Страницы: 1 2
РАСПОРЯЖЕНИЕ
ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ
19 июля 2010 г.
N 1230-р
(Д)
1. Утвердить прилагаемую Концепцию федеральной целевой программы
"Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011
- 2016 годы)".
2. Определить:
государственным заказчиком - координатором федеральной целевой
программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской
Федерации (2011 - 2016 годы)" (далее - Программа) - Минспорттуризм
России;
государственными заказчиками Программы - Минспорттуризм России,
Минрегион России и Ростуризм.
3. Установить, что предельный (прогнозный) объем финансирования
Программы за счет средств федерального бюджета составляет 96 млрд.
рублей (в ценах соответствующих лет).
4. Минспорттуризму России обеспечить разработку проекта Программы
и внесение его в установленном порядке в Правительство Российской
Федерации.
Председатель Правительства
Российской Федерации
В.ПУТИН
19 июля 2010 г.
N 1230-р
УТВЕРЖДЕНА
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 19 июля 2010 года
N 1230-р
КОНЦЕПЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ "РАЗВИТИЕ ВНУТРЕННЕГО
И ВЪЕЗДНОГО ТУРИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(2011 - 2016 ГОДЫ)"
I. Обоснование соответствия
решаемой проблемы и целей Программы приоритетным задачам
социально-экономического развития Российской Федерации
Настоящая Концепция разработана на основании положений,
содержащихся в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о
бюджетной политике в 2010 - 2012 годах от 25 мая 2009 г., а также в
соответствии с порядком разработки и реализации федеральных целевых
программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении
которых участвует Российская Федерация, утвержденным Постановлением
Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 594.
В соответствии с Концепцией долгосрочного социально -
экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и
Основными направлениями деятельности Правительства Российской
Федерации на период до 2012 года, утвержденными распоряжениями
Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р и
1663-р, одним из главных направлений перехода к инновационному
социально ориентированному типу экономического развития страны
является создание условий для улучшения качества жизни российских
граждан, в том числе за счет развития инфраструктуры отдыха и туризма,
а также обеспечения качества, доступности и конкурентоспособности
туристских услуг в России.
Восстановление работоспособности, поддержание и укрепление
здоровья людей является одной из важнейших задач государства. В
Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2009
года отмечено, что необходимо с особым вниманием относиться к созданию
мотиваций и условий для здорового образа жизни. В связи с этим
развитие внутреннего туризма становится актуальной задачей и одним из
реальных инструментов оздоровления нации.
Туризм играет важную роль в решении социальных проблем,
обеспечивая создание дополнительных рабочих мест, рост занятости
экономически активного населения и повышение благосостояния нации. В
настоящий момент туризм является одним из важных направлений оживления
экономики, оказывая стимулирующее воздействие на развитие таких сфер
экономической деятельности, как услуги коллективных средств
размещения, транспорт, связь, торговля, производство сувенирной
продукции, общественное питание, сельское хозяйство, строительство, а
также выступает катализатором социально-экономического развития
регионов Российской Федерации.
ЮНЕСКО признает туризм одним из главных факторов культурного и
гуманитарного развития, способствующего сохранению мира и сближению
народов путем ведения "диалога между культурами".
Российская Федерация обладает высоким туристско-рекреационным
потенциалом, на ее территории сосредоточены уникальные природные и
рекреационные ресурсы, объекты национального и мирового культурного и
исторического наследия, проходят важные экономические, спортивные и
культурные события. Во многих регионах представлен широкий спектр
потенциально привлекательных туристских объектов, развитие которых
невозможно без создания всех видов базовой инфраструктуры.
Однако туристский потенциал страны используется далеко не в
полной мере. В 2009 году Российскую Федерацию посетили 21,3 млн.
иностранных граждан, из которых около 15 процентов прибыли с
туристскими целями, тогда как согласно прогнозу Всемирной туристской
организации Россия при соответствующем уровне развития туристской
инфраструктуры способна принимать в год до 40 млн. иностранных
туристов. Потенциально к 2020 году Российская Федерация может войти в
первую десятку самых популярных стран, посещаемых туристами.
Для изменения сложившейся ситуации необходимо активное
государственное участие в решении таких отраслевых проблем, как:
высокие издержки на строительство объектов инженерной
инфраструктуры для создаваемых туристско-рекреационных комплексов (в
том числе сети энергоснабжения, водоснабжения, транспортные сети,
очистные сооружения);
отсутствие доступных инвесторам долгосрочных кредитных
инструментов (например, проектное финансирование) с процентными
ставками, позволяющими окупать инвестиции в объекты
туристско-рекреационного комплекса в приемлемые для инвесторов сроки;
невысокое качество подготовки отраслевых кадров и,
соответственно, предоставляемых услуг.
Эффективная государственная поддержка решения указанных проблем в
рамках федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного
туризма в Российской Федерации (2011 - 2016 годы)" (далее - Программа)
позволит не только привлечь дополнительные инвестиции в туристскую
отрасль на условиях государственно-частного партнерства, но и изменить
к лучшему ее имидж.
Разрабатываемая Программа характеризуется следующими
принципиальными особенностями, отраженными в соответствующих разделах
настоящей Концепции:
системный характер основных целей и задач Программы, а также
комплексный и единый методологический подход к их решению с учетом
взаимосвязи (исключение дублирования и взаимное дополнение) с другими
реализуемыми и планируемыми к реализации действиями государства,
направленными на развитие внутреннего и въездного туризма в Российской
Федерации;
ориентация целей, задач и мероприятий Программы на достижение
результатов, оцениваемых целевыми индикаторами и показателями;
запланированное применение новейших технологий, инновационных
подходов, а также мирового опыта в области создания и развития
туристско-рекреационных комплексов и региональной туристской
инфраструктуры, продвижения и рекламы туристских продуктов;
конкурсный отбор инвестиционных проектов, предполагаемых к
реализации в рамках Программы, с учетом важных для отрасли критериев,
в том числе на соответствие кластерному принципу развития регионов;
внедрение прогрессивных механизмов государственной поддержки
приоритетных направлений туризма на основе государственно-частного
партнерства, в том числе посредством субсидирования процентных ставок
по кредитам.
II. Обоснование целесообразности решения проблемы
программно-целевым методом
Сами по себе уникальные природные ресурсы и культурное наследие,
которыми обладает Россия, не могут рассматриваться в качестве
единственного и достаточного условия для обеспечения успешного
развития туризма в стране.
Эффективное и рациональное использование указанных ресурсов при
одновременном развитии туристско-рекреационных комплексов и
региональной инфраструктуры, широкая информационная поддержка
въездного и внутреннего туризма, повышение качества услуг и
привлечение в отрасль профессиональных кадров и
высококвалифицированных специалистов в совокупности обеспечат
повышение конкурентоспособности российского туристского рынка в
средне- и долгосрочной перспективе.
При этом процесс формирования и развития индустрии туризма в
качестве значимой отрасли территориальной специализации в настоящее
время невозможен только за счет использования действующих рыночных
механизмов без реальной поддержки и активного координирующего участия
со стороны государства, являющегося катализатором формирования
государственно-частного партнерства, предусматривающего эффективное
взаимодействие всех органов власти, туристского бизнеса, научных и
общественных организаций в реализации масштабных туристских проектов и
программ, направленных на развитие туристской привлекательности
регионов, увеличение внутреннего и въездного туристских потоков,
повышение качества туристских продуктов.
На протяжении последнего времени такое участие обеспечивалось как
на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, в том числе
посредством реализации соответствующих целевых программ в сфере
туризма.
В частности, во многих субъектах Российской Федерации были
разработаны концепции, стратегии и региональные программы развития
туризма на среднесрочную перспективу. Региональные концепции развития
сферы туризма утверждены и реализуются в 8 субъектах Российской
Федерации, в 47 - действуют 52 целевые программы, в 17 - региональные
программы находятся в стадии разработки. В целях развития туристской
индустрии в регионах в рамках реализации таких программ приняты
решения о выделении из бюджетов всех уровней свыше 6 млрд. рублей.
В результате к настоящему моменту накоплен определенный
положительный опыт использования программно-целевого метода управления
с применением механизмов государственно-частного партнерства,
позволяющего решить весь комплекс поставленных задач по развитию
конкурентоспособного рынка туристских услуг на основе межведомственной
координации деятельности органов исполнительной власти всех уровней,
туристского бизнеса и других заинтересованных сторон.
Однако в текущих условиях в связи с обособленным и локальным
характером реализуемых федеральных и региональных мероприятий,
эффективность и результативность использования программно-целевого
подхода существенно ограничена и не может коренным образом
положительно изменить ситуацию в туристской отрасли.
В рамках предлагаемой к реализации Программы, обеспечивающей
комплексный подход к решению первоочередных задач в сфере туризма,
планируется исключить указанные ограничения, что, в свою очередь,
позволит усовершенствовать федеральное и региональное
законодательство, снять излишние административные барьеры и создать
условия для формирования инвестиционной активности. При этом создание
и развитие современных туристских комплексов через механизмы
реализации Программы будут способствовать решению ряда важнейших задач
по устранению существующих различий в уровне инфраструктурного
развития регионов Российской Федерации, созданию дополнительных
рабочих мест, увеличению поступлений в бюджеты всех уровней,
стимулированию развития смежных отраслей экономики.
Целесообразность такого подхода подтверждена положениями
Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной
политике в 2010 - 2012 годах от 25 мая 2009 г., зафиксировавшего
доминирующую роль программно-целевых методов бюджетного планирования в
среднесрочной перспективе, а также обусловлена рядом факторов,
основными из которых являются:
масштаб и государственная значимость проблемы развития туристской
отрасли, затрагивающая в том числе национальные и международные
интересы страны;
широкая сфера приложения и влияния целевых результатов программы,
их высокая социально-экономическая значимость;
значительная ресурсоемкость мероприятий Программы, необходимость
концентрации бюджетных средств;
межотраслевой и межрегиональный характер мероприятий,
определяющий потребность в организации эффективного межведомственного
взаимодействия, контроля и принятия согласованных решений;
необходимость комплексной увязки и централизованной координации
усилий по срокам и ресурсам для обеспечения согласованности и
исключения дублирования с проводимыми в рамках других федеральных
программ и ведомственной деятельности мероприятиями;
необходимость нормативного правового обеспечения планируемых к
реализации мероприятий, а также организации эффективной системы
управления, мониторинга и контроля их выполнения со стороны
государства.
Использование программно-целевого метода будет направлено на
создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления
государственными финансами в соответствии с приоритетами
государственной политики в области развития туризма и с учетом
бюджетных ограничений. Одновременно программно-целевой метод позволит
сконцентрировать финансовые ресурсы в рамках конкретных проектных
мероприятий и предотвратить их распыление и (или) освоение без
ориентации на результат.
Программно-целевой подход необходим для обеспечения
сбалансированности и последовательности решения стоящих задач,
расстановки приоритетов и создания эффективного механизма
государственной координации и интеграции работ по решению
сформулированной в настоящей Концепции проблемы в целом (в том числе
координации работ с учетом других реализуемых целевых программ).
Таким образом, реализация Программы является наиболее эффективным
способом развития туристско-рекреационного комплекса в Российской
Федерации, создания конкурентоспособного рынка туристских услуг,
повышения уровня и качества жизни российских граждан, решения значимых
задач социально-экономического развития страны.
III. Характеристика и прогноз развития
сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере
без использования программно-целевого метода, включающие
сведения о действующих расходных обязательствах Российской
Федерации, а также о расходных обязательствах субъектов
Российской Федерации и муниципальных
образований в указанной сфере
Наличие разнообразных туристско-рекреационных активов страны
позволяет развивать практически все виды туризма. На территории
Российской Федерации сложились как традиционные туристские центры со
специализацией на определенном виде туризма (гг. Москва,
Санкт-Петербург), так и признанные межрегиональные продукты и маршруты
(Золотое Кольцо, круизы по реке Волге).
Пляжный туризм является одним из самых популярных видов отдыха у
россиян. По экспертным оценкам, 38 процентов российских туристов
предпочитают отдыхать на Черноморском и Азовском побережьях (Южный
федеральный округ), а также на Балтийском побережье (Северо-Западный
федеральный округ) и пляжах Японского моря (Дальневосточный
федеральный округ). Перспективными регионами с точки зрения развития
этого вида туризма являются регионы Южного федерального округа.
В России более 2000 км теплых морских побережий, но из них
благоустроена и пригодна для пляжного отдыха лишь 1/3 часть. В 2009
году на российских пляжных курортах отдохнуло порядка 13,5 млн.
туристов. При соответствующем развитии такого вида туризма
перспективные с этой точки зрения регионы Российской Федерации смогут
принимать на пляжный отдых дополнительно более 12 млн. туристов в год.
Историко-культурное наследие России является важнейшим
конкурентным преимуществом туристской отрасли страны. На поездки с
культурно-познавательными целями приходится около 20 процентов
внутреннего турпотока. Центральный и Северо-Западный федеральные
округа - это центры культурно-познавательного туризма страны. В 2009
году количество туристов, совершивших путешествия с
культурно-познавательными целями, составило около 7,1 млн. человек.
Большие потенциальные возможности для развития этого направления
есть в отдельных регионах Южного, Приволжского, Сибирского и
Дальневосточного федеральных округов. Однако неудовлетворительное
состояние дорожно-транспортной и другой туристской инфраструктуры
большинства перспективных с точки зрения культурно-познавательного
туризма регионов указанных федеральных округов является сдерживающим
фактором для формирования современного конкурентоспособного
туристского продукта.
Развитие такого вида туризма позволит привлечь дополнительно
более 6 млн. российских и иностранных туристов ежегодно.
Особый интерес для России представляет развитие делового туризма.
В настоящее время около 70 процентов общего объема поездок с деловыми
целями приходится на Центральный и Северо-Западный федеральные округа.
В то же время постоянно растет деловая активность других федеральных
округов и количество их контактов с зарубежными странами.
Общее экономическое развитие, строительство новых и модернизация
существующих предприятий в различных отраслях экономики, интенсивный
приход на российский рынок иностранных компаний будут определять
дальнейший рост делового туризма в большинстве городов-мегаполисов,
что потребует строительства современных бизнес- и конгресс-центров,
увеличение выставочных площадей.
Потенциальный ежегодный дополнительный спрос на данный вид
туризма составляет более 5 млн. человек.
Помимо этого, в России существует большой потенциал для развития
активного туризма (горнолыжный, пешеходный, водный, горный,
велотуризм, парусный, конный). В то время как одни регионы Южного,
Северо-Кавказского, Уральского, Сибирского, Приволжского и
Дальневосточного федеральных округов на сегодняшний день уже являются
крупными горнолыжными курортами, другие обладают большими
перспективами с точки зрения развития активного туризма. Темпы
развития этого направления очень высоки, что позволяет прогнозировать
дальнейшее активное развитие как горнолыжного, так и других видов
активного туризма.
Потенциальное увеличение количества туристов, увлекающихся такими
видами туризма оценивается в 2,5 млн. человек ежегодно.
Традиционно высоким спросом пользуется в нашей стране
оздоровительный туризм, который является наиболее значимым для
сохранения здоровья, повышения уровня и качества жизни граждан.
Поддерживаются и развиваются традиции лечебно-оздоровительных методик
в ряде регионов Южного и Северо-Кавказского федеральных округов, в
которых имеются для этого уникальные природно-климатические ресурсы.
Перспективными для развития этого вида туризма также являются регионы
Приволжского федерального округа.
Природные лечебные ресурсы страны потенциально могут обеспечить
услугами оздоровления дополнительно более 2 млн. россиян в год.
Богатое природное и культурное наследие, разнообразие флоры и
фауны нашей страны представляют уникальные возможности для развития
экологического туризма. Пока доля экологического туризма в общей
структуре российского туристского рынка составляет всего около 1
процента. Серьезным ограничением для развития такого вида туризма
является высокая чувствительность многих экосистем России к
антропогенным воздействиям.
Основные регионы развития экологического туризма в России
сосредоточены в Дальневосточном, Приволжском, Уральском,
Северо-Западном, Северо-Кавказском и Южном федеральных округах.
Большие возможности в этом направлении имеются в Центральном и
Сибирском федеральных округах.
При создании и улучшении условий для развития экологического
туризма в перспективных регионах (в том числе обустройство новых
привлекательных маршрутов соответствующей инфраструктурой) это
направление туризма может обеспечить дополнительный турпоток свыше 1,6
млн. человек в год.
Одним из самых популярных и динамично развивающихся видов
путешествий являются морские и речные круизы. По водным акваториям
страны курсируют более 100 теплоходов вместимостью 150 - 300 человек.
Круизный туризм в большей степени развит в Центральном,
Северо-Западном, Приволжском и Южном федеральных округах.
Перспективными регионами для развития указанных видов туризма
являются Сибирский и Дальневосточный федеральные округа.
Рынок круизов растет намного быстрее, чем другие виды
транспортных путешествий, так как он неразрывно связан с
культурно-познавательным туризмом. Круизный туризм всегда был
востребован как среди иностранных, так и среди российских туристов.
Вместе с тем его рост на сегодняшний день ограничивается проблемами
изношенности судов и инфраструктуры причальных сооружений, а также
наличием участков на внутренних водных путях, где проход судов
круизного класса затруднен.
Развитие такого вида туризма позволит привлечь дополнительно 1
млн. российских и иностранных путешественников в год.
Новым перспективным направлением является сельский туризм,
позволяющий горожанам приобщиться к традиционному укладу жизни
сельских жителей. Очевидным преимуществом такого вида туризма является
то, что он может стать источником дополнительного, а иногда и
основного дохода для сельского населения, особенно в депрессивных
регионах.
Активно развивается этот вид отдыха в Северо-Западном,
Приволжском и Сибирском федеральных округах. Большими перспективами с
точки зрения сельского туризма обладают отдельные регионы Центрального
федерального округа.
Потенциальный ежегодный спрос на упомянутый вид туризма
составляет около 600 тыс. человек.
Одним из важных направлений развития инфраструктуры туризма
является создание цивилизованных условий для путешественников на
автомобилях. Автопарк России последние годы растет на 2,2 - 2,8 млн.
автомобилей в год, при этом придорожная инфраструктура развивается со
значительным отставанием. Развитие придорожной инфраструктуры
туристской направленности (например, гостиницы, кемпинги, стоянки)
позволит привлечь дополнительно более 4 млн. туристов, в том числе
из-за рубежа.
Сложившаяся в Российской Федерации ситуация в сфере туризма
показывает, что реализуемый комплекс государственных мер по развитию
туристской инфраструктуры не оказывает решающего влияния на позитивное
изменение ситуации. В рейтинге международной конкурентоспособности
стран в туристском секторе, опубликованном Всемирным экономическим
форумом в марте 2009 г., Россия заняла 59 место из 133 стран, при этом
природные богатства нашей страны - на 5 месте, а объекты культурного
наследия - на 9. Таким образом, Россия обладает значительным
потенциалом для привлечения большого количества как российских, так и
иностранных туристов. Однако для его реализации требуется принятие
комплексных мер по развитию инфраструктуры туризма в регионах страны
наряду с широкой информационной поддержкой внутреннего и въездного
туризма, а также улучшением качества услуг, в том числе за счет
создания саморегулируемых организаций, и привлечением в отрасль
высококвалифицированных специалистов.
Действующие расходные обязательства Российской Федерации, а также
расходные обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований в указанной сфере сформированы за счет финансирования
текущей деятельности уполномоченных органов исполнительной власти в
сфере туризма, а также бюджетных проектировок и подтвержденных объемов
финансирования в рамках целевых программ федерального и регионального
уровней.
В рамках федеральной целевой программы "Юг России (2008 - 2012
годы)" на развитие туристско-рекреационного комплекса республик
Северо-Кавказского и Южного федеральных округов (кроме Чеченской
Республики и Республики Ингушетия) планировалось направить 56,86 млрд.
рублей, в том числе 17,68 млрд. рублей - средства федерального
бюджета, 3,54 млрд. рублей - средства субъектов Российской Федерации.
Плановый объем привлечения частных инвестиций в рамках программы
превышает 35,64 млрд. рублей.
Средства федерального бюджета, предусмотренные на реализацию
программных мероприятий, выделяются субъектам Российской Федерации в
виде целевых субсидий и направляются на софинансирование строительства
объектов инженерной и обеспечивающей инфраструктуры создаваемых
туристских комплексов, строительство которых должно осуществляться за
счет внебюджетных источников.
Кроме того, действующие расходные обязательства предусмотрены в
рамках федеральной целевой программы "Экономическое и социальное
развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года" и
федеральной целевой программы развития Калининградской области на
период до 2015 года в объемах 23,8 и 0,256 млрд. рублей
соответственно. Указанные средства планируется направить на
строительство необходимых объектов туристско-рекреационной
инфраструктуры (гостиниц и комплексов апарт-отелей) в местах с
наибольшим туристским потенциалом в соответствующих регионах.
Расходы федерального бюджета на реализацию мероприятий в области
здравоохранения, спорта и физической культуры, туризма, направляемые
на продвижение России как страны благоприятной для туризма, в 2008
году составили 159,8 млн. рублей, в 2009 году - 185 млн. рублей, на
период 2010 - 2012 годов на эти цели планируется выделять по 101,5
млн. рублей ежегодно.
На финансирование мероприятий по выполнению
научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в сфере
туризма в 2008 году Федеральному агентству по туризму было выделено из
федерального бюджета 51 млн. рублей, в 2009 году - 40 млн. рублей.
Объем расходных обязательств по реализации действующих
региональных целевых программ развития туризма в субъектах Российской
Федерации в 2009 году составил 4067,9 млн. рублей - средства бюджетов
субъектов Российской Федерации, 475,9 млн. рублей - средства бюджетов
муниципальных образований.
Однако, несмотря на выделяемые средства, отсутствие Программы
негативно отражается на состоянии внутреннего и въездного туризма в
Российской Федерации и является сдерживающим фактором социально -
экономического развития регионов. В сложившихся условиях невозможно
обеспечить активное привлечение больших объемов частных инвестиций для
реализации масштабных ключевых проектов формирования инфраструктуры
туризма, в том числе создания конкурентоспособных туристско -
рекреационных кластеров - групп географически соседствующих,
использующих рекреационный потенциал территории и взаимодействующих
между собой предприятий, общественных организаций и связанных с ними
органов государственного управления, формирующих и обслуживающих
туристские потоки.
Основными факторами, сдерживающими рост внутреннего и въездного
туристских потоков, являются:
слабо развитая, а в ряде регионов отсутствующая инженерная
инфраструктура (в том числе сети энергоснабжения, водоснабжения,
транспортные сети, очистные сооружения, причалы, пристани,
дноуглубление и берегоукрепление), что является препятствием для
привлечения частных инвестиций в туристскую сферу;
низкий уровень развития туристской инфраструктуры
(недостаточность, а в ряде регионов отсутствие средств размещения
туристского класса и объектов досуга, неудовлетворительное состояние
многих туристских объектов показа, отсутствие качественной придорожной
инфраструктуры практически на всех автомагистралях страны);
отсутствие доступных инвесторам долгосрочных кредитных
инструментов (например, проектное финансирование) с процентными
ставками, позволяющими окупать инвестиции в объекты
туристско-рекреационного комплекса в приемлемые для инвесторов сроки;
невысокое качество обслуживания во всех секторах туристской
индустрии вследствие недостатка профессиональных кадров;
недостаточное продвижение России как привлекательного направления
для туристов, обусловленное низким уровнем бюджетного финансирования.
Недостаточная государственная поддержка сферы туризма в ближайшие
годы в России может привести к:
дальнейшему снижению конкурентоспособности отечественного
туристского продукта на мировом и внутреннем туристских рынках (в том
числе по причине износа объектов туристской инфраструктуры и
продолжающегося снижения качества предоставляемых туристских услуг);
снижению внутренних и въездных туристских потоков, что повлечет
за собой сокращение налоговых и иных поступлений в бюджетную систему
России;
снижению уровня занятости населения в сфере туризма и смежных
отраслях, уменьшению доходов населения и повышению социальной
напряженности;
увеличению выездного турпотока и ухудшению платежного баланса
страны.
Вероятными последствиями отказа от использования программно -
целевого метода могут стать:
разрозненные действия федеральных органов исполнительной власти,
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления, снижение их ответственности и появление
бессистемности в решении стоящих перед государством задач в этой
области;
распыление бюджетных средств, незначительное привлечение средств
внебюджетных источников для решения проблем в сфере туризма.
В этом случае государственная политика развития туристско -
рекреационного комплекса страны может свестись преимущественно к
совершенствованию нормативно-правовых основ его функционирования, что
обеспечит лишь локальную результативность в части создания предпосылок
для более полного использования имеющихся туристско-рекреационных
ресурсов.
С учетом изложенного можно сделать вывод об актуальности и
обоснованной необходимости активизации роли государства в решении
сформулированных в настоящей Концепции задач с использованием
программно-целевого подхода.
IV. Возможные варианты решения проблемы,
оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных
сценариях (вариантах) решения проблемы
Для выбора оптимального сценария Программы при подготовке
настоящей Концепции были рассмотрены и проанализированы 2 группы
различных вариантов решения проблемы. В качестве возможностей
разработки различных сценариев развития были выбраны:
возможные источники и объемы финансового обеспечения реализации
Программы;
программные механизмы государственного бюджетирования и
осуществления государственных инвестиций.
С учетом масштабности поставленных задач значимым аспектом
является выбор источников финансирования Программы, необходимый объем
ресурсного обеспечения которой, по предварительной оценке, составит
332 млрд. рублей. Были рассмотрены 2 варианта финансирования
необходимых мероприятий:
за счет средств федерального бюджета;
за счет средств федерального бюджета с привлечением средств
бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.
Финансирование Программы за счет средств федерального бюджета
имеет следующее преимущество: комплексная увязка и централизованная
координация усилий по срокам и ресурсам, а также возможность
концентрации значительных объемов финансовых ресурсов на определенных
приоритетных направлениях обеспечат эффективное расходование средств и
повысят вероятность завершения инфраструктурных проектов и других
мероприятий Программы в запланированные сроки.
К существенным недостаткам такого варианта финансирования следует
отнести значительную нагрузку на федеральный бюджет и неминуемое
снижение заинтересованности в конечном результате участников Программы
на региональном уровне как со стороны органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, так и со стороны бизнеса, что может
привести к снижению итоговой эффективности Программы по целевым
индикаторам.
Финансирование Программы за счет средств федерального бюджета с
привлечением средств бюджетов субъектов Российской Федерации и
внебюджетных источников обеспечивает снижение нагрузки на федеральный
бюджет, повышение заинтересованности в реализации мероприятий
Программы со стороны региональных властей и частных инвесторов, а
также создание дополнительных стимулов развития регионов страны,
обусловленных применением механизмов государственно-частного
партнерства при реализации Программы.
Основным недостатком этого варианта является увеличение риска
недостаточного финансирования Программы за счет средств бюджетов
субъектов Российской Федерации в связи с неравномерностью
экономического развития регионов страны и различными потребностями в
финансовых и организационных ресурсах, а также за счет внебюджетных
средств частных инвесторов, в полной мере подверженных рыночным
рискам.
Таким образом, вариант финансирования Программы за счет средств
федерального бюджета с привлечением средств бюджетов субъектов
Российской Федерации и внебюджетных источников обладает очевидными
преимуществами с точки зрения достижения цели Программы - активизации
развития внутреннего и въездного туризма.
При рассмотрении возможных программных механизмов
государственного бюджетирования и осуществления государственных
инвестиций для обеспечения развития внутреннего и въездного туризма в
Российской Федерации, могут быть определены следующие 3 сценария
(варианта) решения проблемы:
инфраструктурное развитие туристской индустрии во всех субъектах
Российской Федерации вне зависимости от уровня их экономического
развития, развития региональной инфраструктуры и уровня туристского
потенциала соответствующих территорий;
инфраструктурное развитие туристской индустрии ограниченного
числа субъектов Российской Федерации, наиболее перспективных с точки
зрения развития внутреннего и въездного туризма;
инфраструктурное развитие туристской индустрии ограниченного
числа субъектов Российской Федерации, наиболее перспективных с точки
зрения развития внутреннего и въездного туризма, с использованием
кластерного подхода в сочетании с проектами федерального масштаба,
направленными на ускоренное развитие межрегиональных туристских
возможностей (маршрутов) и повышение качества услуг.
Первый сценарий (вариант) предполагает разработку и реализацию
мероприятий Программы, необходимость которых обусловлена выявленными к
настоящему моменту и (или) прогнозируемыми в средне- и долгосрочной
перспективе (до 2016 года) потребностями в инфраструктурном развитии
туристской индустрии во всех субъектах Российской Федерации вне
зависимости от уровня их экономического развития, развития
региональной инфраструктуры и уровня туристского потенциала
соответствующих территорий.
При рассмотрении этого сценария учитывалась возможность
организационного и финансового объединения на региональном уровне
инвестиционных проектов и мероприятий действующих региональных целевых
программ в сфере туризма, а также включение в Программу части
бюджетных ассигнований на финансирование непрограммной деятельности
органов исполнительной власти по обеспечению развития туристской
инфраструктуры.
В рамках такого подхода посредством реализации мероприятий
Программы будет обеспечен максимальный охват туристской отрасли по
всей территории Российской Федерации.
Однако отсутствие взаимной логической, технологической и
функциональной увязки мероприятий Программы приведет к размыванию
предпринимаемых усилий и распылению значительных финансовых ресурсов,
что, в свою очередь, обусловит низкую эффективность и результативность
предполагаемой инвестиционной активности в сфере туризма. Общая
потребность в ресурсах по данному сценарию оценивается в 444 млрд.
рублей, что в пересчете на прирост турпотока за период до 2020 года
составляет 3,9 тыс. рублей на одного туриста.
Частичная минимизация указанного негативного эффекта возможна в
рамках второго сценария (варианта) за счет концентрации программных
акцентов на развитии туристско-рекреационных комплексов ограниченного
числа субъектов Российской Федерации, наиболее перспективных с точки
зрения развития внутреннего и въездного туризма. Перечень субъектов
Российской Федерации может определяться с учетом общепризнанных
природных красот и количества исторических и культурных памятников,
расположенных на территории соответствующих регионов, а также других
критериев, позволяющих оценить потенциал региона (текущий уровень
развития региональной туристской инфраструктуры, динамику показателей
туристских потоков за последние годы и т.п.).
Такой подход обеспечивает концентрацию ресурсов и усилий в
нескольких регионах страны, что обеспечит меньшую нагрузку на
федеральный бюджет при более высоком уровне (по сравнению с первым
сценарием) эффективности и результативности инвестиций в рамках
Программы. Вместе с тем этот сценарий не является оптимальным в связи
с высокой вероятностью достижения относительно низкой эффективности и
результативности Программы из-за отсутствия групповой концентрации
ресурсов, направляемых на развитие инфраструктуры, а также
качественных региональных и межрегиональных взаимосвязей между
проектами. Общая потребность в ресурсах по такому сценарию оценивается
в 278 млрд. рублей, что в пересчете на прирост турпотока за период до
2020 года составляет 3,4 тыс. рублей на одного туриста.
Максимальная эффективность мероприятий Программы, выраженная в
соотношении достигнутых результатов к понесенным затратам, может быть
обеспечена в рамках третьего сценария (варианта) за счет
территориальной концентрации программных акцентов в наиболее
перспективных с точки зрения развития внутреннего и въездного туризма
субъектах Российской Федерации, а также с использованием кластерного
подхода и в сочетании с проектами федерального масштаба, направленными
на ускоренное развитие межрегиональных туристских возможностей
(маршрутов) и повышение качества услуг.
Кластерный подход предполагает сосредоточение в рамках
ограниченной территории предприятий и организаций, занимающихся
разработкой, производством, продвижением и продажей туристского
продукта, а также деятельностью, смежной с туризмом и рекреационными
услугами. В рамках формирования туристско-рекреационных кластеров и на
основе научно-обоснованных решений, а также с использованием
механизмов государственно-частного партнерства будут созданы наилучшие
условия для развития туристской инфраструктуры, а также сферы
сопутствующих услуг.
Успешные технологии развития, отработанные в нескольких пилотных
туристско-рекреационных кластерах, предполагается распространить на
все перспективные с точки зрения развития внутреннего и въездного
туризма регионы страны, тем самым обеспечивая оптимизацию возврата как
государственных, так и частных инвестиций.
В отличие от первых двух сценариев, характеризующихся
фрагментарным характером и узкой направленностью мероприятий, в
третьем варианте предполагается комплексное развитие наиболее
перспективных направлений туризма и сопутствующих услуг при
обеспечении необходимых корреляционных связей мероприятий Программы.
Наряду с развитием инфраструктуры туризма, совершенствованием
системы подготовки кадров и проведением взвешенной и эффективной
рекламной политики, кластерный подход позволит активизировать
деятельность региональных предприятий разных отраслей экономики для
удовлетворения растущих потребностей в качественных туристских услугах
при увеличении региональных туристских потоков.
Общая потребность в ресурсах по этому сценарию оценивается в 332
млрд. рублей, что в пересчете на прирост турпотока за период до 2020
года составляет 1,4 тыс. рублей на одного туриста.
Следует отметить следующие риски, существующие при любом варианте
реализации Программы, которые могут серьезно повлиять на развитие
сферы туризма:
макроэкономические риски, связанные с возможностью ухудшения
внутренней и внешней конъюнктуры, снижением темпов роста экономики,
высокой инфляцией и кризисом банковской системы;
финансовые риски, связанные с возникновением бюджетного дефицита
и вследствие этого недостаточным уровнем бюджетного финансирования;
техногенные и экологические риски. Любая крупная природная,
технологическая или экологическая катастрофа, вероятность которой
полностью исключать нельзя, потребует дополнительных ресурсов по
ликвидации ее последствий;
геополитические риски. На развитие сферы туризма как внутреннего,
так и въездного, оказывает большое влияние политическая ситуация
внутри страны и в сопряженных государствах. Военные и террористические
действия могут привести к снижению туристского потока и формированию
образа России как страны, неблагоприятной для туризма, а также снизить
ее инвестиционную привлекательность;
международные риски. Успешное функционирование сферы туризма
напрямую зависит от состояния международных отношений России с другими
странами. Кроме этого, для сферы туризма имеет значение ситуация на
международных рынках, курсы валют, степень взаимной интеграции
государств, что особенно важно для регионов приграничного туризма.
В целом, результаты проведенного анализа преимуществ и рисков
свидетельствуют о том, что выбранный разработчиками настоящей
Концепции вариант решения проблемы развития внутреннего и въездного
туризма в рамках Программы за счет смешанных источников финансирования
(из бюджетной системы Российской Федерации при привлечении частных
инвестиций) и с использованием кластерного подхода является
оптимальным.
Такой подход к реализации Программы обеспечит создание
действенного механизма государственной поддержки приоритетных
направлений туризма на основе государственно-частного партнерства,
рациональное использование бюджетных средств и максимальную
координацию действий участников Программы. Реализация указанного
сценария предполагает участие общественных институтов в выработке
решений по проектированию и созданию перспективных туристско -
рекреационных кластеров, создание новых рабочих мест и развитие
территорий.
V. Ориентировочные сроки и этапы решения проблемы
программно-целевым методом
Программа предполагает достижение основных целей развития
внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (сформулированы
в разделе VI настоящей Концепции) к 2016 году.
Заявленный срок реализации Программы является необходимым и
достаточным для получения ощутимых, общественно значимых результатов
реализации мероприятий по развитию внутреннего
туристско-рекреационного комплекса страны путем решения задач по
созданию и развитию туристской инфраструктуры, повышению качества
туристских услуг и продвижению туристского продукта Российской
Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках.
Меньший срок реализации Программы не позволит в полной мере
оценить полученный результат и эффективность принятых мер
государственной поддержки для создания комфортной предпринимательской
среды в регионах Российской Федерации, позволяющей привлечь инвестиции
для развития внутреннего и въездного туризма страны на основе
государственно-частного партнерства.
Больший срок реализации Программы и неминуемое сопутствующее
возрастание неопределенности, и без того присутствующей благодаря
специфике отрасли, плохо поддающейся прогнозированию, зачастую
зависимой от внешних и плохо управляемых факторов, способны снизить
предполагаемую активность частных инвесторов при реализации
мероприятий Программы.
В рамках Программы предусмотрено выделение следующих логических
этапов выполнения работ, упорядоченных по времени их реализации:
I этап (2011 год) - подготовительный этап, предусматривающий
проведение работ по изучению и оценке туристского потенциала регионов
страны с точки зрения перспектив развития различных видов туризма и
выработку подходов к развитию туристской инфраструктуры, учитывающих
специфику географического положения и климатических условий регионов,
а также различия в уровне финансовой обеспеченности субъектов
Российской Федерации.
Будет проведен мониторинг наличия, уровня развития и доступности
региональных туристско-рекреационных ресурсов, определен состав и
структура средств размещения, а также объектов базовой инфраструктуры,
строительство и развитие которых целесообразно будет осуществить в
рамках мероприятий последующих этапов Программы. Четкое определение и
позиционирование основных характеристик туристов (таких, как
предпочитаемый вид туризма, среднедневные траты, продолжительность
пребывания) позволит более точно спрогнозировать объемы необходимой
гостиничной инфраструктуры.
Помимо этого, задачей I этапа Программы станет создание
эффективных механизмов управления реализацией Программы, разработка
регламентирующих документов, координирующих усилия органов
государственного управления федерального и регионального уровней в
целях развития внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации.
II этап (2011 - 2013 годы) - этап пилотного внедрения,
предусматривающий проведение работ по созданию отдельных, наиболее
важных и значимых объектов современных туристских комплексов в
нескольких отдельно взятых субъектах Российской Федерации, перечень
которых будет определен в рамках разработки Программы, за счет
реализации адресных инвестиционных проектов, направленных в том числе
на развитие коммунальной, энергетической и транспортной инфраструктуры
соответствующих регионов.
Будет проведена апробация на практике разработанных на I этапе
механизмов создания инвестиционных площадок с целью привлечения
инвестиций в туристскую отрасль на условиях государственно-частного
партнерства.
III этап (2014 - 2016 годы) - этап тиражирования,
предусматривающий создание обширной региональной сети курортных и
туристских объектов, отвечающих мировым стандартам и способных
значительно повысить конкурентоспособность рынка туристских услуг
страны.
Отбор части адресных инвестиционных проектов, предполагаемых к
реализации в рамках II и III этапов Программы, будет осуществляться в
том числе в рамках соответствующих конкурсных процедур, порядок и
регламент проведения которых будут разработаны на I этапе Программы.
Дополнительно в рамках Программы будут реализовываться
мероприятия, направленные на повышение уровня профессиональной
подготовки и переподготовки кадров индустрии туризма, внедрение
современных технологий реализации туристских продуктов с
использованием электронных программ, создание имиджевой
привлекательности национальных курортных территорий и туристского
продукта, обеспечение "прозрачной" деятельности туристских компаний.
Указанные мероприятия не выделяются в отдельные этапы и запланированы
к реализации в течение всего срока исполнения Программы.
Учитывая отдельные отраслевые специфики и особенности работ в
исследуемой сфере, допускается как последовательная, так и
параллельная реализация ряда мероприятий Программы.
VI. Предложения по целям и задачам Программы,
целевым индикаторам и показателям, позволяющим оценивать
ход реализации Программы по годам на вариантной основе
Выбор цели и задач Программы основывается на положениях Концепции
долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации
на период до 2020 года и Основных направлениях деятельности
Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, которыми
определена необходимость перехода к инновационному социально
ориентированному типу экономического развития страны.
Такой переход требует создания условий для улучшения качества
жизни российских граждан, в том числе за счет развития инфраструктуры
отдыха и туризма, а также обеспечения качества, доступности и
конкурентоспособности туристских услуг на международном рынке.
Исходя из этого, целью Программы является повышение
конкурентоспособности отечественного туристского рынка,
удовлетворяющего потребности российских и иностранных граждан в
качественных туристских услугах.
Достижение цели Программы будет обеспечиваться решением следующих
основных задач:
развитие туристско-рекреационного комплекса Российской Федерации;
повышение качества туристских услуг;
продвижение туристского продукта Российской Федерации на мировом
и внутреннем туристских рынках.
Перечень указанных задач определен в соответствии со Стратегией
развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 года и с
учетом требований комплексности подхода к решению проблемы
рационального использования туристско-рекреационного потенциала России
с целью повышения конкурентоспособности отечественного рынка
туристских услуг.
В рамках сформулированных задач Программы выделяются следующие
основные функциональные направления реализации мероприятий Программы:
1) создание современных туристско-рекреационных комплексов на
территории наиболее перспективных туристских кластеров Российской
Федерации.
На II и III этапах реализации Программы предполагается произвести
работы, необходимые для создания инвестиционных площадок для
строительства коллективных средств размещения и других туристских
объектов, в том числе создать инженерную и транспортную инфраструктуру
туристских объектов, построить и реконструировать линии
электропередачи для туристских комплексов, произвести берегоукрепление
и обустройство прибрежных зон туристских территорий, осуществить
строительство объектов водоснабжения для туристских комплексов,
построить необходимые очистные сооружения.
В рамках Программы планируется реализовать масштабный проект по
созданию сети кластеров для автотуристов, включающих в себя на I этапе
придорожную гостиницу или мотель, кемпинг, парковки для легкового и
грузового автотранспорта, а также автобусов, кафе-ресторан,
автосервис, магазины придорожной торговли и автозаправочный комплекс.
Кластеры станут точками роста регионов и межрегиональных связей,
вокруг которых активизируется развитие малого и среднего бизнеса.
Элементы сети планируется располагать на наиболее загруженных
федеральных автодорогах и в местах, приближенных к центрам притяжения
туристов, например к историко-культурным центрам и заповедникам. Всего
в рамках Программы (II и III этапы реализации) планируется создание 35
кластеров для автотуристов в регионах России.
Финансирование данного направления реализации мероприятий
Программы предполагается осуществлять преимущественно за счет
внебюджетных средств (около 64 процентов общего предполагаемого объема
финансирования), которые будут использованы для создания объектов
туристской направленности, при этом инфраструктура будет
финансироваться за счет средств федерального бюджета и бюджетов
субъектов Российской Федерации;
2) повышение качества туристских услуг, в том числе за счет:
развития системы подготовки кадров в сфере туризма посредством
повышения квалификации и подготовки кадров линейного звена и
обслуживающего персонала туриндустрии, а также реализации программ
"обучения обучающих";
создания условий для организации и осуществления эффективной
деятельности саморегулируемых организаций. Саморегулируемые
организации - некоммерческие организации, основанные на членстве,
объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из
единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка
произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов
профессиональной деятельности определенного вида, созданные в целях
снижения чрезмерного вмешательства государства в предпринимательскую
сферу путем разработки и установления стандартов и правил указанной
деятельности, а также контроля за соблюдением требований указанных
стандартов и правил. В настоящее время саморегулируемые организации в
сфере туризма отсутствуют. Туристские саморегулируемые организации
могли бы взять на себя следующие функции:
разработка норм, стандартов и принципов ведения туристской
деятельности в действующей конкурентной среде в интересах потребителя
и с целью обеспечения его безопасности;
совершенствование профессиональной деятельности персонала
организаций, осуществляющих деятельность в сфере туризма (аттестация,
повышение квалификации);
оперативное информирование субъектов туриндустрии об изменениях и
новшествах законодательства в сфере туризма;
осуществление сбора, накопления, анализа оперативных и
статистических данных, характеризующих туристский рынок и
эффективность мер его государственной поддержки, подготовки прогнозных
выводов и предложений по развитию туристской деятельности;
проведение анализа практики применения добровольных стандартов
системы классификации гостиниц и иных средств размещения, системы
классификации пляжей, системы классификации горнолыжных трасс, а также
подготовка предложений по их совершенствованию и механизму реализации
с учетом требований Федерального закона "Об основах туристской
деятельности в Российской Федерации";
организация и содействие развитию самодеятельного туризма,
просвещение населения в сфере туризма, защита прав и интересов
туристов, формирование общественного мнения о деятельности организаций
туристской индустрии;
координация предпринимательской деятельности в сфере туризма, в
том числе в сфере турагентской деятельности, а также представление и
защита общих имущественных интересов;
разрешение споров и конфликтов, оказание юридической помощи.
Мероприятия указанного направления планируется проводить на
протяжении всего периода реализации Программы и финансировать за счет
средств федерального бюджета и внебюджетных источников (12,8 процента
совокупных расходов);
3) продвижение туристского продукта Российской Федерации на
мировом и внутреннем туристских рынках.
Для решения поставленной задачи в рамках Программы планируется:
проведение информационно-пропагандистской кампании и
распространение социальной рекламы о туризме в России на телевидении,
в электронных и печатных средствах массовой информации, средствами
наружной рекламы, а также проведение пресс-туров на протяжении всего
периода реализации Программы;
создание банка фото- и видеоматериалов "Россия туристская",
необходимого для проведения рекламных кампаний и создания имиджа
России, как привлекательного направления для туристов, в том числе
конкурентоспособных цифровых фильмов художественного содержания,
освещающих новые туристские маршруты в России на протяжении всего
периода реализации Программы;
создание централизованного национального ресурса в сети Интернет
о туристских возможностях Российской Федерации, создание и обеспечение
функционирования государственной системы информационного обеспечения
туризма в Российской Федерации, в том числе создание информационного
портала для туристов, туроператоров, поставщиков
туристско-рекреационных услуг и инвесторов в туристскую отрасль,
который может также стать отраслевой торговой площадкой. Большая часть
работ в этом направлении будет проведена в сроки, определенные для I
этапа реализации Программы;
создание сети информационных центров для туристов в России и за
границей, осуществляющих системную работу по информационной поддержке
развития въездного и внутреннего туризма, в том числе постоянную
разъяснительную работу, организацию выставок и семинаров, содействие
всем заинтересованным лицам, особенно туроператорам и инвесторам на
протяжении всего периода реализации Программы;
создание сети информационных пунктов в центрах притяжения
туристов, осуществляющих информационную и сервисную поддержку туристов
на протяжении всего периода реализации Программы;
организация и проведение международных, общероссийских,
межрегиональных туристских форумов, выставок и иных мероприятий на
всех этапах реализации Программы.
Для указанного направления реализации мероприятий Программы
предполагается частичное финансирование за счет внебюджетных
источников (на уровне, не превышающем 15 процентов совокупных расходов
по направлению).
В процессе разработки Программы будет изучена возможность
организации государственно-частного партнерства по этому направлению.
Перечень и содержание мероприятий Программы по таким направлениям
будут уточнены и конкретизированы в рамках разработки Программы.
Оценка достижения цели Программы по годам ее реализации
осуществляется посредством определения степени и полноты решения
поставленных задач, а также с использованием следующих целевых
индикаторов:
численность граждан России, размещенных в коллективных средствах
размещения;
численность иностранных граждан, въезжающих в Российскую
Федерацию с туристскими целями и размещенных в коллективных средствах
размещения.
Для оценки степени решения задач Программы предлагается
использовать следующую систему показателей, установленных формами
государственного федерального статистического наблюдения:
показатели решения задачи по развитию туристско-рекреационного
комплекса Российской Федерации:
площадь номерного фонда коллективных средств размещения;
инвестиции в основной капитал средств размещения (гостиницы,
места для временного проживания);
количество койко-мест в коллективных средствах размещения;
количество работающих в коллективных средствах размещения;
количество работающих в туристских фирмах;
показатель решения задачи, направленной на повышение качества
Страницы: 1 2 |