ситуации, так и осталось загадкой.
Другой пример заставляет усомниться в адекватности заключения, к
которому пришли органы прокуратуры.
Депутат Томской городской Думы Е. обратился к Уполномоченному в
связи с нарушением прав осужденных, содержащихся в ФГУ ИК-2 УФСИН
России по Томской области. Согласно сообщению депутата, персонал
исправительного учреждения применял недозволенные и противозаконные
методы воздействия на осужденных, принуждая их записаться в так
называемые "секции дисциплины и порядка", самодеятельные организации с
сугубо добровольным членством. В знак протеста против действий
персонала исправительного учреждения большая группа осужденных
совершила акт членовредительства.
По итогам проверки, проведенной по запросу Уполномоченного,
факты, о которых сообщил депутат, полностью подтвердились. При этом,
однако, и.о. заместителя Томского прокурора по надзору за соблюдением
законов в исправительных учреждениях, установив нарушения действующего
законодательства должностными лицами исправительного учреждения, тем
не менее вынес постановление об отказе в возбуждении против указанных
лиц уголовного дела. На том удивительном основании, что "...тяжких
последствий для жизни осужденных в результате описанных событий не
наступило". Одним словом, пока нет трупов, грубейшее нарушение закона
- это отнюдь не преступление, а всего лишь "дисциплинарный проступок".
В третьем примере "из той же оперы" труп фигурирует, но уголовное
дело было возбуждено фактически вопреки усилиям следственных органов,
честно попытавшихся "похоронить дело".
Вызвавшая большой общественный резонанс протестная акция
осужденных в ИК-6 ГУФСИН России по Самарской области побудила
Уполномоченного направить туда для проверки сотрудников своего
рабочего аппарата. Поводом для указанной протестной акции стала смерть
осужденного П., молодого человека 1975 года рождения. Как четко
следует из официального посмертного диагноза, смерть наступила в
результате многочисленных ушибов почек и других жизненно важных
органов. Больше того, другой осужденный, Г. направил в Кировский
межрайонный следственный отдел (МСО) Следственного управления по
Самарской области Следственного комитета при Прокуратуре Российской
Федерации заявление с просьбой возбудить уголовное дело по факту
избиения, повлекшего смерть осужденного П. По сообщению заявителя, ему
было известно об угрозах в адрес погибшего со стороны администрации
колонии. Обстоятельства гибели П. подтверждались также показаниями
многих других осужденных. Несмотря на это, старший следователь
Кировского МСО вынес постановление об отказе в возбуждении уголовного
дела на том основании, что "судебно-медицинское исследование трупа П.
не было завершено, и причина смерти не установлена". Одновременно тот
же следователь не нашел оснований для привлечения осужденного Г. к
уголовной ответственности за ложный донос. После вмешательства
Уполномоченного уголовное дело по признакам преступления,
предусмотренного ст. 111 ч. 4 УК РФ (умышленное причинение тяжкого
вреда здоровью, повлекшее по неосторожности смерть потерпевшего), было
все же возбуждено.
В целом нельзя не констатировать, что отчетный год оказался особо
"богат" на факты вопиющего и массового нарушения прав арестованных и
осужденных.
Большая группа из 275 совершивших акт членовредительства
осужденных, содержащихся в исправительном учреждении ОХ-30/3 (г.
Льгов, Курская область), обратилась к Уполномоченному с жалобой на
нарушение условий отбывания наказания и применение недозволенных
методов воздействия. Заявители сообщали об условиях содержания в
карантинном помещении, о дикой практике водворения в изолированный
бокс на 12 - 13 часов без предоставления пищи и возможности
отправления естественных надобностей, а также о необоснованном
применении к ним физического воздействия за отказ от вступления в
"секцию дисциплины и порядка".
После вмешательства Уполномоченного (рассмотрение жалобы
контролируется по настоящее время) из прокуратуры Курской области были
получены промежуточные ответы с информацией о возбуждении уголовного
дела в отношении заместителя начальника ФГУ ИК-3 УФСИН России по
Курской области по безопасности и оперативной работе и старшего
инспектора отдела безопасности ФГУ ИК-3 по признакам состава
преступления, предусмотренного пп. "а" и "б" ч. 3 ст. 286 УК РФ
(превышение должностных полномочий).
16 февраля 2007 года из прокуратуры Курской области поступила
информация, что 7 ноября 2006 года Льговский районный суд признал
одного из обвиняемых виновным в совершении преступления,
предусмотренного пп. "а" и "б" ч. 3 ст. 286 УК РФ и назначил ему
наказание в виде трех лет шести месяцев лишения свободы условно с
испытательным сроком на два года. Другой обвиняемый был признан
виновным в совершении преступления, предусмотренного пп. "а" ч. 3 ст.
286 УК РФ. Ему назначено наказание в виде трех лет лишения свободы
условно с испытательным сроком два года, с лишением права занимать
должности в УИС и МВД сроком на два года.
Имели место и факты нанесения осужденным телесных повреждений
сотрудниками исправительных учреждений. Об этих фактах сигнализировали
как сами осужденные, так и представители общественности. В настоящее
время на контроле у Уполномоченного находится обращение правозащитных
организаций г. Смоленска в связи с применением насилия и других
недозволенных методов воздействия к осужденным, содержащимся в ИК-3
(пос. Горный) УФСИН России по Смоленской. Следует подчеркнуть, что
порой только вмешательство Уполномоченного позволяет добиться
беспристрастного расследования фактов применения такого насилия и
наказания виновных в нем сотрудников исправительных учреждений.
Осужденный К., отбывающий наказание в исправительном учреждении
ФГУ КП-34 (пос. Валай Свердловской области), подал Уполномоченному
жалобу в связи со своим избиением, учиненным одним из сотрудников
учреждения. В результате вмешательства Уполномоченного указанный
сотрудник был привлечен к уголовной ответственности. По сообщению
прокуратуры Пермского края, 26 апреля 2007 г. приговором Ныробской
сессии Чердынского районного суда Пермской области он был на основании
пп. "а" ч. 3 ст. 286 УК Российской Федерации осужден к трем годам
лишения свободы условно с испытательным сроком на шесть месяцев.
В соответствии со ст. 13 УИК РФ осужденные имеют право на личную
безопасность, а администрация исправительного учреждения обязана
принимать меры, необходимые для ее обеспечения. На деле, однако, такие
меры принимаются далеко не всегда. В отдельных случаях обеспокоенные
своей личной безопасностью осужденные добиваются перевода в другое
исправительное учреждение, а Уполномоченный, изучив обстановку, им в
этом содействует.
Порядок рассмотрения обращений осужденных к администрации
исправительных учреждений регламентируется действующим
уголовно-исполнительным законодательством. К сожалению, почта
Уполномоченного свидетельствует о том, что этот порядок сплошь и рядом
нарушается.
К Уполномоченному обратился осужденный К., отбывающий наказание в
ФГУ ИК-8 УФСИН России по Воронежской области, с жалобой на действия
администрации учреждения, в течение шести месяцев отказывавшей ему в
переводе с его лицевого счета денежных средств для оплаты госпошлины в
суд, необходимой для получения копий приговора и кассационного
определения. Лишь после вмешательства Уполномоченного из УФСИН России
по Воронежской области получена информация о том, что перечисление
государственной пошлины с лицевого счета осужденного бухгалтерией
учреждения проведено.
Осужденный Щ., содержащийся в ФГУ ИЗ-59/3 (Пермский край),
обратился к Уполномоченному с жалобой на невыдачу на руки личных вещей
и медикаментов при его этапировании из ИК-38 в ИЗ-59/3. После
вмешательства Уполномоченного из ГУФСИН России по Пермскому краю
получен ответ, согласно которому кладовщик исправительного учреждения,
не обеспечивший своевременную выдачу осужденному его личных вещей,
привлечен к дисциплинарной ответственности. С кладовщика была также
взыскана стоимость почтовых расходов на пересылку осужденному его
личных вещей.
В обоих приведенных примерах речь идет об относительно небольших
нарушениях прав осужденных, скорее всего, совершенных не по злому
умыслу, а исключительно в силу халатности конкретных сотрудников
исправительных учреждений. В этой связи, однако, возникает серьезный
вопрос об эффективности контроля за действиями сотрудников со стороны
администрации исправительных учреждений.
Отдельно следует сказать о нарушении права осужденных на
своевременное документирование паспортом гражданина Российской
Федерации.
Гражданка З. обратилась к Уполномоченному в защиту прав своего
сына, содержащегося в ФГУ ИК-6 (Нижегородская область). По сообщению
заявителя, в связи с отсутствием паспорта ее сын был лишен возможности
оформить получение пенсии по инвалидности. После вмешательства
Уполномоченного ГУФСИН России по Нижегородской области сообщил о том,
что 10 апреля 2007 года осужденному З. паспорт наконец оформлен.
Европейские пенитенциарные правила 2006 года рекомендуют
направлять заключенных для отбывания наказания в пенитенциарные
учреждения, расположенные вблизи их дома или мест социальной
реабилитации. К сожалению, изменения, внесенные к настоящему времени в
действующее уголовно-исполнительное законодательство нашей страны, не
позволяют значительной части осужденных отбывать срок наказания на
разумном удалении от мест их постоянного проживания и сохранять
социально-полезные связи со своей семьей и обществом.
В соответствии с ч. 1 ст. 73 Уголовно-исполнительного кодекса
Российской Федерации, "осужденные к лишению свободы отбывают наказание
в исправительных учреждениях в пределах территории субъекта Российской
Федерации, в котором они проживали или были осуждены". Одновременно ч.
2 той же статьи оговаривала вполне разумные условия, при которых
осужденные могли направляться в исправительные учреждения "другого
ближайшего субъекта Российской Федерации". Понятно, что если там, где
живет или был осужден человек, просто нет подходящих исправительных
учреждений, или, например, эти учреждения переполнены, его направление
для отбывания наказания в другое место вблизи дома - мера вынужденная.
И по большому счету не нарушающая право осужденного на поддержание
связей с семьей и на социальную реабилитацию.
Однако в июле 2007 года в ч. 2 ст. 73 УИК РФ была внесена
небольшая поправка, изменившая суть этой нормы. Теперь речь идет о
вынужденном направлении осужденных не в "другой ближайший", а просто в
"другой" субъект Российской Федерации. С учетом огромных размеров
нашей страны указанная поправка позволяет направлять осужденных для
отбывания наказания за тысячи километров от дома, что, конечно,
нарушает их право на поддержание связей с семьей и на социальную
реабилитацию. В свою очередь, ФСИН России, к сожалению,
предоставленными возможностями пользуется весьма широко. Примеров
того, как осужденного вопреки его просьбам и здравому смыслу
отправляют чуть ли не на другой конец страны, в почте Уполномоченного
немало.
По указанию ФСИН России осужденного Е. отправили отбывать
наказание из Москвы в Республику Коми, куда его проживающая во
Владимирской области престарелая мать добраться не может как по
состоянию здоровья, так и по причине нехватки средств на поездку.
Осужденного К. перевели из исправительной колонии в Свердловской
области, где проживают его родственники, в такую же колонию в
Ямало-Ненецком автономном округе, хотя необходимые исправительные
учреждения имелись и в географически гораздо более близких к
Свердловской области регионах.
Не снижается количество обращений к Уполномоченному по вопросам
нарушения права задержанных и осужденных на достойные условия
содержания. Уполномоченный по правам человека в Карачаево-Черкесской
Республике подготовил специальный доклад о массовом нарушении права
задержанных на достойные условия содержания в ИВС территориальных
органов внутренних дел. Изучив этот доклад, федеральный Уполномоченный
обратился к Министру внутренних дел Российской Федерации с
рекомендацией о выделении дополнительных средств для приведения ИВС в
республике в надлежащее состояние.
На неудовлетворительные условия содержания поступали жалобы
осужденных из отдельных учреждений УФСИН России по Северо-Западному
федеральному округу. К Уполномоченному, в частности, обратились
осужденные, отбывающие наказание в исправительном учреждении ОЮ-241/18
(ФГУ ИК-18 г. Мурмаши) УФСИН России по Мурманской области.
После обращения Уполномоченного прокуратурой Мурманской области
проведена проверка сведений, изложенных в коллективной жалобе.
Должностные лица колонии, допустившие нарушение прав осужденных,
привлечены к дисциплинарной ответственности.
Не снижается количество обращений осужденных на нарушения,
связанные с обеспечением питанием.
По обращению осужденного из ФГУ ИЗ-1 (г. Волгоград) на
неудовлетворительное обеспечение диетическим питанием
ВИЧ-инфицированных лиц по поручению Уполномоченного рассмотрение
жалобы было проведено дважды.
Прокуратурой Волгоградской области внесено представление в адрес
руководства ГУФСИН России по Волгоградской области в связи с
незаконной заменой молока, яиц и творога на сливочное масло в течение
2006 года в ФГУ СИЗО-1, ФГУ СИЗО-2, ФГУ СИЗО-4, ФГУ СИЗО-5. Таким
образом, были восстановлены права всех лиц, получающих лечебное
питание (2500 человек).
По-прежнему часто поступают к Уполномоченному жалобы по вопросам
медико-санитарного обеспечения осужденных. Сложившаяся во ФСИН России
система медико-санитарного обеспечения осужденных, по сути дела,
оторвана от общей системы здравоохранения страны, что не позволяет в
должной мере обеспечить право осужденных на охрану здоровья.
В июне 2007 года из медицинского управления ФСИН России дважды
поступила недостоверная информация по результатам рассмотрения жалоб,
которые были направлены Уполномоченным на рассмотрение в прокуратуру и
по результатам рассмотрения которых последней были внесены
представления о нарушениях законности. По обоим указанным случаям
предоставления недостоверной информации Уполномоченным направлены
обращения директору ФСИН России. На момент завершения настоящего
доклада ответы не поступили.
Одна из серьезных проблем состоит в том, что медицинская служба
уголовно-исполнительной системы находится вне сферы медицинского
контроля по линии профильного ведомства - Минздравсоцразвития России.
Находясь в прямом подчинении руководителей исправительных учреждений,
медицинские работники уголовно-исполнительной системы сталкиваются с
трудностями при выполнении возложенных на них задач по охране здоровья
осужденных.
После выхода Приказа Министерства здравоохранения и социального
развития Российской Федерации и Министерства юстиции Российской
Федерации от 17.10.2005 N 640/190 "О порядке организации медицинской
помощи лицам, отбывающим наказание в местах лишения свободы и
заключенным под стражу" могло сложиться впечатление, что
Минздравсоцразвития России взяло на себя ответственность за состояние
дел с медицинским обеспечением в уголовно-исполнительной системе. На
деле же в этом министерстве пока нет даже структурного подразделения,
курирующего медицинскую службу уголовно-исполнительной системы.
К сказанному следует добавить, что на лекарственное обеспечение
осужденных выделяются явно недостаточные ассигнования. Так, в 2006
году на лекарственное обеспечение одного осужденного было выделено
1063 рубля. В 2007 году на те же цели планировалось выделить 1216
рублей.
Руководители медицинских служб, как в центре, так и на местах
вынуждены заниматься распределением имеющихся в их распоряжении
скудных средств (порядка 20% от потребности). Им же приходится искать
и дополнительные источники финансирования, в том числе организовывать
платные медицинские услуги осужденным. Порой возникает ощущение, что
медицинская служба ФСИН России не прочь перенять и освоить практику
предоставления платных медицинских услуг, противоестественно
распространившуюся в государственной системе здравоохранения.
В адрес Уполномоченного по-прежнему поступает много жалоб
осужденных на нарушение их прав, предусмотренных ст. 37 Конституции
Российской Федерации. Эта статья гарантирует каждому гражданину
Российской Федерации независимо от места его нахождения право на труд
в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, право на
вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже
установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда,
а также право на защиту от безработицы.
Изменения, внесенные в ст. 103 и 141 УИК РФ и в Федеральный закон
от 06.06.2007 N 91-ФЗ "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные
наказания в виде лишения свободы", пока не повлияли на снижение числа
жалоб осужденных на нарушения их прав в области трудовой деятельности.
Осужденные жалуются на незанятость в производстве, на занижение при
оплате труда норм рабочего времени и квалификационных разрядов, на
неблагоприятные условия труда и т.д.
К Уполномоченному обратился осужденный М. с жалобой на неоплату
администрацией ФГУ ИК-5 (Калужская область) его труда в ходе
восстановительных работ, проводившихся в 2005 году после пожара.
Только в результате вмешательства Уполномоченного плата за выполнение
указанной работы была М. начислена, а должностные лица исправительного
учреждения, грубо нарушившие права осужденного, привлечены к
дисциплинарной ответственности.
Значительное число нарушений прав осужденных на производстве
связано с невыплатой пособия по временной нетрудоспособности. С учетом
этого Уполномоченный считает необходимым привести главу 14 УИК РФ
("Труд, профессиональное образование и профессиональная подготовка
осужденных к лишению свободы") в соответствие со ст. 26 новых
Европейских пенитенциарных правил. Пункт 14 статьи 26 указанных Правил
рекомендует "...выплату заключенным компенсации в случае получения
производственной травмы, включая профессиональные заболевания, на
условиях не менее благоприятных, чем условия, предусмотренные законом
для работников на свободе".
К Уполномоченному регулярно поступают жалобы осужденных, которым
по решению суда было отказано в условно-досрочном освобождении от
дальнейшего отбывания наказания.
Анализ жалоб свидетельствует об отсутствии единообразного подхода
к признанию осужденного не нуждающимся в дальнейшем отбывании
наказания. Обнаруживаются и пробелы в законодательном регулировании,
снижающие эффективность института условно-досрочного освобождения.
Главная проблема, как представляется, в том, что законодатель так
и не смог сформулировать четких критериев признания осужденного не
нуждающимся в полном отбывании наказания.
Уполномоченный считает, что назрела необходимость обобщения
судебной практики по применению условно-досрочного освобождения и
предлагает рассмотреть этот вопрос на одном из Пленумов Верховного
Суда Российской Федерации.
6. Право на свободу совести
В 2007 году исполнилось 10 лет со дня принятия Федерального
закона "О свободе совести и о религиозных объединениях". Участники
международных научно-практических конференций, организованных по
инициативе Уполномоченного в Санкт-Петербурге и Перми, констатировали,
что Закон в целом позволяет обеспечивать соблюдение прав человека на
свободу совести и является стабилизирующим фактором в диалоге между
национальными и конфессиональными группами российского общества.
И все же, как показывает отчетный год, факты необоснованного
ограничения прав верующих и религиозных объединений, проявления
бюрократизма и необъективности при рассмотрении их обращений в органы
власти и в органы местного самоуправления по-прежнему имеют место.
В 2007 году к Уполномоченному обращались представители 20
российских церквей и религиозных организаций. Как и прежде, наибольшее
количество жалоб поступало от протестантских церквей и других условно
причисляемых к "нетрадиционным" конфессий. Были, однако, обращения и
от представителей так называемых "традиционных" религий - мусульман,
православных, иудеев и буддистов. Практически неизменными остаются и
волнующие верующих вопросы: возвращение церковной собственности,
выделение земельных участков и выдача разрешений на строительство
культовых зданий, произвол со стороны представителей силовых ведомств,
некорректность или нетерпимость отдельных средств массовой информации.
Новым же поводом для обращений верующих к Уполномоченному стало
введение в некоторых субъектах Российской Федерации обязательного
преподавания учебного предмета "Основы православной культуры" в
государственных (муниципальных) школах.
Сохраняли остроту проблемы межнациональной и межрелигиозной
нетерпимости, насилия и вандализма на религиозной почве. Сообщения о
фактах подобных противоправных действий появлялись в федеральных и
региональных средствах массовой информации, содержались в обращениях
граждан к Уполномоченному. Оперативно реагируя на эти сообщения,
Уполномоченный направлял соответствующие запросы в федеральные и
региональные органы власти, в органы внутренних дел и прокуратуры.
Поступавшие из правоохранительных органов ответы оставляют в
целом двойственное впечатление. С одной стороны, факты противоправных
действий, совершенных на религиозной почве, вроде бы не остаются без
внимания, по ним проводится расследование, возбуждаются уголовные
дела. С другой стороны, случаи, когда расследование по таким делам
доводится до логического конца, а виновные лица устанавливаются и
несут наказание, по-прежнему единичны.
В сентябре 2006 года были совершены нападения на синагоги в
городах Астрахани и Хабаровске, а также на мечеть в Ярославле. Во всех
трех случаях факты совершения преступлений сомнений не вызывали, а
признаки их направленности на возбуждение национальной и религиозной
вражды были, казалось бы, налицо. Тем не менее, уголовные дела по этим
фактам были возбуждены только после вмешательства Уполномоченного. При
этом оба дела о нападениях на синагоги были быстро закрыты за
невозможностью установить виновных. После повторного вмешательства
Уполномоченного дела были открыты вновь, но, судя по всему,
расследуются неохотно и особой перспективы не имеют. По делу о
нападении на мечеть виновные лица были все же установлены. Им были
предъявлены обвинения в совершении преступлений, предусмотренных ч. 1
ст. 282 УК РФ (действия, направленные на возбуждение национальной,
расовой или религиозной вражды) и назначено наказание в виде условного
лишения свободы и исправительных работ.
В целом представляется, что органы власти не уделяют должного
внимания вопросам обеспечения безопасности молитвенных помещений
культовых зданий и предметов культа. В итоге верующие, собираясь на
богослужения и религиозные церемонии, порой не чувствуют себя
защищенными государством, обоснованно беспокоятся о сохранности
собственности своих религиозных организаций, в том числе имеющей
немалую историческую и культурную ценность.
В свою очередь, недостаточная активность и результативность
работы правоохранительных органов при раскрытии преступлений,
совершаемых в отношении религиозных организаций, духовенства и
верующих, порождает у преступников иллюзию безнаказанности.
Уполномоченный уделяет постоянное внимание вопросам выделения
земельных участков для строительства культовых зданий, а также
возврата культовых зданий, национализированных в советское время.
Обращения по этим вопросам поступают к нему регулярно. Такое положение
не удивляет. Земельные участки, особенно в крупных городах, ценятся
высоко, а права на национализированные культовые здания их новые
владельцы защищают всеми мыслимыми и порой даже немыслимыми способами.
Нередко плохо приспособленные к мирским тяжбам религиозные организации
имеют немного шансов преуспеть в их разрешении.
В отчетном году в результате вмешательства Уполномоченного были
восстановлены права мусульманской общины г. Костромы и евангельских
христиан-баптистов г. Мурома Владимирской области. Напротив, до сих
пор не нашли своего положительного разрешения и потому остаются на
контроле Уполномоченного аналогичные конфликтные ситуации в городах
Москве, Астрахани, Воронеже, Красноярске, Моршанске, Рязани и Тамбове.
В ряде случаев тяжбы о выделении земельных участков под культовые
здания и о возврате культовых зданий длятся уже много лет. Следует
подчеркнуть, что затяжной характер подобных тяжб нередко является
прямым следствием неправильных и непродуманных решений органов власти.
Показательна в связи с этим ситуация в г. Минусинске Красноярского
края.
В 2005 году старообрядческая община г. Минусинска обратилась с
просьбой об оказании содействия в возращении принадлежавшего ей ранее
здания Вознесенской церкви, построенной еще в 1911 году на средства
старообрядческой общины и, больше того, руками самих прихожан. В 1992
году здание, являющееся памятником истории и культуры, в нарушение
установленных законом правил было приватизировано. Все многочисленные
обращения верующих в администрацию Красноярского края и к главе
администрации г. Минусинска оказались безрезультатны.
В своем обращении к губернатору Красноярского края Уполномоченный
просил рассмотреть вопрос об инициировании иска о признании
недействительной приватизации памятника истории и культуры -
Вознесенской церкви и о возврате его в государственную собственность
для последующей передачи верующим.
Еще летом 2005 года Управление имущественных отношений
администрации Красноярского края обратилось в краевой Арбитражный суд
с иском о признании приватизации указанного здания недействительной и
о возвращении его в государственную собственность. На момент
подписания настоящего доклада вопрос продолжает рассматриваться в
судах различных инстанций: решение об удовлетворении иска то
принимается, то отменяется, и конца тяжбе не видно. Верующим
приходится проводить религиозные обряды и церемонии в квартирах и иных
непригодных для этих целей местах, в то время как церковное здание,
превращенное его незаконными собственниками в склад, разрушается и
приходит в упадок.
В отчетном году Европейский Суд по правам человека вынес три
постановления по жалобам российских религиозных организаций. Все в
пользу заявителей. Удовлетворены: жалоба объединения Свидетелей Иеговы
(г. Челябинск) на препятствия со стороны органов власти к проведению
религиозных собраний; жалоба Саентологической церкви (г. Москва) на
отказ в перерегистрации; жалоба церкви евангельских христиан
"Благодать Христова" (г. Чехов, Московская область) на действия
органов местной администрации, ограничивающие деятельность религиозной
организации.
Стоит отметить, что во всех перечисленных случаях верующие ранее
обращались за защитой своих прав к Уполномоченному. В его заключениях,
направленных в органы власти и местного самоуправления, содержались
конкретные рекомендации по устранению нарушенных прав верующих. Эти
рекомендации выполнялись властями либо частично, либо игнорировались
вообще. В итоге именно нежелание властей прислушаться к рекомендациям
Уполномоченного вынудило верующих обратиться в Европейский Суд по
правам человека. В свою очередь, Европейский Суд по правам человека,
рассмотрев эти обращения верующих, указал на ранее уже выявленные
Уполномоченным факты несоблюдения органами власти действующего
российского законодательства о свободе совести, а также ст. 9 и ст. 11
Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Принимаемые в пользу российских верующих решения Европейского
Суда по правам человека - свидетельство определенного "нездоровья"
российской практики применения собственного законодательства о свободе
совести. Характерно, однако, что, даже получив в Европейском Суде
решение в свою пользу, верующие, как правило, не могут добиться
восстановления своих нарушенных прав. Нелепость ситуации в том, что
присужденные заявителям компенсационные денежные выплаты (достигающие
порой 90 тыс. евро) Россией обычно производятся, но их нарушенные
права все равно не восстанавливаются.
Таким образом, механизм исполнения Россией решений Европейского
Суда по правам человека явно нуждается в совершенствовании. Эта задача
должна стать первостепенной для Уполномоченного Российской Федерации
при Европейском Суде по правам человека. Иначе дела о несоблюдении
Россией собственного законодательства о свободе совести будут и впредь
становиться предметом рассмотрения в Европейском Суде с вполне, увы,
предсказуемым результатом.
В этом контексте следует упомянуть о решении Коптевского
районного суда г. Москвы, признавшего "экстремистскими" ряд трудов
исламского богослова Саида Нурси. Творчество С. Нурси имеет высокое
духовное значение для современного исламского мира, а сам автор входит
в число виднейших знатоков и толкователей Священной книги мусульман
Корана. Его сочинения издаются во всех мусульманских странах, а также
в России.
Председатель Совета муфтиев России, выражая свое неприятие того,
как готовился и начинался судебный процесс "над религиозными книгами",
в письме на имя Уполномоченного просил защитить мусульман и их веру от
гонений, предотвратить вмешательство светского суда в проблемы
духовного и вероисповедного характера.
Обращает на себя внимание, что исходное в этом деле обращение
прокуратуры Республики Татарстан в Коптевский районный суд (2006 г.)
инкриминирует гражданам в качестве нарушения Конституции Российской
Федерации и законов просто сам факт их собрания на частных квартирах
для ознакомления с религиозной литературой, в том числе с
богословскими трудами С. Нурси. Эти труды были признаны судом
экстремистскими только на основе заключения социально-психологической
и психолингвистической экспертизы, проведенной сотрудниками Института
языкознания и Института психологии РАН. Представленные же стороной
защиты многочисленные экспертные заключения российских и международных
религиозных центров и богословов, светских научных центров и
религиоведов были судом проигнорированы.
В своем обращении в Коптевский районный суд Уполномоченный просил
отнестись с особым вниманием и осторожностью к решению вопроса,
затрагивающего религиозные права и свободы граждан и законно
действующих религиозных организаций. Обращение Уполномоченного было
также оставлено судом без внимания.
В итоге 21 мая 2007 года Коптевский районный суд вынес решение о
признании 14 сочинений С. Нурси "экстремистской литературой".
Кассационная инстанция оставила решение суда в силе, а верующие
уведомили Уполномоченного о подготовке обращения "против Российской
Федерации" в Европейский Суд по правам человека.
Острую дискуссию в обществе вызывают проблемы реформирования
сферы государственного (муниципального) образования,
мировоззренческого многообразия предметов гуманитарного цикла,
возможного присутствия в школьной программе предметов религиозного
содержания. Эти проблемы находят отражение и в почте Уполномоченного.
Преподаватель одной из средних школ в Челябинской области С.,
член местной адвентистской общины, сообщила Уполномоченному о
намерении администрации школы уволить ее с работы в связи с
религиозными убеждениями. После вмешательства Уполномоченного конфликт
был устранен.
Родители учеников Себян-Кюельской национальной эвенкийской школы,
Республика Саха (Якутия), пожаловались на школьную администрацию,
которая запрещала их детям посещать воскресную школу, организованную
Ассоциацией церквей евангельских христиан. По обращению
Уполномоченного районной прокуратурой внесено предостережение в адрес
администрации школы, которая в итоге отменила свои незаконные запреты.
Наибольшую обеспокоенность у граждан вызывали участившиеся в
отчетном году нарушения принципа светскости государственного
образования. В своих коллективных и индивидуальных обращениях к
Уполномоченному граждане возражали против введения в школах ряда
регионов Российской Федерации преподавания обязательного курса "Основы
православной культуры".
Недопустимости нарушения конституционного принципа светскости
государства и образования, а также необходимости неукоснительного
соблюдения органами власти законодательства о свободе совести было
посвящено одно из заседаний Экспертного совета при Уполномоченном по
правам человека в Российской Федерации. По предложению Уполномоченного
этой же теме был посвящен состоявшийся в редакции "Российской газеты"
обмен мнениями между представителями различных религиозных и
мировоззренческих групп.
Проблемы, связанные с введением в общеобразовательных школах
преподавания обязательных предметов завуалированного религиозного
содержания, возникают не только в России. Так, в 2007 году Европейский
Суд по правам человека в рамках дела "Фольгере и другие против
Норвегии" рассмотрел обращения родителей, возражавших против
обязательного преподавания в норвежских начальных школах предмета,
предполагавшего изучение христианства и религиозной философии.
Европейский Суд признал включение этого предмета в обязательную
программу норвежских школ неправомерным и нарушающим Конвенцию о
защите прав человека и основных свобод.
Это решение Европейского Суда по правам человека является
прецедентным. В случае вероятного обращения российской родительской
общественности в Европейский Суд в связи с введением в ряде субъектов
Российской Федерации обязательного преподавания в общеобразовательных
школах "Основ православной культуры" или любых других предметов
завуалированного религиозного содержания, решение суда, по-видимому,
окажется не в пользу России. Причиной этого будет как раз то, что
указанные предметы введены как обязательные.
7. Право на судебную защиту и справедливое
судебное разбирательство
Право на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство
является одним из важнейших конституционных прав человека. Реализация
этого права предусматривает реальный доступ гражданина к правосудию,
рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых
оно отнесено законом, неукоснительное соблюдение процедуры судебного
разбирательства, а также разумные сроки его проведения, обеспечение
требуемых процессуальных прав и гарантий для участников, возможность
судебного обжалования и устранения судебной ошибки, обеспечение со
стороны государства исполнения судебного решения.
Практика Уполномоченного свидетельствует о востребованности права
на судебную защиту среди населения. Люди все чаще обращаются в суд для
решения своих проблем, соответственно все больше жалоб на нарушение
права на справедливое судебное разбирательство приходит в адрес
Уполномоченного. Зачастую граждане усматривают нарушение своего
конституционного права судебными органами. Разумеется, в любом споре
одна из сторон обычно остается недовольной вынесенным судебным
решением. В этом смысле право на справедливое судебное разбирательство
само по себе вовсе не гарантирует приемлемый для всех результат.
Вместе с тем это право призвано обеспечить равную и справедливую
процедуру для всех участников судебного процесса.
Анализ жалоб, поступающих к Уполномоченному, позволяет выделить
ряд проблем, возникающих при реализации гражданами права на
справедливое судебное разбирательство.
7.1. Сроки судебного разбирательства
Чаще всего граждане жалуются на нарушение сроков рассмотрения
гражданских дел в суде, которое, к сожалению, имеет место во всех
судебных инстанциях. Это явление распространено столь широко, что
зачастую рассматривается как норма в судебной деятельности. Нарушению
сроков рассмотрения дел в суде способствует загруженность всех звеньев
судебной системы, нехватка кадров, порой недостаточная компетенция
судей. Справедливости ради следует отметить, что затягивание процесса
происходит и по инициативе одной из сторон с целью осложнить судебное
разбирательство. В этом случае уместно говорить о злоупотреблении
правом со стороны гражданина, а затягивание сроков судебного
разбирательства не свидетельствует о нарушении его права на судебную
защиту.
Необоснованно затянутый судебный процесс, длящийся порой годами,
подрывает доверие к судебной власти <1>. При этом, несмотря на
распространенность этого явления, установление факта нарушения срока
рассмотрения дела в судебном процессе не влечет никаких правовых
последствий, как для самого судебного решения, так и для заявителя.
Лишь в исключительных случаях имеет место привлечение к дисциплинарной
ответственности судьи, допустившего нарушение сроков.
--------------------------------
<1> По мнению Европейского Суда по правам человека, разумность
сроков производства должна оцениваться в свете конкретных
обстоятельств дела, с учетом критериев, установленных прецедентным
правом данного Суда, в частности, сложности дела, поведения заявителя
и компетентных властей.
7.2. Непосредственное участие сторон в судебном заседании
Не менее важной проблемой в обеспечении права на справедливое
судебное разбирательство является неизвещение либо несвоевременное
уведомление сторон о назначенном судебном заседании. Право гражданина
лично участвовать в заседании является составной частью справедливого
судебного разбирательства. Большое число жалоб свидетельствует о
несоблюдении этого важного требования закона. Граждане нередко узнают
о процессе после того, как он уже состоялся, а иногда и в момент
исполнения решения. Сам Уполномоченный, обращаясь в суды в защиту прав
граждан, неоднократно получал извещения о вызове в суд непосредственно
в день судебного заседания либо когда заседание уже состоялось.
Отдельного внимания заслуживает оценка причин неявки гражданина в
судебное заседание. В соответствии с законодательством, суд по
собственному усмотрению решает вопрос о том, является ли причина
неявки гражданина уважительной или нет, при этом, однако, какие-либо
критерии оценки причин неявки в законодательстве отсутствуют. Нередко
возникает ситуация, когда гражданин выполнил требования
законодательства, направив в суд ходатайство о переносе судебного
заседания в связи с невозможностью явиться в суд, по причине, по его
мнению, являющейся уважительной, но не может в достаточной степени
предвидеть последствия своих действий (бездействия).
К Уполномоченному обратился Ч. с жалобой на постановление
мирового судьи по административному делу, вынесенное в его отсутствие.
В результате проверки было установлено, что на день судебного
заседания Ч. был направлен в служебную командировку, о чем
заблаговременно известил суд и подал ходатайство о переносе судебного
заседания. Судья, исходя из сокращенных сроков рассмотрения дел об
административных правонарушениях, посчитала данную причину неявки
неуважительной и привлекла Ч. к административной ответственности в его
отсутствие.
Аналогичная ситуация имела место и в отношении Б., который
представил в суд больничный лист и просил суд отложить рассмотрение
дела по существу. Мировой судья, рассматривавший дело, также счел
указанное обстоятельство неуважительной причиной неявки и рассмотрел
дело в отсутствие Б.
Следует обратить внимание на то, что приведенные выше причины
неявки в суд, как правило, в гражданском процессе признаются судом
уважительными и влекут отложение судебного разбирательства.
По-видимому, реализация конституционного права на судебную защиту
и справедливое судебное разбирательство не должна в столь значительной
степени зависеть от усмотрения судьи и его оценки. В связи с этим
представляется необходимым законодательно сформулировать четкие
критерии, по которым следует оценивать причины неявки в суд.
7.3. Беспристрастность правосудия
Важной гарантией справедливости судебного разбирательства
является беспристрастность суда, которая обычно определяется как
отсутствие предубежденности или предвзятости <2>.
--------------------------------
<2> Основные принципы независимости судебных органов (одобрены
резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН 40/32 от 29 ноября 1985 г. и
40/146 от 13 декабря 1985 г.) предусматривают, что судебные органы
решают переданные им дела беспристрастно, на основе фактов и в
соответствии с законом, без каких-либо ограничений, неправомерного
влияния, побуждения, давления, угроз или вмешательства, прямого или
косвенного, с чьей бы то ни было стороны и по каким бы то ни было
причинам.
Весьма спорным представляется положение, предполагающее
возможность повторного участия судьи в том же уголовном процессе в
вышестоящих судебных инстанциях.
В результате проверки, проведенной по жалобе Т. на рассмотрение
его дела незаконным составом суда и нарушение тем самым
конституционного права на судебную защиту и справедливое судебное
разбирательство, было установлено, что 30 октября 1995 года Т. был
признан виновным в совершении ряда тяжких преступлений.
В дальнейшем в результате неоднократного обжалования приговора
(оставленного без изменения) уголовное дело поступило на рассмотрение
Президиума Верховного Суда Российской Федерации, также 14 сентября
2005 года оставившего приговор без изменения. В заседании Президиума
Верховного Суда Российской Федерации участвовали четверо судей, ранее
принимавших решения по кассационным и надзорным жалобам Т. и
отказавших заявителю в их удовлетворении.
В ответе заместителя Председателя Верховного Суда Российской
Федерации на запрос Уполномоченного о законности состава суда
надзорной инстанции, включавшего судей, ранее участвовавших в
исследовании обстоятельств дела, сообщалось, что в соответствии с ч. 2
ст. 63 УПК РФ судья не может участвовать в рассмотрении уголовного
дела лишь после отмены приговора, определения или постановления,
вынесенного с его участием.
Обращает на себя внимание тот факт, что в случае с Т.
определение, ранее принятое с участием одного из указанных судей по
данному делу, позднее было отменено. Допустимость повторного участия в
судебном процессе судей на том основании, что принятые ими решения не
отменены, вызывает сомнения. В связи с этим Уполномоченный обратился в
Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на
неконституционность закона, примененного в конкретном деле. Жалоба
принята Конституционным Судом к производству.
7.4. Ведомственная подчиненность судей и порядок
их привлечения к дисциплинарной ответственности
Важной составляющей обеспечения права на справедливое судебное
разбирательство является независимость судей. Любые формы воздействия
на судью недопустимы. Это утверждение бесспорно и применительно к
случаям организационно-служебного воздействия на судью со стороны
председателя суда. В настоящее время председатели судов наделены
широким кругом полномочий, касающихся назначения судей. Обладают
председатели судов и практически монопольной возможностью привлечения
судей к дисциплинарной ответственности. Вследствие этого предложения о
передаче ряда функций председателей судов в Судебный департамент при
Верховном Суде Российской Федерации, а также об исключении из
полномочий председателя суда вопросов распределения дел между судьями,
представляются вполне обоснованными.
Следует отметить, что сам порядок назначения председателей судов
по представлению Председателя Верховного Суда Российской Федерации не
в полной мере соответствует духу демократии. Представляется
заслуживающим обсуждения вопрос о введении процедуры выборности
населением председателей судов из числа действующих судей.
Предусмотренный законодательством специальный порядок
рассмотрения дел о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности
представителями самого судейского сообщества обусловлен особым
правовым статусом судей. Содержащиеся в жалобах граждан сведения о
совершении судьей дисциплинарного проступка могут стать предметом
рассмотрения квалификационной коллегии судей, если председатель того
же или вышестоящего суда внесет в нее соответствующее представление.
В то же время имеют место случаи, когда граждане, пытающиеся
добиться привлечения к ответственности судьи, который некорректно, а
порой и грубо ведет себя в процессе, сталкиваются с глухой стеной
корпоративной "солидарности". К тому же обжаловать действия
(бездействие) квалификационной коллегии граждане не могут, поскольку
право обжалования в этих случаях принадлежит только судьям, вопрос о
привлечении которых рассматривается в коллегии.
7.5. Компенсация вреда, причиненного действиями судей
Необходимость правового регулирования порядка возмещения
государством вреда, причиненного незаконными действиями суда (судьи) в
тех случаях, когда спор не разрешается по существу, очевидна. Если в
уголовном судопроизводстве эти вопросы в той или иной мере
регламентированы (за исключением компенсации реабилитированным на
досудебных стадиях), то в области гражданского и административного
процесса имеет место явный правовой пробел.
К Уполномоченному обратился Н. с жалобой на действия мирового
судьи. Как установлено в результате проверки, мировой судья,
рассматривавший административное дело в отношении Н., направил для
исполнения в органы ГИБДД не вступившее в законную силу постановление.
Руководствуясь данным постановлением, сотрудники ДПС ГИБДД отстранили
Н. от управления транспортным средством, изъяли временное разрешение
на управление транспортным средством, поместили его автомобиль на
штрафную стоянку и составили протоколы об административных
правонарушениях, предусмотренных ст. 12.15 (ч. 3) и 12.3 (ч. 1) КоАП
РФ.
В дальнейшем действия мирового судьи были признаны незаконными.
Н. попытался добиться компенсации морального и материального вреда
посредством обращения в суд с соответствующими исковыми заявлениями к
ДПС ГИБДД и к мировому судье. Действия ДПС были признаны законными.
Компенсации же вреда, причиненного действиями мирового судьи, добиться
не удалось просто потому, что законодатель не предусмотрел основания и
порядок разрешения подобных исков.
Конституционный Суд Российской Федерации в 2001 году принял
Постановление N 1-П, в котором Федеральному Собранию Российской
Федерации предписывалось в законодательном порядке урегулировать
основания и порядок возмещения государством вреда, причиненного
незаконными действиями (или бездействием) суда (судьи), а также
определить подведомственность и подсудность дел применительно к таким
случаям.
К 2005 году, то есть спустя четыре года с момента принятия
названного Постановления, в действующее законодательство так и не были
внесены соответствующие изменения. В связи с этим Уполномоченный
обратился к Председателю Правительства Российской Федерации с
предложением включить в план проектных работ Правительства Российской
Федерации на 2006 год подготовку соответствующего законопроекта.
Несмотря на поручение Минюсту России и Минфину России совместно
рассмотреть обращение Уполномоченного и принять необходимые меры к
исполнению Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от
25.01.2001 N 1-П, законопроект к настоящему времени не разработан, а в
законодательстве по-прежнему отсутствуют основания и порядок
возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями
(бездействием) суда (судьи), а также не определена подведомственность
и подсудность дел применительно к таким случаям. Считая крайне важным
законодательно урегулировать эти вопросы, Уполномоченный хотел бы
обратить внимание законодательной и исполнительной ветвей власти на
необходимость строгого исполнения указанного Постановления
Конституционного Суда Российской Федерации.
7.6. Неисполнение решения суда
Правосудие превратилось бы в юридическую фикцию, если бы судебное
разбирательство не предполагало в качестве обязательной составляющей
неукоснительное исполнение вступившего в законную силу судебного
решения. Тем не менее в настоящее время судебные решения нередко не
исполняются. Около 80% всех поступающих в Европейский Суд по правам
человека жалоб из Российской Федерации связаны именно с тем, что
решения российских судов остались не исполнены. Со своей стороны
Европейский Суд по правам человека исходит из того, что неисполненные
решения суда нельзя считать состоявшимися, а потому по всем подобным
жалобам присуждает заявителям денежную компенсацию, которую
выплачивает государство.
В этой связи обращает на себя внимание то, что чисто "житейское"
восприятие решений судов как своего рода "необязательных рекомендаций"
распространено не только в обществе, но и в органах государственной
власти.
Особо хотелось бы затронуть проблему неисполнения решений
Конституционного Суда Российской Федерации. К Уполномоченному
поступают многочисленные жалобы граждан на нарушение их прав
законодательными, исполнительными и, как ни странно, судебными
органами, игнорирующими решения Конституционного Суда. Несмотря на
предусмотренный в законодательстве механизм обеспечения исполняемости
решений Конституционного Суда, включающий в том числе и
ответственность за их неисполнение, многие из подобных решений
остаются неисполненными до настоящего времени.
Сказанное относится и к упомянутому выше Постановлению
Конституционного Суда Российской Федерации N 1-П, а также к другим
решениям, содержащим предписания по законодательному урегулированию
возникших проблем. Следует напомнить, что в соответствии с п. 1 ст. 80
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации", в случае если из решения Конституционного Суда
вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании,
обязанность по подготовке и внесению законопроектов в Государственную
Думу возложена на Правительство России.
К Уполномоченному обратился руководитель Североморского союза
военных пенсионеров с жалобой на нарушения прав военнослужащих на
получение пенсий и на жилище, выразившиеся в неисполнении решений
Конституционного Суда Российской Федерации. Конституционный Суд в
своем Определении от 11.05.2006 N 187-О указал, что в законодательстве
Российской Федерации должен быть предусмотрен надлежащий правовой
механизм, гарантирующий работающим по трудовому договору военным
пенсионерам установление наряду с получаемой пенсией по
государственному пенсионному обеспечению страховой части трудовой
пенсии с учетом страховых взносов, накопленных на их индивидуальных
лицевых счетах в Пенсионном фонде Российской Федерации. Подобное
правовое регулирование, согласно Определению, необходимо было ввести в
действие не позднее 1 января 2007 года.
По состоянию на конец 2007 года изменения в соответствующее
законодательство внесены не были. В этой связи Уполномоченный
обратился к Председателю Правительства Российской Федерации с просьбой
ускорить внесение соответствующих законопроектов в Государственную
Думу. Согласно ответу, поступившему из Правительства Российской
Федерации, работу над проектом указанных изменений планируется
завершить в 2008 году, а соответствующие перерасчеты будут
осуществлены с 1 января 2007 года.
Конституционный Суд Российской Федерации в некоторых случаях
выносит решение в виде определения, в котором могут содержаться
правовые позиции, определяющие судьбу правового спора по существу. В
практике Уполномоченного имели место случаи, когда по его ходатайствам
о пересмотре вступивших в законную силу судебных постановлений в
порядке надзора Верховным Судом Российской Федерации не учитывались
определения Конституционного Суда.
Так, в докладе Уполномоченного за 2006 год приводился пример по
поводу вынесенного Конституционным Судом Российской Федерации
Определения от 02.11.2006 N 444-О "По жалобе Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации на нарушение конституционных прав
гражданки Астаховой Ирины Александровны положением пп. 1 п. 1 ст. 220
Налогового кодекса Российской Федерации".
В этом Определении Конституционный Суд Российской Федерации
указал, что правоприменительные решения, вынесенные по делу Астаховой
И.А. на основании положения пп. 1 п. 1 ст. 220 Налогового кодекса
Российской Федерации, в истолковании, расходящемся с правовой позицией
Конституционного Суда Российской Федерации, должны быть пересмотрены в
установленном порядке, если для этого не имеется других препятствий.
С учетом названного Определения Конституционного Суда
Уполномоченный обратился 13 февраля 2007 года к Председателю
Верховного Суда Российской Федерации с ходатайством о пересмотре
вступивших в законную силу судебных постановлений, вынесенных по делу
Астаховой И.А., в порядке надзора в целях обеспечения единства
судебной практики и законности.
Ходатайство Уполномоченного было оставлено без удовлетворения, а
в ответе заместителя Председателя Верховного Суда сообщалось, что
доводы о расхождении с правовой позицией Конституционного Суда
толкования судами общей юрисдикции нормативных положений, примененных
по делу Астаховой И.А., обоснованием нарушений единства судебной
практики не являются, в связи с чем оснований для внесения
представления не имеется.
Форма, в которой вынесено решение Конституционного Суда -
определение или постановление - стала камнем преткновения в вопросе
обязательности и безусловности его исполнения для высшей судебной
инстанции общей юрисдикции. Фактически Верховный Суд исходит из
необязательности применения судами общей юрисдикции правовых позиций
Конституционного Суда, сформулированных им в определениях.
В этой связи Уполномоченный обратился к Председателю Комиссии при
Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования
государственного управления и правосудия с предложением рассмотреть
вопрос о внесении изменений в ст. 389 ГПК РФ о порядке пересмотра
судебных постановлений по гражданским делам в целях обеспечения
единства судебной практики и законности для соблюдения при этом
конституционных прав человека и верховенства Конституции Российской
Федерации.
Кроме того, Уполномоченный направил обращение Председателю
Верховного Суда Российской Федерации с предложением рассмотреть на
Пленуме Верховного Суда вопрос о дополнении Постановления Пленума
Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.2003 N 23 "О судебном
решении" положением об учете судами общей юрисдикции при разрешении
гражданских дел определений Конституционного Суда Российской
Федерации, содержащих конституционно-правовое толкование закона,
примененного в конкретном деле. К сожалению, согласно ответу,
поступившему из Верховного Суда, включение предложенного дополнения в
текст Постановления признано нецелесообразным.
Переписка Уполномоченного с государственными органами в связи с
участием в судебных делах по жалобам граждан выявила многочисленные
случаи неисполнения Верховным Судом определений Конституционного Суда.
Между тем сам Конституционный Суд исходит из безусловной
обязательности исполнения своих определений. Налицо, таким образом,
коллизия в толковании правовых норм между Верховным Судом и
Конституционным Судом страны.
Подобное положение не может не сказываться негативно на
отправлении правосудия и, следовательно, на правах и законных
интересах всех лиц, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации.
Со своей стороны, Уполномоченный убежден, что исполнение решений
Конституционного Суда является обязательным для всех государственных
органов и должностных лиц независимо от того, в какой форме это
решение принято - определения или постановления.
Уполномоченный призывает все ветви государственной власти
обратить внимание на проблему и в пределах своей компетенции принять
меры по обеспечению исполнения судебных решений конституционной
юстиции для устранения коллизии.
В процессе рассмотрения поступающих жалоб и обращений
Уполномоченному приходится также сталкиваться со случаями неисполнения
российскими судами решений Европейского Суда по правам человека со
ссылкой на отсутствие необходимых для этого механизмов.
В процессе проверки ряда жалоб на необоснованную конфискацию
предметов контрабанды Уполномоченный посчитал необходимым выяснить
результаты аналогичного дела, обстоятельства которого исследовались
Европейским Судом по правам человека в деле "Бакланов против России".
В соответствии с ч. 5 ст. 415 Уголовно-процессуального кодекса
Российской Федерации пересмотр уголовного дела должен в таком случае
осуществляться Президиумом Верховного Суда по представлению
Председателя Верховного Суда не позднее одного месяца со дня
поступления такого представления. Было установлено, что спустя год с
момента принятия решения Европейским Судом уголовное дело, по которому
было конфисковано имущество Бакланова, так и не было пересмотрено.
Оказывается, законодатель не установил срок, в течение которого
Председатель Верховного Суда должен внести представление в Президиум
Верховного Суда. Кроме того, процессуальный закон не определяет
инициатора подобного представления - должен ли им быть гражданин либо
же сам Председатель Верховного Суда. В данном конкретном случае с
инициативой пришлось выступить Уполномоченному. Только после этого
уголовное дело было пересмотрено в Президиуме Верховного Суда
Российской Федерации, и Бакланову судебным решением возвращено
незаконно конфискованное имущество.
Проблема неисполнения судебных решений стала предметом обсуждения
на специальных совещаниях, проведенных с декабря 2006 года по март
2007 года во всех федеральных округах с участием руководства регионов
и представителей администрации Президента России. Была высказана идея
о формировании своеобразного "национального фильтра" - инстанции,
которая проверяла бы все подаваемые в Европейский Суд по правам
человека жалобы. Был разработан проект закона, в соответствии с
которым Верховный Суд Российской Федерации предлагается наделить
полномочиями по рассмотрению обращений граждан в отношении
государства. Целью заявленных нововведений является создание
механизма, при котором гражданин в тех случаях, когда судебное решение
по какому-то его вопросу не выполняется или слишком затянулось, мог бы
обратиться в суд о выплате ему компенсации за нарушение ст. 6
Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирующей
право каждого на справедливое судебное разбирательство в разумный
срок.
Уполномоченный считает необходимым обратить внимание на то, что
совместные усилия должны быть направлены не на формальное сокращение
количества жалоб российских граждан в Европейский Суд по правам
человека любыми способами, а на создание условий, при которых поводов
для обращения в международные судебные инстанции было бы меньше.
8. Права потерпевших от преступлений
и злоупотреблений властью
В соответствии со ст. 52 Конституции Российской Федерации всем
потерпевшим от преступлений и злоупотреблений властью обеспечивается
доступ к правосудию и компенсация причиненного ущерба. Основные права
потерпевших конкретизированы в ст. 42 Уголовно-процессуального кодекса
Российской Федерации.
На деле, однако, говорить об эффективной защите государством прав
потерпевших по-прежнему не приходится. Отчасти это объясняется тем,
что на протяжении многих лет основное внимание государства и общества
было по вполне понятным причинам сосредоточено на защите прав
подсудимых, подозреваемых или осужденных. В таких условиях права
потерпевших воспринимались порой как нечто производное от наказания
преступника. В результате сегодня права потерпевших защищены
объективно слабее, чем права подсудимых, подозреваемых или осужденных.
Последние сплошь и рядом не возмещают своим жертвам причиненный им
вред. Государство же его тоже, как правило, не компенсирует. Не
оказывает государство и должной психологической помощи потерпевшим.
По данным статистики, не менее одной четвертой части жителей
Российской Федерации становились в последние годы жертвами
преступлений. При этом, однако, около половины лиц, признанных
потерпевшими, воздержались от предъявления гражданского иска о
возмещении причиненного вреда. Четвертая часть потерпевших по тем или
иным причинам отказалась в суде от своих показаний, примерно столько
же не явилось в суд вообще. Неверие потерпевших в способность суда
эффективно защитить их права, законные интересы и личную безопасность
- признак неблагополучия в этом важном аспекте правосудия.
По многим процессуальным позициям потерпевший поставлен в
неравное положение с подозреваемым, обвиняемым и подсудимым, что
указывает на неполную реализацию принципа равенства сторон в уголовном
судопроизводстве.
В соответствии с действующим законодательством, потерпевшим
признается лицо, в отношении которого дознавателем, следователем,
прокурором или судом принят процессуальный акт - постановление о
признании потерпевшим <3>. Только с этого момента потерпевший как
самостоятельная фигура уголовного судопроизводства вступает в процесс
и наделяется процессуальными правами.
--------------------------------
<3> В большинстве стран вместо термина "потерпевший" применяется
более широкий термин "жертва преступления".
Однако срок принятия постановления о признании потерпевшим
законом не установлен. В силу этого пострадавший от преступления
зачастую признается потерпевшим только на завершающей стадии
досудебного производства. До тех пор пока его не признают потерпевшим,
пострадавший от преступления рассматривается в качестве заявителя.
Это, в свою очередь, ведет к нарушению права пострадавшего на
получение информации о ходе и результатах предварительного
расследования, на предоставление предметов и документов,
подтверждающих его заявление о преступлении, и др.
С учетом сказанного представляется необходимым дополнить ст. 146
Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации положением о
том, что, пострадавшее от преступления лицо признается потерпевшим
одновременно с возбуждением уголовного дела.
Как участники уголовного судопроизводства, подозреваемые и
обвиняемые имеют право на услуги адвоката, оплачиваемые из бюджета.
Напротив, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации не
предусматривает предоставление бесплатной юридической помощи
потерпевшему.
Федеральным законом от 20.08.2004 N 119-ФЗ "О государственной
защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного
судопроизводства" установлены принципы осуществления и виды
государственной защиты, включающие меры безопасности и социальной
поддержки, определены органы, обеспечивающие государственную защиту, и
порядок применения таких мер. Однако на практике указанные меры
фактически не работают. Основная причина кроется в недостаточном их
финансировании.
Механизм обеспечения прав потерпевших на возмещение причиненного
преступлениями материального ущерба и компенсации морального вреда
остается крайне несовершенным.
Потерпевший может защитить свои имущественные права, подав
соответствующий гражданский иск. При этом ему придется самостоятельно
как доказать факт причинения вреда, так и обосновать его размеры.
В новом УПК РФ не осталось существовавшей ранее нормы о том, что
суд при постановлении приговора был вправе по собственной инициативе
разрешить вопрос о возмещении материального ущерба, причиненного
преступлением, если потерпевшим не предъявлен гражданский иск. Теперь
же в случае, если потерпевший по каким-то, возможно, не зависящим от
него причинам не предъявит указанный гражданский иск, преступник будет
вообще освобожден от возмещения причиненного им ущерба.
Для устранения отмеченного недостатка необходимо внести изменение
в ст. 44 УПК РФ, установив, что потерпевший, которому причинен
материальный ущерб, должен автоматически признаваться гражданским
истцом одновременно с возбуждением уголовного дела. Только так можно
будет своевременно принять уголовно-правовые меры обеспечения иска,
например, наложив арест на имущество обвиняемого на предмет его
возможной конфискации в целях возмещения потерпевшему (или его
родственникам) причиненного преступлением ущерба.
В этом же контексте нельзя не упомянуть и о том, что по-прежнему
не имеет решения вопрос о компенсации материального и морального вреда
потерпевшему в ситуации, когда уголовное преследование в отношении
лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении повлекшего вред
преступления, прекращено вследствие амнистии.
В такой ситуации следовало бы, конечно, предусмотреть порядок, в
соответствии с которым амнистия применялась бы только к обвиняемому,
признавшему себя виновным и обязавшемуся возместить причиненный
потерпевшему ущерб.
Впрочем, даже в этом случае было бы трудно говорить о вполне
эффективной защите имущественных прав пострадавшего. Последний ведь
далеко не всегда может получить всю причитающуюся ему компенсацию,
даже когда преступник осужден. В соответствии с законодательством из
заработка осужденного удерживаются налоги, алименты на содержание его
детей, расходы на его собственное содержание. 25% заработка
осужденного перечисляется на его счет. В итоге очередь потерпевшего на
возмещение причиненного ему ущерба наступает только тогда, когда
средств на это уже не осталось.
Согласно ст. 52 Конституции Российской Федерации, государство
обеспечивает потерпевшим компенсацию причиненного им ущерба. Между тем
в российском бюджетном законодательстве нет правовых норм, которые
позволяли бы в полной мере реализовать положения указанной статьи.
Проще говоря, компенсация ущерба за счет средств федерального бюджета
не предусмотрена. Налицо противоречие с п. 12 Декларации основных
принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью,
принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1985 году. В этом документе
четко сказано, что "в тех случаях, когда компенсацию невозможно
получить в полном объеме от правонарушителя или из других источников,
государствам следует принимать меры к предоставлению финансовой
компенсации". Таким образом, постулируется обязанность государства
взять на себя выплату компенсации ущерба потерпевшему или его
иждивенцам с последующим возмещением выплаченных сумм с осужденного в
регрессном порядке.
С учетом сказанного, по мнению Уполномоченного, необходимо внести
в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации"
положение о данном виде расходов, а в Бюджетный кодекс Российской
Федерации - положение о создании соответствующего фонда, порядке его
функционирования, а также о механизме осуществления компенсационных
выплат.
Создание указанного фонда для целей компенсации ущерба
потерпевшим объективно вытекает и из требований ст. 18 Федерального
закона "О противодействии терроризму", предусматривающей обязанность
государства производить компенсационные выплаты лицам, которым
причинен ущерб в результате террористического акта.
Немаловажно также и то, что УПК РФ не предоставляет потерпевшему
возможность самостоятельного сбора необходимой ему доказательной базы.
Таким образом, потерпевший оказывается в полной зависимости от
результатов работы органов предварительного расследования, в силу
разных объективных или субъективных причин нередко допускающих ошибки.
Кроме того, на потерпевших зачастую оказывается давление.
Следственная и оперативная практика органов внутренних дел показывает,
что в большинстве случаев давление на потерпевших оказывается по делам
о тяжких и особо тяжких преступлениях. Объектом подобного давления
становятся как сами потерпевшие, так и члены их семей. Реализуется же
оно чаще всего в форме открытых или скрытых угроз убийством,
причинения телесных повреждений или уничтожения имущества. Особенно
тревожно то, что в оказании давления на потерпевших участвуют не
только подозреваемые, обвиняемые или их представители, но порой и
сотрудники правоохранительных органов.
Следствием таких противоправных действий нередко становится отказ
потерпевших от данных ранее показаний либо их осознанное искажение в
пользу подозреваемых или обвиняемых. По данным опросов, почти 90%
потерпевших готовы изменить свои показания в случае появления угрозы
их жизни или здоровью, а равно жизни и здоровью их близких. При этом
потерпевших не останавливает даже осознание ответственности за дачу
заведомо ложных показаний. Согласно другому опросу, проведенному в
2006 году НПО "Сопротивление", не менее 95% судей, сотрудников
правоохранительных органов и адвокатов сталкивались с изменением
показаний потерпевшими. В результате наносится непоправимый ущерб не
только правам и интересам самих потерпевших, но и правосудию в целом.
С учетом сказанного логично предположить, что государство не
справляется пока с задачей обеспечения безопасности потерпевших и
членов их семей.
Новый Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации
содержит ряд норм, позволяющих обеспечить безопасность потерпевшего и
иных участников уголовного судопроизводства в случае, если им угрожают
убийством, насилием либо иными опасными противоправными действиями. К
мерам обеспечения безопасности, в частности, относятся: проведение
допросов в условиях, исключающих визуальное наблюдение, сохранение в
тайне подлинных данных о личности потерпевшего, проведение при
необходимости закрытого судебного разбирательства и ряд других. На
практике, однако, все эти меры сплошь и рядом либо остаются
невостребованными, либо оказываются неэффективными.
Неспособность государства оградить потерпевших от угроз и
давления, с одной стороны, зачастую позволяет обвиняемым уйти от
ответственности за содеянное, а с другой стороны, может побуждать
потерпевших взять на себя "отправление правосудия" сугубо неправовыми
средствами. Благо, что практика "справедливого самосуда" нередко
воспевается как в российских, так и в зарубежных художественных
произведениях.
В целом понятно, что защита от противоправного давления
постепенно превращается в одну из ключевых предпосылок обеспечения
всего комплекса прав потерпевших.
В почте Уполномоченного имеются жалобы на нарушения прав лиц,
пострадавших в результате политических репрессий.
Тематика жалоб разнообразна. В одних речь идет об отказе в выдаче
справки о реабилитации. В других - о невозможности получить положенные
по закону льготы.
Жалобы на отказ в выдаче справки о реабилитации поступают, в
частности, от граждан Российской Федерации, принудительно переселенных
из Крыма в период 1941 - 1945 годов. Сам факт принудительного
переселения как формы политических репрессий при этом не оспаривается.
Подлинность архивных документов, подтверждающих применение таких
репрессий к конкретным лицам, под сомнение тоже не ставится. Тем не
менее органы внутренних дел искомые справки не выдают на том
основании, что на момент принятия Закона Российской Федерации "О
реабилитации жертв политических репрессий" полуостров Крым являлся
территорией Украины. Такая позиция опирается на письмо ГИЦ МВД России
от 10.06.1999 N 34/4-785, согласно которому действие указанного Закона
распространяется на территорию России на момент его принятия.
По мнению Уполномоченного, приведенная выше позиция МВД России
противоречит положениям преамбулы и ч. 1 ст. 2 Закона Российской
Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий", согласно
которым реабилитации подлежат лица, подвергнутые политическим
репрессиям на всей территории России с 25 октября (7 ноября) 1917
года. Как известно, до 1954 года Крымская область входила в состав
РСФСР. Следовательно, лицам, подвергнутым репрессиям в Крыму в период
1941 - 1945 годов должны быть выданы российские справки о
реабилитации. К такому же выводу 13 августа 1997 года пришел и
Президиум Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев гражданское
дело по жалобе гражданина М. на отказ МВД Республики Марий Эл в выдаче
справки о реабилитации.
В каждом конкретном случае подобного рода Уполномоченному
приходится обращаться в суды общей юрисдикции с заявлениями в защиту
прав пострадавших от политических репрессий. По его заявлениям исковые
требования судами, как правило, удовлетворяются. На "отказную"
практику органов внутренних дел это, однако, никак не влияет. В связи
с этим Уполномоченный хотел бы обратить внимание руководства МВД
России на то, что указанное письмо ГИЦ МВД России не соответствует
положениям Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв
политических репрессий" и нарушает право на реабилитацию людей,
решения о применении репрессий к которым принимались на территории
Крыма в период нахождения его в составе России.
Другие аспекты исполнения Закона Российской Федерации "О
реабилитации жертв политических репрессий" также не безупречны. В
своих обращениях к Уполномоченному граждане жалуются на проблемы с
получением ряда предусмотренных этим Законом льгот. Речь, в частности,
идет о нарушении права реабилитированных лиц и членов их семей,
проживающих в сельской местности, на получение беспроцентной ссуды для
строительства жилья, а также права реабилитированных, имеющих
инвалидность или являющихся пенсионерами, на бесплатное обеспечение
автомобилем.
Нормы, устанавливающие эти льготы, в законодательстве есть,
однако вот уже на протяжении пяти лет не действуют. Причина в том, что
начиная с 2002 года федеральный бюджет не предусматривает средств на
их реализацию. Представляется, что при принятии закона о федеральном
бюджете на очередной год депутатам Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации следует обратить особое внимание на
вопросы финансирования всего пакета социальных льгот, предоставляемых
реабилитированным гражданам.
Хотелось бы также обратить внимание на явную недостаточность
компенсации за имущество, утраченное в результате репрессий. Размеры
этой компенсации, установленные ч. 6 ст. 16.1 Закона Российской
Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий", не
пересматривались с 1 января 2001 года, когда вступил в силу
Федеральный закон от 07.08.2000 N 122-ФЗ "О порядке установления
размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации". В
соответствии с этим Законом при невозможности возврата
реабилитированным лицам сохранившегося имущества возмещается его
стоимость в сумме не более 4 тыс. рублей за имущество без жилых домов
и 10 тыс. рублей за все имущество, включая жилые дома.
Считая установленные федеральным законодательством размеры
компенсации недостаточными и не отвечающими принципам правового
государства, Уполномоченный в 2005 - 2007 годах неоднократно обращался
к депутатам в Правительство Российской Федерации с предложением внести
давно назревшие изменения в Закон Российской Федерации "О реабилитации
жертв политических репрессий". К сожалению, предложения
Уполномоченного об увеличении сумм компенсации реабилитированным
жертвам политических репрессий поддержки пока не нашло.
Примечательно, что Конституционный Суд Российской Федерации в
принятых в 2007 году определениях по жалобам Тихонова А.А. и Фетисовой
В.Г. признал, что Правительство Российской Федерации и Федеральное
Собрание Российской Федерации должны исходить из необходимости
наиболее полного возмещения гражданам ущерба, причиненного
политическими репрессиями.
9. Права человека в сфере миграции и гражданства
В отчетном году вступили в силу Федеральные законы "О
миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в
Российской Федерации" и "О внесении изменений в Федеральный закон "О
правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". В
результате был отменен целый ряд архаичных бюрократических препятствий
для легализации лиц указанных категорий на территории России.
Отныне их регистрационный учет осуществляется в уведомительном, а
не разрешительном порядке, причем как по месту временного проживания,
так и по месту работы. Кроме того, по новому законодательству,
ответственность за предоставление иностранному работнику
неприспособленного для жилья помещения несет сам работодатель. Именно
с него органы надзора вправе требовать соблюдения соответствующих норм
и правил. Все эти нововведения вполне разумны и рациональны: ведь
вопреки расхожим представлениям многие проблемы нелегальной трудовой
миграции обусловлены скорее корыстолюбием самих работодателей.
Существенно упростились и процедуры получения разрешений на право
привлечения иностранной рабочей силы и на временное проживание. В
рамках той же логики планировалось отменить и квоты на получение
разрешения на временное проживание и на трудовую деятельность для
иностранных граждан, прибывших в безвизовом порядке. Однако в январе
2007 года, то есть еще до вступления нового законодательства в силу,
Государственная Дума приняла новые поправки к Федеральному закону "О
правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации",
восстановившие в полном объеме систему квотирования. К моменту
принятия этих неожиданных поправок региональная и федеральная квоты на
получение разрешения на временное проживание и на трудовую
деятельность были уже определены, причем с учетом только иностранных
граждан, прибывающих в Российскую Федерацию в визовом порядке. Общая
квота на 2007 год в итоге составила всего около 53 тысяч человек и
была вполне предсказуемо исчерпана уже в самом начале года. Попытки же
субъектов Федерации добиться увеличения своих квот закончились
неудачей.
Впечатление таково, что части работодателей и "сочувствующих" им
должностных лиц государства не по душе упрощение процедуры легализации
иностранных работников. Рабский, по сути дела, труд бесправных
нелегальных иммигрантов обходится много дешевле. Отсюда
бюрократические препоны, демагогия, эксплуатирующая далеко не лучшие
стереотипы общественного сознания. Нередко приходится, например,
сталкиваться с утверждением о том, что преступность в среде
иностранных работников непрерывно возрастает и поэтому, дескать,
уведомительный порядок их регистрации неприемлем. Подобные утверждения
не соответствуют действительности и противоречат элементарной логике.
В 2007 году на регистрационный учет в Российской Федерации встало
порядка 7 миллионов иностранных граждан и лиц без гражданства, то есть
примерно в два раза больше, чем в 2006 году. При этом, по имеющимся
данным, общее количество прибывающих в нашу страну иностранных граждан
возросло лишь незначительно. Иными словами, увеличение количества
иностранцев, легально находящихся в стране, свидетельствует, прежде
всего, о том, что миграционные процессы начали постепенно выходить "из
тени".
Новая процедура учета иностранных граждан позволяет
легализоваться тем из них, кто уже находится в России. Впервые же
приехавшие в нашу страну иностранные граждане имеют реальную
возможность избежать превращения в нелегальных иммигрантов.
Принципиально важно понимать, что оформленный должным образом правовой
статус выступает в качестве предпосылки не только более эффективной
защиты прав и свобод иностранных граждан, но и повышения их
ответственности перед российскими законами.
Имплементация нового миграционного законодательства сталкивается
и со вполне объективными трудностями. По-прежнему отсутствуют, в
частности, надлежащие условия для адаптации иммигрантов. Необходимые
для этого центры социально-культурной адаптации создаются недопустимо
медленно. В целом представляется, что львиную долю организационной и
финансовой ответственности за создание подобных центров могло бы взять
на себя федеральное Правительство.
В отчетном году в рамках Государственной программы по оказанию
содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию
соотечественников, проживающих за рубежом, начали прибывать первые
переселенцы. Эта Программа была утверждена Указом Президента
Российской Федерации от 22.06.2006 N 637. Реализовывать ее собирались
поэтапно. На первом этапе (2006 г.) планировалось утвердить
региональные программы переселения, решить нормативно-правовые и
организационные вопросы, а на втором этапе (2007 - 2008 гг.) - начать
прием переселенцев. К сожалению, график выполнения Программы был
нарушен. Первый ее этап завершился только к началу лета 2007 года,
когда Правительство Российской Федерации с опозданием утвердило
региональные программы переселения и разработало соответствующую
правовую базу.
Эти проволочки вкупе с немедленно обнаружившейся двойственностью
подхода государственных органов к отбору участников Программы не могли
не отразиться на настроениях и ожиданиях потенциальных переселенцев.
Им было трудно, в частности, понять, с какой главной целью их
приглашают переехать в Россию. Для восполнения естественной убыли
работоспособного населения или в заботе об их праве возвратиться на
историческую родину.
Со своей стороны, Уполномоченный убежден, что Государственная
программа по оказанию содействия добровольному переселению в
Российскую Федерацию соотечественников не должна превращаться в
знакомую по советским временам программу пресловутого "оргнабора"
специалистов.
Среди конкретных недостатков Программы, явно тормозящих процесс
переселения соотечественников, можно назвать установленный порядок
решения их насущных потребностей (в жилье, трудоустройстве и
социальных гарантиях) в рамках соответствующих региональных программ.
Между тем, например, решение жилищных вопросов переселенцев во всех
региональных программах увязано с ипотечным кредитованием. Исходя из
заявленных в проектах региональных программ зарплат участников
Программы переселения (от 5 до 12 тыс. рублей), получение банковской
ссуды для строительства полноценного жилья весьма проблематично. В
итоге участникам Программы, видимо, придется приобретать жилье
самостоятельно или соглашаться на временное размещение в общежитиях
или гостиницах с перспективой прожить так долгие годы.
Для соотечественников, принадлежащих к социально незащищенным
категориям (пенсионеров, нетрудоспособных инвалидов и др.), в принятых
региональных программах места не нашлось вообще. Они могут
рассчитывать только на федеральные компенсационные выплаты (то есть на
оплату переезда, провоз багажа и "подъемные"). Все остальные расходы
им придется нести самим.
В таких условиях к декабрю 2007 года в рамках Государственной
программы по оказанию содействия добровольному переселению переехало
только 82 семьи (207 человек), принять же предполагалось не менее 50
тысяч человек. При этом 61 семья выбрала для переселения относительно
благополучную Калининградскую область. Большинство переселенцев было
вынуждено решать вопросы трудоустройства и размещения самостоятельно,
ибо гарантированное им региональными программами трудоустройство на
деле оказалось практически невозможно.
Известно, что к числу ключевых критериев для включения того или
иного субъекта Российской Федерации в указанную Государственную
программу являлась потребность в привлечении дополнительных трудовых
ресурсов, поскольку собственные возможности региона были исчерпаны.
Тем больше недоумения вызывает тот факт, что единственный
переселившийся в Красноярский край участник Программы трудоустроен не
был. Не получили обещанной "гарантированной" работы шесть из семи
участников Программы, прибывших в Иркутскую область, члены 10 из 12
семей, оказавшихся в Липецкой области, 44 из 61 семьи, проживающей
ныне в Калининградской области.
Неудовлетворительно обстоит дело и с выполнением государством
своих обязательств перед вынужденными переселенцами. По состоянию на
ноябрь 2007 года, из 36,6 тысячи семей вынужденных переселенцев (91,2
тысячи человек), состоящих на учете в территориальных органах ФМС
России, подавляющее большинство (34,2 тысячи семей, 89,4 тысячи
человек) не имеет на территории России постоянного жилья. Перспектива
обретения жилья у них весьма призрачна: в 2007 году субъектами
Российской Федерации выделено всего 1287 государственных жилищных
сертификатов на приобретение жилья, а в 2006 году - 367. В целом
Федеральной целевой программой "Жилище" на 2002 - 2010 годы
запланированы средства в объеме 5208 млн. рублей. Этой суммы хватит
для решения жилищного вопроса примерно в отношении 5 тысяч семей
вынужденных переселенцев.
Таким образом, в настоящее время государство не может обеспечить
выполнение Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах" в
части государственной поддержки в жилищном обустройстве вынужденных
переселенцев в период пятилетнего срока действия их статуса.
В то же время ситуация с беженцами и лицами, ищущими убежище на
территории Российской Федерации, в известной мере стабилизировалась.
На 1 сентября 2007 года территориальными органами ФМС России было
признано беженцами 444 иммигранта. Это несколько больше, чем в прошлом
году, когда на учете в органах миграционной службы состояло 405
беженцев. За этот же период в 2007 году временное убежище получили
1147 иммигрантов. В 2006 году временное убежище имело 1020 человек.
Тем не менее, приведенные данные по-прежнему не отражают
реального положения дел в этой области. К примеру, представительство
Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев в Москве (УВКБ
ООН) признает нуждающимися в международной защите как минимум 2477
иммигрантов, ищущих убежище в Российской Федерации.
Как и в 2006-м, в 2007 году к Уполномоченному продолжали
поступать просьбы вмешаться в связи с нарушением права на убежище в
Российской Федерации ряда иностранных граждан и возможностью их
экстрадиции в государства, где их жизни и здоровью угрожает опасность.
Следует отметить конструктивную позицию Генеральной прокуратуры
Российской Федерации, которая отказывает в выдаче другим странам их
граждан, исходя из международных обязательств России, возникающих в
связи с присоединением к Европейской конвенции о выдаче и
дополнительным Протоколам к ней.
К сожалению, даже Генеральная прокуратура Российской Федерации не
всегда может гарантировать соблюдение прав иностранных граждан на
территории России. В докладе Уполномоченного за 2006 год приводился
пример, когда гражданин Республики Узбекистан М. был выслан на родину
с грубейшими нарушениями российского законодательства. По сообщению
заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, за незаконные
действия в отношении М. в 2007 году был осужден один из руководителей
подразделения ГУВД г. Москвы.
К сожалению, его пример не стал другим наукой.
К Уполномоченному обратилась гражданка Российской Федерации Н. с
просьбой оказать содействие в воссоединении ее семьи. В течение
последних 6 лет она и ее гражданский муж - гражданин КНДР Д. проживали
совместно и имеют общего сына трех лет. Д. обратился с ходатайством о
предоставлении ему статуса беженца. Представительство Управления
Верховного Комиссара ООН по делам беженцев в Москве признало Д.
нуждающимся в международной защите. Однако УФМС по Московской области
2 ноября 2007 года отказало Д. в признании его беженцем на территории
Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом "О
беженцах" Д. имел право обжаловать решение об отказе УФМС по
Московской области в признании его беженцем в месячный срок и в
течение этого времени должен был находиться под защитой и
покровительством ФМС России.
Как далее следовало из письма заявительницы, в тот же день 2
ноября 2007 года Д. был похищен "неизвестными лицами" и насильно
вывезен в Хабаровск по чужим документам. В Хабаровске Д. удалось
скрыться от похитителей и спрятаться у знакомых. О случившемся Д.
сообщил жене по телефону. Для выяснения ситуации и оказания помощи Д.
в Хабаровск вылетели жена Д., сотрудники УВКБ ООН и представители
правозащитной организации "Гражданское содействие". На месте Д.
оказывали необходимую помощь Уполномоченный по правам человека в
Приморском крае и работники его аппарата.
По прибытии в Хабаровск выяснилось, что обеспечить безопасность
не только Д., но и всех, кто участвует в его деле, не удается.
Неизвестными лицами было организовано наблюдение за прибывшими из
Москвы, сопровождение автомобилей Уполномоченного по правам человека в
Приморском крае, оказывалось давление на хозяев дома, где прятался Д.
При этом краевое руководство УВД и УФСБ заверили Уполномоченного по
правам человека в Приморском крае, что никакие действия в отношении
гражданина КНДР их службы не предпринимали.
Учитывая неоднозначность ситуации, Д. был вынужден переехать в г.
Владивосток, где ему и всем его сопровождающим была обеспечена охрана
силами УВД по Приморскому краю. После оформления необходимых
документов Д. был возвращен в Москву, где с семьей находится под
защитой представительства УВКБ ООН.
Уполномоченный обратился к Директору ФСБ России с просьбой
разобраться в этом запутанном деле. На момент подписания настоящего
доклада дело о похищении гражданина КНДР Д. оставалось на контроле у
Уполномоченного.
В острую проблему прав человека выросла в отчетном году практика
изъятия паспортов гражданина Российской Федерации, все шире
применяемая ФМС России в отношении бывших граждан СССР, чаще всего по
не зависящим от них причинам не имеющих документального подтверждения
принадлежности к гражданству Российской Федерации.
В связи с многочисленными жалобами граждан Уполномоченный вместе
с коллегами в субъектах Федерации провел проверку действий ФМС России.
Как выяснилось, в подавляющем большинстве случаев причиной изъятия
паспортов было их ненадлежащее оформление самими органами ФМС или их
предшественниками. В результате стала типичной ситуация, когда бывшие
граждане СССР, в течение многих лет добросовестно полагавшие себя
гражданами Российской Федерации и выполнявшие все вытекающие из этого
обязанности, внезапно становятся лицами без гражданства и нередко
лишаются средств существования. Подобные способы "наведения порядка" в
неоднократно пересматривавшейся системе паспортизации представляются
неприемлемыми.
Консолидированное мнение федерального Уполномоченного и
уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации
состоит в том, что при отсутствии доказанной вины конкретного
гражданина СССР в незаконном получении российского гражданства и
паспорта, он должен без каких-либо дополнительных условий признаваться
гражданином Российской Федерации.
Уполномоченный обратился к Президенту Российской Федерации и
Председателю Правительства Российской Федерации с предложением о
пересмотре подобной порочной практики изъятия паспортов у граждан
России. В декабре отчетного года Уполномоченный посвятил той же
проблеме свой очередной доклад.
10. Право на выбор места пребывания и жительства
Как известно, в СССР действовал разрешительный порядок выбора
места пребывания или жительства, так называемая "прописка", являвшаяся
средством государственного контроля за передвижением людей. Помимо
чисто полицейских функций, существование института разрешительной
прописки было обусловлено также и необходимостью административного
регулирования миграционных потоков, которые объективно порождались
огромными территориальными диспропорциями социально-экономического
развития страны.
В российской административно-юридической практике на смену
архаичному институту разрешительной прописки пришел демократический
институт уведомительной регистрации по свободно выбранному месту
пребывания или жительства. Суть нововведения в том, что наличие или
отсутствие регистрации не может служить ни основанием для ограничения,
ни условием реализации человеком его прав и свобод. Иными словами, в
отличие от прописки, регистрация выполняет лишь одну функцию - учета
населения в пределах Российской Федерации и отражает простой факт
нахождения конкретного лица по месту пребывания или жительства.
Впрочем, территориальные диспропорции социально-экономического
развития в России сохранились и отчасти даже углубились.
Соответственно, не исчезла и проблема регулирования миграционных
потоков, которую институт уведомительной регистрации никак не решает.
Налицо, таким образом, известное противоречие между реалиями
переходной экономики и правовыми нормами демократического государства.
Это, естественно, не означает, что последние должны полностью
приноситься в жертву первым. На деле, однако, именно так и происходит.
Поступающие к Уполномоченному жалобы, равно как и проводимые им
проверки, свидетельствуют о том, что вопреки ст. 27 Конституции
Российской Федерации, Закону Российской Федерации "О праве граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства в пределах Российской Федерации" от 25.06.1993 N 5242-1 и
Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.1998
N 4-П, право на выбор места пребывания или жительства реализуется
гражданами не в полной мере. Больше того, зачастую оно сознательно
ограничивается самим государством на основании принимаемых нормативных
актов. В таких условиях практически каждый законно находящийся на
территории Российской Федерации человек при реализации своего
конституционного права на выбор места пребывания или жительства может
оказаться потерпевшим от неправомерных действий государственных
органов.
Как правило, такие действия государственных органов оправдываются
благими намерениями - заботой государства о выполнении перед
гражданами своих обязательств, например, в области медицинского и
пенсионного обслуживания и др. В отдельных случаях должностные лица
государства, не мудрствуя лукаво, прямо ссылаются на необходимость
регулирования миграционных потоков. Факты ограничения конституционного
права на выбор места пребывания или проживания между тем множатся, а
набор используемых для этого предлогов увеличивается.
В частности, в отчетном году в практике Уполномоченного появились
примеры ограничения права граждан на проживание в жилом помещении,
находящемся в долевой или совместной собственности.
Приобретая право собственности на часть (долю) жилого помещения
путем совершения законной гражданско-правовой сделки, законопослушный
гражданин порой сталкивается с отказом при попытке зарегистрироваться
|