возрасте он остался без попечения родителей. Через
месяц Городская межведомственная комиссия по решению жилищных вопросов
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их
числа приняла решение об обеспечении Максима К. в 2006 году жильем по
договору безвозмездного пользования.
Аналогичная помощь была оказана Юрию К. и Наталье К., проживающим
в ПНИ N 30, которые также остались без попечения родителей в
несовершеннолетнем возрасте.
Установление в судебном порядке юридического факта того, что лицо
в несовершеннолетнем возрасте осталось без попечения родителей, имеет
существенное значение с точки зрения его социальной защиты и
возможности воспользоваться дополнительными гарантиями по социальной
поддержке для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,
лиц из их числа, установленными федеральным законодательством и
законодательством города Москвы.
В соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1996 года
N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" лица, которые
остались без попечения обоих или единственного родителя, имеют право
на дополнительные гарантии по социальной поддержке (на
профессиональное образование, медицинское обслуживание, жилище, труд и
т.д.).
Различные дополнительные социальные гарантии и льготы для
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, установлены
Законом города Москвы от 30 ноября 2005 года N 61 "О дополнительных
гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, в городе Москве".
Для получения льгот и помощи, предусмотренных Федеральным законом
N 159-ФЗ и Законом города Москвы N 61, необходимо установить статус
лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Полагаю, что при решении вопроса, связанного с выявлением молодых
инвалидов с неустановленным юридическим статусом и оказанием им помощи
в его установлении в судебном порядке, у стационарных учреждений
огромное поле деятельности.
На протяжении длительного времени администрации целого ряда
стационарных учреждений не принимают действенных и эффективных мер по
решению жилищного вопроса молодых инвалидов, проживающих в указанных
учреждениях, не оказывают им помощь в подготовке документов, не
выносят вопросы предоставления жилья указанной категории лиц на
Городскую межведомственную комиссию по решению жилищных вопросов
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их
числа.
Так, еще в сентябре 2005 года к Уполномоченному обратилась
воспитанница ПНИ N 4, сирота Евгения М. в связи с нарушением ее
конституционного права на жилье. В 1999 году она была направлена в ПНИ
N 4, где с 2002 года фактически не проживает, а только числится. В
марте 2005 года в связи с улучшением психического состояния ей
изменена группа инвалидности (со второй на третью). Сирота работает,
проживает на съемной квартире. Однако никаких мер по реализации права
на жилище, предусмотренного статьей 8 Федерального закона N 159-ФЗ,
администрация ПНИ N 4 не принимала до настоящего времени. Сама Евгения
М. лишена возможности добиться получения жилья, так как все документы
находятся в ПНИ N 4 и на руки ей не выдаются.
В судьбу одной из девушек, проживающих в ПНИ N 30, вмешался орган
опеки и попечительства муниципалитета внутригородского муниципального
образования Якиманка в городе Москве.
К Уполномоченному обратился руководитель муниципалитета
внутригородского муниципального образования Якиманка в городе Москве с
просьбой выяснить причину отсутствия жилья у Елены Ф., проживающей в
ПНИ N 30. Из его письма стало известно, что в августе 2006 года Елена
Ф. родила ребенка, а в связи с отсутствием у нее жилья вынуждена была
написать заявление об отказе от новорожденного, и он был направлен на
полное государственное обеспечение и помещен в один из домов ребенка
города Москвы. Однако через месяц Елена Ф. отозвала свое заявление об
отказе от ребенка. Орган опеки и попечительства, принимая во внимание,
что Елена Ф. желает сама исполнять родительские обязанности в
отношении сына, не теряла с ним связь, постоянно навещая его в доме
ребенка, отменил распоряжение о направлении малолетнего на полное
государственное обеспечение. С 1 февраля 2007 года Елена Ф., желая
быть рядом с сыном и боясь его потерять, устраивается на работу
санитаркой группы в дом ребенка, где он содержится.
Уверен, что решение проблем социальной защищенности молодых
инвалидов требует более активного участия общества, поскольку издержки
безразличия или бездействия к зависимым молодым инвалидам слишком
высоки. К сожалению, общественный контроль за деятельностью
стационарных учреждений Департамента социальной защиты населения
города Москвы практически отсутствует. Неслучайно эта серьезнейшая
проблема стала предметом обсуждения на Комиссии Общественной палаты
Российской Федерации по вопросам развития гражданского общества и
участия общественности в национальных проектах в июле 2006 года.
Одной из форм общественного участия в судьбах молодых инвалидов в
перспективе могла бы стать приемная семья. За рубежом хорошо известна
практика приема пожилых людей и инвалидов в семьи с условием оплаты
государством предоставляемых услуг. Человек входит в приемную семью с
надеждой преодолеть одиночество, получить уход и ощущение полезности
для окружающих. Развитие института приемной семьи позволит значительно
улучшить социальное самочувствие молодых инвалидов.
В значительной степени нарушения жилищных прав лиц из числа
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проживающих в
ПНИ, обусловлены неэффективностью прокурорского и ведомственного
контроля за деятельностью стационарных учреждений системы социальной
защиты населения.
Убежден, что необходимо создавать новые виды учреждений
социального обслуживания, отвечающие в том числе запросам адаптации
молодых инвалидов, разрабатывать и внедрять новые социальные
технологии, при применении которых будет повышаться уровень их
социальной ориентированности и тем самым увеличиваться возможность
интеграции молодых инвалидов в общество, а критерием сравнительной
оценки деятельности стационарных учреждений системы социальной защиты
населения считать частичную или полную социализацию молодых инвалидов.
О нарушениях прав детей в связи с отказом в регистрации
в общежитиях по месту жительства их родителей
Уполномоченного особенно тревожат многочисленные случаи,
связанные с отказом в регистрации несовершеннолетних детей по месту
жительства их родителей, зарегистрированных на койко-местах в
общежитиях, которые изначально были предназначены для проживания
одиноких граждан.
Эта проблема была обозначена в докладе Уполномоченного за 2005
год. Однако и до настоящего времени она не получила своего разрешения.
В результате отказа в регистрации несовершеннолетних по месту
жительства родителей граждане не могут реализовать и защитить права и
интересы своих детей: семьи с детьми не ставят на учет нуждающихся в
улучшении жилищных условий, возникают проблемы с назначением и
выплатой социальных пособий, устройством детей в образовательные
учреждения, в том числе дошкольные, оформлением полиса обязательного
медицинского страхования, паспорта гражданина Российской Федерации.
К Уполномоченному обратился Ш. в интересах своих
несовершеннолетних детей.
Ш. зарегистрирован и проживает на койко-месте в общежитии,
которое предназначено для проживания одиноких граждан (мужчин) и
принадлежит ЗАО "Моспромстрой" на праве собственности. Фактически Ш.
проживает вместе с супругой и двумя детьми 1993 и 2001 года рождения,
занимает отдельную комнату. Место в общежитии Ш. получил в 1985 году в
связи с принятием на работу в Моспромстрой.
Мать детей зарегистрирована по месту жительства в общежитии,
расположенном в Московской области и предназначенном для проживания
одиноких женщин.
Дети Ш. нигде не зарегистрированы.
Администрация Фирмы "Уют" ЗАО "Моспромстрой" (эксплуатирующая
жилищный фонд организация) отказалась давать разрешение на регистрацию
детей к отцу, ссылаясь на то, что общежитие не является семейным, по
санитарным нормам и правилам в нем не предусмотрено проживание детей,
не принимая во внимание, что у детей Ш. нет другого места жительства.
Запрет на проживание семей в общежитиях для одиноких граждан
установлен на основании пункта 1.7 Санитарных правил устройства,
оборудования и содержания общежитий для рабочих, студентов, учащихся
средних специальных учебных заведений и профессионально-технических
училищ, утвержденных Главным государственным санитарным врачом СССР 1
ноября 1988 года N 4719.
Считаю, что отказ в регистрации детей неправомерен, поскольку
противоречит статье 20 ГК РФ и статье 1 Закона Российской Федерации от
25 июня 1993 года N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на
свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации".
Указанные нормы устанавливают, что местом жительства
несовершеннолетних, не достигших 14 лет, признается место жительства
их родителей, и каких-либо ограничений, касающихся общежитий для
одиноких граждан, не содержат. Ограничение права граждан на выбор
места жительства может быть установлено только федеральным законом, но
не санитарными правилами и нормами.
К тому же действующие нормативно-правовые акты не предусматривают
необходимость получения согласия должностных лиц эксплуатирующей
организации, ответственных за регистрацию и оформление заявления по
форме N 6, в случае регистрации несовершеннолетних по месту жительства
родителей.
Так, в соответствии с пунктом 28 Правил регистрации и снятия
граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту
пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации,
утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17
июля 1995 года N 713, регистрация по месту жительства
несовершеннолетних, не достигших возраста 14 лет и проживающих вместе
с родителями, осуществляется на основании документов, удостоверяющих
личность родителей, и свидетельства о рождении этих несовершеннолетних
путем внесения сведений о них в домовые (поквартирные) книги или
алфавитные карточки родителей.
Аналогичное положение закреплено в пункте 3.3 Правил регистрации
и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по
месту пребывания и по месту жительства в городе Москве, утвержденных
постановлением Правительства Москвы от 31 октября 2006 года N 859-ПП.
Более подробно эта процедура регламентируется в пункте 5.11
Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской
Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту
жительства в пределах Российской Федерации, утвержденной приказом
Министерства внутренних дел Российской Федерации от 23 октября 1995
года N 393.
В связи с заявлением Ш. и других граждан по аналогичным
нарушениям прав детей Уполномоченным направлены обращения в Управление
Федеральной миграционной службы России по городу Москве (далее - УФМС
России по городу Москве). Руководство Управления согласилось с
изложенными в них доводами. Дети были зарегистрированы в общежитиях по
месту жительства и регистрации их родителей. Должностные лица фирмы
"Уют" ЗАО "Моспромстрой" и ГУП "ДЕЗ, ИСК "Монтажспецстрой" (этой
организации также принадлежат общежития для одиноких), ответственные
за регистрацию, были извещены органами регистрационного учета о
принятом решении и необходимости внести сведения о детях в
поквартирные карточки и выписки из домовой книги.
Однако должностные лица указанных организаций категорически
отказались выполнить указания УФМС России по городу Москве.
Граждане, проживающие в общежитиях ЗАО "Моспромстрой",
неоднократно предъявляли иски к организации об обязании
зарегистрировать детей в общежитии по месту жительства родителей.
Однако суды отказывали в регистрации детей, руководствуясь
положениями статей 209, 288 ГК РФ, регламентирующих полномочия
собственника, в частности тем, что собственник по своему усмотрению
распоряжается принадлежащим ему имуществом. Суды исходили из того, что
если собственник отказывает во вселении и регистрации ребенка в
общежитие, то родители ни при каких условиях не могут вселить и
зарегистрировать детей по своему месту жительства.
При этом следует отметить, что суды не учитывали положения пункта
2 статьи 20 ГК РФ, в котором сказано, что местом жительства
несовершеннолетних, не достигших возраста 14 лет, признается место
жительства их родителей. Данную норму суды не применяли, ссылаясь на
санитарные правила и нормы, ограничивающие права человека (право на
жилище, выбор места жительства), несмотря на то, что ограничение прав
граждан допускается исключительно федеральным законом и только в той
мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного
строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,
обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи
55 Конституции Российской Федерации).
Очевидно, что в данной ситуации возникает коллизия правовых норм
одинаковой юридической силы, конфликт интересов: с одной стороны -
собственника общежития, с другой стороны - несовершеннолетних
(необходимостью наилучшего обеспечения их интересов). Возникает вопрос
о том, какие нормы должны применяться, чьим интересам надо отдать
предпочтение. При этом суды отдавали приоритет интересам собственника
общежитий, несмотря на то, что у детей не было другого места
жительства не только в Москве, но и в ином населенном пункте на
территории Российской Федерации.
При разрешении вопроса о коллизии интересов необходимо
руководствоваться требованиями статьи 3 Конвенции о правах ребенка, в
которой сказано, что во всех действиях в отношении детей независимо от
того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями,
занимающимися вопросами социального обеспечения, судами,
административными или законодательными органами, первоочередное
внимание должно уделяться наилучшему обеспечению интересов ребенка.
О нарушении прав детей отделами Управления Федеральной
миграционной службы России по городу Москве
В 2006 году к Уполномоченному продолжали поступать обращения
граждан с жалобами на незаконные действия сотрудников Федеральной
миграционной службы России. Остался прежним и характер обращений.
Заявители жаловались на незаконные действия сотрудников отделов
УФМС России по городу Москве при оформлении детям общегражданских и
заграничных паспортов, вкладышей в свидетельства о рождении,
подтверждающих наличие у несовершеннолетних гражданства Российской
Федерации, регистрации детей по месту жительства родителей,
приобретении несовершеннолетними и подтверждении наличия гражданства
Российской Федерации.
В 2006 году на контроле Уполномоченного находилось заявление
матери несовершеннолетнего Никиты М., который родился 1 марта 2006
года в городе Москве от родителей, состоящих в браке. Мать ребенка
имеет гражданство Молдовы, отец - гражданин Российской Федерации. 28
декабря 2005 года отец мальчика умер.
В марте 2006 года мать Никиты М. обратилась в отдел УФМС России
по городу Москве в Южном административном округе с просьбой
документировать ребенка вкладышем в свидетельство о рождении,
подтверждающим наличие у несовершеннолетнего гражданства Российской
Федерации, и зарегистрировать сына по месту жительства отца. Однако
получила необоснованный отказ.
Сотрудники отдела УФМС России по городу Москве в ЮАО потребовали
личного заявления умершего отца и не нашли оснований для выдачи Никите
М. вкладыша в свидетельство о рождении, подтверждающего наличие у
несовершеннолетнего гражданства Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 12 Федерального закона от 31 мая 2002
года 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" ребенок приобретает
гражданство Российской Федерации по рождению, если на день рождения
ребенка один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации,
а другой родитель является иностранным гражданином, при условии, что
ребенок родился на территории Российской Федерации.
На основании части 2 статьи 48 СК РФ: "Если ребенок родился от
лиц, состоящих в браке между собой, а также в течение трехсот дней с
момента расторжения брака, признания его недействительным или с
момента смерти супруга матери ребенка, отцом ребенка признается супруг
(бывший супруг) матери, если не доказано иное".
Таким образом, поскольку Никита М. родился в городе Москве от
отца - гражданина Российской Федерации, в течение трехсот дней после
его смерти, имеются все законные основания считать несовершеннолетнего
гражданином Российской Федерации по рождению. В подтверждение этого
сотрудники отдела УФМС России по городу Москве обязаны выдать вкладыш
к свидетельству о рождении, подтверждающий наличие у
несовершеннолетнего гражданства Российской Федерации (приказ МВД
России от 18 апреля 2003 года N 257 "О порядке оформления и выдачи
вкладыша в свидетельство о рождении, подтверждающего наличие у ребенка
гражданства Российской Федерации").
На основании статьи 20 ГК РФ и пункта 3.3 Правил регистрации и
снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту
пребывания и по месту жительства в городе Москве, утвержденных
постановлением Правительства Москвы от 31 октября 2006 года N 859-ПП,
при обращении родителей несовершеннолетнего уполномоченные органы
обязаны зарегистрировать ребенка по месту жительства родителей.
Квартира, где проживает Никита М. с матерью, старшим братом и
бабушкой, приватизирована. Собственники жилого помещения - бабушка и
старший брат - дали согласие на регистрацию малолетнего Никиты М.
Полагаю, что в 2007 году в связи с вступлением в силу приказа МВД
России от 7 декабря 2006 года N 1003 "О внесении изменений в
Инструкцию о порядке оформления и выдачи вкладыша в свидетельство о
рождении, подтверждающего наличие гражданства Российской Федерации,
утвержденную приказом МВД России от 18 апреля 2003 года N 257",
отменяющего необходимость оформления вкладыша в свидетельство о
рождении несовершеннолетних, таких обращений к Уполномоченному
поступать не будет.
Необходимость оформления вкладыша в свидетельство о рождении,
подтверждающего наличие у несовершеннолетнего гражданства Российской
Федерации, не только создавала лишние проблемы родителям детей, но и
породила не основанные на законе требования органов и учреждений
социальной защиты населения, здравоохранения и образования о
предоставлении вкладышей. Это привело к тому, что практически все
родители, являющиеся гражданами Российской Федерации, были вынуждены
оформлять своим детям вкладыши в свидетельства о рождении,
подтверждающие наличие у несовершеннолетних гражданства Российской
Федерации, для того, чтобы реализовать права детей в социальной сфере
(прикрепление к детской поликлинике, посещение дошкольного
образовательного учреждения, различные социальные выплаты).
К Уполномоченному продолжали поступать обращения граждан с
жалобами на необоснованные отказы в документировании детей
общегражданскими паспортами.
К Уполномоченному обратилась К. в защиту прав своего сына Ильи,
1991 года рождения. Ребенок в 1994 году был зарегистрирован по месту
жительства в городе Зеленограде вместе с отцом и бабушкой.
В июне 2006 года К. вместе с сыном обратились в отдел УФМС России
по городу Москве в Зеленоградском административном округе с просьбой
документировать Илью общегражданским паспортом. Оказалось, что еще в
2004 году несовершеннолетний ребенок без ведома и согласия матери был
снят с регистрационного учета по месту жительства. Местом убытия
несовершеннолетнего указан город Самара, что не соответствует
действительности.
Для решения вопроса документирования Ильи К. общегражданским
паспортом Уполномоченный для проверки законности снятия
несовершеннолетнего с регистрационного учета по месту жительства
обратился в УФМС России по городу Москве и прокуратуру города
Зеленограда.
Считаю, что большинство обращений с жалобами на нарушения прав
детей органами Федеральной миграционной службы России были связаны с
низким профессиональным уровнем сотрудников, их некомпетентностью,
неумением, а порой и нежеланием исполнять свои служебные обязанности.
К Уполномоченному обратилась москвичка О. с жалобой на действия
начальника паспортно-визового отдела ОВД района Северное Бутово (в
настоящее время отдел УФМС России по городу Москве в Юго-Западном
административном округе, отделение района Серное Бутово).
7 июля 2005 года женщина обратилась за вкладышем в свидетельство
о рождении своего сына, имея на то законные основания и необходимые
документы. Однако получила отказ сначала в приеме документов, а затем
в оформлении вкладыша. Заявительница обратилась с исковым заявлением в
Зюзинский районный суд города Москвы, который своим решением от 15
сентября 2005 года отказал в удовлетворении искового требования.
Заявительница обжаловала в кассационном порядке указанное решение
суда. Определением судебной коллегии по гражданским делам Московского
городского суда от 14 февраля 2006 года решение Зюзинского районного
суда было отменено и вынесено новое решение: признать необоснованным
отказ начальника паспортно-визового отдела ОВД района Северное Бутово
в оформлении ребенку вкладыша в свидетельство о рождении и обязать
указанное должностное лицо оформить вкладыш в свидетельство о
рождении, подтверждающий наличие у сына заявительницы гражданства
Российской Федерации.
Однако начальник отдела УФМС России по городу Москве в ЮЗАО
(отделение района Северное Бутово) отказался исполнить постановление
суда, сославшись на то, что указанное в определении суда и
исполнительном листе "паспортно-визовое отделение ОВД района Северное
Бутово" уже не существует, оно переименовано в отдел УФМС России по
городу Москве, и он не может выдать заявительнице вкладыш в
свидетельство о рождении ее сына, так как в решении суда сказано
"оформить".
Мы по-прежнему убеждены в необходимости скорейшего урегулирования
вопросов приобретения гражданства Российской Федерации. После
вступления в силу Федерального закона от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О
гражданстве Российской Федерации" было принято более двух десятков
подзаконных актов, регулирующих вопросы приобретения гражданства,
которые не смогли исчерпывающим образом решить имеющиеся в этой
области проблемы и улучшить положение лиц, желающих приобрести
гражданство Российской Федерации.
В феврале 2004 года И. прибыл на постоянное место жительства в
Российскую Федерацию из Узбекистана, получил в установленном порядке
разрешение на временное проживание в городе Москве. В ноябре 2005 года
И. приобрел гражданство Российской Федерации и был документирован
общегражданским паспортом.
И. - бывший военнослужащий, его старший сын родился в городе
Москве в 1985 году, младший - в городе Чите в 1990 году.
В июле 2005 года из Ташкента в Москву переехала семья И. - жена и
два сына.
На момент переезда младший сын был документирован свидетельством
о рождении и данные о нем внесены в паспорт матери (в Узбекистане
детей документируют в возрасте 16 лет).
В декабре 2005 года старший сын И. Павел И. получил разрешение на
временное проживание, жене было отказано из-за отсутствия квоты.
Разрешение на временное проживание для жены И. было получено в
феврале 2006 года, но при этом Паспортно-визовым управлением ГУВД по
городу Москве было разъяснено, что мать не имеет права вписывать в
свое заявление несовершеннолетнего сына в связи с отсутствием у
ребенка паспорта гражданина Узбекистана (1 февраля 2006 года мальчику
исполнилось 16 лет).
На сегодняшний день мать и старший сын подали документы на
приобретение гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке.
Для получения разрешения на временное проживание младшему сыну И.
родителям было рекомендовано сначала получить ребенку национальный
паспорт гражданина Узбекистана, иначе ребенку пригрозили депортацией в
Узбекистан.
Процедура приобретения гражданства, оформления вида на жительство
или разрешения на временное проживание крайне сложна и перегружена
различными справками и разрешениями. Список документов, необходимых
для оформления разрешения на временное проживание, включает в себя
более 20 наименований. При этом заявителю необходимо проявить
чрезвычайную активность и успеть не только собрать все справки и
документы, но и вовремя их сдать в Федеральную миграционную службу
России, так как некоторые справки действительны в течение месяца.
К Уполномоченному обратился гражданин Российской Федерации -
москвич С. в связи с нарушением прав сына его жены.
С. женился в 2001 году на гражданке Украины. В сентябре 2001 года
супруга с сыном сдали документы для оформления вида на жительство в 4
ОВИР УВД ЮАО города Москвы.
В апреле 2003 года Паспортно-визовое управление ГУВД по городу
Москве отказало супруге С. и ее сыну в оформлении вида на жительство
из-за отсутствия согласия Департамента жилищной политики и жилищного
фонда города Москвы на их регистрацию по месту жительства и
регистрации С. и его родителей в квартире, находящейся в собственности
города Москвы.
В 2006 году С. снова обратился за разрешением на временное
проживание жены и ее сына в отделение по району Чертаново Центральное
отдела Управления Федеральной миграционной службы России по городу
Москве в ЮАО. В приеме документов было отказано в связи с отсутствием
договора поднайма.
Более пяти лет С. не может отстоять свое право на создание семьи,
право двух малолетних детей (в семье родился второй ребенок) жить и
воспитываться в полной семье, пользоваться жилым помещением, получать
медицинское обслуживание и социальные льготы.
Требования, предъявляемые Управлением Федеральной миграционной
службы России по городу Москве, не только нарушают гражданские права
членов семьи С., но и противоречат действующему законодательству о
гражданстве.
Сотрудникам Федеральной миграционной службы России необходимо
неукоснительно соблюдать законодательство и установленные сроки
рассмотрения заявлений о приобретении гражданства Российской
Федерации, так как очень часто этот процесс растягивается на годы.
О нарушениях прав детей в условиях споров
о порядке осуществления родительских прав
Споры о порядке осуществления родительских прав являются
чрезвычайно сложной категорией дел как для рассмотрения
уполномоченными государственными и муниципальными органами, так и для
последующего исполнения. Сам предмет этих споров подразумевает крайнюю
степень эмоциональности сторон, которая нередко принимает весьма
агрессивные формы и не позволяет участникам спора трезво оценивать
ситуацию.
Соблюдение прав и интересов ребенка при рассмотрении этих споров
является основной задачей и в то же время главным камнем преткновения.
Интересы ребенка нередко подменяются сторонами такими понятиями, как
материальное или жилищное положение, мнение ребенка о споре, которое
не всегда отвечает его интересам или может быть внушено одним из
родителей, родственниками и т.д.
При разводе родители часто по-разному видят будущее своих детей.
Несовпадение их взглядов подпитывается взаимными обидами из-за
распавшегося брака и может превратиться в банальное выяснение
отношений между бывшими супругами, когда ребенок становится
дополнительным веским аргументом, а его интересы подменяются
интересами враждующих родителей.
Подавляющее большинство нарушений прав несовершеннолетних при
указанных спорах происходит в результате неправильного, непримиримого
поведения родителей.
Практика обращений к Уполномоченному по данной категории дел
свидетельствует, что на досудебной стадии их рассмотрения типичными
являются следующие виды нарушений прав детей.
1. Нарушение одним из родителей права ребенка на общение с другим
родителем и иными родственниками, психологическое воздействие на
ребенка.
Специалисты органов опеки и попечительства муниципалитетов
внутригородских муниципальных образований в городе Москве стараются
примирить родителей ребенка в целях заключения соглашения о порядке
осуществления родительских прав. К большому сожалению, это удается
далеко не всегда.
Один из системных недостатков такого подхода - изучение вопроса
только в юридическом и общежитейском аспектах без привлечения
квалифицированных специалистов в области семейной психологии,
конфликтологии и педагогики.
Практика показывает, что при наличии спора о порядке
осуществления родительских прав, если достичь соглашения сторон не
удается, необходимо, как минимум, проведение экспертизы
детско-родительских отношений, а в некоторых случаях желательно
психологическое сопровождение таких семей. При наличии спора вопрос об
экспертизе рано или поздно все равно встанет, а затягивание
рассмотрения спора однозначно не соответствует интересам ребенка.
В настоящее время в городе Москве недостаточно государственных
учреждений, способных квалифицированно проводить такого рода
экспертизы и оказывать реальную помощь в разрешении сопутствующих
конфликтных ситуаций.
К сожалению, кардинально изменить положение только путем
привлечения квалифицированных психологов и педагогов вряд ли возможно,
так как всегда найдутся особо непримиримые родители, которые попросту
не захотят обращаться к специалистам по рекомендациям или требованиям
органов опеки и попечительства и (или) суда. Как правило, именно такие
родители длительное время удерживают детей у себя, не позволяют им
общаться с другим родителем и его родственниками, настраивают детей в
соответствии со своей позицией.
Противостоять таким проявлениям "родительской любви" с помощью
имеющихся механизмов государственного воздействия крайне тяжело.
В ряде стран, членов ООН, в таких случаях практикуют превентивное
вмешательство уполномоченных государственных органов. Это может
выражаться, в частности, во временном изъятии ребенка из конфликтной
атмосферы разрушающейся семьи до разрешения спора по существу, что
позволяет оградить его от давления со стороны эмоционально
возбужденных родителей. Изъятие ребенка из семьи может осуществляться
с временным помещением его в иную семью, которой доверяют стороны, в
патронатную семью или в специализированный реабилитационный центр. В
каждом из таких случаев родители могут общаться с ребенком, навещать
его, участвовать в процессе его воспитания до разрешения спора по
существу. Такой подход позволяет оградить ребенка от психологического
давления и дает возможность контролировать реальное положение дел.
К сожалению, в нашей стране государство не использует подобных
механизмов и фактически пускает "семейное дело" на самотек, оставляя
возможность надеяться только на порядочность и здравый смысл
родителей.
Пренебрежение превентивной ролью государства в этой области
приводит к существенному нарушению прав и законных интересов детей,
которые подвергаются постоянному психологическому насилию и вынуждены
участвовать в спорах взрослых. Эксперты утверждают, что нередко дети,
пережившие такой стресс в несовершеннолетнем возрасте, впоследствии не
способны создать собственные полноценные семьи. Полученные ими
эмоциональные травмы бывают настолько глубокими, что оставляют свой
след на протяжении всей жизни.
Именно поэтому Правительству Российской Федерации и
Государственной Думе необходимо принять безотлагательные меры для
укрепления правовых основ превентивного вмешательства государственных
органов в соответствии с подпунктом "d" пункта 47 Заключительных
замечаний Комитета ООН по правам ребенка.
Превентивное вмешательство государства в область семейного права
необходимо также во многих других случаях, в частности, для ограждения
ребенка от физического или сексуального насилия. В таких случаях не
нужно будет дожидаться наступления деструктивных последствий для
запуска громоздкой машины государственного обвинения.
Отсутствие механизмов превентивного вмешательства государства на
ранних стадиях рассмотрения споров порождает порочную практику
вынесения неисполнимых судебных решений. Через месяцы, а иногда и годы
судебных тяжб ребенок просто не узнает, а нередко и боится родителя,
который не имел возможности общения с ним.
Необходимо очень внимательно отнестись к этой проблеме и
разработать дифференцированный механизм превентивных мер, которые
позволят ребенку общаться с обоими родителями и исключат возможность
оказания на него психологического давления.
Применение превентивных государственных мер нельзя рассматривать
как нарушение преимущественного права родителей на воспитание своих
детей, если данные меры направлены на защиту прав и интересов ребенка.
Только оперативность и открытость этой процедуры позволят эффективно
осуществлять государственную защиту прав и законных интересов детей от
злоупотреблений со стороны родителей.
Введение в Российской Федерации системы ювенального правосудия
могло бы обеспечить квалифицированное применение превентивных мер и
создание стабильной судебной практики по делам, касающимся интересов
несовершеннолетних. Однако вопрос о применении указанных мер в
настоящее время мог бы решаться и в системе общего правосудия в
максимально короткие сроки до разрешения спора по существу.
К сожалению, во многих случаях органы опеки и попечительства
вынуждены ограничивать свои действия по защите прав несовершеннолетних
от злоупотреблений со стороны родителей лишь рекомендациями и
предупреждениями, которые могут попросту игнорироваться теми, кому они
предназначены.
2. Формальное отношение органов опеки и попечительства к спору
или их предвзятая позиция.
Человеческий фактор часто является определяющим при обращении
граждан к специалистам уполномоченных органов для защиты прав
несовершеннолетних детей. Нередко от отношения конкретного
должностного лица к служебным обязанностям зависит судьба ребенка.
На контроле Уполномоченного находился следующий факт. Специалист
органа опеки и попечительства муниципалитета внутригородского
муниципального образования Южное Бутово в городе Москве провел
обследование жилищно-бытовых условий по адресу, указанному Г. (отцом
малолетнего Саши) и его нынешней супругой, и составил акт данного
обследования с отражением в нем наименований и характеристик
конкретных предметов мебели и интерьера, отметив в заключении, что
ребенку целесообразно проживать именно в этой квартире.
Решением Нагатинского районного суда города Москвы местом
жительства ребенка было определено место жительства его матери, Г. был
обязан передать ей ребенка.
Выехавшие по указанному Г. адресу судебные приставы-исполнители
обнаружили, что дома по данному адресу не существует.
По запросу Уполномоченного Зюзинской межрайонной прокуратурой
города Москвы была проведена проверка указанного факта, по результатам
которой руководителю муниципалитета внутригородского муниципального
образования Южное Бутово в городе Москве было вынесено представление о
недопущении подобных нарушений и привлечении виновных должностных лиц
к дисциплинарной ответственности.
Глубоко убежден, что формальное отношение к работе, связанной с
детскими судьбами, абсолютно недопустимо.
3. Недостаточный уровень подготовленности специалистов органов
опеки и попечительства, нестабильная правоприменительная практика в их
деятельности.
В Заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка (пункт
21) выражается обеспокоенность тем, что не все специалисты, работающие
с детьми и в интересах детей, получают надлежащую подготовку в области
прав ребенка.
В настоящее время органы опеки и попечительства определяют
стратегию своей деятельности самостоятельно, что в некоторых случаях
приводит к формированию порочной правоприменительной практики и
ухудшает ситуацию по защите прав детей в конкретных внутригородских
муниципальных образованиях в городе Москве.
В соответствии с пунктом 3 статьи 3 Конвенции о правах ребенка
"государства-участники обеспечивают, чтобы учреждения, службы и
органы, ответственные за заботу о детях или их защиту, отвечали
нормам, установленным компетентными органами, в частности... с точки
зрения численности и пригодности их персонала, а также компетентного
надзора".
Никакого компетентного надзора за деятельностью органов опеки и
попечительства при сложившемся положении дел установить невозможно.
Необходимо создать в городе Москве целостную систему органов
опеки и попечительства, деятельность которых будет подконтрольна
соответствующему государственному органу, уполномоченному
Правительством Москвы.
На стадии судебного разбирательства наряду с проблемами,
возникающими на досудебной стадии, появляются иные формы нарушения
прав несовершеннолетних.
Уполномоченный неоднократно в своих ежегодных докладах указывал
на конкретные случаи, когда суды не допускали к участию в деле его
представителей. Причем такие отказы чаще всего обусловлены тем, что
судьи совершенно не знакомы с деятельностью Уполномоченного и
воспринимают его исключительно как лишнего участника процесса. Они
полагают, что участие в деле органов опеки и попечительства обеспечит
надлежащую защиту прав несовершеннолетних. Однако должность
Уполномоченного учреждена для дополнительной защиты прав ребенка. Его
деятельность не подменяет и не дублирует работу органов опеки и
попечительства.
Имеют место случаи, когда органы опеки и попечительства
злоупотребляют своими обязанностями или заблуждаются относительно
интересов ребенка, не знают, как поступить в той или иной конкретной
ситуации, и оставляют вопросы, подлежащие квалифицированной оценке
специалиста, на усмотрение суда. В таких случаях участие
Уполномоченного в процессе будет способствовать правильному
рассмотрению дела.
Большое количество нарушений прав детей на стадии судебного
разбирательства указанных споров обусловлено неправильной оценкой как
органами опеки и попечительства, так и судом интересов ребенка, что
приводит к вынесению решений, не соответствующих его правам и
интересам.
Частью 2 статьи 38 Конституции Российской Федерации и пунктом 1
статьи 61 СК РФ гарантировано равенство прав родителей в отношении их
детей. При этом неправильное понимание этого равенства прав родителям
внушают некоторые юристы, которые трактуют семейные правоотношения
только в аспекте взаимных прав и обязанностей сторон, забывая о том,
что определяющее значение имеют подлинные интересы ребенка, а не те
интересы, которые ему более выгодны с точки зрения гражданского права.
Вопрос об имущественном положении сторон нельзя ставить во главу угла,
поскольку обязанность содержать своего ребенка может и должна
исполняться независимо от места его жительства и порядка общения с
родителем, проживающим отдельно. Для родителей, отказывающихся
добровольно участвовать в содержании собственного ребенка, существует
правовой институт алиментных обязательств.
5 сентября 2006 года представитель Уполномоченного участвовал в
судебном заседании Кунцевского районного суда города Москвы по иску Б.
к Е. о расторжении брака и об определении места жительства
несовершеннолетних детей. Б., отец несовершеннолетних Риты, 1996 года
рождения, и Светы, 2000 года рождения, с конца января 2006 года, то
есть с момента фактического прекращения супружеских отношений с Е.,
матерью девочек, удерживает дочерей у себя, не позволяет матери
общаться с ними. Представлявший интересы Б. по доверенности
индивидуальный предприниматель Ч. настойчиво пытался убедить суд в
том, что двум малолетним девочкам лучше проживать с отцом, который до
момента разрыва супружеских отношений их воспитанием не занимался.
Причем в качестве основного аргумента необходимости проживания девочек
совместно с отцом Б. и его представитель предлагали учитывать мнение
малолетних девочек, которые после разрыва отношений между родителями
"стали бояться свою мать". Но в чем выражается эта боязнь и что
явилось ее причиной, ни Б., ни его представитель доходчиво объяснить
не смогли. Б. не отрицал того факта, что девочки любили свою мать, не
боялись, хотели с ней общаться, когда она жила вместе с ними. Кроме
того, Б. утверждал, что если супруга к нему вернется, он сможет
сделать все, чтобы дети перестали ее бояться и захотели жить вместе с
ней. Перечисленные факты указывали на то, что дети высказывали свое
мнение под давлением отца, который навязывал им страх к их собственной
матери и всячески настраивал против нее. Б. использовал своих детей
как средство в борьбе за сохранение брака, распад которого он глубоко
переживал. На вопрос суда: "Настаиваете ли Вы на расторжении брака?" -
Б. ответить не смог, это за него сделал его представитель.
К счастью, благодаря твердой позиции квалифицированного адвоката
Е. и органа опеки и попечительства муниципалитета внутригородского
муниципального образования Можайское в городе Москве и участию в
процессе представителя Уполномоченного решением суда местом жительства
девочек было определено место жительства их матери. Определением
судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда
решение суда первой инстанции было оставлено без изменения. Однако,
учитывая непримиримую позицию Б. и характер его влияния на девочек,
следует предположить, что их мать непременно столкнется с трудностями
исполнения вступившего в законную силу судебного решения.
К сожалению, приведенный пример не является редкостью в практике
рассмотрения подобных дел. В эмоциональном порыве родители способны
совершать поступки, не соответствующие интересам детей, которые в
первую очередь отражаются на хрупкой детской психике. Во избежание
этого, например, в указанном случае на начальном этапе развития
конфликта девочек можно было изъять из семьи путем применения
превентивных государственных мер и избежать психологического давления
на них со стороны отца. Это способствовало бы объективному,
беспристрастному и оперативному разрешению вопроса по существу и
значительно бы упростило исполнение судебного решения.
В последнее время все чаще встречаются случаи нарушения равенства
прав родителей со стороны материально обеспеченных отцов при спорах об
определении места жительства ребенка. В некоторых случаях органы опеки
и попечительства, а затем и суд оценивают ситуацию исключительно с
позиции материального благополучия и социального статуса родителей,
что порой приводит к катастрофическим последствиям. Тревогу вызывает
то, что при этом они не руководствуются интересами ребенка и
обеспечением его прав и законных интересов, а открыто занимают сторону
обеспеченного родителя и отстаивают в суде его права.
На контроле Уполномоченного в течение года находились обращение
Б., матери малолетней Маргариты, и встречное обращение В., отца
девочки. Два года Б. и В. пытались определить место жительства дочери
в судебном порядке, прошли все возможные судебные инстанции, но это
только ухудшило их и без того сложные отношения. К счастью, стороны
сумели справиться со своими амбициями и в очередном судебном заседании
заключили мировое соглашение о проживании Маргариты совместно с мамой
и порядке общения папы с дочерью.
Мы искренне надеемся, что Б. и В. найдут правильный алгоритм
новых взаимоотношений, который позволит им бесконфликтно и не в ущерб
интересам дочери на равных правах заниматься ее воспитанием.
Нельзя забывать, что право на общение с ребенком имеют также
дедушки, бабушки, братья, сестры и другие родственники. К
Уполномоченному часто обращаются дедушки и бабушки, чьи права на
общение с внуками нарушаются одним или обоими родителями.
В соответствии с пунктом 3 статьи 67 СК РФ иски об устранении
препятствий к общению с ребенком рассматриваются судом исходя из
интересов ребенка и с учетом его мнения.
Как правило, судебное производство по указанным спорам особых
сложностей не вызывает, поскольку предметом этих споров является не
участие в воспитании ребенка, а право на общение с ним, которое без
серьезных оснований крайне тяжело оспорить. Для определения порядка
общения с ребенком наряду с рекомендациями органа опеки и
попечительства в некоторых случаях необходимо заключение
соответствующих специалистов. Рекомендации специалистов относительно
порядка общения необходимы, в частности, если ребенок совсем не помнит
своих родственников, боится их, страдает какими-либо заболеваниями,
препятствующими полноценному общению или общению в какой-либо
конкретной обстановке. Все это необходимо подробно исследовать в
судебном заседании.
На контроле Уполномоченного находится обращение С., бабушки
малолетней Даши. При вынесении решения по иску С. к отцу ребенка К. об
устранении препятствий к ее общению с Дашей суд принял во внимание
рекомендации Центра психолого-медико-педагогического сопровождения
"ОЗОН", в которых было предложено расширять круг общения девочки
постепенно, начиная с писем и телефонных переговоров, и вынес решение
об определении порядка общения С. с внучкой в соответствии с
указанными рекомендациями. Однако со дня вынесения решения (1 октября
2005 года) С. не может добиться от К. исполнения решения суда: не
имеет возможности общаться с внучкой по телефону, не получает ответы
на письма и открытки. К. всячески избегает контактов с С.
В настоящее время Уполномоченным приняты меры к принудительному
исполнению К. указанного судебного решения.
На стадии исполнения судебного решения права детей нарушаются не
только обязанными лицами (должниками), как в указанном выше случае, но
и судебными приставами-исполнителями.
Не секрет, что существующая судебно-исполнительная система
Российской Федерации постоянно подвергается всесторонней и, как
правило, обоснованной критике. Тот, кто когда-либо сталкивался с
принудительным исполнением судебного решения, знает, каких усилий
стоит его добиться.
Так, М., бабушка малолетнего Никиты, столкнулась с трудностями
исполнения решения Бабушкинского районного суда города Москвы об
определении порядка ее общения с внуком.
Т., отец Никиты, всячески препятствовал общению М. с внуком. М.
была вынуждена обратиться в суд, а затем в отдел Службы судебных
приставов (ОССП) по СВАО города Москвы. На протяжении четырех месяцев
М. безуспешно пыталась добиться от судебного пристава исполнения
решения суда. Неоднократные жалобы М. руководству ОССП по СВАО города
Москвы никак не повлияли на действия судебного пристава. Для того
чтобы обязать судебного пристава исполнить возложенные на него
обязанности, Уполномоченному потребовалось обратиться к руководителю
Главного управления Федеральной службы судебных приставов по Москве.
Вообще задача взыскателя по исполнению судебного решения сводится
к тому, чтобы заставить судебного пристава-исполнителя работать "как
следует". Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 119-ФЗ "Об
исполнительном производстве" судебным приставам-исполнителям
предоставлены серьезные полномочия для исполнения судебных решений,
которыми они, к сожалению, не всегда пользуются.
Сами судебные приставы сетуют на неточность судебных решений по
данным спорам. Однако Федеральным законом "Об исполнительном
производстве" им предоставлено право на обращение в суд за
разъяснением судебного акта, которое также не всегда используется.
На контроле Уполномоченного находится обращение Г., матери
малолетних Тани и Кристины, которая уже более двух с половиной лет
пытается добиться исполнения решения Пресненского районного суда
города Москвы о передаче ей на воспитание дочерей. Отец девочек всеми
способами препятствует их общению с матерью, скрывает место их
нахождения, предупреждения и штрафы со стороны службы судебных
приставов попросту игнорирует. Постановлением судебного
пристава-исполнителя отец и девочки были объявлены в розыск, который
не принес никаких результатов.
Г. самостоятельно установила место нахождения девочек на
территории Московской области. В настоящее время решается вопрос о
передаче исполнительного производства в соответствующее подразделение
службы судебных приставов.
Несложно догадаться, что Г. еще столкнется с трудностями при
исполнении указанного решения суда, поскольку девочки не видели ее уже
несколько лет и могут просто не узнать маму.
При исполнении подобных судебных решений требуются особый подход
и строгий контроль выполнения конкретных исполнительных действий.
Затягивание процесса исполнения решения суда может привести к
невозможности его исполнения, что повлияет на конкретные детские
судьбы.
Согласно информации, которой располагает Уполномоченный, Главное
управление Федеральной службы судебных приставов по Москве не ведет
работу по статистическому обобщению дел, касающихся указанных споров.
Полагаю, что подобная ситуация складывается по всей России.
Считаю возможным предложить Федеральной службе судебных приставов
разработать необходимый алгоритм оперативного и эффективного
исполнения судебных решений по делам об определении места жительства
детей при раздельном проживании родителей и об осуществлении
родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка.
О бездействии органов опеки и попечительства по защите
жилищных прав лиц из числа детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей
К Уполномоченному продолжают поступать обращения граждан,
связанные с отказами органов опеки и попечительства защищать жилищные
права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по
окончании их пребывания в семьях попечителей при наличии установленных
законодательством города Москвы оснований для обеспечения подопечных
жилыми помещениями. Подчас в вопросах защиты жилищных прав детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения родителей, специалисты органов опеки
и попечительства проявляют невиданную волокиту, бездействие и
равнодушие.
В мае 2005 года к Уполномоченному поступило обращение Татьяны Л.,
1983 года рождения, являющейся лицом из числа детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, с просьбой об оказании помощи в
предоставлении жилья.
В 1996 году квартира, в которой проживала Татьяна Л., была
продана ее родителями, вся семья снята с регистрационного учета по
месту жительства. Приобретенная родителями Татьяны Л. другая квартира
в городе Москве впоследствии также была продана, а взамен приобретена
квартира во Владимирской области, в которой девочка никогда не
проживала.
В 1999 году оба родителя Татьяны Л. умерли.
Распоряжением главы управы района Хорошево-Мневники от 28 марта
2000 года N 217 попечителем Татьяны Л. назначена ее тетя. Принимая во
внимание, что на момент установления опеки Татьяна Л. в результате
неразумных действий своих родителей не имела регистрации по месту
жительства, она была зарегистрирована на жилой площади попечителя до
наступления совершеннолетия.
В 1999 году Тимирязевский межрайонный прокурор города Москвы
обращался в суд с иском о признании сделок с жильем недействительными
в интересах несовершеннолетней Татьяны Л., однако результаты
рассмотрения гражданского дела установить невозможно в связи с
пожаром, происшедшим в здании суда в мае 1999 года, и гибелью архива.
С 2000 года по настоящее время Татьяна Л. проживает на жилой
площади бывшего попечителя в трехкомнатной квартире (общая площадь
58,6 кв. метра, жилая площадь 44,1 кв. метра) и имеет регистрацию по
месту пребывания. В квартире постоянно проживают 7 человек, являющиеся
членами семьи бывшего попечителя.
Получив заявление Татьяны Л., сотрудник аппарата Уполномоченного
связался по телефону со специалистом муниципалитета внутригородского
муниципального образования Хорошево-Мневники в городе Москве
Петрушиной И.Ф., которая сообщила, что все необходимые документы для
рассмотрения жилищного вопроса Татьяны Л. собраны и 26 мая 2005 года
переданы в учебно-методический центр "Детство" Департамента
образования города Москвы для последующего включения в повестку дня
Городской межведомственной комиссии по решению жилищных вопросов
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их
числа.
Через год, в июле 2006 года, Татьяна Л. обратилась к
Уполномоченному с жалобой на волокиту и бездействие органа опеки и
попечительства в решении ее жилищного вопроса. В ходе проверки,
проведенной аппаратом Уполномоченного, было установлено, что жилищные
документы на сироту специалистом Петрушиной И.Ф. не сдавались вообще
ни в 2005 году, ни в 2006 году, а сама Петрушина И.Ф. на протяжении
целого года самым возмутительным образом вводила в заблуждение Татьяну
Л., ее бывшего попечителя и Уполномоченного. Однако на протяжении
целого года, вплоть до июля 2006 года, Петрушина И.Ф. на
многочисленные обращения к ней Татьяны Л. по поводу предоставления
жилья отвечала: "Жди, скоро получишь!".
11 июля 2006 года Уполномоченный был вынужден забрать из
муниципалитета внутригородского муниципального образования
Хорошево-Мневники в городе Москве жилищные документы Татьяны Л. и в
течение трех дней направить их в установленном порядке в ГУП
"Моссоцгарантия".
Расцениваю действия Петрушиной И.Ф. как грубое и злостное
нарушение федерального законодательства и законодательства города
Москвы по обеспечению жильем детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, а также как неисполнение ею должностных
обязанностей специалиста по опеке и попечительству.
В декабре 2006 года жилищный вопрос Татьяны Л. удалось решить
положительно.
К сожалению, аналогичные примеры, когда органы опеки и
попечительства "забывают" своевременно решить жилищные вопросы
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, можно
привести и по другим районам города Москвы.
О нарушениях прав детей в связи с неисполнением
алиментных обязательств
В 2006 году к Уполномоченному поступило более 20 письменных
обращений по вопросу нарушения прав детей на обеспечение содержания от
родителей. Практически все обратившиеся - матери детей.
Анализ обращений показывает, что заявителям необходима помощь во
взыскании алиментов вне зависимости от того, на какой стадии находится
дело (возникают проблемы по исполнению соглашений об уплате алиментов;
в розыске родителя, обязанного выплачивать алименты; по истребованию
алиментов по исполнительному листу; по определению задолженности по
оплате алиментов и т.д.).
По данным ГУВД по городу Москве, наблюдается устойчивое снижение
зарегистрированных преступлений по признакам, предусмотренным статьей
157 Уголовного кодекса Российской Федерации (злостное уклонение от
уплаты средств на содержание детей). В 2002 году зарегистрировано 813
таких преступлений, в 2003 году - 721, в 2004 году - 814, в 2005 году
- 674, в 2006 году - 503.
По данным Управления Судебного департамента в городе Москве,
резко снижается число рассмотренных судами дел о взыскании алиментов
на содержание детей (2003 год - 2639, 2004 год - 1869, 2005 год - 695,
2006 год - 314). При этом по статистике в России ежегодно растет
количество разводов: распадается каждый третий брак, а в Москве -
каждый второй.
Женщины, имея хоть малейшую возможность содержать ребенка
самостоятельно, предпочитают не инициировать производство по взысканию
алиментов, так как нет уверенности в том, что время, потраченное на
обращение в суд и в службу судебных приставов, обернется реальными
деньгами на содержание ребенка.
Нерадивые отцы используют любую возможность, чтобы уклониться от
содержания своих детей, а государство не в состоянии эффективно
отстаивать интересы детей в вопросах обеспечения их содержания
родителями.
К Уполномоченному обратилась Р. - мать двоих несовершеннолетних
детей. С 2003 года женщина обращается в отдел Службы судебных
приставов по СВАО города Москвы по взысканию алиментов и задолженности
на содержание детей с бывшего мужа. И три года судебный
пристав-исполнитель не исполняет свои служебные обязанности,
затягивает исполнение судебного производства, теряет исполнительные
листы. Пока мать ведет неравный бой с нерадивым отцом и Службой
судебных приставов, дети не получают от отца элементарных средств на
их содержание.
Ситуация Р. типична, подобные обращения от матерей постоянно
поступают к Уполномоченному.
Экономическая ситуация в стране, к сожалению, способствует
ненадлежащему исполнению алиментных обязательств родителей в отношении
своих детей.
Не секрет, что администрации многих предприятий и организаций
широко практикуют выдачу заработной платы сотрудникам "в конвертах".
В России существует безработица. По статистическим данным,
проблемы с трудоустройством имеются даже в таком благополучном
регионе, как город Москва. И если посмотреть на возраст безработных
москвичей, то группы репродуктивного возраста являются здесь самыми
многочисленными: 30-34 года - 29,5%, 40-54 года - 41,8%.
Де-факто отсутствует наказание за злостное уклонение от уплаты
алиментов. Уголовные дела по статье 157 УК РФ за злостное уклонение от
уплаты средств на содержание детей не возбуждаются, а возбужденные -
прекращаются, так как стоит нерадивому родителю "изобразить раскаяние"
и перечислить хотя бы минимальные средства в счет огромных
задолженностей по уплате алиментов, как признак "злостности", с точки
зрения дознавателей, исчезает. Как правило, в дальнейшем алиментные
выплаты по-прежнему не поступают, дети остаются без содержания; через
несколько месяцев вновь возбуждается уголовное дело, которое после
частичного погашения задолженности прекращается.
Границы России открыты, развита трудовая миграция. Активное и
трудоспособное население в поисках заработков легко выезжает из
страны. Разыскать и истребовать алименты на содержание ребенка можно
только в том случае, если между Россией и страной пребывания должника
заключено межгосударственное соглашение об оказании взаимной правовой
помощи по гражданским, семейным и уголовным делам. Если
межгосударственное соглашение отсутствует, как, например, с США,
Израилем и Германией, куда на постоянное место жительства устремляется
значительный поток российских граждан, то правовой механизм
истребования алиментов отсутствует.
К Уполномоченному обратилась мать несовершеннолетней Светланы В.,
2002 года рождения. Отец ребенка проживает в Германии (точное место
жительства не известно), имеет второе гражданство. Мать и дочь -
граждане Российской Федерации. Брак между супругами был расторгнут по
решению российского суда. Так как бывший муж не исполняет родительских
обязанностей по воспитанию и содержанию ребенка, мать Светланы хотела
бы подать исковое заявление о взыскании алиментов на содержание
дочери. Однако из-за того, что между Российской Федерацией и Германией
нет договора об оказании правовой помощи по гражданским, семейным и
уголовным делам, возможность принудительного исполнения решения
российского суда на территории данного государства невозможна.
Аналогичных обращений много, ситуации очень похожи, меняются
только страны, в которых находятся отцы.
В подготовленном Комитетом Государственной Думы по делам женщин,
семьи и детей проекте федерального закона "О внесении изменений в
Уголовный кодекс Российской Федерации" предлагается усилить
ответственность родителей за злостное уклонение от уплаты средств на
содержание детей, увеличив сроки применения к осужденным установленных
видов наказания в виде обязательных работ, принудительных работ,
ареста, а также введя дополнительный вид наказания - лишение права
занимать определенные должности или заниматься определенной
деятельностью на срок до трех лет. При этом подразумевается, что
уклоняющийся от уплаты алиментов родитель не вправе быть воспитателем
других детей или заниматься иной педагогической деятельностью.
Кроме того, в примечании к статье 157 УК РФ предлагается дать
понятие "злостное уклонение от уплаты средств на содержание детей" -
сокрытие плательщиком дохода или имущества от обращения взыскания по
исполнительному производству, в том числе возбужденному на основании
предъявленного к исполнению нотариально заверенного соглашения об
уплате алиментов, несообщение должником судебному приставу-исполнителю
о перемене своего места жительства, а также совершение иных умышленных
действий, влекущих невозможность взыскания алиментов или задержку их
взыскания.
Считаю, что необходимо внести изменения в систему взыскания
алиментов на содержание детей. В этом вопросе полезен опыт таких
стран, как Латвия и Литва, где созданы так называемые государственные
алиментные фонды, из которых в размере не менее прожиточного минимума
выплачиваются денежные средства на содержание детей, родители которых
злостно уклоняются от уплаты алиментов. При этом право требования по
взысканию алиментов с таких родителей переходит к государству.
Подобная система исключает задержки по выплатам на содержание детей и
гарантирует им определенное ежемесячное содержание.
Кроме того, кардинального изменения по взысканию алиментов
требует работа судебных приставов-исполнителей. По данным Федеральной
службы судебных приставов, производство по делам о взыскании алиментов
составляет 10% от всей работы службы, при этом 25% жалоб граждан в
службу касаются ненадлежащей работы приставов-исполнителей именно по
данной категории дел.
О нарушении прав детей при жестоком обращении в семье
Проблема жестокого обращения с детьми в семье на сегодняшний день
продолжает оставаться одной из самых актуальных и острых в ряду иных
проблем, связанных с соблюдением и защитой прав детей в современной
России, и крайне значимой для будущего нашего общества. К сожалению,
положение дел в этой области усугубляется с каждым годом как из-за
возрастания случаев применения насилия со стороны взрослых, так и
из-за несовершенства федерального законодательства.
Дети, которые подверглись насилию и которым был причинен
физический, психический или нравственный вред, лишаются возможности
нормально расти и развиваться, первыми попадают в группу риска и
впоследствии могут стать асоциальными людьми. По мнению специалистов,
взрослые люди, перенесшие физическую или психическую травму в детстве,
с большой долей вероятности впоследствии также начинают применять
насилие и к своим детям.
Сохранение тенденции роста числа детей, пострадавших от насилия
со стороны взрослых, может уже в ближайшие годы привести к деградации
общества и, как следствие, к социально-экономическому спаду в стране.
За последние годы значительно изменилось отношение общества к
насилию, в том числе насилию над детьми. Многие граждане начинают
относиться к проявлению жестокости как к чему-то обыденному, не
стоящему внимания, просто безразлично. Это связано, прежде всего, с
постоянным присутствием насилия в нашей жизни, особенно в средствах
массовой информации, что приводит к стиранию грани между дозволенным и
запрещенным. В обществе размываются общепринятые представления о том,
что является нормой по отношению к детям, а что - нет.
УК РФ предусматривает уголовную ответственность за такие
насильственные действия в отношении несовершеннолетних, как побои
(статья 116), истязание (статья 117), изнасилование (статья 131),
совершение насильственных действий сексуального характера (статья
132), половое сношение и иные действия сексуального характера с лицом,
не достигшим шестнадцатилетнего возраста (статья 134), а также
неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего (статья
156) и другие.
Однако указанные нормы часто не действуют, так как выявить, а
впоследствии и доказать факт насилия и жестокого обращения с ребенком
очень часто бывает крайне сложно.
В ряде случаев факты жестокого обращения с детьми остаются
нераспознанными, так как зачастую граждане не имеют элементарного
понятия о том, как нужно поступать в той или иной ситуации, если они
являются свидетелями физического или психического насилия над
ребенком. Сами дети, подвергшиеся насилию, в силу своего возраста,
развития, перенесенного стресса, из-за боязни повторно подвергнуться
жестокому обращению также не в состоянии обратиться за помощью в
соответствующие государственные органы, учреждения, которые могли бы
оказать реальную помощь и защитить их от посягательств со стороны
взрослых. Кроме того, ребенок боится распространения информации о
произошедшем факте насилия, так как часто эта информация доходит до
сверстников, учителей школы, воспитателей детских садов. Следует
отметить, что и сама процедура допроса несовершеннолетнего как
следственными органами, так и в суде причиняет большую психологическую
травму ребенку.
Крайне важным аспектом в контексте рассматриваемой проблемы
является несовершенство действующего законодательства. Длительное
время ведутся дискуссии о необходимости усилить ответственность за
неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию
несовершеннолетних и жестокое обращение с ними со стороны родителей
или иных лиц, на которых возложены эти обязанности.
По действующей редакции статьи 156 УК РФ родители и иные лица,
осуществляющие воспитание или надзор за ребенком, могут быть
привлечены к уголовной ответственности за неисполнение или
ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию, если это деяние
соединено с жестоким обращением с ребенком.
При этом санкция статьи 156 УК РФ не предусматривает лишения
свободы, что значительно ниже санкции за жестокое обращение с
животными (статья 245 УК РФ), в соответствии с которой виновному лицу
может быть назначено наказание в виде лишения свободы сроком до двух
лет.
Видимо, государство не относит к числу приоритетных задач защиту
прав и интересов своих маленьких граждан.
Кроме того, понятие "жестокое обращение с несовершеннолетними" в
статье 156 УК РФ вообще отсутствует, что порождает различный подход к
квалификации данного вида преступлений у сотрудников органов
внутренних дел, прокуратуры и суда.
По данным Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД
РФ), только по пятой части собранных материалов возбуждаются дела по
статье 156 УК РФ и только каждое третье дело, дошедшее до суда,
заканчивается обвинительным приговором.
Комитетом Государственной Думы по делам женщин, семьи и детей в
целях повышения защиты детей от злоупотреблений со стороны родителей и
иных лиц, отвечающих за воспитание детей, подготовлен законопроект о
внесении изменений в статью 156 УК РФ.
Предлагается повысить меры уголовной ответственности родителей
(иных лиц) за жестокое обращение с детьми и увеличить срок
обязательных работ до двухсот сорока часов, исправительных работ - до
двух лет, а также предусмотреть наказание в виде лишения свободы на
срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или
заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.
В соответствии с законопроектом в примечании к статье 156 УК РФ
дается определение понятия "жестокое обращение с несовершеннолетними",
отграничивающее это деяние от иных составов преступлений, относящихся
к преступлениям против личности (побои, истязание и т.д.). Это
позволит правильно толковать данную уголовно-правовую норму и
соответственно квалифицировать содеянное.
Жестокое обращение с несовершеннолетним как деяние, не
совпадающее с побоями, истязанием, оставлением в опасности и другими
преступлениями против жизни, здоровья, свободы, чести и достоинства
личности, может состоять в непредоставлении ребенку пищи, одежды,
лишении его сна и отдыха, невыполнении элементарных норм, влекущих за
собой различные заболевания ребенка, а также в иных систематических
действиях (бездействии), которые причиняют вред физическому и (или)
психическому здоровью ребенка, его нравственному развитию.
По данным органов внутренних дел, такого рода факты
распространены, однако на практике привлечь родителей ребенка к
уголовной ответственности не представляется возможным.
Очевидно, что одним усилением наказания ситуацию с жестоким
обращением с детьми радикально не изменить, так как в первую очередь
необходимо, чтобы в обществе была выработана нетерпимость к жестокости
и насилию, особенно по отношению к детям.
В 2006 году значительно увеличилось количество обращений к
Уполномоченному, связанных с жестоким обращением с детьми. Эти
обращения поступали как от родственников несовершеннолетних, так и от
соседей по дому, самих детей.
При рассмотрении указанной категории дел наряду с привлечением
виновных лиц к ответственности возникают иные проблемы обеспечения
прав и законных интересов детей. Нередки случаи, когда лицо,
признанное судом виновным в совершении тяжкого или средней тяжести
преступления в отношении несовершеннолетнего и проживавшее до момента
заключения под стражу на одной жилой площади с потерпевшим, после
отбытия наказания возвращается в квартиру, где проживает ребенок,
пострадавший от его действий и перенесший сильнейшую физическую и
психическую травму. Очевидно, что при таких обстоятельствах совместное
проживание этого гражданина и ребенка невозможно.
В случаях когда лицом, совершившим преступление, является отец
или мать ребенка, существуют пути решения проблемы в рамках
|