О КОНЦЕПЦИИ ГОРОДСКОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ ПО АДМИНИСТРАТИВНОЙ
РЕФОРМЕ В ГОРОДЕ МОСКВЕ НА 2010-2011 ГГ.
(Редакция на 14.12.2010)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
ПРАВИТЕЛЬСТВО МОСКВЫ
20 октября 2009 г.
N 1146-ПП
(ЮИАИ)
В целях решения задач по реформированию системы городского
управления и реализации мер, определенных распоряжением Правительства
Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р, Правительство
Москвы постановляет:
1. Определить следующие основные задачи административного
реформирования деятельности органов исполнительной власти города
Москвы и городских организаций:
1.1. Совершенствование системы предоставления государственных
услуг и исполнения государственных функций, в том числе путем
регламентации административных процессов и процедур.
1.2. Развитие и совершенствование деятельности городских
организаций по принципу "одного окна", усиление контроля за
соблюдением регламентов подготовки и выдачи запрашиваемых документов,
а также установленных сроков.
1.3. Создание центров обслуживания населения и организаций по
принципу "одного окна" на территории административных округов и
районов города Москвы.
1.4. Модернизация системы информационного и программно -
технического обеспечения органов исполнительной власти города Москвы,
организация предоставления государственных услуг в электронной форме.
1.5. Повышение эффективности взаимодействия органов
исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение
прозрачности деятельности органов исполнительной власти.
1.6. Внедрение механизмов управления по результатам, разработка
системы показателей результативности и эффективности деятельности
государственных органов.
1.7. Обеспечение взаимодействия органов исполнительной власти
города Москвы, органов местного самоуправления внутригородских
муниципальных образований в городе Москве (далее - органы местного
самоуправления) и территориальных подразделений федеральных органов
исполнительной власти по городу Москве.
1.8. Разработка и внедрение механизмов противодействия коррупции
в сферах деятельности органов исполнительной власти, связанных с
предоставлением государственных услуг.
2. Одобрить Концепцию городской целевой программы по
административной реформе в городе Москве на 2010-2011 гг. согласно
приложению 1 к настоящему постановлению.
3. Утвердить План мероприятий по проведению административной
реформы в городе Москве на 2009-2010 годы (далее - План) согласно
приложению 2 к настоящему постановлению.
4 - 7. Утратили силу.
8. Возложить на Комитет государственных услуг города Москвы:
8.1. Функции по организации и проведению мероприятий
административной реформы в городе Москве.
8.2. Утратил силу.
9. Комитету государственных услуг города Москвы:
9.1 - 9.3. Утратили силу.
9.4. В целях реализации задач, поставленных Концепцией
административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах,
утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25
октября 2005 г. N 1789-р, обеспечить разработку и представление на
утверждение Правительства Москвы Городской целевой программы по
административной реформе в городе Москве на 2010-2011 гг.
9.5. При формировании бюджета города Москвы на 2010 год
предусмотреть средства на разработку Городской целевой программы по
административной реформе в городе Москве на 2010-2011 гг. за счет
сокращения ассигнований, выделяемых на реализацию Городской целевой
программы по созданию окружных и районных центров обслуживания
населения и организаций по принципу "одного окна" на территории города
Москвы на 2009-2011 гг., утвержденной постановлением Правительства
Москвы от 24 июня 2008 г. N 554-ПП, в пределах прогнозируемых
финансовых лимитов.
10. Утратил силу.
11. Предложить органам местного самоуправления принять участие в
мероприятиях по проведению административной реформы и в заседаниях
рабочих групп, проводить анализ эффективности административно -
управленческих процессов, осуществляемых в органах местного
самоуправления.
12. Органам исполнительной власти города Москвы, ответственным за
реализацию Плана, обеспечить выполнение намеченных мероприятий и
ежеквартально информировать о результатах Комитет государственных
услуг города Москвы в срок до 15 числа месяца, следующего за прошедшим
кварталом.
13. Управлению информатизации города Москвы в рамках проводимой
работы по развитию автоматизации механизмов предоставления
государственных услуг организовывать органам городского управления
регламентированный доступ в информационные системы органов
исполнительной власти города Москвы и городских организаций.
14. Органам исполнительной власти города Москвы, государственным
учреждениям и государственным унитарным предприятиям города Москвы
обеспечивать органам городского управления предоставление в
установленном порядке информации из информационных ресурсов города
Москвы, необходимой для предоставления государственных услуг по
принципу "одного окна" иными органами исполнительной власти города
Москвы.
15. Установить, что на заседаниях рабочих групп заслушиваются
отчеты руководителей органов исполнительной власти города Москвы и
городских организаций, за исключением случаев возложения их
обязанностей на иных должностных лиц в установленном порядке.
16. Комитету государственных услуг города Москвы:
16.1. Осуществлять реализацию Городской целевой программы по
созданию окружных и районных центров обслуживания населения и
организаций по принципу "одного окна" на территории города Москвы на
2009-2011 гг. в пределах объемов средств, выделяемых на указанные
цели, предусматривая в первоочередном порядке создание центров путем
приспособления существующих помещений.
16.2. Внести в 2010 году на рассмотрение Правительства Москвы
проект правового акта, предполагающий корректировку мероприятий
Городской целевой программы по созданию окружных и районных центров
обслуживания населения и организаций по принципу "одного окна" на
территории города Москвы на 2009-2011 гг., утвержденной постановлением
Правительства Москвы от 24 июня 2008 г. N 554-ПП, и целевых
показателей на 2009-2011 гг., а также пролонгацию программы на
последующий период ввиду сложившейся финансовой ситуации, которая не
позволит в полной мере обеспечить выполнение мероприятий программы и
достичь плановых показателей по итогам 2009 года.
17. Признать утратившими силу:
17.1. Пункт 3 постановления Правительства Москвы от 10 июня 2003
г. N 438-ПП "О первоочередных мерах, направленных на разработку и
введение в отраслях городского хозяйства Москвы режима "одного окна".
17.2. Распоряжение Правительства Москвы от 23 января 2006 г.
N 43-РП "О рабочей группе Городской комиссии по внедрению режима
"одного окна" в работе органов исполнительной власти города Москвы и
городских организаций".
18. Внести изменения в постановление Правительства Москвы от 5
августа 2008 г. N 710-ПП "Об утверждении Положения о Комитете
государственных услуг города Москвы" (в редакции постановления
Правительства Москвы от 29 сентября 2009 г. N 1032-ПП):
18.1. Дополнить приложение к постановлению пунктами 2.2.4, 2.4.11
и 2.4.12 в следующей редакции:
"2.2.4. Организация и проведение комплекса мероприятий по
административной реформе в городе Москве".
"2.4.11. Организация и проведение мероприятий административной
реформы в городе Москве.
2.4.12. Контроль за деятельностью органов исполнительной власти
города Москвы, государственных учреждений и государственных унитарных
предприятий города Москвы в сфере реализации возложенных на них
государственных функций и предоставляемых ими государственных услуг, а
также подготовки и выдачи запрашиваемых документов заявителям".
18.2. Пункт 2.4.11 приложения к постановлению считать пунктом
2.4.13.
19. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на
руководителя Аппарата Мэра и Правительства Москвы Коробченко В.А.,
первого заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы Росляка Ю.В. и
заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы, полномочного
представителя Мэра Москвы в Московской городской Думе Виноградова В.Ю.
Мэр Москвы
Ю.М. Лужков
20 октября 2009 г.
N 1146-ПП
Приложение 1
к постановлению Правительства Москвы
от 20 октября 2009 года
N 1146-ПП
КОНЦЕПЦИЯ
ГОРОДСКОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ ПО АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЕ
В ГОРОДЕ МОСКВЕ НА 2010-2011 ГГ.
1. Обоснование соответствия решаемой проблемы и целей
программы приоритетным задачам социально-экономического
развития города Москвы
Постановлением Правительства Москвы от 10.06.2003 N 438-ПП "О
первоочередных мерах, направленных на разработку и введение в отраслях
городского хозяйства Москвы режима "одного окна" было положено начало
реализации в столице проекта по организации работы органов
исполнительной власти города Москвы и городских организаций с
заявителями (потребителями) государственных услуг по принципу "одного
окна".
В течение уже более пяти лет с выхода указанного документа все
усилия города Москвы были целиком сосредоточены на совершенствовании
организации деятельности городских структур по взаимодействию с
физическими, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями
по принципу "одного окна", техническом обеспечении функционирования
служб "одного окна", а впоследствии и экспериментальных центров
обслуживания населения и организаций по принципу "одного окна".
В частности, успешно были реализованы мероприятия по созданию
служб "одного окна" в городских структурах, сформирован и утвержден
Единый реестр документов, выдаваемых заявителям на территории города
Москвы (постановление Правительства Москвы от 31.10.2006 N 856-ПП),
практически в полном объеме завершена регламентация подготовки и
выдачи документов заявителям (как в режиме "одного окна", так и в
обычном порядке), разработаны автоматизированные регламенты подготовки
документов, оптимизированы процедуры и сроки подготовки по ряду
документов, осуществлена деятельность по заключению ряда соглашений о
взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы между собой
и с территориальными органами федеральных органов исполнительной
власти.
Естественным развитием достижений внедрения принципа "одного
окна" на территории города стало распоряжение Правительства Москвы от
30.11.2006 N 2469-РП, во исполнение которого в Юго-Восточном,
Юго-Западном и Зеленоградском административных округах города Москвы
были созданы и в настоящее время успешно работают многофункциональные
центры обслуживания населения и организаций в режиме "одного окна".
Учитывая положительные результаты проведения эксперимента,
постановлением Правительства Москвы от 24.06.2008 N 554-ПП утверждена
и в настоящее время реализуется Городская целевая программа по
созданию окружных и районных центров обслуживания населения и
организаций по принципу "одного окна" на территории города Москвы на
2009-2011 гг.
Между тем с 2006 года в Российской Федерации реализуется
Концепция административной реформы, утвержденная распоряжением
Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р (далее - федеральная
Концепция), основным направлением которой является повышение
эффективности государственного управления путем оптимизации системы
органов исполнительной власти, регламентации их деятельности,
исключения дублирования функций и полномочий и избыточного
государственного регулирования.
Мероприятия административной реформы в 2006-2008 гг. на
территории России осуществлялись в три основных этапа:
2006 год - разработка и принятие первоочередных нормативных
правовых актов в сфере исполнения государственных функций
(предоставления государственных услуг), в том числе упраздняющих
избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти,
определяющих методическую базу предоставления государственных услуг и
применения процедур управления по результатам;
2007 год - разработка и внедрение административных регламентов
исполнения государственных функций (предоставления государственных
услуг);
2008 год - корректировка нормативно-правовой базы реформы с
учетом анализа накопленного опыта, обеспечение широкого внедрения
успешного опыта государственного управления на региональном уровне и
создание пилотных объектов многофункциональных центров предоставления
государственных услуг.
В соответствии с федеральным Планом мероприятий административной
реформы до конца 2010 года предполагается завершение реализации на
федеральном уровне и в субъектах РФ следующих 8 (восьми) основных
направлений реформы:
- управление по результатам;
- стандартизация и регламентация;
- предоставление государственных услуг на базе
многофункциональных центров;
- предоставление информации о государственных услугах и
государственных услуг в электронной форме;
- оптимизация функций органов исполнительной власти и
противодействие коррупции;
- повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной
власти и общества;
- модернизация системы информационного обеспечения органов
исполнительной власти;
- обеспечение административной реформы.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что на сегодняшний день
административная реформа в Москве реализуется по двум важнейшим, но
далеко не исчерпывающим направлениям - регламентация деятельности
органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций по
выдаче документов заявителям и создание окружных и районных центров
обслуживания населения и организаций по принципу "одного окна".
Более того, стоит отметить, что на сегодняшний день в городе по
ряду приоритетных направлений административной реформы, которые
реализуются на федеральном уровне, а также субъектами РФ, работы либо
вообще не проводятся либо находятся только в стадии предварительной
проработки.
Прежде всего, это касается механизмов реализации государственных
функций и предоставления государственных услуг и административного
регламентирования деятельности органов исполнительной власти и
городских организаций в указанной сфере, административного обжалования
действий (бездействия) должностных лиц, координации межведомственного
взаимодействия городских структур между собой и с федеральными
органами исполнительной власти.
Несмотря на очевидный прогресс в вопросах внедрения принципа
"одного окна", перед Правительством Москвы по-прежнему стоит задача
устранения ряда недостатков и недоработок, отмеченных координационным
органом Правительства РФ в сфере обеспечения реализации приоритетных
направлений административной реформы - Правительственной комиссией по
административной реформе.
В частности, в протоколе заседания Комиссии, состоявшегося в
августе 2007 года (письмо от 14.08.2007 N 4-19-14446/7), была дана
критическая оценка результатов административной реформы в городе
Москве, в том числе было особо отмечено - "несмотря на то, что в
Москве в той или иной степени ведутся работы по всем направлениям
административной реформы, они преимущественно бессистемны. Ни одно из
мероприятий не может являться примером лучшей практики", кроме того,"в
Москве отсутствует система нормативных правовых актов, регулирующих
порядок разработки и утверждения административных регламентов, не
разработаны проекты административных регламентов предоставления
государственных услуг (исполнения государственных функций)".
Кроме того, в протоколе была дана рекомендация - организовать
"деятельность многофункциональных центров" основываясь на "исполнении
административных регламентов предоставления государственных услуг,
которые необходимо разработать и утвердить".
Такая неудовлетворительная оценка основана, прежде всего, на том,
что в Москве не утверждены основополагающие документы (концепции,
программы), в соответствии с которыми можно осуществлять комплексное
планирование системы мероприятий административного реформирования
работы органов исполнительной власти города Москвы и городских
организаций.
Следует также отметить, что проведение административных
преобразований как в городе Москве, так и в других регионах возможно
исключительно при существенной корректировке действующего
законодательства, разработке новых нормативно-правовых актов и
законов, а также организации и координации деятельности городских
структур единым органом исполнительной власти, в полном объеме
ответственным за методологию, координацию и внедрение таких
преобразований.
Подводя итог всему вышеизложенному, стоит констатировать, что
ситуация, когда Москва, начавшая проведение отдельных административных
преобразований раньше большинства других регионов, на сегодняшний день
находится по ряду позиций в числе отстающих, является недопустимой и
требует скорейшего разрешения путем качественной модернизации
нормативной базы города и осуществления комплексных мероприятий по
реформированию системы городского управления.
2. Обоснование целесообразности решения проблемы
программно-целевым методом
В целях стимулирования процесса и оказания финансовой поддержки
проведения административной реформы на региональном уровне
Министерством экономического развития РФ ежегодно проводится
конкурсный отбор программ и проектов субъектов Российской Федерации в
сфере реализации административной реформы.
Участие в таких конкурсах позволяет регионам не только привлечь
средства федерального бюджета на финансирование проводимых в рамках
реформы мероприятий, но и решить приоритетный вопрос встраивания
происходящих в регионе преобразований в общефедеральный процесс
административного реформирования.
При этом к участию в конкурсе допускаются только те субъекты
Российской Федерации, высшими исполнительными органами государственной
власти которых утверждены программы и планы мероприятий
административной реформы и созданы комиссии по проведению
административной реформы.
По данным Минэкономразвития РФ по итогам 2007 года, в конкурсном
отборе приняли участие уже более половины субъектов Российской
Федерации.
В соответствии с рейтингом отчетов высших исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ наиболее высокий рейтинг получили
Липецкая и Тульская области - 1; Калужская, Тамбовская, Саратовская
области - 3; Калининградская область, Ямало-Ненецкий автономный округ
- 6; Белгородская, Иркутская, Новосибирская, Омская, Оренбургская,
Пензенская, Ростовская, Томская, Ульяновская, Челябинская области,
Пермский край, Чувашская Республика - 8; более низкие рейтинги
получили: Удмуртская Республика - 20; Архангельская, Курская,
Ярославская области, Республика Марий Эл, Республика Северная Осетия -
Алания, Ставропольский край - 25; приняли участие в конкурсе, но
получили наиболее низкий рейтинг: Ленинградская область, Чеченская
Республика - 43; Астраханская область - 45; Магаданская область - 46.
На сегодняшний день город Москва не включен в рейтинг
Минэкономразвития РФ по проведению административных преобразований
главным образом в связи с невыполнением требований федерального
законодательства по следующим позициям:
- не утвержден правовым актом Правительства Москвы План
мероприятий административной реформы;
- не создана Комиссия по административной реформе;
- отсутствует нормативная база по предоставлению государственных
функций и услуг и разработке административных регламентов их оказания
органами исполнительной власти города Москвы.
Предлагаемая к разработке и реализации Программа фактически
создаст качественно новые правовые условия для интеграции Москвы в
федеральную систему реализуемых в России административных
преобразований и станет региональной программой мероприятий
административной реформы, которую можно будет представлять на
федеральном уровне.
Конечные результаты Программы, связанные с оптимизацией расходов
бюджета за счет сокращения административных барьеров и материальных и
временных издержек граждан и бизнеса, оптимизации структуры и аппарата
государственных учреждений и предприятий, позволят обеспечить ее
высокую бюджетную и социальную эффективность.
Реализация Программы позволит достичь следующих социально -
экономических и стратегических результатов:
- повышение управляемости городских структур в части достижения
планируемых целей, задач и показателей результативности;
- повышение эффективности бюджетных расходов в части организации
исполнения государственных функций, предоставления государственных
услуг;
- обеспечение роста качества жизни за счет повышения качества и
доступности государственных услуг;
- снижение уровня коррупции за счет сокращения административных
барьеров и повышения прозрачности деятельности органов исполнительной
власти города Москвы, органов местного самоуправления и городских
организаций;
- интеграция городских органов исполнительной власти в
общефедеральную систему реализации государственных функций/услуг.
В соответствии с целями и задачами Программы возможно выделить
следующие показатели результативности ее реализации:
- доля общественно значимых государственных услуг, качество и
доступность предоставления которых удовлетворяет потребителей;
- средняя величина совокупных затрат физических, юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей при обращении в органы
исполнительной власти города Москвы и городские организации за
совершением в отношении них юридически значимых действий, выдачей
документа;
- экономия бюджетных средств за счет реализации программных
мероприятий по оптимизации аппарата и структуры городского управления,
а также системы размещения государственного заказа города Москвы;
- место города Москвы в рейтинге регионов, проводящих
административные преобразования (место в рейтинге Минэкономразвития
РФ).
Необходимость решения задач в сфере административных
преобразований, имеющих системный и многоуровневый межведомственный
характер, предопределяет их обязательное решение программно-целевым
методом.
Программно-целевой метод позволяет сконцентрировать силы и
средства на наиболее важных направлениях, более четко определить
стратегию и тактику, мобилизовать финансовые и организационные
ресурсы, привлечь различные источники финансирования для достижения
главной цели - качественного прогресса в сфере проведения
административной реформы в городе Москве.
Необходимо отметить, что с учетом масштаба поставленных задач
практическая работа, проводимая органами исполнительной власти города
Москвы и городскими организациями, уже, по сути, осуществляется
программным методом, что в значительной степени и обуславливает
высокие темпы и положительные результаты, полученные на сегодняшний
день в Москве по отдельным направлениям административного
реформирования, например, в части комплексного создания окружных и
районных центров обслуживания населения по принципу "одного окна".
Учитывая общегосударственную значимость необходимых к проведению
на территории субъектов РФ административных преобразований и принимая
во внимание, что вопросы совершенствования и развития столичной
системы государственного управления касаются всех без исключения
органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций,
представляется очевидным, что решать поставленные Концепцией задачи
целесообразно в рамках соответствующей Городской целевой программы с
использованием программно-целевого метода бюджетного планирования,
обеспечивающего эффективное решение системных проблем в
рассматриваемой отрасли, за счет реализации соответствующих
комплексных мероприятий, увязанных по задачам, ресурсам и срокам.
3. Характеристика и прогноз развития сложившейся
проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без
использования программно-целевого метода
Дальнейшее игнорирование процесса присоединения регионов к
проводимой в Российской Федерации административной реформе, масштаб
которой значительно шире проводимых в Москве мероприятий, может
поставить город в невыгодные условия по отношению к субъектам РФ,
утвердившим и реализующим свои региональные программы в сфере
административной реформы.
Успешные модели, формы и методы организации деятельности органов
власти таких субъектов могут быть приняты на федеральном уровне за
основу и принудительно внедрены на территории Москвы без учета
специфики сложившейся в городе системы государственного управления.
Попыток комплексного практического решения подобных задач на
территории столицы до настоящего времени не предпринималось, в связи с
чем Комитетом государственных услуг города Москвы была разработана
настоящая Концепция городской целевой программы по административной
реформе в городе Москве на 2010-2011 гг. (далее - Программа),
определяющей стратегию развития системы государственных полномочий
городскими органами исполнительной власти и организациями на
среднесрочную перспективу.
На сегодняшний день в сфере административных преобразований для
города Москвы стоит основная стратегическая задача реформировать
московский принцип "одного окна" таким образом, чтобы, с одной
стороны, внедрить в него все обязательные механизмы и требования к
качеству работы с населением и бизнесом, которые предписаны
федеральной властью к реализации на территории субъектов Российской
Федерации, и в то же время не растерять все то положительное, что на
сегодняшний день достигнуто и успешно применяется в "одном окне".
4. Возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ
и рисков, возникающих при различных вариантах
решения проблемы
Государственный заказчик и координатор разработки Программы
совместно с привлеченными соисполнителями разрабатывает проект
среднесрочной городской целевой программы по административной реформе
в городе Москве на 2010-2011 гг.
При разработке Программы государственный заказчик и координатор
разработки Программы с привлечением различных соисполнителей должен
провести анализ сложившейся в Москве ситуации, дополнительно изучить
современный мировой опыт, разработать комплекс мероприятий по
нормативно-правовому и организационному обеспечению реализации
мероприятий Программы.
Детальные проработка экономического и социального эффекта от
реализации Программы, организационно-правовых вариантов решения
проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных
вариантах решения проблемы, а также выбор оптимального решения должны
быть определены на стадии разработки Программы.
Все основные разделы Программы и подразделы программных
мероприятий могут быть использованы в качестве технических заданий
(основы конкурсной документации).
5. Предложения по целям и задачам Программы, целевым
индикаторам и показателям, позволяющим оценивать ход
реализации целевой программы
5.1. Основные цели Программы
Существующие на сегодняшний день проблемы в сфере исполнения
государственных функций (предоставления государственных услуг)
органами исполнительной власти города Москвы и городскими
организациями во многом вызваны слабым развитием в городском
законодательстве процедурных и процессуальных норм, регулирующих
организацию исполнения (предоставления) государственных функций
(услуг), а также бессистемностью и неупорядоченностью нормативных
правовых актов городских органов власти и организаций, устанавливающих
процедурные аспекты их деятельности.
Кроме того, отсутствуют единые требования к разработке и
применению ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих
исполнение государственных функций (предоставления государственных
услуг), не получили развития механизмы учета интересов заявителей
(граждан и организаций) - потребителей государственных услуг.
Основной целью реализации Программы является формирование
городской нормативной правовой базы, позволяющей обеспечить
единообразие и прозрачность работы органов исполнительной власти
города Москвы и городских организаций с гражданами и бизнесом,
эффективность расходования бюджетных средств при реализации городскими
структурами своих властных полномочий, а также сохранение и развитие
принципа "одного окна", адаптированного под требования федерального
законодательства в сфере исполнения государственных функций
(предоставления государственных услуг).
5.2. Основные задачи Программы
До 2012 года в городе Москве необходимо решить следующие задачи
административного реформирования в системе городского управления:
- обеспечить единство правового регулирования работы органов
исполнительной власти города Москвы и городских организаций в сфере
реализации властных полномочий;
- создать нормативно-правовые и организационные условия для
адаптации принципа "одного окна" под требования федерального
законодательства в сфере исполнения государственных функций
(предоставления государственных услуг);
- повысить качество и доступность государственных услуг;
- обеспечить ориентирование деятельности органов исполнительной
власти города Москвы и городских организаций на потребности общества и
конкретных потребителей государственных услуг;
- оптимизировать и модернизировать административно-управленческие
процессы за счет внедрения стандартов государственных услуг,
административных регламентов, а также процедур управления по
результатам;
- внедрить механизмы досудебного (административного) обжалования;
- сократить административные барьеры;
- минимизировать количество административных процедур,
совершаемых городскими структурами при реализации государственных
функций, предоставлении услуг в отношении граждан и бизнеса;
- оптимизировать расходы потребителей (заявителей)
государственных услуг;
- повысить эффективность и прозрачность работы органов
исполнительной власти города Москвы и городских организаций;
- сформировать систему мониторинга качества предоставления
государственных услуг;
- оптимизировать структуру и аппарат государственных учреждений и
унитарных предприятий, подведомственных органам исполнительной власти
города Москвы;
- повысить эффективность государственного управления на уровне
муниципальных образований;
- минимизировать коррупционные составляющие в системе размещения
государственного заказа города Москвы.
5.3. Система мероприятий Программы
Для решения поставленных в Программе задач предусмотрена
реализация мероприятий по следующим блокам направлений:
Блок "Оптимизация полномочий органов государственной власти,
государственных учреждений и государственных унитарных предприятий
города Москвы":
- разработка единых критериев отнесения юридически значимых
действий органов исполнительной власти города Москвы, государственных
учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы к
выполняемым государственным функциям (оказываемым государственным
услугам);
- разработка технологии инвентаризации (сбора и анализа
информации) государственных функций (государственных услуг),
осуществляемых (предоставляемых) органами исполнительной власти города
Москвы, государственными учреждениями и государственными унитарными
предприятиями города Москвы;
- инвентаризация (сбор и анализ информации) государственных
функций (государственных услуг), осуществляемых (предоставляемых)
органами исполнительной власти города Москвы, государственными
учреждениями и государственными унитарными предприятиями города
Москвы;
- формирование перечня юридически значимых действий, совершаемых
органами исполнительной власти, государственными учреждениями и
государственными унитарными предприятиями города Москвы, и перечня
предоставляемых услуг;
- оптимизация структуры государственных функций/услуг,
осуществляемых / предоставляемых органами исполнительной власти,
государственными учреждениями и государственными унитарными
предприятиями города Москвы (перераспределение полномочий по
осуществлению функций и предоставлению услуг, упразднение
дублированных и ликвидация излишних функций и услуг либо новое
определение их содержания);
- разработка методологии формирования городских Реестров
государственных функций и государственных услуг;
- формирование городских Реестров государственных функций и
государственных услуг (с учетом категорий
возмездности/безвозмездности).
Блок "Оптимизация системы реализации полномочий городскими
государственными учреждениями и государственными унитарными
предприятиями":
- разработка правовых и методологических основ наделения
полномочиями государственных учреждений и государственных унитарных
предприятий, подведомственных органам городского управления, в том
числе:
разработка единого регламента наделения компетенцией (в том числе
по предоставлению государственных услуг) вышестоящим органом
исполнительной власти города Москвы подведомственных государственных
учреждений и государственных унитарных предприятий;
разработка типовых регламентов внутренней организации органов
исполнительной власти города Москвы и городских организаций, исходя из
концепции полномочий (единства прав и обязанностей органа власти и
исключительного характера его прав), структуры исполняемых функций
(оказываемых услуг), ведомственной подчиненности и форм
взаимоотношений с иными субъектами управления;
- разработка порядка административного взаимодействия органов
исполнительной власти города Москвы и городских организаций в ходе
исполнения государственных функций и предоставления государственных
услуг;
- системный анализ комплекса полномочий, реализуемых органами
исполнительной власти города Москвы и городскими организациями;
- оптимизация сети государственных учреждений и государственных
унитарных предприятий, подведомственных органам городского управления;
- определение перечня государственных услуг, целесообразных для
передачи на аутсорсинг;
- совершенствование городских и ведомственных нормативных актов в
части реализации органами исполнительной власти города Москвы,
государственными учреждениями и предприятиями комплекса своих
полномочий (в том числе с целью устранения неясности объемов
полномочий отдельных городских структур, различий в терминологии и
порядке определения объектов и субъектов государственных функций /
услуг).
Блок "Разработка типовых требований качества и регламентация":
- разработка единых критериев отнесения выполняемых органами
исполнительной власти города Москвы и городскими организациями
государственных функций либо оказываемых государственных услуг к
осуществляемым на возмездной (платной)/безвозмездной основе;
- разработка отраслевых типовых требований качества
исполнения/предоставления органами исполнительной власти города
Москвы, государственными учреждениями и государственными унитарными
предприятиями города Москвы социально значимых функций/услуг;
- разработка системы мониторинга качества предоставления
государственных услуг с целью оптимизации предоставления услуг на
основании данных мониторинга;
- разработка порядка формирования цен на государственные услуги в
городе Москве;
- упорядочивание системы взимания платы с потребителей
государственных услуг в городе Москве;
- разработка нормативно-правовой и методической базы досудебного
(административного) обжалования решений и действий должностных лиц
органов исполнительной власти и городских организаций;
- разработка методических рекомендаций по формированию
административных регламентов исполнения государственных функций
(предоставления государственных услуг) органами исполнительной власти
города Москвы, государственными учреждениями и государственными
унитарными предприятиями города Москвы;
- разработка административных регламентов исполнения
государственных функций (предоставления государственных услуг)
органами исполнительной власти города Москвы, государственными
учреждениями и государственными унитарными предприятиями города
Москвы;
- внедрение административных регламентов исполнения
государственных функций (предоставления государственных услуг)
органами исполнительной власти города Москвы, государственными
учреждениями и государственными унитарными предприятиями города
Москвы.
Блок "Совершенствование деятельности городских структур по
принципу "одного окна":
- совершенствование методологических основ деятельности городских
структур по принципу "одного окна";
- актуализация реестров документов, выдаваемых на территории
города Москвы;
- регламентация подготовки документов, выдаваемых органами
исполнительной власти города Москвы и городскими организациями;
- разработка и внедрение автоматизированных регламентов
подготовки документов, выдаваемых органами исполнительной власти
города Москвы и городскими организациями;
- оптимизация регламентов подготовки документов на основе анализа
деятельности городских структур;
- формирование комплексных государственных и муниципальных услуг
по "жизненному эпизоду";
- координация деятельности органов исполнительной власти,
государственных учреждений и государственных унитарных предприятий
города Москвы в сфере оказания услуг по подготовке и выдаче документов
заявителям;
- разработка типовых регламентов межведомственного взаимодействия
при подготовке документов;
- проведение анализа информации, предоставляемой городскими
структурами в Систему контроля и мониторинга работы органов
исполнительной власти, государственных учреждений и государственных
унитарных предприятий города Москвы в режиме "одного окна" (СКиМОО);
- контроль деятельности органов городского управления по
подготовке и выдаче документов заявителям;
- разработка методики проведения контрольных мероприятий по
проверке деятельности органов исполнительной власти, государственных
учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы;
- подготовка заключений с рекомендациями по устранению нарушений
и формирование предложений по совершенствованию работы городских
органов власти и организаций при подготовке и выдаче документов.
Блок "Создание многофункциональных центров обслуживания населения
и организаций":
- комплексная интеграция городских окружных и районных центров
обслуживания населения и организаций по принципу "одного окна" в
общефедеральную систему многофункциональных центров.
Блок "Модернизация системы информационного обеспечения органов
городского управления":
- координация работ по созданию, внедрению, дальнейшему развитию
и модернизации типового информационного обеспечения органов
исполнительной власти города Москвы и городских организаций,
участвующих в оформлении запрашиваемых заявителями документов;
- формирование единого информационного пространства, включая
развитие Единой системы классификации и кодирования информации,
создание единой городской "Базы знаний";
- внедрение электронных и мобильных сервисов, обеспечивающих
возможность предоставления государственных услуг с использованием
удаленного доступа по глобальной сети Интернет и через мобильную
связь;
- совершенствование электронного межведомственного взаимодействия
органов исполнительной власти города Москвы, городских организаций, а
также электронного взаимодействия с территориальными органами
федеральных органов исполнительной власти в рамках оказания
государственных услуг населению и организациям;
- обеспечение мероприятий по автоматизации процедур подготовки и
предоставления комплексов государственных и муниципальных услуг;
- внедрение электронных сервисов, обеспечивающих возможность
предоставления государственных услуг с использованием удаленного
доступа по глобальной сети Интернет;
- создание комплексного информационного ресурса, обеспечивающего
предоставление населению исчерпывающих сведений о перечне, сроках,
механизмах, субъектах и порядке оказания государственных услуг
населению и организациям.
Блок "Управление по результатам":
- разработка механизма управления бюджетными расходами через
систему целевых программ;
- внедрение системы показателей результативности и эффективности
деятельности городских органов исполнительной власти.
Блок "Обеспечение взаимодействия органов исполнительной власти,
органов местного самоуправления и общества":
- разработка регламентов взаимодействия органов исполнительной
власти и органов местного самоуправления при реализации переданных им
государственных полномочий;
- анализ эффективности административно-управленческих процессов,
осуществляемых в органах местного самоуправления, подготовка
предложений по возможности и экономической целесообразности реализации
вспомогательных и обеспечивающих административных процессов на основе
аутсорсинга;
- информирование граждан, общественных и иных организаций и
объединений о работе органов местного самоуправления, обеспечение
открытости деятельности органов местного самоуправления;
- развитие официальных сайтов органов исполнительной власти и
органов местного самоуправления, внедрение новых информационных
разделов и интерактивных модулей.
Блок "Противодействие коррупции":
- осуществление мероприятий по совершенствованию системы
размещения государственного заказа города Москвы с учетом мероприятий,
включенных в План противодействия коррупции;
- осуществление мероприятий по совершенствованию контроля за
размещением государственного заказа города Москвы;
- осуществление комплекса мероприятий по участию города Москвы в
отборе национальных операторов торговых площадок для проведения
аукционов в электронной форме;
- оптимизация претензионной работы по фактам неисполнения
(ненадлежащего исполнения) обязательств по государственным контрактам
с включением соответствующих организаций в Реестр недобросовестных
поставщиков.
5.4. Целевые индикаторы и показатели Программы
Целевые индикаторы и показатели реализации городской целевой
программы сформированы с учетом максимального приближения к
аналогичным индикаторам и показателям Концепции административной
реформы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005
N 1789-р, с максимальным учетом опыта внедрения режима "одного окна" в
работе органов исполнительной власти города Москвы и городских
организаций, которое успешно осуществлялось в последние годы.
Программа обеспечит Москве выполнение 20 (двадцати) пунктов Плана
мероприятий по проведению административной реформы в Российской
Федерации в 2006-2010 годах, связанных с разработкой типовых
требований качества (пп. 2.1.1, 2.1.3-2.1.6 Плана) и регламентацией
(пп. 2.2.1, 2.1.3-2.1.4), досудебным обжалованием (пп. 2.3.1-2.3.3),
оптимизацией функций органов исполнительной власти (пп. 3.1.1-3.1.4 и
3.2.1-3.2.3), а также разработкой ведомственных и региональных
программ по проведению административной реформы (п. 6.2) и разработкой
методических основ проведения административной реформы (п. 6.3).
Концепция предусматривает достижение целевых показателей
Программы при поэтапном решении нижеследующих задач:
5.4.1. Оптимизация полномочий органов
государственной власти, государственных учреждений
и государственных унитарных предприятий
города Москвы
5.4.1.1. Характеристика поэтапного
решения задачи
Стоит отметить, что как на федеральном уровне, так и в городе
Москве до настоящего времени не утверждены основополагающие
нормативные правовые акты, в соответствии с которыми можно было бы
осуществлять как комплексное планирование, так и непосредственное
проведение мероприятий в сфере оптимизации системы государственных
функций/услуг.
Во-первых, в городском законодательстве отсутствуют нормативные
акты, устанавливающие критерии отнесения действий органов
исполнительной власти города Москвы и городских организаций либо к
выполняемым государственным функциям, либо к оказываемым
государственным услугам.
Необходимым шагом на пути выполнения рассматриваемой задачи
представляется разработка официальной терминологии в сфере оказания
государственных услуг, поскольку, как показывает анализ
законодательства, как таковое нормативное определение государственных
услуг отсутствует, т.е. не определен предмет правового регулирования,
который позволил бы отделить государственные услуги от государственных
функций или иным образом индивидуализировать государственные услуги в
общей массе осуществляемых городской структурой юридически значимых
действий.
В настоящее время единственным официальным документом, в котором
сделана попытка определить терминологию в указанной сфере, является
Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти", где "государственная
услуга" определена как составляющая часть государственной функции.
Следует отметить, что в отличие от сложившейся практики отнесения
к "государственной услуге" юридически значимого действия органа
исполнительной власти по выдаче лицензии или иного разрешительного
документа в данном Указе такие действия отнесены к "государственной
функции".
Так, в соответствии с подпунктом "б" пункта 2 Указа под функциями
по контролю и надзору понимаются, помимо прочего, выдача органами
государственной власти, их должностными лицами разрешений (лицензий)
на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных
действий юридическим лицам и гражданам, а также регистрация актов,
документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых
актов.
Под функциями по оказанию государственных услуг понимается
предоставление федеральными органами исполнительной власти
непосредственно или через подведомственные им федеральные
государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по
регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и
организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты
населения и в других областях, установленных федеральными законами
(подпункт "д" пункта 2 Указа).
В принципе, понятие "функция" применимо к органам исполнительной
власти, означает нормативно установленный вид властной деятельности,
постоянно осуществляемый этим органом в рамках своей компетенции,
между тем в действующем законодательстве закреплено множество
интерпретаций понятия "услуга".
При этом сам термин "услуга" как отдельно, так и в сочетании со
словом "государственная" встречается в различных нормативных правовых
актах довольно часто.
В частности, достаточно широкую трактовку термин "услуга" получил
в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, где он применяется уже в сочетании
"государственная услуга", которая определена как услуга, оказываемая
физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным
заданием государственными учреждениями и (или) иными юридическими
лицами безвозмездно (за счет средств бюджета) или по установленным
ценам (тарифам), более узкий, но также не вполне определенный смысл
придает понятию "услуга" Федеральный закон "Об основах
государственного регулирования внешнеторговой деятельности" от
08.12.2003 N 164-ФЗ. В нем это понятие представлено лишь как
предпринимательская деятельность, направленная на удовлетворение
потребностей других лиц, за исключением деятельности, осуществляемой
на основе трудовых правоотношений, между тем ст. 2 Гражданского
кодекса РФ оказание услуг отнесено исключительно к предпринимательской
деятельности и никак не соотносится с реализацией полномочий властными
структурами.
Для восполнения указанного пробела принятие федерального закона,
определяющего понятие и систему оказания государственных услуг
органами исполнительной власти, было бы более чем актуально, однако до
настоящего времени на федеральном уровне к разработке соответствующего
законопроекта так и не приступили.
Мероприятия по совершенствованию публичной деятельности органов
исполнительной власти и городских организаций не ограничиваются
определением терминологии в указанной сфере, дальнейшим продолжением
такой работы должна явиться оптимизация осуществляемых ими функций и
оказываемых ими услуг.
Если обратиться к федеральному опыту проведения мероприятий по
развитию и совершенствованию системы исполнения государственных
функций и предоставления государственных услуг, то, по данным
Минэкономразвития РФ только за период 2003-2006 гг. Правительственной
комиссией по проведению административной реформы было проанализировано
около 5300 функций федеральных органов исполнительной власти. Из них
порядка 800 признаны полностью или частично избыточными, 500 -
дублирующими, 300 функций подлежат изменению.
Кроме того, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию на
2004 год был затронут вопрос о реформе государственных учреждений,
многие из которых наделены государственными функциями по контролю и
надзору и нередко просто навязывают гражданам и бизнесу свои "услуги"
по проведению экспертиз, консультаций и так далее.
На сегодняшний день указанные проблемы крайне актуальны и для
города Москвы, что регулярно подтверждается в ходе проверок городских
структур, проводимых в рамках подготовки к заседаниям рабочей группы
Городской комиссии по внедрению режима "одного окна" в работе органов
исполнительной власти города Москвы и городских организаций.
Так, при подготовке только к одному заседанию рабочей группы
Городской комиссии от 23 октября 2008 года были выявлены:
- дублированная функция по согласованию "заявления о выдаче
лицензии" префектурой административного округа или управой района
(сведения, которые проверяются префектурой или управой для выдачи
согласования уже либо проверены (согласованы) в ходе предлицензионного
контроля, либо проверяется уже имеющаяся информация);
- излишняя функция по выдаче "разрешения на размещение
остановочно-торгового модуля с действующим договором аренды земельного
участка" (документ не востребован заявителями).
Несмотря на то, что соответствующие поручения об исправлении
указанных недостатков вошли в протокол заседания рабочей группы
Городской комиссии от 29.10.2008 N 3-40-9/8, таких примеров множество.
В соответствии с требованиями раздела "Стандартизация и
регламентация" части III "Система мероприятий по проведению
административной реформы" Концепции административной реформы одной из
важнейших для реализации Концепции задач является подготовка правовой
и методической базы для создания и ведения реестров государственных
функций и услуг при условии обязательного введения в действие
нормативно установленного порядка доказательства необходимости
дополнения реестров новыми услугами с целью исключения из оборота
избыточных государственных функций и услуг.
Однако до настоящего времени порядок создания и ведения реестров
государственных функций и услуг, равно как и сам реестр, на
федеральном уровне так и не утверждены.
Данная ситуация сложилась по причине того, что при разработке
указанных документов федеральные структуры столкнулись с правовыми
коллизиями и пробелами федерального законодательства, а также
ведомственных нормативных актов, связанными, в первую очередь, с
неясностью объемов полномочий отдельных органов исполнительной власти,
государственных учреждений и предприятий, различий в терминологии и
порядке определения объектов и субъектов государственных услуг.
С учетом наличия аналогичных проблем и в законодательстве города
Москвы очевидно, что подобные реестры городского значения должны
формироваться с учетом практического опыта проведения подобных
мероприятий на федеральном уровне.
В соответствии с планом мероприятий реализации Концепции
административной реформы Правительственной комиссией по проведению
административной реформы в течение 2006-2007 гг. осуществлялась работа
по формированию прообразов будущих реестров - "перечня юридически
значимых действий, совершаемых федеральными органами исполнительной
власти" и "перечня платных услуг, предоставляемых федеральными
государственными учреждениями и федеральными государственными
унитарными предприятиями".
Указанные перечни формировались по коллегиальному принципу путем
представления федеральными органами исполнительной власти на
утверждение Правительственной комиссии по проведению административной
реформы (протоколы заседаний Комиссии от 31.10.2006 N 57, от
21.11.2006 N 58, от 22.02.2007 N 61, от 28.04.2007 N 63 и т.д.) своих
предложений (по установленной Комиссией форме) о совершаемых органом
власти юридически значимых действиях в отношении граждан и
организаций, а также об услугах, предоставляемых данным категориям лиц
подведомственными органу власти государственными учреждениями и
предприятиями.
Работа, аналогичная проделанной на федеральном уровне, должна
быть проведена и в городе Москве, а разработанные "перечни" должны
стать базовой основой для формирования общегородских реестров
государственных функций и услуг.
Несмотря на то, что на сегодняшний день в городе Москве
отсутствует нормативно-правовая и методическая база формирования
реестров государственных функций и услуг, а также не создана комиссия
по проведению административной реформы, отдельными органами
исполнительной власти осуществляются нескоординированные попытки по
формированию реестров государственных услуг в определенных отраслях
управления городом.
Очевидно, что прежде чем вносить на утверждение Правительства
Москвы положения об отраслевых реестрах государственных услуг, пускай
даже в рамках пилотной реализации, необходимо проработать методологию
формирования таких реестров и утвердить системообразующие нормативные
акты по проведению подобных мероприятий.
Особо стоит отметить, что данная работа должна быть построена на
детальной проработке действующей городской нормативно-правовой базы,
межведомственных, ведомственных и локальных нормативных актов,
положений об органах исполнительной власти и уставов городских
организаций, оказывающих государственные услуги.
При планировании работ по формированию указанных реестров следует
исходить из следующих базовых принципов их разработки:
- целью формирования и ведения реестра государственных функций
(услуг) является выявление и фиксация в нем услуг и предоставление на
его основе всем заинтересованным лицам объективной информации о видах
государственных функций (услуг);
- с целью упорядочения формирования и ведения реестров необходимо
разработать и утвердить нормативный правовой акт "О порядке ведения
Реестра государственных функций и услуг, предоставляемых органами
исполнительной власти города Москвы, государственными учреждениями и
унитарными предприятиями города Москвы";
- реестр государственных функций (услуг) может содержать
следующие сведения: наименование функции (услуги); краткое содержание
и объем функции (услуги); правовые основания, по которым функции
(услуги) включены в Реестр; указание на платность или бесплатность;
указание на способы оказания функции (услуги); сроки исполнения
государственной функции (предоставления государственной услуги);
- ведение реестра означает организацию и регулярное проведение
работ по актуализации его содержания. Актуализация реестра необходима
при изменении правового статуса и компетенции органа власти (городской
организации), перераспределении функций (услуг) между органами власти
(городскими организациями), выведении определенных функций (услуг) за
сферу государственного регулирования, передаче определенных функций
(услуг) саморегулируемым и иным негосударственным организациям.
Актуализация реестра заключается в его дополнении в случае
включения в сферу деятельности органа власти (городской организации)
новых государственных функций (услуг), исключения из реестра тех из
них функций (услуг), которые на основании нормативных правовых актов
исключены из сферы деятельности органа власти, а также в случае
изменения объема и содержания государственной функции (услуги).
В случае принятия нормативного правового акта, возлагающего на
орган государственной власти оказание функции (услуги) либо
изменяющего его компетенцию и полномочия в части оказания функций
(услуг), их объема и содержания, в Реестр вносятся соответствующие
изменения и дополнения.
Соблюдение такого порядка ведения реестра, как и любого другого
сводно-классифицирующего документа, крайне необходимо ввиду того, что
при формировании подобных реестров необходимо полностью исключить
возможность включения в них избыточных услуг, а также "потерю" важных
и необходимых обществу услуг.
Параллельно с формированием реестров государственных функций и
услуг необходимо будет проводить целый комплекс функционально
связанных мероприятий по разработке критериев, на основании которых
будут выявляться государственные услуги, подлежащие передаче городским
организациям, критериев, которым должны отвечать городские
организации, чтобы выполнять публичные услуги, условия их передачи,
организационному разделению функций, касающихся регулирования
экономической деятельности, надзора, контроля и управления
государственным имуществом, упразднению функций избыточного
государственного регулирования, исключению дублирования функций и
полномочий федеральных органов исполнительной власти, завершению
процесса разграничения функций между федеральными органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
5.4.1.2. Целевые индикаторы и показатели
Решение комплекса вышеуказанных вопросов, прежде всего, потребует
разработки и утверждения единых критериев отнесения действий органов
исполнительной власти города Москвы и городских организаций к
выполняемым государственным функциям либо к оказываемым
государственным услугам.
Итоговые результаты критеризации позволят провести комплекс
системных мероприятий по инвентаризации (сбору и анализу информации)
государственных функций и государственных услуг, которые позволят
оптимизировать их структуру, перераспределить полномочия по
осуществлению таких функций и предоставлению услуг либо передать их на
аутсорсинг, упразднить дублированные и ликвидировать излишние функции
и услуги либо по-новому определить их содержание.
По итогам инвентаризации будут сформированы и утверждены
отдельные перечни юридически значимых действий, совершаемых органом
исполнительной власти города и городскими организациями на платной
основе (перечень возмездных государственных функций), а также
отдельный перечень платных услуг, оказываемых городскими структурами
гражданам и организациям (перечень возмездных государственных услуг).
Проведение всего комплекса мероприятий позволит сформировать
городские реестры государственных функций и государственных услуг.
Реализация мероприятий по направлениям блока должна обеспечить
сокращение неэффективного вмешательства государства в экономику и
общественную жизнь, уменьшение издержек бизнеса и граждан на
преодоление административных барьеров и сокращение коррупции.
Результаты реализации перечисленных мероприятий по блоку
"Оптимизация полномочий органов государственной власти,
государственных учреждений и государственных унитарных предприятий
города Москвы" могут быть отражены в следующих показателях:
- доля избыточных/дублирующих функций (услуг), по которым
реализованы программы их ликвидации/перераспределения, от общего
количества избыточных/дублирующих функций, требующих проведения
комплекса мероприятий по их ликвидации/перераспределению;
- доля расходов городского бюджета на государственное управление,
сэкономленных в результате оптимизации;
- доля государственных служащих/работников городских организаций,
сокращенных/перемещенных в результате оптимизации.
5.4.2. Оптимизация системы реализации полномочий
городскими государственными учреждениями
и государственными унитарными предприятиями
5.4.2.1. Характеристика поэтапного
решения задачи
Вопросы целесообразности привлечения городских организаций,
подведомственных органам исполнительной власти города Москвы, к
выполнению работ и услуг на возмездной основе часто обозначались
различными городскими структурами при согласовании проектов
распорядительных документов, в том числе утверждающих регламенты
подготовки и выдачи документов в режиме "одного окна" и в обычном
порядке.
Необходимость комплексного разрешения вопросов обоснованности и
законности делегирования отдельных полномочий органами городского
управления подведомственным структурам, ввиду несоблюдения при их
делегировании требований Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О
защите конкуренции" (пункт 3 статьи 15) в части запрещения наделения
хозяйствующих субъектов функциями и правами органов власти, также
неоднократно отмечалась на заседаниях рабочей группы Городской
комиссии по внедрению режима "одного окна", возглавляемой
руководителем Аппарата Мэра и Правительства Москвы В.А. Коробченко.
Вместе с тем представляется очевидным, что на сегодняшний день
вопрос обоснованности привлечения государственных учреждений и
государственных унитарных предприятий города Москвы к подготовке
документов, согласованию и выдаче документов не может быть решен
исключительно посредством преобразований организационного характера,
например, таких, как формирование Перечней документов, выдаваемых без
взимания платы органами исполнительной власти и подведомственными им
организациями, утвержденных постановлением Правительства Москвы от
14.04.2009 N 289-ПП, или вообще ликвидации предприятий и учреждений.
Принятие столь радикальных мер в масштабах всего города требует
выработки единой согласованной позиции всех заинтересованных
компетентных городских структур и должно быть законодательно,
социально, экономически и функционально обосновано.
Отдельно стоит отметить, что экономически необоснованная передача
полномочий по подготовке и выдаче документов от городских организаций
органам исполнительной власти города Москвы создаст чрезмерную
нагрузку на бюджет города Москвы, поскольку потребует от органа власти
проведения за свой счет и своими силами экспертных, технических и иных
специальных работ, необходимых для подготовки и выдачи документа
заявителю.
Кроме того, анализ действующего федерального и городского
законодательства, регулирующего порядок подготовки и выдачи
документов, а также положений об органах исполнительной власти и
городских организациях показывает, что на сегодняшний день:
- не все государственные функции (услуги), осуществляемые
(предоставляемые) городскими структурами, а также реализуемые ими
административные управленческие процессы и процедуры сформулированы и
юридически закреплены;
- отсутствует нормативное определение государственных функций и
услуг, т.е. не определен предмет правового регулирования, который
позволил бы отделить государственные услуги от государственных функций
или иным образом индивидуализировать государственные услуги в общей
массе осуществляемых городской структурой юридически значимых
действий;
- не сформированы качественные критерии, которым должно
соответствовать государственное учреждение или унитарное предприятие в
части масштаба и характера его компетенции, содержания осуществляемых
им юридически значимых действий, достаточности уровня его контроля со
стороны города, прозрачности и открытости его деятельности,
необходимые для принятия обоснованных управленческих решений о
наделении / невозможности наделения таких организаций полномочиями по
подготовке и выдаче соответствующих документов (заключений,
согласований, справок и т.п.);
- законодательно не закреплен единый порядок передачи полномочий
по осуществлению и предоставлению ряда государственных функций и услуг
государственным предприятиям и учреждениям, саморегулируемым и иным
организациям (аутсорсинг) и не определен механизм контроля за
правомерностью совершения таких действий.
Устранение указанных пробелов требует проведения масштабного
анализа дальнейшего развития правового регулирования в указанной
области, подготовки целого ряда необходимых законодательных инициатив,
а также разработки системных предложений по совершенствованию
практики, сложившейся в городе Москве в указанной сфере.
В сфере государственных услуг определяющим фактором оптимизации
(усовершенствования) их предоставления является упрощение совершаемых
административных процедур и административных действий. При этом
межведомственное взаимодействие, необходимое для оказания
государственных и муниципальных услуг (включая необходимые
согласования, получение выписок, справок и т.п.), должно происходить
без участия заявителя (потребителя) услуги.
В данном случае речь идет о сокращении количества документов,
подлежащих представлению гражданами и организациями для получения
государственной услуги, применении новых форм документов, позволяющих
устранить необходимость многократного предоставления идентичной
информации, снижении количества взаимодействий между гражданами
(организациями) и должностными лицами государственных органов и
организаций, в том числе за счет перехода к межведомственным
согласованиям при предоставлении государственной услуги.
Крайне важно, чтобы работа всех органов исполнительной власти и
городских организаций, осуществляющих предоставление государственных
услуг, в том числе и в Центрах обслуживания населения и организаций по
принципу "одного окна", была подчинена единому порядку
административно-правового регулирования межведомственного
взаимодействия этих городских структур при реализации ими своих
полномочий.
Городские структуры, осуществляя межведомственное взаимодействие
в рамках исполнения публичных функций и оказания государственных
услуг, должны подчиняться единым установленным правилам регулирования
совершения ряда административных процедур в сфере координации
совместных действий.
Ввиду чего крайне важно разработать единый порядок
административно - правового регулирования межведомственного
взаимодействия при реализации органами исполнительной власти и
городскими организациями своих полномочий.
На федеральном уровне постановлением Правительства РФ от
19.01.2005 N 30 утвержден Типовой регламент взаимодействия федеральных
органов исполнительной власти, который устанавливает общие правила
организации деятельности органов исполнительной власти в сфере
межведомственного взаимодействия.
На основе этих "требований" федеральные органы исполнительной
власти принимают собственные регламенты. Наряду с положениями,
предусмотренными типовым регламентом, федеральные органы
исполнительной власти могут включать в них индивидуальные
регламентирующие нормы по неурегулированным вопросам с учетом
специфики своей деятельности.
Что касается Москвы, то достаточно часто в ходе рассмотрения
деятельности органов исполнительной власти и городских организаций на
заседаниях рабочей группы Городской комиссии мы сталкиваемся с
трудноискоренимой практикой длительного согласования (рассмотрения)
документов при выполнении ими функций или оказании услуг, имеющих
межведомственный характер, даже при наличии соответствующего
соглашения о взаимодействии между структурами.
Ярким, пусть и не актуальным на сегодняшний день, примером может
служить проблема нарушения сроков рассмотрения документа,
представлявшегося Москомархитектурой на согласование в Москомнаследие
до его упразднения, - акта разрешенного использования участка
территории градостроительного объекта (земельного участка) для
осуществления строительства, реконструкции, которая за более чем
полтора года так и не была до конца разрешена.
И это несмотря на наличие таких действующих межведомственных
документов, как Регламент взаимодействия Москомархитектуры и
Москомнаследия от 15.02.2007 и заключенное в его развитие Соглашение о
порядке взаимодействия Москомархитектуры и Москомнаследия по
согласованию актов разрешенного использования участка территории
градостроительного объекта (земельного участка) для осуществления
строительства, реконструкции от 26.11.2007.
С целью недопущения подобных ситуаций в ближайшей перспективе
необходимо определить системные принципы регламентации
административного взаимодействия органов исполнительной власти города
Москвы и городских организаций в ходе исполнения государственных
функций и предоставления государственных услуг.
5.4.2.2. Целевые индикаторы и показатели
По итогам выработки критериев относимости и допустимости передачи
органом исполнительной власти города Москвы полномочий по
предоставлению государственных услуг будет регламентирована процедура
наделения соответствующей компетенцией подведомственных
государственных учреждений и государственных унитарных предприятий.
Учитывая, что любые изменения в объеме, порядке и условиях
оказания государственных услуг могут негативным образом сказаться на
их потребителях, решение вопроса о передаче полномочий по выдаче
документов потребует особого внимания и учета мнения тех субъектов,
интересы которых такая передача затрагивает.
Ввиду чего, в первую очередь, потребуют определения критерии, по
которым следует оценивать целесообразность подобной передачи. Такими
критериями могут являться сокращение расходов городского бюджета,
повышение эффективности реализации переданных полномочий, увеличение
степени доступности и качества оказываемых услуг.
В каждом случае до передачи полномочий необходимо будет
определить, на достижение каких целей она направлена, каков
предполагаемый общественно полезный результат вышеуказанных действий,
уяснить причины негативного опыта и выработать методику их устранения.
В итоге проведения указанной работы должны быть разработаны:
- критерии, на основании которых будут выявляться государственные
услуги, подлежащие передаче государственным учреждениям и унитарным
предприятиям;
- критерии, которым должны отвечать государственные учреждения и
унитарные предприятия, чтобы качественно предоставлять государственные
услуги;
- условия передачи государственных услуг;
- перечень государственных услуг, целесообразных для передачи на
аутсорсинг.
Кроме того, представляется целесообразным проработать вопрос о
разработке подобных критериев по передаче государственных услуг на
аутсорсинг саморегулируемым и иным организациям.
Представляется, что одним из обязательных условий такой передачи
должно являться сохранение государственного контроля за порядком и
качеством предоставления государственных услуг.
По результатам проведенной критеризации будут разработаны типовые
регламенты внутренней организации органов исполнительной власти города
Москвы и городских организаций, а также проведены системные
мероприятия по анализу и совершенствованию городских и ведомственных
нормативных актов в части реализации комплекса государственных функций
и услуг.
Возможными показателями результативности реализации мероприятий
по блоку "Оптимизация системы реализации полномочий городскими
государственными учреждениями и государственными унитарными
предприятиями" могут быть:
- доля государственных функций (услуг), требующих
межведомственного согласования, по которым заключены соответствующие
соглашения о взаимодействии, позволяющие полностью исключить заявителя
(потребителя) из процесса исполнения функции (предоставления услуги);
- доля государственных услуг, переданных на аутсорсинг;
- доля расходов городского бюджета на государственное управление,
сэкономленных в результате оптимизации;
- доля государственных служащих / работников городских
организаций, сокращенных / перемещенных в результате оптимизации.
5.4.3. Разработка типовых требований
качества и регламентация
5.4.3.1. Характеристика поэтапного
решения задачи
В ходе проводимых проверок деятельности городских организаций
неоднократно выявлялись факты отсутствия утвержденных в установленном
порядке Сборников цен (тарифов) за работы (услуги), предоставляемые
юридическим и физическим лицам государственными учреждениями и
государственными унитарными предприятиями города Москвы.
|