гражданин порой сталкивается с отказом при попытке зарегистрироваться
по месту жительства (либо зарегистрировать членов своей семьи). В
качестве мотива для отказа в регистрации (носящей, как известно,
уведомительный характер), регистрирующие органы обычно указывают на
то, что общая площадь жилого помещения на одного члена семьи может
оказаться ниже установленной учетной нормы. Ссылаются порой и на якобы
необходимое для регистрации согласие соседей по коммунальной квартире.
Все подобные доводы представляются Уполномоченному незаконными.
Такой вывод основывается на анализе правовой природы института
регистрации граждан по месту жительства и подтверждается действующим
федеральным законодательством и Постановлением Конституционного Суда
Российской Федерации N 4-П.
Согласно ч. 2 ст. 3 Закона Российской Федерации "О праве граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства в пределах Российской Федерации" регистрация или отсутствие
таковой не могут служить основанием ограничения или условием
реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами и законодательными актами
субъектов Российской Федерации. Органы регистрационного учета
уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления
гражданина при выборе им места пребывания и жительства. Иначе говоря,
регистрация не создает прав и носит лишь правоподтверждающий характер.
Право собственности на жилое помещение включает в себя право
владения, пользования и распоряжения. Собственник, реализуя свое право
распоряжаться жилым помещением, может передать право пользования этим
помещением иным лицам. (Если такая передача носит временный характер,
пользователь ставится на регистрационный учет по месту пребывания в
качестве временного жильца, нанимателя и т.п.) При этом ограничить
право пользования жилым помещением может лишь собственник, а не орган,
осуществляющий регистрационный учет. Такая позиция находит свое
подтверждение и в нормах Жилищного кодекса Российской Федерации, ч. 1
ст. 70 которого устанавливает, что наймодатель (то есть собственник
жилого помещения, предоставленного гражданину по договору социального
найма) может запретить вселение граждан в качестве проживающих
совместно с нанимателем членов его семьи в случае, если после их
вселения общая площадь соответствующего жилого помещения на одного
члена семьи окажется менее учетной нормы. Только на основании наличия
подобного запрета собственника орган, осуществляющий регистрацию по
месту пребывания и проживания, может отказать в регистрации.
Несколько иначе обстоит дело с регистрацией собственника доли в
праве собственности на жилое помещение (или членов его семьи).
В соответствии со ст. 246 и 247 Гражданского кодекса Российской
Федерации, владение, пользование и распоряжение имуществом,
находящимся в долевой собственности, осуществляются по соглашению всех
ее участников, а при отсутствии между ними согласия - в порядке,
устанавливаемом судом. Следовательно, для регистрации лица,
обладающего правом собственности на долю в жилом помещении (и членов
его семьи), кроме волеизъявления данного собственника, необходимо
также согласие всех собственников помещения.
При наличии такого согласия отказ органов миграционной службы в
регистрации гражданина является прямым нарушением закона.
В случае же когда гражданин является собственником
самостоятельного объекта правоотношений, в том числе и комнаты в
коммунальной квартире, для владения (фактического обладания)
пользования (проживания) и распоряжения, включая вселение в комнату
иных граждан, не требуется согласия соседей по коммунальной квартире.
К Уполномоченному обратился гражданин А. с жалобой на отказ в
регистрации своей жены по месту их совместного проживания в
коммунальной квартире. Согласно ответу УФМС по г. Москве отказ в
регистрации вызван отсутствием согласия собственников иных комнат в
квартире и мотивируется ст. 41 Жилищного кодекса Российской Федерации
и ст. 246 и 247 Гражданского кодекса Российской Федерации.
В ходе проверки жалобы установлено, что заявитель со своей
супругой состоят в законном браке с 1969 года, в 2004 году на
совместные сбережения приобрели в собственность комнату в коммунальной
квартире, зарегистрированную на мужа.
В соответствии со ст. 34 Семейного кодекса Российской Федерации
имущество, нажитое супругами во время брака, является их совместной
собственностью, независимо от того, на имя кого из супругов оно
приобретено либо на имя кого или кем из супругов внесены денежные
средства.
Таким образом, супруга А. является сособственником жилого
помещения - комнаты в коммунальной квартире. Следовательно, на
основании ст. 41 ЖК РФ наряду со своим супругом и иными жильцами
коммунальной квартиры (также сособственниками) обладает правом общей
долевой собственности на помещения вспомогательного использования.
Усматривая нарушение прав заявительницы на выбор места
жительства, Уполномоченный обратился за разъяснениями к начальнику
УФМС по г. Москве. Последний сообщил о правомерности отказа на
основании постановления Правительства Москвы от 31.10.2006 N 859-ПП
"Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской
Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту
жительства в городе Москве". Согласно этому постановлению, для
регистрации в жилых помещениях в коммунальных квартирах необходимо
согласие собственников всех жилых помещений в этой квартире.
В настоящее время указанное постановление Правительства Москвы
является предметом судебного рассмотрения в Московском городском суде
по инициативе Московской городской прокуратуры.
На момент подписания настоящего доклада жалоба гражданина А.
оставалась на контроле у Уполномоченного.
При правильном понимании института регистрации решается также
комплекс проблем, связанных с процедурой оформления регистрации.
Нередко граждане жалуются на нарушения в области права на свободное
передвижение, обусловленные чрезмерными требованиями органов
регистрационного учета относительно представляемых документов при
регистрации собственниками на свое жилое помещение лиц в качестве
членов семьи.
Основная сложность заключается в том, что в соответствии с
законом обязательным условием оформления любого вида регистрации
является предъявление документа, подтверждающего право на проживание в
жилом помещении. При этом отсутствие в законе перечня документов,
подтверждающих такое право, обычно истолковывается регистрационными
органами как позволяющее запрашивать любой документ.
К Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации
обратился гражданин К. с жалобой на органы Федеральной миграционной
службы России.
Как сообщил К., он обратился в ПВС Автозаводского РУВД г.
Тольятти по поводу регистрации по месту жительства в квартире супруги
его и несовершеннолетнего сына.
В соответствии с Законом Российской Федерации "О праве граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства в пределах Российской Федерации" условиями регистрации по
месту жительства является заполнение регистрирующимся лицом заявления
по соответствующей форме, предъявление подтверждающего личность
документа и любого документа, являющегося основанием для вселения
гражданина в жилое помещение (это может быть любой из перечисленных
документов: ордер, договор, заявление лица, предоставившего жилое
помещение).
Собрав необходимый, согласно Закону, пакет документов, включающий
в себя собственное заявление К., заявление лица, предоставившего К.
жилое помещение и подтверждающий личность документ, гражданин К.
обратился в ПВС Автозаводского РУВД г. Тольятти.
Однако в регистрации ему было отказано, поскольку, по мнению
регистрирующего органа, гражданином К. представлены не все необходимые
документы, а именно К. не представлен договор купли-продажи квартиры и
справки о составе семьи матери его несовершеннолетнего сына.
Решением руда Автозаводского района г. Тольятти, несмотря на
очевидную незаконность отказа ПВС Автозаводского РУВД г. Тольятти в
регистрации гражданина К. и его несовершеннолетнего сына, отказ
признан правомерным.
Более того, органы миграционной службы по г. Тольятти не только
незаконно отказали заявителю в регистрации по месту жительства, но и
впоследствии, постановлением по делу об административном
правонарушении, оставленным в силе решениями судьи Автозаводского суда
г. Тольятти и судьи областного суда, за проживание без регистрации по
месту жительства гражданин К. подвергнут административному штрафу.
На момент подписания настоящего доклада жалоба гражданина К.
оставалась на контроле у Уполномоченного.
Особую тревогу вызывает тот факт, что, наряду с необоснованным
ограничением самого права на выбор места пребывания или жительства,
существующий порядок и правовые последствия регистрации затрудняют
реализацию иных конституционных прав. Несмотря на содержащийся в
законе прямой запрет, нормативные правовые акты регионального уровня
сплошь и рядом ставят реализацию прав и свобод гражданина в
зависимость от наличия у него регистрации по месту жительства.
Имеют место случаи, при которых неработающие граждане без
регистрации по месту жительства не могут оформить медицинский полис.
Вместе с тем гражданам, имеющим на руках медицинский полис, зачастую
бывает весьма затруднительно получить медицинское обслуживание в
медицинских учреждениях не по месту регистрации.
Постановка транспортных средств на учет в ГИБДД также зависит от
регистрации их владельцев. Граждане, желающие оформить регистрацию
купленного ими транспортного средства по месту временного пребывания,
сделать этого не могут, и вынуждены отправляться на место своего
подтвержденного регистрацией постоянного жительства, находящееся порой
за несколько тысяч километров. Причина в том, что, согласно
действующему законодательству, "привилегия" регистрации транспортного
средства по месту пребывания предоставлена лишь гражданам, у которых
отсутствует регистрация по месту жительства.
С регистрацией жестко связано и конституционное право граждан на
выезд за пределы Российской Федерации. Так, соответствующим
федеральным законом для граждан, не имеющих никакой регистрации,
выдача заграничного паспорта, без которого выезд из России невозможен,
не предусмотрена.
Немаловажным представляется также то, что основанием для
включения гражданина Российской Федерации в список избирателей на
конкретном избирательном участке является факт нахождения его места
жительства на территории этого участка. Факт нахождения места
жительства устанавливается органами регистрационного учета граждан
Российской Федерации по месту жительства в пределах Российской
Федерации. И только в отдельных случаях место жительства может быть
установлено другими уполномоченными на то органами, организациями,
должностными лицами.
Недостаточная определенность процедуры подтверждения места
жительства в отдельных случаях приводит к тому, что граждане,
постоянно проживающие на территории муниципального образования,
региона, но не имеющие постоянной регистрации, лишены возможности
участвовать в местных и региональных выборах.
При таких обстоятельствах регистрация гражданина по месту
жительства выступает в качестве основного условия реализации его
активного избирательного права, что в соответствии со ст. 3 Закона
Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации" является недопустимым. Регистрация не может быть
условием реализации конституционных прав. Так гласит закон.
В этой же связи необходимо отметить, что отсутствие у гражданина
регистрации фактически ограничивает его право на труд. Едва ли не все
объявления о приеме на работу содержат требование о наличии у
соискателя регистрации по месту жительства. По-житейски это понятно:
работодатели не хотят ссориться с правоохранительными органами. В
итоге возникает как бы замкнутый круг. Без регистрации нельзя
устроиться на работу, а без работы - трудно зарегистрироваться. Между
тем все нормативные правовые акты, устанавливавшие ограничения в
приеме на работу для граждан без прописки, были отменены еще в 1991
году Комитетом конституционного надзора СССР. Кроме того, подобный
явно дискриминационный подход работодателей к гражданам без прописки
противоречит как международным, так и действующим российским правовым
нормам.
Вывод из сказанного очевиден. Необходимы срочные и решительные
меры для окончательного отказа от рудиментов института разрешительной
прописки. Одним из важнейших шагов в этом направлении могло бы стать
формирование в рамках ведомств (социальных, жилищных, медицинских,
миграционных служб, ГИБДД и др.) общих информационных баз данных. Это,
в частности, исключило бы возможность дублирования учетной информации
по месту проживания и пребывания. Фундамент для такой работы заложен
действующим Федеральным законом от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных
данных".
Как уже отмечалось выше, институт уведомительной регистрации
предназначен исключительно для фиксации факта временного пребывания
или постоянного проживания конкретного гражданина в определенном
месте. С учетом этого представлялось бы целесообразным в дальнейшем
рассмотреть вопрос об отмене обязанности граждан регистрироваться по
месту пребывания или жительства. Регистрация должна стать правом,
воспользоваться которым сможет любой гражданин, готовый сообщить
государству о месте своего пребывания или жительства. Как следствие
этого, нужно было бы, естественно, подумать и об отмене
предусмотренной ст. 19.15 КоАП РФ нормы об административной
ответственности за отсутствие у гражданина России регистрации по месту
жительства или пребывания.
11. Совершенствование законодательства о правах и свободах
человека и гражданина
Анализ российского законодательства о правах и свободах человека
и гражданина на предмет его совершенствования и приведения в
соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного
права является одной из задач Уполномоченного. Эта задача по-прежнему
весьма актуальна: поступающие к Уполномоченному обращения граждан
свидетельствуют о том, что несовершенство федеральных законов, их
несоответствие порой международным обязательствам Российской
Федерации, равно как и изъяны в правоприменительной практике, могут
служить причиной нарушения прав и свобод человека.
В отчетном году Уполномоченным было направлено 62 обращения к
субъектам права законодательной инициативы с предложениями по
совершенствованию действующего законодательства, подготовлено пять
проектов нормативных правовых актов (в том числе четыре проекта
федеральных законов и один проект постановления Правительства
Российской Федерации).
Как известно, Уполномоченный не наделен правом законодательной
инициативы, позволяющим напрямую внести в Государственную Думу
законопроекты. Свои предложения о совершенствовании законодательства
он вынужден направлять на рассмотрение перечисленным в Конституции
Российской Федерации субъектам этого права. Те, в свою очередь, могут
принять или отвергнуть предложения Уполномоченного. Такой громоздкий
порядок заметно увеличивает объем переписки Уполномоченного с его
корреспондентами и не повышает эффективности законотворческого
процесса.
В связи с этим следует вновь подчеркнуть необходимость принятия
федерального закона, устанавливающего единые правила разработки
законопроектов для всех участников законотворческого процесса. С
предложением об инициировании такого закона Уполномоченный в начале
отчетного года обращался в Совет Федерации, где оно по состоянию на
конец года не получило поддержки. В связи с чем в январе 2008 года
Уполномоченный был вынужден в очередной раз обратиться с этим же
предложением в Государственную Думу.
В отчетном году предложения Уполномоченного были направлены на
внесение изменений и дополнений как в федеральные законы, так и в
подзаконные нормативные правовые акты.
Предпринятый Уполномоченным анализ законодательства о социальной
защите отдельных категорий граждан показал, что правовые нормы ряда
законодательных актов не полностью учитывают требования Конституции
Российской Федерации о равенстве всех перед законом.
В докладе Уполномоченного за 2006 год говорилось о том, что в
соответствии с положением п. 4 Постановления Верховного Совета
Российской Федерации от 23.12.1992 N 4202-1 "Об утверждении Положения
о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста
Присяги сотрудников внутренних дел Российской Федерации", сотрудники
органов внутренних дел, уволенные со службы с правом на пенсию до 13
января 1993 года, достигшие выслуги в двадцать и более лет и имеющие
специальное звание до майора милиции, а также их супруг (супруга) и
дети, не пользуются равными с другими сотрудниками тех же органов
социальными гарантиями. В течение нескольких лет Уполномоченный
неоднократно обращался в Правительство Российской Федерации с
предложением исключить из указанного законодательного акта положения,
носящие столь явно дискриминационный характер. По поставленному
Уполномоченным вопросу в конце отчетного года Правительством
Российской Федерации был подготовлен проект соответствующего
федерального закона. Теперь дело за Государственной Думой.
Приходится констатировать, что и нормативные правовые акты,
принимаемые Правительством Российской Федерации, в отдельных случаях
также грешат упущениями или недостаточно четкими формулировками.
Например, в Постановлении Правительства Российской Федерации от
12.01.2007 N 6 "Об утверждении Правил осуществления социальной
реабилитации лиц, пострадавших в результате террористического акта, а
также лиц, участвующих в борьбе с терроризмом" не сформулированы
основания и порядок оказания социальной защиты родственникам лиц,
лишившихся жизни (здоровья, имущества) при применении оружия на
воздушном, морском или речном судне в порядке, предусмотренном
статьями 7 и 8 Федерального закона "О противодействии терроризму".
Обращения Уполномоченного в Правительство Российской Федерации по
этому вопросу пока не привели к его правовому разрешению.
КонсультантПлюс: примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка:
имеется в виду п. 4 Правил выплаты единовременных пособий потерпевшим,
свидетелям и иным участникам уголовного судопроизводства, в отношении
которых в установленном порядке принято решение об осуществлении
государственной защиты, утвержденных Постановлением Правительства
Российской Федерации от 11.11.2006 N 664, а не п. 4 Постановления.
В связи с тем что п. 4 Постановления Правительства Российской
Федерации от 11.11.2006 N 664 "Об утверждении Правил выплаты
единовременных пособий потерпевшим, свидетелям и иным участникам
уголовного судопроизводства, в отношении которых в установленном
порядке принято решение об осуществлении государственной защиты" не
содержал полного списка лиц, имеющих право на получение
единовременного пособия, Уполномоченный обратился в Правительство
Российской Федерации с предложением включить в указанный список
детей-инвалидов. Правительство Российской Федерации поддержало эту
инициативу и Постановлением от 04.10.2007 N 636 дополнило п. 4 Правил,
предусмотрев выплату детям-инвалидам единовременного пособия в размере
50 тыс. рублей.
Анализ действующего уголовного законодательства показал, что
Уголовный кодекс Российской Федерации из-за имеющихся в нем пробелов и
коллизий не всегда способен обеспечить надлежащим образом
уголовно-правовую защиту прав, свобод и законных интересов граждан.
Вне его правового регулирования остался целый ряд противоправных
деяний, которые в соответствии с положениями международного права и
национального законодательства должны быть включены в уголовное
законодательство.
Уполномоченным были подготовлены предложения об установлении
уголовной ответственности за каннибализм, случаи которого неоднократно
освещались средствами массовой информации; о признании общественно
опасными деяниями куплю-продажу органов человека, других частей его
тела и компонентов крови в коммерческих целях, а также клонирование
человека. Эти предложения в целом получили поддержку Генеральной
прокуратуры Российской Федерации и не были отвергнуты
заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, что
позволило обратиться в Правительство Российской Федерации с
предложением о разработке проекта соответствующего федерального
закона. Однако Минюст России оснований для подготовки такого
законопроекта не нашел, что идет вразрез с международными правовыми
актами и не способствует гармонизации уголовного законодательства
России с уголовным законодательством других стран в части установления
ответственности за указанные деяния.
Обращение к национальному антикоррупционному законодательству
позволило выявить довольно существенные пробелы и противоречия в этой
области правового регулирования, лишающие потерпевших от преступлений
коррупционного характера возможности обеспечить защиту своих прав и
интересов в соответствии с международными договорами Российской
Федерации, в частности, с Конвенцией ООН против транснациональной
организованной преступности и против коррупции, Европейской конвенцией
об уголовной ответственности за коррупцию.
Соответствующие предложения в виде проекта федерального закона
были направлены Уполномоченным в Администрацию Президента Российской
Федерации, Совет Безопасности и Комитет Государственной Думы по
безопасности. В частности, предлагалось уточнить и раскрыть
применяемые ныне признаки понятия "должностное лицо", ибо такие из
них, как выполнение должностным лицом "организационно-распорядительных
и административно-хозяйственных функций", нормативного правового
закрепления в правовой системе Российской Федерации не имеют. Этот
пробел в существующей ныне уголовно-правовой норме создает условия для
необоснованного освобождения от уголовной ответственности лиц,
занимающих должности в государственных корпорациях или являющихся
партийными функционерами.
Одновременно Уполномоченный высказался о необходимости разработки
и принятия специального федерального закона, который определил бы круг
преступлений коррупционного характера, заложил правовые основы для
защиты прав и законных интересов потерпевших от таких преступлений,
предусмотрев механизм выплаты им компенсаций за причиненный
преступлением вред, а также урегулировал вопросы международного
сотрудничества по выявлению, аресту, конфискации и возврату незаконно
полученных активов в страну их происхождения.
Следует признать, что Федеральным законом от 01.12.2007 N 318-ФЗ
"О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственной
корпорации по атомной энергии "Росатом" данные предложения
Уполномоченного реализованы лишь отчасти. Тем не менее этот
Федеральный закон знаменует собой некий прорыв: ибо относит к
должностным лицам как субъектам преступлений против государственной
власти и работников государственной корпорации.
К серьезным недостаткам уголовного законодательства Российской
Федерации следует отнести отсутствие в нем уголовно-правовых норм,
обеспечивающих защиту детей и подростков от привлечения к выполнению
работы, сопряженной с вредом для их нравственности и здоровья, или
опасной для жизни.
Проинформировав Правительство Российской Федерации об этой
проблеме, Уполномоченный предложил разработать проект соответствующего
федерального закона. В отчетном году указанное предложение не было
рассмотрено Правительством России. В связи с этим в начале 2008 года
предложение было внесено повторно.
В отчетном году Уполномоченный принимал активное участие в
законотворческом процессе, осуществляемом Государственной Думой на
стадиях подготовки законодательных проектов к очередному слушанию. По
одним законопроектам законодатель учел правовую позицию
Уполномоченного, по другим - оставил ее без внимания. О некоторых из
законопроектов, в отношении которых законодатель не счел нужным
принять рекомендации Уполномоченного, следует сказать особо.
Отрицательное мнение Уполномоченным было высказано по поводу
проекта Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон
"О минимальном размере оплаты труда" и другие законодательные акты
Российской Федерации", которым предполагалось установить минимальный
размер оплаты труда в размере 2000 рублей. В заключении
Уполномоченного, направленном Председателю Комитета Государственной
Думы по труду и социальной политике, отмечалось, что определяемая
законопроектом сумма не отвечает общепризнанным принципам и нормам
международного права, в соответствии с которыми вознаграждение за труд
определяется в размере не менее 68% от среднего национального
показателя заработной платы.
Простой расчет минимального размера оплаты труда показывает, что
он должен быть никак не ниже 6500 - 7000 рублей. Разумеется, с учетом
объективных обстоятельств законодатель мог бы предусмотреть достижение
этого показателя поэтапно. Однако в окончательной редакции Закона это
замечание Уполномоченного вообще учтено не было, а минимальный размер
оплаты труда был установлен в сумме 2300 рублей (Федеральный закон от
22.06.2007 N 116-ФЗ).
Уполномоченный намерен добиваться, чтобы указанный Закон в части
определения минимального размера оплаты труда был приведен в
соответствие с требованиями п. 1 ст. 4 Европейской социальной хартии и
рекомендациями Комитета независимых экспертов Совета Европы.
В 2007 году законодателем были оставлены без внимания замечания
Уполномоченного на проект Федерального закона "О внесении изменений в
статью 31 Жилищного кодекса Российской Федерации и статью 19
Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса
Российской Федерации", принятого Государственной Думой в первом чтении
25 мая 2007 года. В заключении Уполномоченного, направленном в Комитет
Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и
процессуальному законодательству, наряду с иными замечаниями было
обращено внимание на недопустимость выселения при изменении права
собственности на жилище тех несовершеннолетних лиц, которые в
приватизированном (при их участии) жилом помещении совместно с
собственником не проживают, но права на пользование таким помещением
не утратили.
Этот законопроект в 2007 году Государственной Думой не был
принят. Хочется надеяться на то, что новый состав Государственной
Думы, рассматривая его, учтет правовую позицию Уполномоченного по
этому вопросу.
В разделе 5 "Права человека в местах принудительного содержания"
настоящего доклада уже упоминалось о том, что Государственной Думой 27
июня 2007 года был принят Федеральный закон N 142-ФЗ "О внесении
изменений в статью 73 Уголовно-исполнительного кодекса Российской
Федерации", в соответствии с которым выбор места отбывания наказания в
виде лишения свободы осужденного фактически зависит от субъективного
усмотрения федерального органа, осуществляющего исполнение уголовных
наказаний. В своем заключении на этот законопроект Уполномоченный
обращал внимание законодателя на то, что многие его положения не
только нарушают положения международных и европейских пенитенциарных
правил, являющихся для России теми нормами и стандартами, которые она
должна соблюдать в силу ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации,
но и вступают во внутренние противоречия с положениями ст. 1 и 9
Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, согласно
которым одной из основных целей уголовно-исполнительного
законодательства является подготовка осужденного после его
освобождения к условиям жизни в нормальной социальной среде. К
сожалению, Федеральный закон был принят без учета правовой позиции
Уполномоченного. Представляется, что в своем нынешнем виде этот Закон
может стать предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской
Федерации. В этом случае Уполномоченный будет готов вновь изложить
свою правовую позицию.
В деятельности по совершенствованию законодательства особое
внимание Уполномоченный уделяет взаимодействию с Конституционным
Судом. В отчетном году Уполномоченный подготовил 11 заключений на
обращения судей Конституционного Суда по вопросам конституционности
положений отдельных законодательных актов, примененных к гражданам в
конкретных уголовных и гражданских делах.
Конституционным Судом Российской Федерации была учтена правовая
оценка Уполномоченного, высказанная им по делу о проверке
конституционности положений ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О бюджете
Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год" в
связи с жалобой гражданки Баныкиной Т.А. (Постановление от 22.03.2007
N 4-П). Согласно заключению Уполномоченного, оспариваемая
законодательная норма не соответствует Конституции Российской
Федерации. Это обязывает законодателя осуществить совершенствование
законодательства с тем, чтобы обеспечить справедливую
пропорциональность взносов в фонд социального страхования,
осуществляемых в пользу застрахованных женщин в соответствии с их
трудовым заработком и страховым обеспечением, что позволило бы в
максимально возможной степени компенсировать им утраченный в связи с
беременностью и родами заработок.
Правовая позиция Уполномоченного, высказанная им по жалобам ряда
лиц, обратившихся в Конституционный Суд с просьбой о проверке
положений п. п. 2 и 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе
военнослужащих" и п. 8 Правил выпуска и погашения государственных
жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы
"Государственные жилищные сертификаты" на 2004 - 2010 годы, входящей в
состав Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы,
также нашла свое отражение в Постановлении Конституционного Суда
Российской Федерации от 05.04.2007 N 5-П. В разделе 4 "Права
военнослужащих и граждан, призываемых на военную службу" настоящего
доклада уже говорилось о том, что этим Постановлением было признано,
что указанные законодательные нормы не соответствуют Конституции
Российской Федерации в той мере, в какой на их основании возможность
обеспечения жильем за счет средств федерального бюджета граждан,
вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и уволенных
с военной службы до 1 января 2005 года, в отличие от граждан,
уволенных или подлежащих увольнению с военной службы после этой даты,
ограничивается выдачей государственных жилищных сертификатов органами
исполнительной власти субъекта Российской Федерации по месту
постановки на учет.
Весьма интенсивно контактирует Уполномоченный с федеральными
органами исполнительной власти, принимающими подзаконные нормативные
правовые акты, некоторые из которых ущемляют права и свободы человека.
Примером тому служит Приказ МВД России, Минюста России, ФСБ
России, ФСО России, ФСКН России и ФТС России от 06.10.2006 "Об
утверждении Инструкции по организации информационного обеспечения
сотрудничества по линии Интерпола", п. 14 которой допускается
проведение оперативно-розыскных мероприятий на территории России
правоохранительными органами иностранных государств.
Неоднократные обращения в Министерство юстиции Российской
Федерации как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий
правовую экспертизу нормативных правовых актов, показали его
неспособность либо нежелание изъять это ущемляющее права человека
положение Инструкции. По информации, имеющейся у Уполномоченного,
подготовленный в октябре 2007 года проект приказа МВД России,
предусматривающий соответствующие изменения указанной Инструкции,
находится на согласовании в заинтересованных министерствах и
ведомствах. Таким образом, для того чтобы начать работу над
устранением отмеченных недостатков Инструкции, потребовался целый год.
В рамках сотрудничества с Министерством внутренних дел Российской
Федерации Уполномоченным по обращению руководства министерства была
проведена правовая экспертиза проекта Приказа МВД России "Об
утверждении Правил по охране и конвоировании подозреваемых и
обвиняемых". В своем заключении Уполномоченный отметил ряд присущих
проекту недостатков, непосредственно затрагивавших права и свободы
подозреваемых и обвиняемых, которым избрана мера пресечения -
заключение под стражу.
В июне 2007 года результаты правовой экспертизы были доведены до
руководства Министерства внутренних дел Российской Федерации. На
момент подписания настоящего доклада указанный проект подзаконного
нормативного акта находился на доработке.
12. Взаимодействие Уполномоченного
с государственными органами
Одним из бесспорных признаков развитой демократии является
стабильная модель взаимоотношений общества и государства. В рамках
такой модели каждый член общества твердо знает свои права и свободы, в
том числе и право в одиночку или сообща отстаивать их всеми, не
противоречащими закону средствами. В свою очередь, и государство не
забывает о правовой и общественно-политической ответственности за
неисполнение присущих ему обязанностей. Обязанности эти довольно
просты: обеспечивать права и не вмешиваться в свободы каждого члена
общества путем принятия и соблюдения соответствующих законов и
процедур.
В описанной системе координат развитой демократии функции
государственного правозащитного института (омбудсмана) сводятся в
основном к рутинному контролю за деятельностью государственных
органов. Иного не требуется: в строгом соответствии с установленными
процедурами стороны ведут сугубо правовой диалог, без оглядки на
пресловутое "телефонное право" или иные квазиправовые "понятия". При
этом стороны исходят из того, что признание государственным органом
допущенных им нарушений прав и свобод человека укрепляет, а никак не
ослабляет государство.
В странах развивающейся демократии, в том числе в России, функции
уполномоченного по правам человека более многообразны. Причем не
только потому, что некоторые из законов, призванных обеспечивать права
человека, несовершенны, а исполнение других зачастую зависит от
привходящих "житейских" обстоятельств.
Вступая во взаимодействие с государственными органами с целью
восстановления нарушенных прав своих заявителей, Уполномоченный
пытается помочь этим органам приобрести устойчивый навык работы над
собственными ошибками. Уполномоченный не склонен при этом настаивать
на априорной правоте всех своих рекомендаций, всегда готов согласиться
с содержательными и убедительными разъяснениями, поступающими из
государственных органов в ответ на его запросы. Уполномоченный не
готов, однако, ни принять, ни понять дежурные отписки, которых все еще
немало в адресованных ему официальных ответах государственных органов.
Оказавшись не в состоянии побудить государственный орган к честному и
аргументированному отчету перед обществом, которое он представляет,
Уполномоченный не считает свою миссию выполненной.
В соответствии с законом Уполномоченный по правам человека в
Российской Федерации ежегодно выпускает сводный доклад о положении дел
с правами человека в России, а также специальные доклады по отдельным
актуальным проблемам в этой области. Ежегодный доклад Уполномоченного
направляется Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и
Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в
Правительство Российской Федерации, в Конституционный, Верховный и
Высший Арбитражный Суды Российской Федерации, а также Генеральному
прокурору Российской Федерации. Специальные доклады Уполномоченного
представляются в Государственную Думу.
Ежегодный доклад Уполномоченного подлежит обязательному
официальному опубликованию в "Российской газете". Специальные доклады
могут быть опубликованы в той же газете по решению Уполномоченного.
Кроме того, уже по собственной инициативе Уполномоченный
направляет подготовленные доклады в ряд федеральных министерств и
ведомств, а также в органы власти субъектов Российской Федерации.
Обеспечивая максимально широкий доступ к своим докладам
государственных органов и должностных лиц, Уполномоченный, как
представляется, вправе рассчитывать на заинтересованную реакцию тех из
них, чьи действия он упоминает в критическом контексте. Закон такой
нормы для них, естественно, не устанавливает. Речь скорее идет об их
моральной обязанности перед своим работодателем - народом России -
аргументированно и исчерпывающе ответить на критику, опровергнув ее
или приняв к сведению. В действительности, как нетрудно догадаться,
подобное происходит редко, хотя в дежурных отзывах недостатка обычно
не бывает.
В качестве положительного примера можно в этой связи отметить
реакцию Генеральной прокуратуры Российской Федерации на Специальный
доклад "О соблюдении на территории Российской Федерации
конституционного права на мирные собрания", опубликованный 26 июня
2007 года. Ознакомившись с содержанием доклада, Генеральная
прокуратура не ограничилась профессиональной оценкой ряда его
концептуальных положений, в инициативном порядке провела проверку
использованной в докладе информации. Многие факты при этом нашли
подтверждение. Другие были, наоборот, опровергнуты.
Именно такая сугубо деловая реакция государственного органа на
документы и оценки Уполномоченного является, безусловно, залогом
совершенствования правового государства и формирования гражданского
общества в России.
С интересом и вполне содержательно отреагировали на специальный
доклад и органы власти многих субъектов Российской Федерации.
Впрочем, государственные органы, в том числе и Генеральная
прокуратура, далеко не всегда реагируют должным образом на обращения
Уполномоченного и на информацию, содержащуюся в его докладах. Примеров
проявляемого ими бездушия и формализма, к сожалению, много больше.
В ежегодном докладе Уполномоченного за 2006 год была рассказана
странная история, приключившаяся в г. Санкт-Петербурге, где и.о.
начальника ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области,
генерал-майор милиции В. Пиотровский в октябре 2006 года направил во
все структурные подразделения ГУВД указание о задержании и поголовном
выдворении из России граждан Грузии, нарушивших режим пребывания. При
этом он ссылался на некую договоренность с местной судебной властью о
вынесении во всех случаях решений исключительно о выдворении лиц
указанной категории.
Расценив указание В. Пиотровского как явно незаконное,
Уполномоченный обратился к Генеральному прокурору России с просьбой о
принятии мер прокурорского реагирования по привлечению виновных к
ответственности и отмене этого указания при подтверждении его
подлинности. Поступивший "ответ" за подписью первого заместителя
Генерального прокурора России содержал дежурный отчет о больших
успехах правоохранительных органов г. Санкт-Петербурга, но не давал
ответа ни на один из поставленных Уполномоченным вопросов. В таких
обстоятельствах Уполномоченный посчитал необходимым упомянуть о факте
неудовлетворительного взаимодействия с Генеральной прокуратурой в
своем докладе за 2006 год.
Спустя год, на момент подписания настоящего доклада никаких
дополнительных разъяснений о мерах, предпринятых Генеральной
прокуратурой в связи с незаконными действиями В. Пиотровского, к
Уполномоченному не поступило. Зато сам В. Пиотровский был утвержден в
своей должности.
В другом разделе своего доклада за 2006 год Уполномоченный
обратил внимание на то, что в Российской Федерации фактически не
работает механизм предоставления политического убежища лицам,
преследуемым на родине за их политические убеждения. Одним из
оснований для отказа в убежище является принадлежность претендента к
гражданству страны с развитыми и устоявшимися демократическими
институтами в области защиты прав человека. Список таких стран
ежегодно составляет МИД России. Последний раз, однако, такой список
составлялся в феврале 2005 года. Всего в списке сертифицированных МИД
России "демократий" оказалось 140 стран, в том числе Вьетнам,
Зимбабве, Китай, Мьянма, Уганда и др. Уполномоченный выразил глубокую
озабоченность в связи с очевидной непродуманностью указанного списка.
На момент подписания настоящего доклада ни информации о новом
исправленном списке, ни каких-либо разъяснений на этот счет из МИД
России к Уполномоченному не поступало.
Также в докладе Уполномоченного за 2006 год содержались его
предложения о закреплении специальным законодательным актом статуса
решений Европейского Суда и о разработке Верховным Судом Российской
Федерации для нижестоящих судебных органов более четких практических
рекомендаций относительно применения решений Европейского Суда. Ни на
первое, ни на второе предложение реакции не последовало.
19 апреля 2006 года к Уполномоченному обратилась и.о. Директора
Латвийского государственного бюро по правам человека Диана Шмите.
Указав на то, что проживающие в Латвии в статусе "неграждан" бывшие
жители блокадного Ленинграда не имеют возможности получать ежемесячное
денежное пособие, полагающееся пережившим блокаду гражданам России,
она сообщила о готовности Латвии заключить с Россией специальное
соглашение о выплате таких пособий из латвийского бюджета. В ноябре
2006 года по инициативе Уполномоченного Правительству России было
поручено проработать вопрос и внести по нему предложения. К сожалению,
в соответствии с существующей практикой поднятый Уполномоченным вопрос
вернулся на рассмотрение в Министерство здравоохранения и социального
развития Российской Федерации, которое ранее уже выступало против его
положительного решения.
В итоге сложилась абсурдная ситуация, когда, с одной стороны,
правительство Латвии обвиняется в нарушении прав "неграждан", а с
другой - его конкретное предложение об облегчении положения одной из
групп лиц этой категории разбивается о бюрократический саботаж одного
из российских ведомств.
Анализ практики рассмотрения Конституционным Судом Российской
Федерации жалоб Уполномоченного на неконституционность отдельных
положений действующего федерального законодательства в целях
соблюдения прав человека свидетельствует о том, что противоречащие
Конституции Российской Федерации нормы остаются порой без надлежащей
конституционно-правовой оценки. Исходя из того что в подобных
исключительных случаях необходим пересмотр решений Конституционного
Суда об отказе в принятии к рассмотрению жалоб о нарушениях прав
человека законом, примененным в конкретном деле, поскольку отсутствуют
иные внутригосударственные средства их правовой защиты, Уполномоченный
обратился в Конституционный Суд с предложением выступить в качестве
субъекта права законодательной инициативы по внесению соответствующих
изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде
Российской Федерации". Это предложение было Конституционным Судом
фактически проигнорировано.
Одним из действенных инструментов повышения эффективности
взаимодействия Уполномоченного с государственными органами могут
выступать соглашения о сотрудничестве, которые он заключает с
конкретными структурами и ведомствами. На момент подписания настоящего
доклада действовали соглашения Уполномоченного с Генеральной
прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел и
Министерством обороны Российской Федерации, а также с Главной военной
прокуратурой. Правовой статус подобных соглашений не вполне ясен: в
конце концов, государственные органы обязаны сотрудничать друг с
другом в любом случае. Опыт, однако, свидетельствует о том, что
наличие пусть даже неформальных соглашений о сотрудничестве позволяет
Уполномоченному наладить более тесные и доверительные контакты с
государственными органами, более оперативно решать вопросы
восстановления прав граждан, относящиеся к компетенции этих органов,
проводить совместные с ними проверки и другие плановые акции по
профилактике нарушений.
В отчетном году соглашение о взаимодействии было подписано
Уполномоченным с Генеральной прокуратурой Российской Федерации. Отдача
от него уже налицо, хотя, конечно, механизм совместной работы еще
нуждается в совершенствовании.
Заметное место в практике взаимодействия Уполномоченного с
государственными органами занимает регулярное приглашение их
руководителей и высоких должностных лиц на заседания Координационного
совета уполномоченных по правам человека. В отчетном году такие
заседания состоялись дважды, а к участию в них были приглашены
заместитель председателя Верховного Суда Российской Федерации,
заместитель Генерального прокурора - главный военный прокурор
Российской Федерации, Директор Федеральной службы исполнения
наказаний, начальник Управления по надзору за законностью исполнения
уголовных наказаний Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
13. Взаимодействие с уполномоченными по правам человека
в субъектах Российской Федерации
В соответствии со ст. 5 Федерального конституционного закона "Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", субъекты
Российской Федерации могут учреждать собственный независимый институт
регионального уполномоченного по правам человека. Смысл именно такой
организации системы государственной защиты прав и свобод человека в
том, чтобы обеспечить каждому уполномоченному полную самостоятельность
в работе и в принятии решений. По состоянию на конец отчетного года
эта норма Федерального закона реализована всего в 44 субъектах
Российской Федерации. Это, конечно, недопустимо мало. Проблемы с
соблюдением прав человека возникают повсеместно. Какие-то из них
могут, а значит, должны быть разрешены на уровне субъекта Федерации.
Там же, где институт регионального уполномоченного отсутствует,
обращения граждан в связи с нарушением их прав направляются
федеральному Уполномоченному или, что еще хуже, вообще никуда не
направляются. Равного доступа граждан к системе государственной защиты
прав и свобод человека, таким образом, не обеспечить.
Неспешность процесса учреждения института уполномоченного по
правам человека в субъектах Российской Федерации отражает порой вполне
искреннее непонимание его необходимости со стороны законодателя. Чаще,
однако, речь идет об осознанном нежелании руководства субъекта
Федерации создавать неподотчетный ему орган, наделенный правом
оценивать действия власти. Поводы для проволочек, как правило,
находятся без особого труда. Ссылаются на нехватку средств или на то,
что глава администрации субъекта Федерации на вверенной ему территории
является гарантом прав и свобод граждан. (По такой логике, Президент
России гарантом прав и свобод всех граждан, видимо, не является, коль
скоро не оспаривает необходимость института федерального
Уполномоченного.) Иногда, не мудрствуя лукаво, просто говорят, что в
конкретном субъекте Федерации права человека не нарушаются или
нарушаются недостаточно часто для того, чтобы иметь уполномоченного. К
сожалению, типичной в этом контексте выглядит ситуация, сложившаяся,
например, в Тюменской области. Областной Закон "Об Уполномоченном по
правам человека" был принят еще в 1998 году, но уполномоченный до сих
пор не назначен. Областное руководство объясняет это тем, что в
Тюменской области "...практически отсутствуют обращения граждан по
вопросам, входящим в компетенцию уполномоченного по правам человека, а
поступающие в ограниченном количестве жалобы оперативно разрешаются
органами государственной власти и местного самоуправления в
соответствии с установленным порядком и определенной компетенцией".
Между тем из Тюменской области к федеральному Уполномоченному ежегодно
поступает до 400 жалоб на действия органов государственной власти и
местного самоуправления.
Уполномоченный считает необходимым еще раз заявить о том, что
институт уполномоченного по правам человека необходим в каждом
субъекте Российской Федерации. В этой связи следовало бы, возможно,
подумать о том, чтобы изложить п. 1 ст. 5 Федерального
конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в
Российской Федерации" в такой редакции: "В соответствии с конституцией
(уставом), законом субъекта Российской Федерации учреждается должность
Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации".
В отчетном году были избраны и приступили к работе уполномоченные
по правам человека в 10 субъектах Российской Федерации: в Республиках
Алтай, Кабардино-Балкария и Мордовия, в Иркутской, Омской, Орловской,
Ростовской и Тверской областях, в г. Санкт-Петербурге и в Ненецком
автономном округе. Эффективность работы новых "защитников народа"
будет зависеть от того, насколько быстро они овладеют непростым
искусством выступать независимым и беспристрастным посредником между
обществом и властью. Опыт показывает, что уполномоченный по правам
человека не может находиться в конфронтации с властью, но и не должен
позиционировать себя как ее часть и тем более адвокат. Интересы
демократического государства требуют, чтобы уполномоченный
последовательно защищал общество от ошибок и злоупотреблений
государственных органов, органов местного самоуправления и должностных
лиц. В такой парадигме особую важность для уполномоченного имеет
тесное и доверительное взаимодействие с неправительственными
правозащитными организациями и со всеми другими представителями
гражданского общества. К сожалению, приходится констатировать, что у
некоторых вновь избранных уполномоченных отношения с правозащитным
сообществом пока не вполне складываются. Со своей стороны, федеральный
Уполномоченный готов по возможности помочь им в налаживании таких
связей.
Взаимодействие федерального Уполномоченного с его коллегами в
субъектах Российской Федерации осуществляется в целях повышения
эффективности единой государственной системы защиты прав человека. При
этом следует еще раз подчеркнуть, что федеральный Уполномоченный не
выступает в качестве вышестоящей инстанции для региональных
уполномоченных по правам человека.
Основным органом взаимодействия уполномоченных по правам человека
является их Координационный совет, созданный 6 октября 2000 года.
Заседания Координационного совета уполномоченных по правам человека
обычно проводятся не реже двух раз в год. В рамках указанных заседаний
организуются встречи уполномоченных с руководителями и высокими
должностными лицами различных государственных ведомств, обсуждаются
совместные инициативы уполномоченных, вырабатывается их общий подход к
актуальным проблемам обеспечения прав и свобод человека.
В отчетном году состоялись три заседания Координационного совета.
На апрельском заседании в Москве обсуждались вопросы обеспечения прав
человека в учреждениях пенитенциарной системы, а также взаимодействия
органов военной прокуратуры и уполномоченных по правам человека в
субъектах Федерации. В заседании приняли участие заместитель
Генерального прокурора Российской Федерации - Главный военный прокурор
С.Н. Фридинский, Директор Федеральной службы исполнения наказаний
Российской Федерации Ю.И. Калинин, Начальник управления по надзору за
законностью исполнения уголовных наказаний Генеральной прокуратуры
Российской Федерации С.В. Куденеев.
В сентябре 2007 года еще одно заседание Координационного совета
уполномоченных прошло в г. Сочи. В центре внимания участников
заседания были вопросы реализации гражданами, проживающими в различных
субъектах Федерации, своих социально-экономических прав. При этом
особое внимание было уделено общим для всех регионов страны жилищным
вопросам, таким как переселение людей из ветхих и аварийных домов,
доступность жилья для социально незащищенных категорий граждан, и др.
Последнее в отчетном году заседание Координационного совета
уполномоченных состоялось в декабре в Москве. Был утвержден план
работы совета на следующий 2008 год. В рамках заседания состоялась
встреча уполномоченных с Председателем Верховного Суда Российской
Федерации В.М. Лебедевым.
Взаимодействие уполномоченных, естественно, не ограничивается
форматом Координационного совета. В своей текущей работе с обращениями
граждан уполномоченные по правам человека нередко объединяют усилия.
Необходимость в такой кооперации возникает в тех случаях, когда защита
прав конкретного заявителя выходит за рамки территориальной
компетенции регионального уполномоченного или, наоборот, требует его
оперативного вмешательства на месте события. Соответственно в одних
случаях, получив сигнал от своих коллег в субъектах Федерации, к
работе подключается федеральный Уполномоченный. В других случаях уже
уполномоченные в субъектах Федерации предпринимают необходимые
действия по просьбе федерального Уполномоченного.
В отчетном году Экспертный совет при Уполномоченном по правам
человека в Российской Федерации совместно с уполномоченными в
субъектах Федерации и при поддержке Московского представительства
Фонда им. К. Аденауэра продолжили работу по обмену опытом
государственной правозащитной деятельности. В рамках этого проекта
состоялись научно-практические конференции в Республике Татарстан, в
Пермском крае и в Калининградской области.
Для оказания методической помощи уполномоченным в субъектах
Федерации в аппарате федерального Уполномоченного в течение последних
лет проводится анализ правоприменительной практики по отдельным
проблемам обеспечения прав и свобод человека. В отчетном году при
поддержке некоммерческой организации "Юристы за конституционные права
и свободы" издана брошюра "Использование Уполномоченным по правам
человека в Российской Федерации судебных механизмов защиты нарушенных
прав граждан". В работе обобщены результаты анализа
правоприменительной практики по проблемам реализации гражданами права
на социальное обеспечение, на уважение семейной жизни, а также на
свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства. Кроме
того, в конце 2007 года региональным уполномоченным направлены
аналитические материалы по теме "Права человека в деятельности
правоохранительных и судебных органов".
Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской
Федерации обращаются к федеральному Уполномоченному и за правовой
поддержкой. Связано это с тем, что различные государственные органы,
осуществляющие деятельность на территории субъектов Федерации, в
последнее время все чаще ставят под сомнение правомерность чрезмерно
широких, по их мнению, полномочий местного омбудсмана. При поступлении
подобных обращений федеральный Уполномоченный считает возможным и
целесообразным направление в конкретный субъект Федерации своего
заключения по существу возникшего спора. Как правило, это приводит к
его урегулированию. В частности, в результате вмешательства
федерального Уполномоченного удалось разрешить конфликт, возникший в
отчетном году вокруг Закона Удмуртской Республики "Об Уполномоченном
по правам человека в Удмуртской Республике". Внесенный прокурором
Удмуртской Республики протест, содержавший требование ограничить
полномочия омбудсмана в отношении органов местного самоуправления,
отозван. Более того, в марте отчетного года Государственным Советом
Удмуртской Республики были приняты изменения к указанному Закону, в
соответствии с которыми Уполномоченный по правам человека в Удмуртской
Республике получил право законодательной инициативы, экспертизы
проектов нормативно-правовых актов, а также назначения своих
общественных помощников.
Всего за отчетный год федеральный Уполномоченный направил семь
заключений на соответствующие законы субъектов Российской Федерации.
Законодательство субъектов Российской Федерации, где уже учрежден
институт уполномоченного по правам человека, предусматривает
подготовку его ежегодного доклада, представляемого главе администрации
субъекта Федерации и руководителям местной законодательной и судебной
ветвей власти. По отдельным особо острым вопросам соблюдения прав и
свобод человека уполномоченный может выступать со специальными
докладами.
В отдельных случаях органы власти субъектов Федерации
воспринимают доклады своих уполномоченных по правам человека весьма
болезненно. Это неудивительно, поскольку доклады уполномоченных, как
правило, содержат немало фактов нарушений прав человека, совершаемых
должностными лицами органов власти и местного самоуправления субъекта
Федерации. Понятно, что собственное изображение в зеркале радует
далеко не всех. Отсюда и конфликты, для разрешения которых
Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации приходится
порой направлять в регион письменные заключения на доклады своих
коллег. Подобные заключения являются сугубо консультативными, а их
подготовка не входит в круг предусмотренных законом обязанностей
федерального Уполномоченного. В то же время Уполномоченный всегда
охотно откликается на просьбы проконсультировать органы власти
субъектов Российской Федерации по вопросам, поднимаемым его коллегами
в своих докладах. Тем более что уровень этих докладов, как правило,
весьма высок. Об этом федеральный Уполномоченный знает отнюдь не
понаслышке. Доклады коллег регулярно поступают в его рабочий аппарат и
детально изучаются в целях обобщения правозащитной информации. Эта
информация, равно как и предложения, содержащиеся в докладах
региональных уполномоченных, используются федеральным Уполномоченным
при подготовке его собственных докладов и других документов.
14. Международная деятельность Уполномоченного
В соответствии с действующим российским законодательством
Уполномоченный осуществляет защиту прав и свобод граждан России внутри
страны и за рубежом, а также иностранных граждан и лиц без гражданства
на территории России.
Уполномоченный исходит из того, что обеспечение прав, свобод и
законных интересов граждан России за рубежом возложено на
дипломатические и консульские учреждения МИД России. На практике это
означает, что поступающие к Уполномоченному жалобы граждан России,
временно или постоянно пребывающих за пределами нашей страны, обычно
направляются им по принадлежности в МИД России с соответствующими
комментариями и рекомендациями. Жалобы этой категории граждан ставятся
Уполномоченным на контроль, объектом которого являются действия,
предпринимаемые заграничными учреждениями или подразделениями
центрального аппарата МИД России для разрешения ситуации по существу.
В принципе, таким образом, взаимодействие Уполномоченного с МИД России
не может рассматриваться как часть его международной деятельности. При
этом понятно, что, вынося свои рекомендации в адрес МИДа, в том числе
и указывая ему на упущения в работе, Уполномоченный руководствуется
собственными оценками международно-правовой обоснованности претензий
граждан, равно как и ситуации в стране, где находятся его заявители.
Несколько по-другому организована работа Уполномоченного с
жалобами, поступающими от граждан России из стран так называемого
"ближнего зарубежья", а также от пребывающих на территории России
граждан этих стран. В последнее время термин "ближнее зарубежье" все
чаще становится объектом критики как отчасти дискриминационный по
отношению к бывшим союзным республикам СССР. Утверждается, в
частности, что все зарубежные государства в принципе одинаковы и
делить их на "дальнее" и "ближнее" зарубежье некорректно. Подобные
возражения представляются в принципе справедливыми. Дело, однако, в
том, что и сегодня, спустя шестнадцать лет после роспуска СССР, бывшие
советские республики связаны между собой гораздо теснее, чем каждая из
них со всеми другими странами. Эти связи сохранились в области
экономики, социальных гарантий, культуры, языка, стереотипов
мировосприятия и, главное, в области повседневных контактов между
людьми, контактов как родственных и дружеских, так и хозяйственных.
Непростые отношения, сложившиеся у России с некоторыми из бывших
советских республик, описанные выше тесные связи не прерывают, но,
естественно, затрудняют, результатом чего становится увеличение и без
того немалого потока поступающих к Уполномоченному жалоб.
Опыт показывает, что разрешение подобных жалоб по обычным
дипломатическим каналам зачастую оказывается малопродуктивно не только
по причине количества жалоб, но прежде всего в силу характера тех
проблем, которые в них затрагиваются. Очень многие жалуются на
невыплату трудовых пенсий, невозможность получения разнообразных
справок с прежнего места жительства, о трудовом стаже или увечье, на
неудовлетворительное рассмотрение имущественных споров и т.п. Эти
порожденные общим прошлым проблемы заявителей Уполномоченный нередко
рассматривает в прямом взаимодействии со своими коллегами,
уполномоченными по правам человека (омбудсманами, защитниками прав
человека) в постсоветских странах. С учетом этого обстоятельства
применительно к взаимодействию государственных правозащитных
институтов постсоветских стран использование термина "ближнее
зарубежье" представляется практически оправданным, а сам термин не
следует, видимо, рассматривать как имеющий уничижительный оттенок.
В целом сотрудничество с государственными правозащитными
институтами стран СНГ и Балтии в целях восстановления прав его
заявителей является одной из ключевых составляющих международной
деятельности Уполномоченного. Сотрудничество Уполномоченного с
государственными правозащитными институтами Азербайджана, Литвы,
Молдавии, Узбекистана, а также Украины осуществляется на основе
соответствующих двусторонних соглашений. С омбудсманами других
постсоветских стран, за исключением Белоруссии и Туркмении, где
государственные правозащитные институты отсутствуют, Уполномоченный
плодотворно взаимодействует в рабочем режиме. В ближайшее время
государственный правозащитный институт будет создан в Таджикистане.
Представители правительства этого государства в отчетном году посетили
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с целью
изучения опыта, накопленного в этой области.
Особо следует сказать о том, что Уполномоченный не располагает
никакими законными средствами защиты прав российских граждан,
постоянно проживающих или временно пребывающих на территории так
называемых "самопровозглашенных государств" - Абхазии и Южной Осетии.
Как известно, в свое время большинство жителей этих территорий при не
вполне понятных правовых обстоятельствах приобрели российское
гражданство. По логике, это возлагает на Россию обязанность защищать
их права, в том числе и от посягательств со стороны властей Абхазии и
Южной Осетии. Выполнить же эту обязанность практически весьма
затруднительно как в рамках международного права, так и на основе
российского законодательства. Нет на этих территориях и аналогов
государственного правозащитного института, с которым мог бы вступить
во взаимодействие российский Уполномоченный. В силу отмеченных причин
неоднократные попытки Уполномоченного добиться восстановления прав
российских граждан, проживающих или пребывающих в Абхазии или Южной
Осетии, по их обращениям, как правило, заканчиваются неудачей. При
этом во многих случаях в упомянутых обращениях граждан речь идет о
серьезных нарушениях прав человека: отъеме движимого и недвижимого
имущества, захвате людей в заложники, преследованиях по политическим
мотивам, пытках и др. Наглядной иллюстрацией существующего тупика
служит история с уголовным преследованием на территории Южной Осетии
российского гражданина П.
В конце 2006 года постоянно проживающая в России сестра
гражданина России П. обратилась к Уполномоченному в связи с
безосновательным, по ее мнению, задержанием брата на территории Южной
Осетии, применением к нему угроз, пыток и других унижающих
человеческое достоинство методов дознания. Кроме того, к П. не был
допущен его российский адвокат.
Изучив обстоятельства "дела П." и сочтя жалобу его сестры
обоснованной, Уполномоченный обратился к Генеральному прокурору
Российской Федерации и к Министру иностранных дел Российской Федерации
с просьбой принять меры для защиты прав и законных интересов П. В июле
2007 года поступил ответ за подписью заместителя Генерального
прокурора Российской Федерации. В ответе, в частности, говорилось:
"...Генеральная прокуратура Российской Федерации не обладает
правом осуществления юрисдикции на территории Республики Южная Осетия.
Защита прав и интересов граждан России за границей относится к
основным задачам... консульских учреждений Министерства иностранных
дел Российской Федерации.
По информации Консульского департамента МИД России Российская
Федерация не имеет дипломатических отношений с Республикой Южная
Осетия, также на территории Республики Южная Осетия нет
дипломатического представительства или консульского учреждения
России".
Круг, таким образом, замкнулся: никакие государственные органы
России не несут ответственности за защиту прав ее гражданина на
территории Южной Осетии и, по той же логике, любого другого
самопровозглашенного образования.
На момент подписания настоящего доклада судьба П. оставалась
Уполномоченному неизвестна.
В свете сказанного весьма позитивным представляется факт
состоявшегося в марте 2007 года подписания Уполномоченным по правам
человека в Российской Федерации соглашения о сотрудничестве с
Уполномоченным по правам человека в Приднестровской Молдавской
Республике. При этом Уполномоченный не касался политической проблемы
международного признания республики и руководствовался исключительно
соображениями практического взаимодействия с учетом объективно
неполитической природы правозащитной проблематики.
Вскоре, впрочем, выяснилось, что и это соглашение в полной мере
не обеспечивает защиту прав российских граждан на территории
Приднестровья.
В конце отчетного года из аппарата Уполномоченного по правам
человека в Приднестровской Молдавской Республике поступило обращение в
защиту прав российского гражданина Х. Из документа следовало, что
постоянно проживающий в Приднестровье Х. еще в 2000 году оформил
пенсию в Управлении социального обеспечения г. Тирасполя. В
соответствии с Соглашением между Правительством Российской Федерации и
Правительством Республики Молдова от 10 февраля 1995 года пенсия Х.
должна была выплачиваться молдавской стороной. Этого, однако, не
происходило, по-видимому, в силу отсутствия каких-либо связей между
Кишиневом и Тирасполем.
В таких условиях приднестровский Уполномоченный обоснованно
поставил вопрос о восстановлении права Х. на получение пенсии. За
разъяснениями федеральный Уполномоченный обратился в Пенсионный фонд
Российской Федерации. Откуда и пришел равнодушный ответ, в котором со
ссылкой на упомянутое российско-молдавское соглашение Х. посоветовали
обратиться в органы социального обеспечения Республики Молдова по
месту жительства.
В целом же отчетный год дал немало примеров успешного
сотрудничества Уполномоченного с его коллегами из "ближнего
зарубежья". В рамках этого сотрудничества приходилось зачастую
заниматься вопросами настолько рутинными и незначительными, что
оставалось лишь недоумевать, почему их нельзя было решить без
вмешательства уполномоченных по правам человека. Вывод очевиден:
обеспечение прав человека на постсоветском пространстве зависит не
только и, может быть, даже не столько от политической воли государств
и правительств, сколько от добросовестного исполнения должностными
лицами своих прямых служебных обязанностей.
К Уполномоченному поступило обращение от гражданина Российской
Федерации Л., ликвидатора аварии на Чернобыльской атомной
электростанции. Заявитель проходил срочную службу в г. Чернобыле с 15
августа 1988 года по 29 декабря 1988 года.
Для получения пенсии, а также государственной награды России ему
требовалось подтверждение из Центрального архива Министерства обороны
Украины об участии в ликвидации Чернобыльской аварии. Неоднократные
запросы, направлявшиеся заявителем, а также райвоенкоматом
Орджоникидзевского района г. Уфы в Центральный архив Минобороны
Украины оставались без ответа.
Вопрос удалось решить только после вмешательства Уполномоченного,
который обратился за содействием к своему коллеге - Уполномоченному
Верховной Рады Украины по правам человека.
К Уполномоченному обратился гражданин Российской Федерации Т. с
жалобой на затягивание сроков судебного рассмотрения его дела районным
судом г. Астана Республики Казахстан. Заявитель сообщил, что
неоднократно обращался в суд в связи с прекращением выплаты ему
возмещения ущерба за трудовое увечье, полученное 1 июня 1991 года на
АО "Шахтостроитель", которое на сегодняшний день ликвидировано. У
заявителя имелась справка конкурсного управляющего АО "Шахтостроитель"
о задолженности указанного предприятия на 12 февраля 2000 года. Подать
на предприятие в суд заявитель, однако, не мог по причине отсутствия у
него реестра требований кредиторов и определения суда об утверждении
указанного реестра. На запросы заявителя в архив Алматинского
областного суда ответ не поступал.
После обращения Уполномоченного к казахскому коллеге требуемые
документы были наконец направлены в адрес Т.
Многие из принятых Уполномоченным к рассмотрению жалоб относятся
к гражданско-правовой сфере, в частности, посвящены вопросам
компенсации банковских вкладов странами СНГ, исполнения решений судов
Российской Федерации на территории иностранных государств, жилищным
спорам и др. В почте Уполномоченного фигурируют и вопросы трудового
права, в частности, взыскания задолженности по пенсии, перевода или
выплаты пособия по трудовому увечью предприятием на территории
иностранного государства.
К сожалению, структуры СНГ, призванные помочь в решении подобных
вопросов, практически не работают, на что, по мнению Уполномоченного,
следовало бы обратить внимание при подготовке саммитов глав государств
СНГ.
Отдельно следует отметить поступающие к Уполномоченному обращения
российских граждан в связи с незаконным, по их мнению, привлечением к
уголовной ответственности органами иностранного государства; просьбы о
направлении ходатайства о помиловании российского гражданина
компетентному органу иностранного государства, о переводе российского
гражданина для дальнейшего отбывания наказания в исправительных
учреждениях Российской Федерации.
В ноябре 1999 года в г. Усть-Каменогорске правоохранительными
органами Казахстана по обвинению в попытке "насильственного захвата
власти" была задержана группа российских граждан. В июне 2000 года все
они были приговорены к длительным срокам лишения свободы.
Все последующие годы российской стороной при активном участии
Уполномоченного предпринимались безуспешные попытки добиться перевода
осужденных для отбывания оставшейся части наказания из Казахстана в
Российскую Федерацию. Причина в том, что между Россией и Казахстаном
отсутствует двусторонний договор о передаче осужденных для дальнейшего
отбывания наказания, а Россия к тому же не ратифицировала Конвенцию о
передаче осужденных к лишению свободы для дальнейшего отбывания
наказания, принятую еще в 1998 году государствами СНГ.
Ценой немалых усилий на политическом уровне в ноябре 2003 года
удалось добиться сокращения сроков отбывания наказания для многих
членов "устькаменогорской группы". В конце отчетного года истек срок
отбывания наказания последним участником группы. Во избежании подобных
ситуаций в будущем следовало бы всерьез озаботиться заключением
двусторонних договоров о передаче осужденных в страну их гражданства
со всеми странами СНГ.
Весной 2006 года к Уполномоченному обратился гражданин России Б.,
ранее проживавший в Республике Армения. Из приложенных к обращению
документов следовало, что до 1994 года Б. состоял на воинском учете в
военкомате Республики Армения, а после переезда на постоянное
жительство в Россию был с него снят и приписан к призывному участку на
территории Российской Федерации. Это, однако, не помешало
правоохранительным органам Республики Армения объявить Б. в розыск как
уклонившегося от службы в армянских вооруженных силах.
Уполномоченный обратился к Защитнику прав человека Республики
Армения с просьбой об урегулировании возникшего недоразумения. Летом
отчетного года он проинформировал о том, что производство по делу об
уклонении гражданина России Б. от службы в вооруженных силах Армении
прекращено.
Активно взаимодействует Уполномоченный и со многими своими
коллегами в странах "дальнего зарубежья", в том числе с омбудсманами
Аргентины, Мексики, Нидерландов, Перу, Польши и Чехии - на основе
соглашений или меморандумов о сотрудничестве. Особое внимание в рамках
этого сотрудничества Уполномоченный уделяет проблемам
совершенствования процедур и механизмов защиты прав и свобод человека
через изучение опыта других стран, причем как позитивного, так и
негативного. Тезис о необходимости изучения передового зарубежного
опыта - типичный трюизм. Ничуть не менее важно быть в курсе и
негативного зарубежного опыта, чтобы ненароком не повторить чужие
ошибки. Типичный пример такого негативного зарубежного опыта -
имеющаяся практика создания институтов так называемых
"специализированных омбудсменов", отвечающих за обеспечение прав
человека в конкретных областях. Дело не только в том, что права
человека в принципе неделимы. В конечном счете, чем больше
"отраслевых" и иных омбудсменов топчется на одной и той же
национальной площадке, тем объективно ниже авторитет, влияние, а
значит, и эффективность каждого из них.
Функции омбудсманов по осуществлению внесудебной защиты прав и
свобод человека, во многом схожие в различных странах мира, позволяют
им устанавливать между собой горизонтальные связи и использовать
имеющиеся в их арсенале правовые и правозащитные механизмы в целях
совместного отстаивания прав и свобод человека. В силу этого
международная деятельность Уполномоченного важна и перспективна как в
двустороннем, так и в многостороннем форматах. Следует лишь помнить о
том, что в силу специфики своего положения Уполномоченный, как
правило, не может при этом выступать в качестве официального
представителя Российской Федерации.
15. Правовое просвещение и образование
в области прав человека
Опыт, накопленный институтом Уполномоченного за десять лет его
существования, свидетельствует о том, что очень многие граждане России
имеют весьма смутное представление о своих правах и свободах и потому
не могут осознанно ими пользоваться. Ситуация, когда люди смиренно
просят государство о том, чего должны были бы требовать, увы, типична
для нашей страны с ее давними традициями патернализма и чинопочитания.
Проблема очень серьезна: неспособность граждан отстаивать свои права
развращает государство, объективно препятствует его демократизации. С
учетом отмеченной закономерности правовое просвещение в области прав
человека не могло не стать одной из важнейших задач Уполномоченного.
Итоги работы в области правового просвещения подводить, видимо, еще
рано, хотя некоторый прогресс налицо. Косвенным подтверждением этого
служит возросшее качество поступающих к Уполномоченному жалоб граждан.
Люди постепенно привыкают аргументировать свои претензии к государству
в категориях прав и свобод, проявляют зачастую неплохое знание
Конституции и законов Российской Федерации.
Со своей стороны, Уполномоченный не устает подчеркивать, что
знание прав и свобод человека есть насущная потребность и прямая
обязанность всех граждан России. Удовлетворить эту потребность должны
учебные пособия, правовая и справочная литература, адаптированная к
различным возрастным, социальным и образовательным категориям.
В этом контексте Уполномоченный считает необходимым отметить
наиболее интересные, по его мнению, работы, вышедшие в свет в отчетном
году. Издательство "Права человека" в серии "Библиотека по правам
человека" выпустило "Словарь-справочник по правам человека: основные
понятия и институты", а также монографии А. Мезяева "Смертная казнь и
современное международное право" и Т. Мироновой "Право и социальная
защита". То же издательство выпускает сборники "Школьные уроки по
теме: "История политических репрессий и сопротивления несвободе в
СССР". В этих сборниках подводятся итоги межрегиональных конкурсов
учителей, проводившихся Фондом им. А.Д. Сахарова в период с 2002 года
по 2006 год. По состоянию на конец отчетного года вышло уже четыре
сборника. Публикация пятого запланирована на начало 2008 года. Кроме
того, при содействии неправительственной правозащитной организации
(НПО) "Международная амнистия" издано пособие для начального курса
обучения правам человека "Первые шаги", ориентированное на учителей и
всех тех, кто работает с детьми и подростками.
Со своей стороны, Уполномоченный успешно сотрудничает с НПО
"Молодежное правозащитное движение" в издании учебных пособий по
проблемам прав и свобод человека. По этой линии в отчетном году вышло
в свет адресованное студентам вузов учебное пособие "Права и свободы
человека в современной России", включающее программы курсов "Права
человека", "Толерантность и права человека", "Соблюдение прав человека
в конфликтных ситуациях". В серии "Права человека и гражданские
действия" вышло второе издание монографии А. Юрова "Введение в
концепцию прав человека и универсальных механизмов защиты".
Переиздание монографии вызвано большим интересом к ней в студенческой
среде.
Отмечая большое учебно-методическое и общественное значение всех
перечисленных публикаций, Уполномоченный отдает себе отчет в том, что
системное распространение знаний в области прав и свобод человека
немыслимо без обязательного преподавания прав человека в
общеобразовательных школах в качестве самостоятельной дисциплины. До
недавнего времени казалось, что главное препятствие на пути этого
нововведения - отсутствие качественного учебника. Еще в конце 2006
года состоялась презентация долгожданных учебников "Права человека"
для 10 и 11 классов общеобразовательных учреждений. Авторский
коллектив, в состав которого вошли сотрудники Академии повышения
квалификации и профессиональной переподготовки работников образования,
в целом, как представляется, неплохо справился со своей задачей.
Учебники написаны живым образным языком, содержат яркие примеры и
много полезной информации.
Есть у новых учебников и недостатки. Особенно неприятный из них -
нарочито невнятное описание обстоятельств отказа СССР проголосовать в
поддержку Всеобщей декларации прав человека на сессии Генеральной
Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 года. Годовщина принятия этого документа
отмечается сегодня во всем мире как День прав человека. Тем важнее
было бы разобраться в том, что побудило делегацию СССР занять по
отношению к Декларации жесткую обструкционистскую позицию.
Специалистам, да и вообще всем осведомленным о преступной сущности
сталинского режима причины, разумеется, понятны. Школьникам же,
видимо, требуются честные и серьезные разъяснения. Вместо них авторы
без каких-либо комментариев и ссылок, то есть от своего имени,
пересказывают фрагмент выступления на сессии Генеральной Ассамблеи ООН
главы советской делегации А.Я. Вышинского, известного "борца за права
человека". Понять смысл этого демагогического пассажа невозможно, а
читать его стыдно.
Не раскрыты также некоторые из провозглашенных Конституцией
Российской Федерации прав и свобод, например, права на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства, а также на
свободный въезд в страну и выезд из нее.
Однозначно и четко сформулированный в Конституции запрет любой
цензуры сопровождается в учебнике длинным перечнем оговорок, не
имеющих к цензуре никакого отношения. Установленный российским
законодательством уведомительный порядок проведения публичных
мероприятий, как ошибочно утверждают авторы учебника, допускает их
запрет.
Главный же недостаток учебников состоит в несбалансированности
подачи материала. Казалось бы, вопреки логике, учебник для 10 класса
выглядит более сложным для усвоения, чем учебник для 11 класса.
Последний, похоже, составлялся по остаточному принципу.
Отмеченные недостатки учебников можно было бы легко устранить,
попади эти учебники на экспертизу к Уполномоченному в рукописи. Не
поздно внести исправления и сейчас. Проблема же, как выясняется, в
другом: учебники негде использовать. Только в марте 2007 года
Министерство образования и науки Российской Федерации направило в
органы управления образованием субъектов Федерации методические
рекомендации по обучению правам человека. При этом, как несколько
косноязычно указывает высший федеральный орган управления
образованием:
"Изучение прав человека в образовательных учреждениях возможно
следующим образом.
1. Включение вопросов по правам человека в ряд учебных предметов
школьных гуманитарного (история, обществознание, литература,
иностранные языки) и естественнонаучного циклов (физическая и
экономическая география, биология, зоология и др.).
2. Введение курса "Права человека" как самостоятельного учебного
предмета на всех ступенях общего образования из расчета по 1 часу в
неделю, за счет часов вариативной части учебного плана, а именно:
часов регионального (национально-регионального) компонента и
компонента образовательного учреждения".
В переводе с канцелярского на русский это означает, что предмет
"права человека" не будет включен в государственные образовательные
стандарты общего образования. Да и вообще министерству, похоже, все
равно как его будут изучать в субъектах Российской Федерации, хоть в
рамках курса зоологии. Такая позиция высшего федерального органа
управления образованием представляется совершенно безответственной и
неприемлемой. Особенно с учетом того, что в отличие, например, от
предмета "основы православной культуры" предмет "права человека" не
вызывает какого-то особого интереса у органов управления образованием
субъектов Российской Федерации.
Важным средством популяризации правовых знаний в области прав и
свобод человека могут стать разнообразные конкурсы и олимпиады по
профильной тематике, организуемые для учащихся и студентов.
В отчетном году Уполномоченным совместно с Российской академией
правосудия был проведен уже третий Всероссийский конкурс работ
учащихся "Права человека - глазами ребенка". В конкурсе приняли
участие учащиеся как 5 - 9 классов (первая группа), так и 10 - 11
классов (вторая группа). Конкурс стартовал в ноябре 2006 года и
проходил в три этапа. Последний этап занял три месяца - с апреля по
июнь 2007 года, конкурсная комиссия оценила в первой группе 112 работ
из 39 регионов России и 135 работ из 43 регионов - во второй.
Финалисты (по 10 в каждой группе) представляли Краснодарский и
Приморский края, Республики Калмыкия, Северная Осетия - Алания,
Татарстан, Чеченскую Республику, г. Москву, Владимирскую,
Волгоградскую, Калужскую, Костромскую, Омскую, Оренбургскую,
Орловскую, Псковскую, Тверскую и Челябинскую области.
В 2006 - 2007 годах в рамках сотрудничества Уполномоченного с
Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и Российской
академией правосудия прошел конкурс для студентов и аспирантов
юридических вузов (юридических факультетов) на лучшую работу по
вопросам избирательных прав и избирательного процесса. Финал конкурса
состоялся в апреле отчетного года. Работы финалистов были посвящены
таким интересным и важным проблемам, как: институт отзыва депутатов
органов законодательной власти в субъектах Федерации; правонарушающие
избирательные технологии; участие политических партий в муниципальных
выборах; политические партии в современном избирательном процессе,
низкая электоральная активность молодежи; голосование "против всех" в
российском электоральном процессе и др.
Согласно договорам о сотрудничестве между Уполномоченным и рядом
московских университетов, их студенты проходят преддипломную практику
в аппарате Уполномоченного. В отчетном году практику прошли студенты
Российского государственного гуманитарного университета,
Государственного университета управления, Российского университета
дружбы народов, Российской академии правосудия, Московского
государственного лингвистического университета, Высшей школы
экономики, Московского городского педагогического университета и
других.
16. О награждении медалью Уполномоченного
по правам человека в Российской Федерации
Согласно утвержденному 18 июля 2005 года Положению о медали
"Спешите делать добро", ею ежегодно награждаются граждане Российской
Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, а также
юридические лица, внесшие большой вклад в дело защиты прав и свобод
человека. Главным критерием для присуждения медали является не просто
образцовое выполнение должностным лицом или общественным деятелем
своих прямых обязанностей, но прежде всего самоотверженность, героизм
и мужество, проявленные в ситуации реальной угрозы правам человека,
поступки, совершаемые "по воле сердца", порой "за гранью возможного".
Представления к награждению медалью "Спешите делать добро" вносят
правозащитные организации, уполномоченные по правам человека в
субъектах Российской Федерации, Экспертный совет при Уполномоченном,
государственные учреждения и организации Российской Федерации. Решения
о награждении принимаются специально созданной комиссией и
утверждаются Уполномоченным. Награждение производится 10 декабря - в
День принятия Всеобщей декларации прав человека.
В 2007 году медали Уполномоченного по правам человека в
Российской Федерации были удостоены:
1. Карина Геннадьевна Михайлова и Анастасия Владимировна
Колесникова, учредители Благотворительного фонда помощи детям с
онкологическими и онкогематологическими заболеваниями "Жизнь".
Созданный в июне 2006 года Благотворительный фонд оказывает
материальную помощь и моральную поддержку детям с онкологическими
заболеваниями, а также их семьям. В отчетном году фонд обеспечил
лечение двадцати тяжелобольных детей, в частности, профинансировал
операции по трансплантации костного мозга, направление в зарубежные
клиники, закупку медицинского оборудования, лекарственных препаратов и
расходных материалов для профильных российских больниц.
2. Дмитрий Юрьевич Островерхов, майор Вооруженных Сил Российской
Федерации, начальник штаба войсковой части 18885.
Мужественный офицер получил тяжелое ранение, прикрыв своим телом
солдата, в руках у которого самопроизвольно сработал запал гранаты.
3. Александр Владимирович Уфимцев, прапорщик, Эдуард Ранитович
Сулейманов, старшина, и Вахит Тагирович Фазылов, сержант, сотрудники
отдельного батальона милиции ГУВД г. Челябинска.
В ночь на 31 октября 2006 года сотрудники милиции спасли из
охваченного пожаром здания Центра реабилитации пострадавших от
радиации тридцать детей в возрасте от 11 до 14 лет.
4. Марк Романович Малявко (посмертно), директор специального
детского дома на станции Кадымово в Смоленской области.
В 30-е годы двадцатого столетия М.Р. Малявко находил, давал кров
и воспитывал детей репрессированных родителей. М.Р. Малявко скончался
в 1950 году. Сорок лет спустя его имя было присвоено школе-интернату,
созданной на месте так называемого "спецдетдома".
5. Николай Карлович Сванидзе, политический обозреватель
телеканала Россия.
Н.К. Сванидзе является автором и ведущим популярного телесериала
"Исторические хроники с Николаем Сванидзе", посвященного истории
России XX века. Многие главы сериала повествуют о судьбах людей,
ставших жертвами сталинского террора за свою по сути дела
правозащитную деятельность.
6. Валерий Замильевич и Людмила Сергеевна Зайдулины.
В ноябре 2007 года жители Приморского края супруги Зайдулины
фактически спасли временно проживающего в России беженца из КНДР от
незаконной депортации на родину.
Задачи на 2008 год
В силу объективных причин наступивший год будет весьма непростым
для государства и общества.
Каждые очередные выборы неизбежно становятся для молодого
российского государства и формирующегося гражданского общества этапом
обучения демократии во всем многообразии ее нравственных ценностей,
традиций и процедур. Любые нарушения избирательного законодательства
серьезно ущемляют конституционные права граждан Российской Федерации.
Именно поэтому выявление таких нарушений, устранение их последствий,
равно как и наказание в соответствии с законом виновных в них лиц -
это вопрос отнюдь не политической борьбы, а прежде всего и главным
образом защиты прав и свобод человека. К сожалению, на момент
подписания настоящего доклада никакой более или менее полной
информации о завершенной ЦИК России или правоохранительными органами
проверки сообщений по фактам нарушений избирательного законодательства
в ходе последних парламентских выборов к Уполномоченному не поступало.
Анализ проблемы обеспечения избирательных прав граждан, опирающийся на
весь массив информации о парламентских и предстоящих президентских
выборах, предполагается осуществить в докладе Уполномоченного за 2008
год.
Приступила к работе Государственная Дума Федерального Собрания
Российской Федерации нового созыва. В мае текущего года будет приведен
к присяге новый Президент Российской Федерации, обновится и состав
Правительства Российской Федерации. В ряде регионов страны по итогам
выборов будет сформирован новый состав законодательных органов.
В условиях по-прежнему не сформировавшегося общенационального
консенсуса относительно путей развития России как демократического
государства можно предположить оживление общественной дискуссии по
этим животрепещущим вопросам.
Судя по многим признакам, 2008 год будет в целом трудным для
мировой экономики, что в той или иной степени скажется на
экономическом положении Российской Федерации, в том числе и на
реализации социальных обязательств государства перед своими
гражданами. В этом контексте, в частности, обращает на себя внимание
все чаще высказываемое мнение о необходимости новой реформы российской
пенсионной системы.
И, разумеется, не "рассосутся" сами собой проблемы,
накапливавшиеся годами в таких областях, как функционирование судебной
и пенитенциарной систем, правоохранительных органов; обеспечение прав,
свобод и законных интересов всех групп населения, в том числе детей,
престарелых, женщин, военнослужащих, иммигрантов.
По мнению большинства экспертов, отличительной особенностью
массового сознания в России, проявившейся и в ходе последних выборов в
Государственную Думу, стала его прогрессирующая деполитизация. Не
пытаясь подтвердить или опровергнуть подобные оценки, Уполномоченный
полагает, что, с точки зрения обеспечения прав человека, уход общества
от чрезмерно экзальтированной политизации и, как следствие, от жестких
политических клише при определенных условиях стоит рассматривать как
положительное явление. В новых условиях национальные правозащитные
институты, неправительственные организации и все не равнодушные к
проблемам страны граждане смогут более активно выступать в защиту прав
и свобод человека без риска оказаться вовлеченными в политическую
борьбу. Эффективной защите прав человека противопоказана жесткая
политическая ангажированность, но весьма показана активная гражданская
позиция всех членов общества. Именно поэтому главная, по мнению
Уполномоченного, задача на 2008 год состоит в том, чтобы не допустить
перерастания деполитизации общества в апатию, равнодушие к проблемам
формирования среды, структур и институтов правового государства.
В этой связи Уполномоченный считает необходимым предостеречь от
двух равно серьезных опасностей: чрезмерной политизации правозащитной
деятельности и нетерпимости к правозащитной деятельности под предлогом
ее чрезмерной политизации.
В 2008 году Уполномоченный, осуществляя в рамках своей
компетенции тесное взаимодействие с органами государственной власти и
местного самоуправления, судебными структурами, со средствами массовой
информации, с неправительственными правозащитными организациями и
обществом в целом, намерен добиваться:
повышения осведомленности граждан страны о гарантированных им
Конституцией и законодательством Российской Федерации правах и
свободах, о способах и формах защиты этих прав, предотвращения их
нарушений;
обеспечения социальных и экономических прав человека с учетом
существенно возросших финансовых возможностей государства, с одной
стороны, и принципиальной недопустимости негативного воздействия
проводимых государством преобразований на качество жизни населения,
особенно его наименее социально защищенных групп, - с другой;
обеспечения политических и гражданских прав человека в новой
обстановке, складывающейся по итогам проведения парламентских и
президентских выборов;
повышения эффективности мониторинга положения дел с правами и
свободами человека в России;
дальнейшего развития национального правозащитного института,
распространения института уполномоченного по правам человека в
субъектах Российской Федерации и повышения эффективности
взаимодействия уполномоченных;
повышения ответственности и подотчетности обществу органов власти
и органов местного самоуправления за допускаемые ими нарушения прав и
свобод человека;
более внимательной и содержательной реакции органов власти и
органов местного самоуправления на предложения и рекомендации,
высказываемые Уполномоченным в его обращениях, а также в ежегодных и
специальных докладах;
эффективного взаимодействия с российскими и международными
неправительственными организациями и со всем правозащитным сообществом
в целом.
Уполномоченный
по правам человека
в Российской Федерации
В.ЛУКИН
12 февраля 2008 г.
|