Страницы: 1 2
ПОСЛАНИЕ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОМУ
СОБРАНИЮ "РОССИЯ НА РУБЕЖЕ ЭПОХ" (О ПОЛОЖЕНИИ В СТРАНЕ
И ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЯХ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ)
ПОСЛАНИЕ
ПРЕЗИДЕНТ РФ
30 марта 1999 г.
(НТЦС)
ВВЕДЕНИЕ
Уходит в историю ХХ век. Он дал народам России колоссальный
исторический, социальный и духовный опыт. Дважды за столетие в России
кардинально менялся политический строй, менялись идеалы и сама жизнь.
Один из самых глубинных переломов в жизни страны выпал на нашу
долю. В последнее десятилетие уходящего века мы переживаем решающие
для страны перемены. И перед нами, как и сто лет назад, вновь встают
извечные вопросы: о власти, о собственности, о земле, о свободе, об
"особом пути". Вот уже в который раз решается судьба российского
реформаторства.
До наступления 2000 года остались считанные дни. Рубеж эпох стал
стартовой чертой перед нашим движением в будущее. И на этом рубеже мы
задаем себе вопрос - какой будет Россия третьего тысячелетия. Ответ
нужно дать сейчас, когда страна стоит на пороге новых парламентских
выборов, когда заканчивается строительство той экономической и
политической системы, с которой Россия войдет в следующее столетие.
Уже сегодня надо отчетливо осознать, в каком обществе мы живем,
какими ресурсами располагаем, какие конкретные дела надо довести до
конца. Самое время определиться, оценить достигнутое, "стряхнуть" все
ложное и пустое, собраться с силами и двинуться вперед.
Мы накопили богатый опыт побед и ошибок. Конечно, время позволит
расставить правильные оценки. Но у нас еще есть возможность,
переступив через обиды и амбиции, через апатию и равнодушие, дать
достойный старт российской истории в новый век и новое тысячелетие.
В соответствии с полномочиями, определенными пунктом "е" статьи
84 Конституции Российской Федерации, обращаюсь к членам Совета
Федерации и депутатам Государственной Думы Федерального Собрания, ко
всем гражданам России с ежегодным Посланием о положении в стране и
основных направлениях политики Российской Федерации.
1. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ РЕФОРМЫ - ВЫБОР ПРОШЛОГО ИЛИ БУДУЩЕГО
Завершается десятилетие, ознаменованное возвращением России на
магистральный путь мирового развития. Это - путь, неразрывно связанный
с демократией и рыночной экономикой.
За прошедшие годы экономика нашей страны приобрела многие
цивилизованные черты. Это и свободные цены, и единый валютный курс, и
доминирование негосударственной собственности. С другой стороны, нас
поразил тяжелейший шок второй половины 1998 года. Всего за несколько
месяцев резко изменилась экономическая ситуация. Поменялось и наше
отношение ко многим уже устоявшимся понятиям и явлениям.
В связи с тяжелым экономическим положением широко
распространилось мнение, что все эти годы страна шла неверной дорогой,
что необходима смена курса. Окрепли силы, толкающие Россию к
самоизоляции. А кое-кто открыто ратует за возвращение в прошлое, когда
каждому был гарантирован определенный минимум благ, когда никакими
усилиями, кроме номенклатурной карьеры или подпольного бизнеса,
обычному человеку невозможно было выйти за рамки этого минимума.
Такие настроения нетрудно понять. Однако есть уверенность, что
большинство россиян, даже те, кто сегодня оказался в трудной,
критической ситуации, не захотят отказаться от того положительного,
что принесли перемены.
Был ли у России шанс избежать кризиса? Являются ли реформы
причиной наших бед? Что произошло и что происходит в российской
экономике? Что надо делать для выхода из кризиса и каким путем
двигаться дальше?
Без преувеличения можно сказать, что ответы на эти вопросы
определят дорогу для России в XXI век.
1.1. Кризис: причины и последствия
Случившийся летом 1998 года финансовый "взрыв" напрямую связан
как с тяжестью перехода от плановой социалистической экономики к
экономике рыночной, так и с ошибками, сделанными на этом пути.
Рыночное реформирование национального хозяйства было неизбежно.
Однако реформы не могли быть легкими. Ведь за счет эксплуатации
богатейших природных ресурсов Советского Союза формировалось 3/4
бюджета. Это позволяло на протяжении многих десятилетий сохранять
стабильность неэффективной политической и экономической системы.
Страна все дальше и дальше уходила от основного пути развития мирового
сообщества.
К моменту начала реформ ситуация была критическая. В 1991 году
сокращение валового внутреннего продукта по сравнению с предыдущим
годом составило 13 процентов. Потребительские цены за год выросли
более чем в 2 раза. Высокая открытая инфляция сопровождалась огромной
скрытой частью, проявлявшейся в жесточайшем товарном голоде. В
большинстве городов была введена карточная система. Корабли с
импортным зерном стояли в наших портах без разгрузки - просто не было
валюты, чтобы расплатиться за фрахт.
Именно в таких условиях Россия приступила к экономическим
реформам. Причем "учебных пособий" по переходу к рынку в мировой
экономической науке, да и в практике в то время фактически не было.
Существовали лишь ограниченный опыт рыночных преобразований и
отдельные реформаторские эксперименты в некоторых государствах.
Россия, как и другие государства СНГ, была просто обречена на то,
чтобы "переболеть" всеми болезнями переходного периода, причем в
гораздо более тяжелой и затяжной форме, чем прочие страны. И не только
в силу известных исторических, национальных или географических
особенностей, а прежде всего в силу огромных экономических
диспропорций, доставшихся нам от советского времени. Предпринятые в
конце 80-х годов попытки усовершенствовать советскую плановую
экономику путем внедрения отдельных рыночных элементов результата не
дали и лишь ускорили ее распад.
Падение объемов производства, поразившее страну в 90-е годы, было
обусловлено не экономическими реформами - либерализацией,
приватизацией и свободой внешней торговли, а прежде всего наследством,
доставшимся нам от плановой экономики. Большая и лучшая ее часть
работала на оборону, выпуская военную технику. Сокращение военного
производства предопределило не менее половины из общего спада ВВП за
годы реформ.
Однако основной причиной, не дававшей последовательно
осуществлять реформы, являлось отсутствие общественного согласия и
единства власти. Это говорится не для того, чтобы снять с
исполнительной власти ответственность за ошибки и неудачи в
экономической политике. Технократический подход в проведении реформ и
их некомплексность, несбалансированность радикальных и эволюционных
мер, недооценка значения социально-психологических факторов - все эти
просчеты и ошибки сейчас становятся все более очевидными.
"Открытие" экономики позволило изжить мучивший страну товарный
дефицит. Однако возникшая конкуренция с качественными импортными
товарами привела к серьезному спаду производства.
Все бывшие социалистические страны прошли через присущую
переходной экономике политику либерализации цен и макроэкономической
стабилизации. Но в России реализация подобной политики была
затруднена. Свою роль сыграло наличие обширных дотационных регионов
(прежде всего - Дальний Восток и Крайний Север). Эти регионы
существовали только за счет огромных государственных субсидий.
Основная часть производимой там продукции по рыночным меркам была
нерентабельной. При слабой мобильности населения полная либерализация
экономики была способна привести эти регионы к катастрофе. Это
предопределило вынужденную непоследовательность рыночных реформ.
Однако одной из серьезнейших ошибок было другое - мы убедили
людей в том, что процесс преобразований пройдет легко и быстро. И в
результате сформировали избыточные ожидания от самих реформ. В итоге -
разочарование и то, что принято называть "синдромом поражения". Но
дискредитация слов, которыми обозначаются сами преобразования, еще не
есть дискредитация реформ.
Еще в 1994 году в первом Послании Президента Федеральному
Собранию обращалось внимание на неустойчивый характер экономики
переходного периода. Подчеркивалось, что если государство слабое, то
нарастает нестабильность, останавливаются реформы и разрушается
хозяйство. Что в сильном государстве быстрее достигается стабилизация,
а реформы создают предпосылки для экономического подъема. Что без
укрепления государства в России не удастся преодолеть кризис и
осуществить глубокие преобразования в экономике.
На практике все произошло не так. За годы реформ мы преуспели в
демонтаже основных элементов отжившей административной системы, но
одновременно усугубили начавшееся еще в годы перестройки ослабление
государства, аппарата управления, контрольных и надзорных органов. В
значительной степени потеряли ранее существовавшее эффективное
взаимодействие с органами власти в регионах и не смогли повсеместно
достроить систему органов местного самоуправления. Так и не
сформировали налоговое законодательство, стимулирующее рост
производства и увеличивающее поступления в казну. Слишком медленно шло
создание действенной судебной системы.
Не было выполнено и подавляющее большинство задач, поставленных в
предыдущих Посланиях Президента Федеральному Собранию, начиная с самой
главной - преодоления бюджетного кризиса к концу 1998 года.
В итоге прошедший год стал для нашей страны периодом серьезных
испытаний. Это был год бурных политических дискуссий и кадровых
перестановок. Это был год самого острого в новой России финансового
кризиса, отбросившего страну как минимум на 4 года назад.
Наиболее драматические события 1998 года, во многом определившие
последующее развитие экономической и политической ситуации, связаны с
17 августа. Объявленные в этот день решения до сих пор являются
предметом острейших дискуссий. Глобальные для России последствия,
вызванные кризисом, не позволяют Президенту остаться в стороне от этой
темы.
Сама форма принятых в августе решений далека от совершенства и
достойна серьезной критики. Что же касается содержания, то оно во
многом диктовалось сложившимися обстоятельствами.
В августе прошлого года денег в казне уже не хватало ни на
текущие бюджетные расходы, ни на еженедельные выплаты по
государственным облигациям. Причем если бы все поступавшие в бюджет
средства шли на погашение ГКО, то их все равно не хватило бы для
решения данной задачи. Единственным возможным способом покрытия
расходов было рефинансирование облигаций за счет размещения новых
выпусков. Для этого, в свою очередь, требовалось сохранение доверия
инвесторов.
Считалось, что кредиты МВФ и антикризисная программа действий
помогут переломить негативные настроения инвесторов. И они их
переломили бы, но сама программа не была принята Государственной
Думой. К середине августа стало понятно, что доверие инвесторов не
восстанавливается. "Мягких" выходов из ситуации уже не было. Затяжка с
принятием решений означала бы только усугубление проблемы.
Нельзя не отметить и то, что существенное влияние на нашу
экономику оказали мировой финансовый кризис и неблагоприятная
конъюнктура зарубежных рынков. Однако определенно можно сказать:
основные причины кризиса российской экономики - внутренние.
Среди большого числа внутренних и внешних факторов, породивших
кризис, важнейших три.
Первый - устойчивый бюджетный дефицит. Приняв в конце 1994 года
решение об отказе от эмиссионного покрытия бюджетного дефицита, мы не
смогли решительно сократить государственные расходы и резко улучшить
сбор налогов.
В любой семье, если не хватает денег, прежде всего сокращают
расходы. Мы же долгое время об этом практически не думали. В итоге
быстрыми темпами стали расти заимствования на внутреннем и внешнем
финансовых рынках.
Непоследовательная и нерешительная бюджетная политика на
определенном этапе стала у нас сопровождаться жесткой
кредитно-денежной. В зарубежной практике есть примеры достижения
устойчивой финансовой стабилизации в подобных ситуациях. Однако
добивались этого только при условии быстрого и решительного
реформирования экономики, и прежде всего высвобождения созидательной
частной инициативы, способствующей росту налоговых доходов. У нас же
из-за сохранения дефицита бюджета и отсутствия преобразований в
реальном секторе достигнутую макроэкономическую стабилизацию удержать
не удалось.
Инвесторы постепенно переставали верить в намерения государства
жить по средствам, добиться превышения доходов над расходами, начать
сокращение своих обязательств и обеспечить их своевременное погашение.
В итоге ГКО, являвшиеся цивилизованным способом привлечения средств в
бюджет, из-за хронического бюджетного дефицита превратились в
"пирамиду".
Вторым фактором, приведшим к кризису, стала слабость самого
государства. Она выразилась в неспособности ветвей власти принять
согласованное решение даже под угрозой острейшего финансового кризиса.
Предложенная в июле программа при всех ее недостатках позволяла
получить кредит МВФ и удержать ситуацию. Да, требовались жесткие
решения, задевающие интересы могущественных лоббистов. Но
соответствующие законы так и не были приняты. Мы упустили шанс
достойного выхода из сложившейся ситуации, сорвали договоренности с
МВФ, продемонстрировали инвесторам и всему миру, что даже в
экстремальной ситуации не готовы идти на согласие и делить
ответственность.
Мы привыкли к тому, что власть несет ответственность за действия,
но забыли, что еще большую ответственность она несет за бездействие. И
именно в этом бездействии была совместная вина всех ветвей власти - и
Президента, и Правительства, и Государственной Думы.
Третьим важнейшим фактором нашего кризиса явились проблемы
реального сектора экономики. Причем основная часть этих проблем
кроется в самом реальном секторе, в специфическом характере
экономических отношений между предприятиями.
Одной из главных ошибок стало недостаточное внимание к
формированию институциональной структуры экономики, отсутствие
последовательности в решении данной задачи. В результате в экономике,
и прежде всего в реальном секторе, образовалось явное искажение
мотиваций. Возникла ситуация, когда неплатежеспособными предприятиями
владеют благополучные собственники, а потенциальными банкротами
управляют преуспевающие менеджеры. Сами неплатежи и бартер
превратились в огромную индустрию по зарабатыванию денег.
Точное название болезни нашего реального сектора - недостаток
нормальных рыночных отношений, возникший как следствие
недореформированности этой части экономики. Неисполнение договорных
обязательств стало скорее правилом, нежели исключением. Компании не
рассчитываются между собой, не выплачивают заработную плату, не платят
налоги. Неплатежами опутаны как эффективные, так и неэффективные
предприятия. Отличить абстрактно прибыльные (по бухгалтерии) компании
от абстрактно убыточных зачастую невозможно: и те и другие не платят
по своим обязательствам. Да и судебная система оказалась неспособной
предоставить субъектам экономики возможность цивилизованно выяснять
отношения между собой по причине некачественного и неполного
законодательства, а также вследствие своих внутренних недостатков.
Процесс реформирования не носил комплексного характера.
Продвинувшись по одним направлениям, мы практически не приступили к
реформам в других. И потому не рыночную экономику надо винить в
трудностях, переживаемых Россией, а сложившуюся у нас уродливую
переходную систему, застрявшую на полпути от плановой экономики к
рыночной.
Приватизация увела нас от неэффективной государственной
экономики, но конкурентоспособная частная пока не появилась. В
результате смены формы собственности предприятия начали избавляться от
некоторых прежних недостатков, например от ресурсного расточительства.
К сожалению, взамен они получили мало преимуществ, зато усвоили
множество вредных привычек, например любовь к бартеру, неплатежам,
"проеданию" производственного потенциала. Все это мало похоже на
современное рыночное хозяйствование. В ряде случаев государство само
потворствовало приобретению этих навыков.
Ключевая проблема - отсутствие эффективной системы банкротства.
Частный собственник действительно может работать более эффективно, чем
государство, если он рискует потерять свою собственность. При
отсутствии процедуры банкротства предприятие с неэффективным
управлением продолжает существовать, плодя убытки, уничтожая
национальное богатство, разрушая экономическую среду для рентабельных
предприятий. Несовершенна и сама правовая база процедуры банкротства.
Кроме того, предприятия принесли с собой из застойных времен
практику обходиться без денег. Им не надо было этому учиться - ведь
плановая экономика зиждется на исполнении товарных поставок, а не на
извлечении прибыли в денежной форме. Лишь небольшая часть расчетов
сейчас происходит с помощью "живых" денег.
В реальном секторе практически отсутствует платежеспособный спрос
на банковский кредит. Конечно, взять взаймы готовы все предприятия, но
гарантировать возврат денег они неспособны. Поэтому банки дают
кредиты, как правило, только полностью контролируемым компаниям - в
противном случае вероятность возврата резко снижается.
В результате возникла ситуация, когда едва ли не все деньги
обращаются на финансовом рынке, почти полностью отделенном от
реального сектора. В условиях, когда инвесторы еще верили государству,
попадающие в экономику финансовые ресурсы инвестировались прежде всего
в ГКО. Когда верить перестали, предприятия и граждане начали менять
свои рубли на доллары, что и привело к девальвации рубля.
Включая риск неплатежей в цену, предприятия искусственно
увеличивают свою налогооблагаемую базу. Тем самым вносится
существенный вклад в накопление налоговых недоимок. Государство тщетно
пытается из этой неплатежеспособной экономики выжимать налоги - то
ужесточая налоговый пресс, то разворачиваясь в сторону понижения
налоговых ставок. Низкая эффективность усилий по сбору налогов находит
отражение в хроническом и огромном недостатке средств в бюджете. Вечно
дефицитный бюджет, являясь одной из причин неплатежей, становится и их
неизбежным следствием.
Такие отношения в экономике однозначно нельзя назвать рыночными.
Тем более нельзя вести речь о "рыночной стихии". И главное, что здесь
нам требуется, - слаженные усилия всех ветвей власти по обустройству
рынка, по формированию цивилизованных рыночных отношений. В этом и
заключается сегодня основная задача государственного регулирования
экономики.
Деньги - основа рынка. Перерождение денег - признак его тяжелой
болезни. Вот уже 5 лет эту болезнь мы, по существу, не лечим, заменяя
врачевание дискуссиями о недостатке денежных средств в обращении.
Однако все эти дискуссии упираются в одну проблему: дополнительно
выпущенные деньги, которые, казалось бы, должны оживить расчеты между
предприятиями, на деле сразу же выталкиваются из реального сектора на
валютный рынок. В итоге ничего, кроме очередного падения курса рубля и
инфляционного витка, мы не получаем.
На этом перечень наших ошибок и "искривлений" не заканчивается.
Все эти годы важнейшим препятствием на пути реформ было острое
политическое противостояние, оказывавшее определяющее влияние на
решение конкретных экономических задач. Поиск политических
компромиссов неизбежно приводил к непоследовательности и
нерешительности при проведении преобразований.
Подтвердились опасения, изложенные в прошлогоднем Послании
Президента Федеральному Собранию. 1997 год действительно давал
ощущение подъема и возможности выхода на траекторию устойчивого
экономического роста. Но очередное промедление в решении проблемы
внешнего и внутреннего государственного долга, нерасторопность в
бюджетной и денежно-кредитной политике, неблагоприятные внешние
факторы и уступки отраслевому лоббированию привели к тому, что
названные в Послании 1998 года ориентиры государственной экономической
политики, оставаясь верными по сути, оказались не востребованными ни
исполнительной, ни законодательной властью.
Россия упустила шанс для перехода к этапу роста.
Давайте вспомним конец 1997 и начало 1998 годов. Были выплачены
долги пенсионерам и работникам бюджетной сферы, наметились признаки
роста. На фоне надежд многие не хотели замечать тревожных сигналов:
отток иностранных инвесторов, напуганных кризисом в Юго-Восточной
Азии, отрицательное сальдо платежного баланса в связи с резким
падением мировых цен на сырье и топливно-энергетические ресурсы,
усилившиеся атаки на рубль и многие другие признаки экономической
дестабилизации.
Очень быстро выяснилось, что накопленного потенциала стабилизации
явно не хватает. Концентрированным выражением этих процессов и явились
финансовые потрясения августа 1998 года. Они не только беспощадно
обнажили наши старые проблемы, но и породили много новых. Сегодня
важно проанализировать угрозы, способные оказать в будущем
значительное негативное влияние на развитие экономики. Для успешной
борьбы с этими угрозами важно понимать, что возникли они давно, но
были существенно обострены кризисом.
К числу таких угроз необходимо прежде всего отнести
продолжающийся кризис банковской системы, инфляцию и проблемы с
урегулированием российского внешнего долга.
Причин банковского кризиса много. Это и упоминавшееся выше
отсутствие в промышленности платежеспособного спроса на банковский
кредит, вынуждавшее банки держаться подальше от реального сектора,
становиться зависимыми от переменчивой конъюнктуры финансовых рынков.
И избыточная вовлеченность системообразующих банков в процесс
обслуживания бюджета. И специфическое законодательство, ограничивающее
операции банков на фондовом рынке. И увлечение крайне сомнительными
проектами в области недвижимости, корпоративных слияний, управления
чуждыми видами коммерческой деятельности.
Таким образом, базовые предпосылки для возникновения банковского
кризиса существовали еще до августа 1998 года. Мало того, к середине
лета кризис в банковской сфере уже стал набирать обороты.
События 17 августа стали дополнительным катализатором кризиса.
Замораживание ГКО, падение цен на валютные обязательства государства,
девальвация рубля и паническое стремление граждан забрать свои вклады
привели к коллапсу банковской системы.
Девальвация рубля вызвала рост цен и тарифов. Два года подряд мы
гордились результатами работы по снижению уровня инфляции. Люди,
уставшие от гонки цен, вздохнули свободно. Удавалось сохранять
стабильность курса рубля, последовательно уменьшать ставку
рефинансирования, снижать доходность государственных ценных бумаг.
Но прошедший год доказал: без действенных мер по реформированию
реального сектора, преодолению существенных искажений в развитии рынка
эти финансовые показатели сами по себе еще мало о чем говорят и мало
чего стоят.
В итоге мы не удержали устойчиво низкую динамику цен. Годовой
уровень инфляции в 1998 году составил 84,4%. Доля дефицита
федерального бюджета в валовом внутреннем продукте хотя и не превысила
определенного законом уровня в 4,7%, но это было достигнуто за счет
очередного принудительного сокращения бюджетных расходов по сравнению
с утвержденными законом показателями, замораживания выплат по
государственному внутреннему долгу.
Вынужденный отказ государства от ряда своих обязательств усилил
дефицит доверия к нему со стороны кредиторов и инвесторов. В
результате на фоне бегства капитала из страны инвестиционная
активность оказалась близка к "точке замерзания".
В такой ситуации, усугубляемой нехваткой оборотных средств и
бюджетным дефицитом, отечественные предприятия оказались намертво
схвачены петлей инвестиционного голода. Обещанный "мост между
инфляционным прошлым и инвестиционным будущим" построить так и не
удалось. Более того, инфляционное прошлое снова настойчиво постучалось
в нашу дверь.
Утрата доверия инвесторов и падение курса рубля резко обострили
проблему внешнего долга России. Из года в год мы занимали, чтобы
закрыть бюджетную "дыру". Сейчас на повестку дня встал вопрос о
реструктуризации долга зарубежным кредиторам. Задача сложная, но ее
решению альтернативы нет.
Таким образом, масштабность и повторяемость финансовых проблем
свидетельствуют: мы все еще находимся в общем системном кризисе,
связанном с тяжелейшей трансформацией российской экономики. А потому -
должны быть готовы к новым неудачам, если не сможем разобраться в
глубинных причинах происходящего и принять необходимые меры.
Не избежать кризиса государству, в котором суды не защищают
интересы акционеров в споре с руководителями компаний, а кредиторов -
в спорах с заемщиками. Не избежать кризиса государству, в котором на
плаву удерживаются неплатежеспособные предприятия, не умеющие
производить конкурентоспособную продукцию. Не может избежать кризиса
государство, живущее в долг и не умеющее собирать налоги.
Взятый в 1991 году курс на коренное реформирование российской
экономики, создание и развитие рыночных институтов, постепенное
встраивание в мировую экономическую систему был и остается правильным.
К восстановлению экономики - через сохранение курса, взвешенную и
последовательную экономическую политику - другого пути у нас нет.
Основная сложность текущего момента заключается в том, что
стратегические задачи повышения эффективности экономики и ее
социальной направленности нам приходится решать одновременно с
проблемами преодоления последствий кризиса и восстановления
стабильности финансовой системы страны.
И сейчас, при сохранении общего стратегического направления,
необходимы корректировка методов проведения экономической реформы,
учет и исправление допущенных ошибок. Речь должна идти именно о
маневре, а не о движении вспять.
1.2. Приоритеты экономического развития
Сегодняшним тяжелым экономическим положением мы платим в том
числе за то, что в последние годы часто отдавали предпочтение решению
текущих задач в ущерб стратегическим.
Чрезвычайная острота и актуальность нынешних проблем, связанных с
преодолением кризиса 1998 года, не может отвлечь нас от настоятельной
необходимости разработки и утверждения долгосрочной стратегии
экономического развития России.
Накануне нового тысячелетия России необходимо иметь ясные
экономические ориентиры и стратегическую программу действий с четкими
представлениями о базовых принципах, основных приоритетах, источниках
и механизмах экономического развития нашей страны. Такая программа
должна стать результатом согласия и совместной работы всех ветвей
власти при конструктивной поддержке всего общества.
Нам крайне необходимо согласие. Но согласие это должно быть
конструктивным и способствовать решению вполне конкретных проблем.
Трудно назвать согласием ситуацию, когда одна ветвь власти
поддерживает другую лишь на словах, а на деле принимает
несогласованные популистские решения. Мы нуждаемся в согласии,
основанном на общей цели, а ведь именно общность цели способна
диктовать согласованные действия.
К сожалению, мы часто путали цель с различными средствами ее
достижения. На первоначальном этапе были либерализация цен и
приватизация, на следующем - стабилизация курса рубля и подавление
инфляции, затем - битва с нерадивыми налогоплательщиками и
неплатежами.
Однако все это не может быть целью. Это - средства ее достижения.
А цель у любого государства может быть только одна: реальный и
устойчивый рост уровня жизни своих граждан. Именно ради достижения
этой цели граждане платят налоги, терпят административное принуждение
и соглашаются на ограничение в реализации своих прав.
Способ достижения указанной цели - создание демократического
общества, динамично развивающегося на основе эффективной современной
рыночной экономики, высоких технологий, сохраняющего лучшие традиции
российской истории, великое культурное наследие и духовные ценности
нашей страны.
Для этого государство должно поддерживать и наращивать
эффективность российской экономики в условиях неуклонного обострения
международной конкуренции. Все текущие задачи, включая задачи
социальной политики, мы также должны решать не за счет подрыва своей
конкурентоспособности.
Исходя из этого, основным смыслом развития страны, главной идеей
нашего вхождения в XXI век должно стать повышение
конкурентоспособности российской экономики. Все действия Президента,
Федерального Собрания, Правительства, каждого министерства и
ведомства, каждого политика должны оцениваться не с точки зрения
соответствия либеральным или антилиберальным экономическим взглядам, а
по единственному критерию: способствуют ли эти действия укреплению или
ослаблению конкурентоспособности России.
Что же такое конкурентоспособность страны? Это прежде всего
способность национальных производителей продавать свои товары.
Способность увеличивать или по крайней мере удерживать за собой доли
рынков, достаточных для расширения и совершенствования производства,
для роста уровня жизни. Доля рынков должна быть достаточной и для
поддержания сильного и эффективного государства.
При этом нам важно осознавать, что конкурентоспособность
определяется долгосрочными процессами развития, а выгода от поддержки
производителей некачественных товаров может быть лишь краткосрочной.
Поэтому поддержка производителей некачественных отечественных товаров
отнюдь не повышает, а наоборот, подрывает конкурентоспособность
страны, позволяет оставаться на плаву неэффективным предприятиям и
топит эффективные.
Пример - отечественное автомобилестроение. Его практически
закрыли от мировой конкуренции, обеспечив тем самым лишь краткосрочные
преимущества. Однако эти же преимущества лишили предприятия стимулов к
развитию. В результате важнейшая отрасль была едва не уничтожена.
Правда, верно и другое: если подставить не готовое к модернизации
предприятие под удар международной конкуренции, оно погибнет. Вывод
очевиден: надо регулировать международную конкуренцию. Этим путем идут
не только развивающиеся, но и практически все развитые страны.
Если же, погнавшись за свободой потребления лучших товаров, мы
лишим себя возможности производить, то нам просто не на что будет
покупать эти товары, даже если они окажутся самыми дешевыми в мире.
Поэтому, продолжая курс на открытость российской экономики, мы должны
найти разумный компромисс между защитой российских производителей и
российских же потребителей, обеспечить баланс их интересов.
В связи с этим нам необходимо создать разумную и гибкую систему
регулирования доступа иностранных производителей на российский рынок в
соответствии со сложившейся практикой международных экономических
отношений. Если же мы не защитим наш рынок и наших производителей, мы
не только уничтожим реальный сектор экономики, но и лишим себя
возможности в будущем развивать его.
Сочетание свободной торговли и протекционизма - неотъемлемая
черта внешнеэкономической политики развитых государств. Причем
основной инструмент защиты национальных рынков - это практически не
используемые Россией нетарифные барьеры: антидемпинговые и
компенсационные пошлины, договорные ограничения, жесткие и
разнообразные нормы качества ввозимой продукции. Кроме того, нельзя
забывать, что наиболее развитые страны успешно добиваются для себя и
официальных исключений из правил ВТО.
Мы уже взяли курс на включение России в международное
экономическое сотрудничество. Но это сотрудничество должно
использоваться не для односторонней перекачки отечественных сырьевых
ресурсов, а для радикальной структурной перестройки российской
экономики, для технологической модернизации в обрабатывающем секторе
нашей промышленности.
Специализация России на производстве и экспорте сырья сложилась
давно и усилилась в последние годы. Сейчас это уже приносит стране
большие убытки вследствие падения мирового спроса и цен на сырье и
энергетические ресурсы. Поэтому перед нами стоит стратегическая задача
- в перспективе изменить международную специализацию России путем
развития высокотехнологичных отраслей. Тех отраслей, продукция которых
способна быть конкурентоспособной на мировом рынке XXI века.
Накопленный запас интеллектуального капитала дает стране
возможность в будущем специализироваться на более наукоемких отраслях,
на производстве "умных", конкурентоспособных товаров, которые выйдут
на первый план в следующем столетии. Превратить эту возможность в
реальность можно только при условии осуществления целенаправленной
экономической политики. Определить приоритеты такой политики поможет
пропаганда отечественной продукции, в том числе проведение специальной
выставки товаров ХХI века.
Менять невыгодную для России международную специализацию
необходимо также за счет развития легкой и особенно пищевой
промышленности. Ведь производство недорогих и качественных
потребительских товаров способно стать одной из основ повышения уровня
жизни.
1.3. Основные задачи социально-экономической политики
в 1999 и 2000 годах
Для проведения результативной экономической политики на ближайшие
два года мы имеем крайне трудные стартовые условия. В прошедшем году
спад ВВП составил 4,6%. На 1999 год прогнозы также неутешительны.
Первоочередными задачами экономической политики в 1999 году
являются не только ликвидация негативных последствий кризиса, но и
устранение причин, его породивших, нормализация положения дел в
финансово-бюджетной сфере и обеспечение условий ее долгосрочной
стабилизации, совершенствование рыночных институтов, поддержка и
развитие реального производства, повышение социальной направленности
реформ.
Среди важнейших приоритетов нашей политики в ближайший период
остается макроэкономическая стабилизация.
Даже при сокращении бюджетных расходов в 1999 году не обойтись
без денежной эмиссии. Но именно поэтому, как и 5 лет назад, любые
действия в области экономической политики должны проверяться на
инфляционную безопасность.
Важнейшим инструментом социально-экономической политики
государства является федеральный бюджет. Не только на ближайшие два
года, но и на перспективу необходимо решить четыре задачи в области
бюджетной политики.
При составлении бюджета нужна жесткость. Но когда он утвержден,
такая же жесткость должна быть в его реализации. Бюджет, как хорошо
известно, - это закон. Нарушая закон, государство побуждает к этому и
все общество, порождая правовой беспредел.
Если государство требует соблюдения финансовой дисциплины от
других субъектов рынка, то начинать ему нужно с себя, проявляя больше
осторожности и взвешенности при раздаче обещаний. Ответственность за
принимаемые государством решения, включая безусловное выполнение
бюджетных и других обязательств, - краеугольный камень в современном
рыночном хозяйстве. Допущенные Правительством и Федеральным Собранием
в последние годы ошибки в бюджетном планировании привели к массовым
неплатежам со стороны государства.
Мы ни разу не смогли принять по-настоящему реальный бюджет.
Власти - в лице всех ее ветвей - не хватало мужества жить по
средствам. Гораздо легче было несколько лет подряд давать заведомо
нереальные обещания. Так, на полное исполнение обязательств
государства в сфере социальной защиты в бюджетах всех уровней денег
по-прежнему не хватает. Это все знают, но никто не берется взять на
себя ответственность. Вместо того чтобы признать главной задачей
ближайшего времени удержание стабильной ситуации в экономике и
социальной сфере, чтобы "не сделать хуже", мы все так же ходим по
замкнутому кругу: муниципальная власть перекладывает ответственность
на регионы, областная - на федеральную, федеральная - снова на
региональную и так без конца. Это, в свою очередь, генерирует
многочисленные цепочки неплатежей в экономике. Очевидно, что такую
практику надо пресекать самым решительным образом. Это первая задача.
Сокращение внешнего и внутреннего долга государства - вторая
задача в области бюджетной политики. Совместными усилиями все органы
государственной власти должны сделать все возможное, чтобы успешно
завершить переговоры по внешнему долгу страны и реструктуризировать
обязательства, отодвинув платежи на как можно более долгий срок.
Причем речь идет о проблемах не только 1999 года, но и последующих
примерно десяти лет. Совместно с кредиторами предстоит искать
непростые, возможно, неординарные решения. Для этого нам необходима
четкая и сильная переговорная позиция, а следовательно, убедительная
программа действий, поддержанная исполнительной и законодательной
ветвями власти.
Третья задача - освободить бюджет от непосильных обязательств,
превратить его в реальный. Есть серьезные опасения, что нам с вами не
удалось сделать таким бюджет 1999 года. Его нереалистичность по ряду
заложенных в него базовых показателей стала проявляться уже сейчас. В
таких условиях, возможно, придется пойти на использование
соответствующего положения закона о бюджете и корректировать его
ежеквартально. Постараться завершить 1999 год таким образом, чтобы
проект бюджета-2000 удовлетворял означенным целям. Это можно и должно
сделать.
При этом идти лишь по пути сокращения расходов было бы
непростительной ошибкой. Этот путь - лестница вниз, в основании
которой стоит абсолютное обнищание населения, чреватое социальными
взрывами. Естественно, речь не идет об абсолютно необходимой экономии
средств, резком уменьшении расходов за счет "сжатия" непомерно
раздутого бюрократического аппарата как в центре, так и на местах.
Сокращать расходы можно только за счет структурных изменений, а не за
счет отказа в финансировании работающих людей и действующих
учреждений. Это не сокращение - это издевательство. Кроме того, у нас
большие резервы увеличения доходов.
Таким образом, в нашей бюджетной политике необходимо перенести
акцент с сокращения расходов на увеличение доходов. Конечно, эту
четвертую по списку, но не по важности задачу выполнить очень трудно.
Обидеть научный институт или больницу, в очередной раз сократив
ассигнования, много проще. Но без решительного перелома ситуации с
доходами мы обречены шагать по ступенькам вниз.
Общий курс определен: снижение бремени на товаропроизводителей,
расширение на этой основе налогооблагаемой базы и улучшение
администрирования. Другие направления налоговой реформы предполагают,
в частности:
- предельное упрощение налоговой системы и уменьшение числа
налогов, максимальное использование тех налогов, которые бы не сводили
на нет мотивацию к росту прибыли, личных доходов, занятости;
- существенное увеличение доходов государства за счет проведения
комплекса мероприятий, стимулирующих отказ предпринимателей от теневой
экономической деятельности;
- сведение к минимуму мер текущего налогового контроля за
деятельностью предприятий, сосредоточение ресурсов контролирующих
органов на ключевых сферах;
- предоставление субъектам Федерации самостоятельных налоговых
источников, соответствующих объему их конституционных функций,
постепенное сокращение объемов федеральных трансфертов.
Чем быстрее будет завершена эта работа и обеспечена на несколько
лет вперед неизменность налогового законодательства, тем лучше будет
инвестиционный климат в России, тем быстрее будут сформированы условия
для начала экономического роста.
Необходимо принять ряд законодательных решений по усилению
дисциплины налогоплательщиков и добиться совершенствования мер по
повышению собираемости налогов. В частности, необходимо установить
ответственность собственников и управляющих предприятиями за неуплату
налогов в бюджет.
Когда государство имеет реальный бюджет, снижает налоги, а
главное, выполняет свои финансовые обязательства, оно вправе
потребовать того же от налогоплательщиков. Начиная с 1999 года
необходимо совместными усилиями обеспечить постепенное сокращение
недоимок по платежам в бюджет.
Нужно продолжить работу по сокращению и рационализации расходных
статей бюджета. Важной задачей является дальнейшая реализация
программы экономии государственных расходов. В 1999 году необходимо
провести ревизию нормативно-правовой базы с целью исключения бюджетных
расходов, не обеспеченных реальными источниками финансирования,
установить контроль за соблюдением бюджетными организациями лимитов
потребления электро- и теплоэнергии, расходных материалов, товаров и
услуг.
Следует осуществить разумное сокращение количества федеральных
целевых программ и одновременно добиться практического исполнения
Бюджета развития. Необходимо также завершить инвентаризацию
государственного имущества бюджетных организаций и определить меры по
совершенствованию его использования.
Особо следует выделить и задачу обеспечения бесперебойности, а
также равномерности финансирования расходов, предусмотренных законом о
бюджете. Чрезвычайно важно укрепить вертикаль финансового контроля в
системе исполнительной власти, ужесточить санкции за незаконное и
нецелевое использование государственных средств. Государство должно
быть готово в любой момент дать точный ответ налогоплательщику: куда,
на какие цели и насколько эффективно были использованы его средства.
Для этого следует восстановить практику проведения ревизий исполнения
бюджетов регионов, получающих средства из федерального бюджета по
каналам межбюджетных отношений.
Необходимо усовершенствовать механизм реструктуризации
задолженности по платежам в бюджет, отделить долги от вала штрафов,
пеней и санкций. К предприятиям, не принимающим мер по исполнению
налоговых обязательств, должны более решительно применяться механизмы
обращения взыскания на имущество и процедуры банкротства. Требуется
наладить эффективную и прозрачную работу центров по реализации
арестованного имущества неплательщиков.
Банк России и Правительство начали работу по восстановлению
банковской системы. Но если ее восстанавливать в прежнем виде, то
ничего иного, кроме новых олигархов и старых проблем мы не получим.
Пора более решительно двигаться в сторону специализации банков,
выделив для начала две группы: банки - расчетные центры и
инвестиционные банки.
Особый подход необходим в области антимонопольного регулирования.
С одной стороны, это важнейший элемент, способствующий улучшению
инвестиционного климата, особенно в регионах, где зачастую ради
лоббирования интересов уже действующих локальных монополистов
искусственно чинятся препятствия для инвестиций в новые производства.
Но с другой стороны, очень важно не увлекаться борьбой с
монополиями, дабы не ослаблять их конкурентные преимущества в
сравнении с зарубежными транснациональными корпорациями. Стоит
серьезно подумать над соответствующей корректировкой законодательства
с учетом фактора международной конкуренции.
Важное направление государственной финансово-экономической и
региональной политики - совершенствование межбюджетных отношений с
регионами Российской Федерации. Действующая модель межбюджетных
отношений до сих пор ориентирована преимущественно на выравнивание
доходов бюджетов разных уровней в соответствии со сложившимися
расходными частями местных бюджетов. Она возникла во многом стихийно и
явно не соответствует задачам сегодняшнего дня.
Результатом недостаточно продуманных принципов и методов
осуществления политики бюджетного федерализма стали резкая
дифференциация регионов по уровню бюджетной обеспеченности, отсутствие
на местах реальных стимулов повышения собираемости налоговых платежей,
особенно поступающих в федеральный бюджет, неэффективное расходование
средств региональных бюджетов, в том числе получаемых в качестве
трансфертов из федеральной казны.
В сложившихся условиях необходимо совершенствование нормативного
принципа планирования сумм трансфертов, передаваемых как из
федерального бюджета в региональные, так и из региональных в
муниципальные. Обновленная система нормативов должна учитывать прежде
всего социальную обеспеченность населения с учетом специфических
условий региона.
Сегодняшняя модель межбюджетных отношений не может эффективно
работать, поскольку в ней не предусмотрен принцип распределения
бюджетных полномочий. Именно поэтому необходимо предпринять меры по
разумному разграничению и законодательному закреплению не только
бюджетных доходов, но и бюджетных полномочий в целом между всеми
уровнями власти.
В последние годы региональная экономическая политика фактически
оказалась сведена к межбюджетным отношениям. Убогость такого подхода
чувствуют на себе и центр, и субъекты Российской Федерации. Следует
приветствовать и самым внимательным образом рассматривать любые
инициативы регионов в области территориального развития, особенно в
случаях, не требующих финансовой поддержки из федерального бюджета.
Но одновременно надо жестко пресекать любые, даже самые
незначительные, проявления регионального сепаратизма, попытки введения
торговых барьеров, нарушения бюджетного законодательства, задействуя
для этого судебный механизм, а также правоохранительные органы.
Настало время отказаться от практики, при которой отдельные регионы
пользуются налоговыми и иными льготами в ущерб всем остальным.
Один из симптомов нездоровья в сфере государственных финансов -
пренебрежение инструментами оптимизации бюджетных расходов на уровне
местных бюджетов и организаций. Практически не применяются даже такие
простые, многократно апробированные за рубежом инструменты, как
индикаторы результативности. Использование таких индикаторов должно
стать нормой бюджетного процесса. Однако для этого потребуются время и
соответствующее законодательное обеспечение.
Базу наших реформ составляет малый и средний бизнес. В России в
1998 году насчитывалось более 860 тыс. малых предприятий. Это -
большая сила, дающая почти 12% ВВП и обеспечивающая на постоянной
основе занятость порядка 6,5 млн. россиян. Это неплохо, однако резервы
развития этого сектора еще огромны.
Один из ресурсов - значительные масштабы скрытой безработицы, с
одной стороны, и бедность региональных рынков потребительских,
продовольственных товаров, лекарственных препаратов, неразвитость
сферы услуг - с другой. Это те зоны, используя которые малое
предпринимательство может успешно развиваться. Поэтому важной задачей
является создание благоприятной макроэкономической и правовой среды
для мелких товаропроизводителей.
Эффективное решение всех поставленных выше задач невозможно без
совершенствования методов государственного регулирования экономики.
Смысл этой работы - корректировка негативных проявлений рынка,
введение рыночной стихии в прогнозируемые рамки, целенаправленное и
планомерное формирование условий и стимулов развития стратегически
важных для государства и общества сфер, обеспечение надежной защиты
граждан от чрезмерных социальных издержек реформ.
Невысокий уровень мировых цен на нефть и другие товары
российского экспорта, жесткость позиции международных финансовых
организаций, низкое качество отечественной продукции при жесточайшей
конкуренции на мировых рынках - вот те внешние объективные условия, с
которыми нам придется иметь дело в этом году и в перспективе. Поэтому,
разрабатывая и проводя в жизнь экономическую политику, опасно впадать
в излишний оптимизм по поводу возможностей отечественных
производителей, наличия государственных финансовых ресурсов и
готовности инвесторов вкладывать свои средства в российские проекты.
За эти годы стало очевидно: готовность населения поддерживать
экономическую реформу вступает в острое противоречие со страхом быть
ею раздавленным. И здесь одной пропагандой "светлого будущего" не
обойтись. Люди живут не завтра, а сегодня. И результаты реформ хотят
увидеть уже сейчас.
Не следует забывать: степень "социального сжатия", помноженная на
людское терпение, - и есть те границы дозволенного в экономике,
которые мы не имеем права переступать. Каждый раз, когда вновь
опускается курс рубля или задерживается зарплата, эти границы
сдвигаются все ближе и теснее. Если профицит бюджета будет достигаться
не за счет увеличения доходов, а за счет еще большего сокращения и так
небольшой расходной части, страхи населения перед необузданной
рыночной стихией увеличиваются многократно.
К сожалению, начатые еще в 1992 году институциональные реформы
затормозились. Между тем необходимость их продолжения диктуется не
только фактором ограниченности бюджетных средств, но и задачей
приведения в соответствие с современными требованиями реформируемых
секторов экономики, социальной сферы и государства.
Те направления, по которым уже идут реальные реформы, должны быть
обеспечены финансовыми ресурсами в приоритетном порядке. К ним, в
частности, относятся Вооруженные Силы и судебная система.
В прошедшем году шел процесс оптимизации системы управления и
реорганизации в Вооруженных Силах, что позволило сократить ненужные
организационные структуры и более рационально использовать
освободившиеся ресурсы. Численность военнослужащих уменьшена на 400,2
тыс. человек и на 1 января 1999 года составила 1 млн. 200 тысяч.
Завершен намечавшийся переход на четырехвидовую структуру.
Но повышения качественных параметров Вооруженных Сил Российской
Федерации из-за снижения ассигнований так и не произошло, что
поставило под угрозу обороноспособность страны и проведение всей
военной реформы. Поэтому основные усилия власти следует сосредоточить
на финансовом обеспечении проведения военной реформы и мерах по
усилению охраны социальных прав военнослужащих. Продолжить реализацию
программы жилищных сертификатов - наш первейший долг перед защитниками
Отечества. Законодателям надо активнее работать над правовыми актами,
направленными на практическую реализацию выработанной политики в
области военного строительства.
К приоритетам следует отнести и реформу жилищно-коммунальной
сферы. Так, необходимо обеспечить повсеместное предоставление жилищных
субсидий тем семьям, доходы которых недостаточны, чтобы оплачивать
жилье в пределах установленных социальных стандартов. Ужесточить
государственный контроль и регулирование тарифов на основные
коммунальные услуги, предоставляемые населению, добиться снижения
издержек на них.
Необходимо также реализовать комплекс мер по содействию
населению, испытывающему трудности при возвращении жилищных кредитов,
- надо снять барьеры на покупку земли для индивидуального жилищного
строительства, на развитие ипотечного кредитования.
1999 год должен стать годом решения наиболее острых проблем
социальной сферы.
Следует рассматривать как важнейшую не только задачу выполнения
текущих обязательств государства по выплатам заработной платы, пенсий
и социальных пособий, но и постепенного погашения накопившейся
задолженности:
- бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов по
заработной плате работников социальной сферы - 10,8 млрд. рублей (на 1
марта 1999 г.);
- по платежам Пенсионного фонда - 24,5 млрд. рублей (на 1 марта
1999 г. );
- по ежемесячным пособиям на ребенка - более 25,9 млрд. рублей
(на 1 февраля 1999 г.).
Представляется, что основными подходами в проведении социальной
политики должны стать следующие принципиальные положения.
Первое. Расходы по заработной плате и социальным выплатам в
бюджетах всех уровней должны быть названы в числе приоритетных и
защищенных, а средства, выделяемые на эти цели, использоваться только
строго по назначению. Пора переходить к четкому нормативному
закреплению прав, полномочий и обязанностей каждого уровня власти в
социальной сфере. Нетерпимо положение, когда обеспеченность
социальными пособиями в благополучном регионе в несколько раз выше,
чем в депрессивном.
Второе. Обязательства государства должны строго соответствовать
его возможностям, иначе гарантии государства ничего не стоят. Сейчас
крайне важно восстановить доверие людей к социальным обязательствам
государства, сделав для этого решительный шаг к созданию двухуровневой
системы социальных стандартов. Минимальных - когда за счет бюджетов
всех уровней и внебюджетных фондов удовлетворяются социальные
потребности всех без исключения граждан. И общих - реализуемых за счет
собственных средств населения, а при их отсутствии - за счет средств
адресной социальной помощи.
Третье. Переход на адресный принцип социальной помощи потребует
внесения значительных изменений в законодательство, разработки
конкретных механизмов формирования минимальных социальных стандартов,
выявления действительно нуждающихся и, самое главное, реального роста
заработной платы. Это позволит сделать поддержку из бюджетных
источников по-настоящему действенной, направив ее именно тем семьям,
которые не могут без нее обойтись. Необходимо закрепить на нормативном
уровне, какие услуги остаются бесплатными, а какие - платными и как
именно государство собирается обеспечить доступность этих услуг.
Четвертое. Современная социальная политика невозможна без
активного внедрения страховых принципов. Именно здесь находятся
реальные источники для адресной социальной политики. Необходимо
побудить людей вкладывать свои средства в социальные проекты,
направленные на повышение качества жизни, инвестировать их в развитие
образования, здравоохранения и жилищного строительства. Для этого
каждый человек должен четко знать, на какие цели и под какие гарантии
он отчисляет часть своих доходов, от каких рисков страхуется, какие
компенсации или пособия получит при наступлении старости, в случае
болезни или потери работы.
Создание условий для привлечения населения к инвестиционному
процессу должно иметь для Правительства особое, приоритетное значение.
Доверит население свои накопления государству, сочтет привлекательным
вкладывать свои деньги в социальные проекты - значит, общество не
только получит дополнительные ресурсы, но и станет более стабильным.
Первый шаг в этом направлении - перенос части выплат в государственные
внебюджетные страховые фонды с работодателя на работника. Но делать
это нужно взвешенно.
Пятое. Назрела потребность в тщательной инвентаризации активов и
результатов деятельности социальных ведомств, внебюджетных фондов, а
также многочисленных ведомственных фондов развития. Наведение порядка
в социальных ведомствах, повышение управляемости внебюджетных фондов,
усиление государственного и общественного контроля - залог успеха
намеченных социальных реформ.
Надо понимать, насколько хрупкой является область социальных
отношений в России, насколько разрушителен для нее эгоизм ведомств,
популистские амбиции и непродуманные эксперименты. Достаточно
нескольких неосторожных действий, чтобы система социальных гарантий
пошатнулась, а деятельность социальных ведомств оказалась
дезорганизованной. Например, надо очень осторожно подходить к
предлагаемому одномоментному снижению тарифов отчислений в Фонд
социального страхования Российской Федерации и к изменению механизма
их сборов.
Шестое. Преобразования в России, к сожалению, глубоко не
затронули сферу трудовых отношений. Заниженная заработная плата,
свойственная прежней распределительной системе, не стимулирует
предприятия к технологическому совершенствованию рабочих мест,
консервирует неэффективную занятость, снижает трудовую активность
работников и не способствует росту производительности труда.
Еще более ухудшают положение хронические задержки с выплатой
заработной платы и отсутствие солидарной ответственности за
экономическое положение предприятий руководящего персонала и наемных
работников. Важное направление - создание экономических механизмов,
стимулирующих работодателей проявлять заботу о кадровом потенциале и
повышении эффективности его использования. Одного государства для
решения этих задач недостаточно. Для укрепления социального
партнерства следует активнее задействовать Российскую трехстороннюю
комиссию по регулированию социально-трудовых отношений с участием
представителей Правительства, профсоюзов и объединений работодателей,
региональных исполнительных и законодательных органов власти.
Преодоление деформаций в оплате труда будет во многом зависеть от
корректировки самой политики занятости: отказа от содержания излишних
работников без оплаты, когда формально занятый на производстве человек
фактически является безработным, и наоборот. Поддержание стабильной
ситуации на рынке труда должно быть среди приоритетных задач при
осуществлении хозяйственной политики. Показатели уровня безработицы
следует рассматривать как такой же важный индикатор при подготовке
бюджета, как показатели инфляции и ВВП. Особое внимание следует
уделить привлечению финансовых ресурсов в реальный сектор экономики
для создания дополнительных рабочих мест, развитию системы
общественных работ.
Седьмое. Стержневой для социальной политики в сфере
здравоохранения, образования, культуры и науки могла бы стать
стратегия триединства здоровья нации - физического, психологического и
духовного.
В крайне тяжелом состоянии находится система здравоохранения.
Падение рождаемости, рост смертности, распространение социально
обусловленных болезней обязывают незамедлительно решать проблемы
защиты и сохранения здоровья граждан. Россия поддерживает предложенную
Всемирной организацией здравоохранения глобальную стратегию "Здоровье
для всех", основная направленность которой - обеспечить доступность
медицинской помощи. В связи с этим Правительство призвано срочно
реализовать пакет мер, в результате которых, во-первых, населению был
бы гарантирован необходимый набор медицинских услуг, во-вторых,
нормализовано положение с обеспечением лекарственными средствами.
Следует доработать перечень видов услуг, предоставляемых бесплатно,
уточнить базовую программу обязательного медицинского страхования и
объемы гарантированной медицинской помощи.
Органам управления в 1999 году предстоит провести серьезную
работу по развитию государственных и муниципальных учреждений
здравоохранения, созданию рынка медицинских услуг, в том числе
нетрадиционных и народных методов лечения, введению многоканальной
системы финансирования, снижению сроков стационарной помощи за счет
переноса части ее объемов в амбулаторно-поликлинические условия, а
также в дневные стационары и стационары на дому.
Острейшая проблема, решение которой требует объединения усилий
государства и всего общества, - распространение наркомании, особенно
среди молодежи. В развитие Федерального закона "О наркотических
средствах и психотропных веществах" необходимо принять федеральную
целевую программу "Комплексные меры противодействия злоупотреблению
наркотическими средствами, психотропными веществами и их незаконному
обороту на 1999-2001 годы", предусматривающую решение всех аспектов
проблемы - медицинского, социального, правового.
Отечественную систему образования всегда отличали высочайший
уровень, фундаментальность и широта. Отрадно, что за последние годы в
области образования произошли существенные перемены: возрос престиж
знаний, расширена самостоятельность учебных заведений, возродился дух
университетских свобод, появились новые виды образовательных
учреждений, в том числе и частные. Безусловным достижением можно
считать небывалое еще в России число студентов высших учебных
заведений - 246 человек на 10 тыс. населения.
В то же время ситуация в области образования становится все более
тревожной. Бездействие властей приводит к хроническому недостатку
финансирования, к росту социальной напряженности среди преподавателей.
В среднем задержка с выплатой заработной платы учителям составляет
порядка 2,5 месяца, а в отдельных регионах, таких как Республики
Бурятия, Удмуртия и Свердловская область, она превышает эту отметку.
На сегодня задолженность ликвидирована только в 9 регионах Российской
Федерации.
Учитывая ключевую роль системы образования в подготовке
интеллектуального и духовного потенциала России, Правительству и
Федеральному Собранию следует безотлагательно принять федеральную
программу развития образования, отвечающую современным требованиям. Ее
цель - вернуть уважение к учителю, обеспечить людям этой профессии
достойные условия жизни. Совершенствование
организационно-экономических механизмов жизнеобеспечения системы
образования - общая задача властей всех уровней. Давно пора сделать
шаг к разработке механизмов стимулирования внебюджетного
финансирования. При этом следует особо подчеркнуть, что дополнительные
источники финансирования должны вводиться только вместе с бюджетными,
а не вместо них.
Сегодня ведутся серьезные дискуссии о реформе школьного и
вузовского образования. Главные выводы: во-первых, политика России в
этой области должна ориентироваться на доступность образования для
каждого человека; во-вторых, надо сохранить качество образования и
усилить его гуманистическую направленность; в-третьих, сделать систему
образования мобильной, более восприимчивой к переменам. Требуют
конструктивного обсуждения идеи введения системы независимой
диагностики качества полученных знаний, экспертизы детских игр и
игрушек, особенно "жестоких" компьютерных игр, внедрения таких
стандартов образования, которые бы расширяли возможности школы, а не
давили инициативу учителя.
Отношение к вопросам детства - лакмусовая бумажка всей социальной
политики государства. Подростковая преступность и наркомания,
беспризорность, отсутствие внимания к судьбе детей беженцев и
переселенцев, к детям с трудностями в развитии - все это тяжкие реалии
сегодняшнего дня. Проблема усугубляется спорами о том, какому
ведомству отвечать за ее решение: системам образования и
здравоохранения, службам социальной защиты, миграции или
правоохранительным органам. Надо четко сказать: "ведомственных" детей
не существует. И сегодня, как никогда, нужна конкретная программа
действий, выполнение которой определит морально-нравственную планку
страны, программа, которая должна объединить усилия всех
государственных органов и общественных организаций.
Государственный протекционизм и бюджетное финансирование, как
доказывает практика, всегда будут решающими для развития культуры.
Культура - это признак цивилизованности государства, и именно
государство несет ответственность за ее развитие. Нельзя допустить
разрушения системы общедоступных учреждений культуры и искусства -
библиотек, музеев и театров, а также культурной самоизоляции отдельных
регионов России. Наш долг - сохранить особо ценные объекты культурного
наследия, для чего должны как можно скорее принять соответствующий
федеральный закон.
В то же время государство обязано участвовать и в развитии
механизмов привлечения внебюджетных средств, а также новых методов
работы учреждений культуры и искусства в рыночной ситуации, на что уже
обращалось внимание в Послании Президента 1998 года. Для этого следует
внести разумные коррективы в систему налогообложения, содействовать
расширению сети негосударственных учреждений культуры, развитию
меценатства и благотворительности, поощряя эту деятельность не только
льготным налогообложением, но и специальными "дипломами меценатов".
Созданию дееспособных механизмов защиты авторских прав, получения
доходов от коммерческого использования культурных ценностей поможет
разработка и принятие соответствующего федерального закона.
Демократические преобразования освободили искусство от диктатуры
идеологии. Но оно тут же попало под не менее жестокий диктат денег.
Сегодня многие страны мира, оказавшись под жестким прессингом массовой
культуры, стоят перед угрозой потери национального и культурного
своеобразия. Эта проблема особенно серьезна для России, где
десятилетиями в угоду превратно толковавшемуся принципу
интернационализма подавлялось национальное своеобразие ее народов.
Заклинаниями о высокой российской духовности, уникальности
отечественной культуры не ликвидировать опасности вытеснения ее
культурными суррогатами. Нельзя придавать забвению наши общепризнанные
достижения в этой сфере, богатейшие традиции многонациональной
российской культуры. Нынешний год для нашей культуры особенный - это
год 200-летия со дня рождения А.С.Пушкина. И празднование его должно
пройти на достойном уровне, как большой общенациональный праздник.
Одна из определяющих черт наступающего тысячелетия - бурное
развитие новейших производств и глобальная информационная революция.
Наука и технология, обеспечивающие стратегические предпосылки
экономического роста, а следовательно, и улучшение качества жизни,
сейчас превращаются в решающий фактор дальнейшего развития любой
страны. То, что мы должны расстаться с беспечным отношением к этим
вопросам, ярко демонстрирует компьютерная "проблема 2000 года",
которой уделяется первостепенное значение во всем мире.
Рывок в будущее невозможен без масштабного обновления основных
производственных фондов. Ставку предстоит сделать на отечественное
машиностроение. Многие задачи в научно-технической сфере можно решать
эффективнее за счет придания им статуса президентских программ. Сейчас
результативность огромного количества программ крайне низка.
Необходимо пересмотреть саму идеологию их формирования, сориентировать
на ключевые сектора рынка, продумать механизмы реализации,
сформулировать перспективные задачи, определить их бюджетные
параметры.
При существующей невостребованности науки и ее ущербном в
финансовом отношении положении есть опасность не только проиграть
самый перспективный рынок высокотехнологичных товаров, но и
окончательно утратить свои позиции. К сожалению, России на этом рынке
принадлежит менее 0,5 %, в то время как могло бы принадлежать в 20 раз
больше. Такая задача выполнима лишь при условии создания эффективной
системы внедрения наукоемких технологий через цивилизованный рынок
достижений отечественной научной мысли.
Приоритетами государственной политики поэтому должны стать защита
результатов интеллектуальной деятельности, стимулирование создания,
внедрения и правовой охраны новейших технологий. Затраты на проведение
такой работы на порядок ниже, чем потери от нелицензионного
использования интеллектуальной собственности, принадлежащей Российской
Федерации. Только внедрение изобретений в области военного,
специального и двойного назначения могло бы дать государству прибыль,
превышающую 1 млрд. долларов в год. Для России - это реальный шаг к
повышению ее конкурентоспособности.
Только заполнив многочисленные белые пятна и пустоты в новом
механизме управления экономикой, можно обеспечить выход в режим
устойчивого, динамичного развития. Нерешительность власти гасит
положительный эффект реформ, усиливает перекосы - этот урок мы уже
проходили, однако нужных выводов не извлекли. Хватит заниматься
самообманом, хватит уповать на то, что все само собой образуется.
Двигаться дальше в направлении реформ и исправлять допущенные ошибки -
это наше общее дело.
По реакции Федерального Собрания и общества на предыдущие
Послания Президента можно судить о том, что в целом они всегда
поддерживались. Однако реализация заложенных в них идей шла не всегда
гладко. Неточно выбирались приоритеты. Отсутствовала координация
деятельности ветвей власти. Слабым был спрос с ответственных
должностных лиц. Завершившийся год показал, что продолжать подобную
практику губительно.
2. ОБЩЕСТВО И ВЛАСТЬ НА РУБЕЖЕ ВЕКОВ
Стабильная Конституция, подлинный федерализм, развитое местное
самоуправление, демократические выборы, законность и безопасность
граждан, действенная независимая судебная система - вот те базовые
принципы, без которых немыслимо развитие нашего общества. Только на их
основе можно "перекинуть мост" в третье тысячелетие, сохранить и
укрепить демократический характер российской власти, обеспечить ее
преемственность.
2.1. Конституция Российской Федерации и политическая
стабильность общества
Конституция 1993 года создала легитимную основу российской
государственности, построенную на демократических принципах, заложила
новую систему отношений между центром и регионами. Она стала фактором
стабилизации политической жизни страны, обеспечив общество и власть
цивилизованными формами разрешения конфликтов, четкими правовыми
механизмами преодоления противоречий между различными ветвями и
уровнями власти. Концептуальной основой Конституции Российской
Федерации признано закрепление прав и свобод человека в качестве
высшей ценности.
От обеспечения и соблюдения заложенных в Конституции принципов
зависит, каким путем мы пойдем дальше. Либо страна через длительный
процесс формирования гражданского общества и правового государства
"вырастет" из своего тоталитарного прошлого, либо конъюнктурные
изменения Конституции повернут нас назад - к реставрации диктатуры
одной партии и всевластию Советов.
Чем ближе даты парламентских и президентских выборов, тем громче
звучат призывы переписать Основной закон. Анализ предлагаемых
изменений показывает, что они носят не столько правовой, сколько
политический характер. Речь, по существу, идет о принципиально ином
видении государственного и политического устройства.
Для одних инициаторов конституционных поправок неприемлема
общественно-политическая и социально-экономическая система, заложенная
в новой Конституции. Другие не могут согласиться с принципом
разделения властей и пытаются изменить баланс полномочий, "перетянуть"
его в свою сторону, предлагая, например, "уточнить" или временно
ограничить полномочия Президента, Правительства и Федерального
Собрания.
То, в каком виде предлагается некоторыми депутатами идея созыва
Конституционного Собрания, не выдерживает никакой критики. Народное
волеизъявление подменяется некими уполномоченными, назначаемыми
отдельными государственными органами. Первым же своим решением такое
"антиконституционное" собрание может перечеркнуть действующий Основной
закон, принятый на всенародном референдуме.
Прежде чем начинать дискуссии об изменении Конституции, надо
научиться ее уважать, до конца завершить конституционную реформу,
начатую в 1993 году: полностью реализовать и развить заложенный в
Конституции Российской Федерации огромный демократический и
гуманитарный потенциал. Необходимо разобраться, с чем связаны
недостатки в реальной жизни: с заложенными в Конституции принципами и
механизмами или неполной и непоследовательной реализацией этих
принципов.
Да, в работе государственного аппарата ни в центре, ни на местах
пока еще должным образом не обеспечиваются гарантии прав и свобод
граждан. Интересы отдельных ведомств, выдаваемые за государственные,
часто берут верх над здравым смыслом и самой логикой общественного
развития. В итоге - ведомственный сепаратизм представляет собой не
меньшую угрозу, чем национальный или религиозный. Серьезные недостатки
имеются и в деятельности органов местного самоуправления. Это значит,
что работу надо начинать с принятия законов, конкретизирующих
конституционные принципы, с установления жесткого контроля за их
соблюдением, и прежде всего чиновниками, а не с поправок к
Конституции.
Законодательные органы власти, и в первую очередь Государственная
Дума, призваны обеспечить максимально полную реализацию норм Основного
закона в конституционных и федеральных законах. Именно от качества и
темпов работы нижней палаты парламента в немалой степени зависит
становление юридической базы правового государства, реализация
заложенного в Конституции огромного потенциала.
И Президент, и Конституционный Суд Российской Федерации
неоднократно обращали внимание Федерального Собрания на необходимость
срочного заполнения правовых пробелов по самым важным вопросам
государственного строительства. Ведь главный критерий, по которому
оценивается работа парламента, - насколько качественна
законотворческая деятельность и своевременны принимаемые законы. Но,
как говорится, "воз и ныне там".
Ежемесячная программа законопроектной работы в среднем не
выполняется Государственной Думой и наполовину. Депутаты нередко
"вхолостую" тратят рабочее время, а следовательно и средства
налогоплательщиков, фактически на обслуживание собственного
политического рейтинга и даже на обсуждение законов, противоречащих
Конституции. Законодательная деятельность подменяется
псевдоактивностью, ведутся бесконечные дискуссии по общеполитическим
проблемам. Принимаются постановления и обращения по вопросам, не
отнесенным Конституцией к компетенции палат Федерального Собрания, и
потому - не имеющие нормативно-правового характера. Иногда палаты
Федерального Собрания голосуют за решения, содержащие не рекомендации,
а прямые поручения в адрес федеральных органов исполнительной власти
или вторгающиеся в компетенцию органов власти субъектов Федерации.
В результате многие федеральные конституционные законы и
федеральные законы, предусмотренные Конституцией, до сих пор не
приняты. Из пятнадцати федеральных конституционных законов вступили в
действие только шесть.
В первоочередном порядке подлежат принятию следующие федеральные
конституционные законы: о порядке принятия в Российскую Федерацию и
образования в ее составе нового субъекта, об изменении
конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, о
государственном флаге, гербе и гимне Российской Федерации, о
чрезвычайном и о военном положении и другие.
В согласительной процедуре между палатами Федерального Собрания
"завис" федеральный закон об общих принципах организации и
деятельности законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В
течение многих лет безрезультатно обсуждается проект закона об
альтернативной гражданской службе.
В законодательной деятельности палат Федерального Собрания не
выделяются в качестве приоритетов законопроекты, направленные на
реализацию механизмов обеспечения государственной национальной и
федеративной политики, которые бы сделали ее в полном смысле правовой
политикой.
Серьезную озабоченность вызывает нежелание федеральных органов
государственной власти "связывать" себя жесткой процедурой принятия
решений, закрепленной законом. Так, с июня 1994 года практически без
движения лежал в Государственной Думе проект закона о порядке принятия
федеральных конституционных законов и федеральных законов. В 1997 году
в связи с тем, что текст законопроекта уже устарел и нуждался в
уточнении, Президент отозвал этот проект и одновременно внес его новую
редакцию. Прошло два года - и опять никакого движения.
Порядок деятельности Правительства по-прежнему определяется
регламентом, который утвержден самим же Правительством, хотя это
предмет регулирования Федерального конституционного закона "О
Правительстве Российской Федерации".
Отсутствие четкой правовой регламентации деятельности
государственных органов и отдельных чиновников лишает граждан
возможности защищать свои права, создает условия для коррупции и
произвола чиновников, ограничивает саму государственную власть в
реализации потенциала Конституции. Но еще хуже, когда в законах,
которые принимаются якобы в развитие Конституции, пытаются "протащить"
позиции ей прямо противоположные. Скажем, на Президента Конституцией
возложена обязанность по обнародованию федеральных законов, значит, он
и должен определять соответствующий печатный орган. Однако
Государственная Дума не оставляет попыток возложить опубликование
федеральных законов на "Парламентскую газету".
В 1998 году Президент подписал 193 федеральных закона, отклонил
67 (как правило, в связи с имеющимися противоречиями Конституции или
федеральным законам), а 9 законов вернул без рассмотрения в
Государственную Думу из-за различных нарушений, допущенных при их
принятии. Отдельную проблему составляет утверждение федеральных
законов, не обеспеченных финансовыми источниками. Государственная
Дума, а последнее время все чаще и Совет Федерации, уходят от
ответственности, перекладывая их реализацию на Президента и
исполнительную власть.
Те же негативные тенденции проявляются и в нормотворческой
деятельности Правительства и органов исполнительной власти. Многие
положения Конституции и федеральных законов могли бы действовать
гораздо эффективнее, если бы были приняты соответствующие подзаконные
акты и осуществлялся надлежащий контроль за их выполнением.
Сегодня все еще принимается масса актов, не соответствующих
Конституции и федеральным законам. Отсутствует четкий порядок принятия
различных решений, делаются попытки подменить законы инструкциями.
Более того, уже введенные в действие законы не применяются
чиновниками, которые ссылаются на "отсутствие инструкций". А положения
закона в издаваемых инструкциях зачастую корректируются с учетом
ведомственного интереса.
Поставленная в предыдущих Посланиях задача разработать программу
административной реформы по-прежнему остается не реализованной. Причин
тому может быть две: либо в нее был заложен концептуальный изъян, либо
кому-то выгодно, чтобы в государственном аппарате оставалась
неразбериха. Сегодня нам необходимо сообща выработать подходы к этой
проблеме, позволяющие упорядочить систему и структуру органов
исполнительной власти, повысив тем самым эффективность управления
страной.
Действенность Конституции невозможна без укрепления судебной
власти. Истекший год был очень важен для становления Судебного
департамента и института судебных приставов. Все заметнее становится
голос судейского сообщества. Значительным шагом было принятие
Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации",
создающего возможности большей доступности правосудия для миллионов
граждан.
Однако достаточная законодательная база, обеспечивающая
осуществление быстрого, полного, справедливого, гуманного,
неотвратимого правосудия, еще не создана. Суды ждут появления
Уголовно-процессуального и Гражданского процессуального кодексов,
неотложность принятия которых очевидна. Отказ от отживших конструкций,
неукоснительное соблюдение принципов равенства граждан перед законом и
судом, гласности и состязательности позволят надежно защищать права и
свободы личности.
Не первый год говорится о реализации конституционной нормы,
согласно которой арест и содержание под стражей возможны только по
судебному решению. Остро стоит вопрос об оказании юридических,
нотариальных и адвокатских услуг малообеспеченным гражданам. Однако
работа над соответствующими законопроектами так и не доведена до
конца.
В полном объеме должны быть реализованы законодательно
закрепленная самостоятельность судов и положение о независимости
судей. Хронические недостатки бюджетного финансирования федеральной
судебной системы обострили в 1998 году опасную тенденцию - рост
материальной зависимости судов от органов власти субъектов Российской
Федерации. Это практически парализует такой инструмент контроля
федеральных органов власти, как опротестование в суде действий
должностных лиц или признание по суду недействительными тех или иных
решений органов власти на местах.
Важно, чтобы государство обеспечивало высокий статус судейского
корпуса, не допускало ситуации, когда судьи выступают в роли
просителя. В то же время сами судьи должны осознавать меру
ответственности, возложенную на них.
1998 год прошел под знаком Года прав человека, что позволило
полнее выявить проблемы и ключевые направления в реализации
конституционных прав и свобод россиян. Продолжил свою работу институт
Уполномоченного по правам человека. Серьезным обязательством нашего
государства остается отмена смертной казни.
Существенным образом подкрепила российскую государственную
практику в этой области ратификация Европейской конвенции о защите
прав человека и основных свобод, а также признание обязательной
юрисдикции Европейского суда по правам человека. Россияне получили
дополнительную возможность защиты своих прав и свобод на международном
уровне в тех случаях, когда исчерпаны все внутренние средства правовой
защиты. Нас не могут не беспокоить факты нарушения прав человека, все
еще имеющие место в Российской Федерации, о чем свидетельствует
увеличение числа обращений российских граждан в Европейский суд по
правам человека за последние несколько месяцев.
В проблеме обеспечения конституционных гарантий большое значение
имеют вопросы не только общеполитического, но и экономического
характера. Так, большую опасность представляют идеи конституционных
изменений, когда в их основе лежит принцип "экономической
целесообразности".
Так, в настоящее время чрезвычайно остро стоит проблема поиска
внутренних источников пополнения федерального бюджета. Традиционно ими
были доходы от сырьевых отраслей промышленности. Сегодня большая часть
предприятий в этой сфере приватизирована. И у некоторых "горячих
голов" возникает соблазн национализировать эту собственность, чтобы
затем совершить новый передел. Это недопустимо.
Конечно, те, кто завладел государственной собственностью с
нарушением закона, должны быть привлечены к ответственности. Но
тотальный пересмотр итогов приватизации неразрывно связан с
пересмотром основных конституционных положений, и это также следует
иметь в виду.
Сегодня необходимо внимательно оценивать не только нормативные
акты, но и конкретные решения органов исполнительной власти на предмет
их соответствия базовым конституционным принципам. Корректировка
экономического курса и экономические преобразования должны совершаться
строго в пределах, установленных действующей Конституцией, и не должны
затрагивать основы конституционного строя, неотъемлемой частью
которого являются базовые экономические основы государства.
Попытки изменить существующий экономический строй, "свернуть"
реформы, подорвать незыблемость основных прав и свобод граждан, таких
как частная собственность, в том числе на землю, свободное
предпринимательство, свободное перемещение товаров, услуг и капиталов,
представляют по сути угрозу государственности и будут решительно
пресекаться.
Нельзя не остановиться и на критике тезиса о перераспределении
полномочий в пользу законодательной власти.
По своему конституционному потенциалу полномочия Государственной
Думы достаточно велики. В ее арсенале - огромное количество рычагов и
средств воздействия на политическую ситуацию в стране: от выражения
недоверия Правительству до импичмента Президенту России. Председатель
Государственной Думы по своим реальным возможностям влияния на
стратегические решения в стране никак не уступает Председателю
Правительства. И наконец, всем "практикующим политикам" хорошо
известно: депутатский мандат в определенном смысле гораздо "надежнее"
министерского портфеля. Поэтому любые утверждения о том, что
президентская власть в России - это почти "абсолютная монархия",
совершенно беспочвенны.
Элементарный анализ Конституции показывает: нарушение баланса сил
определяется не пороками Основного закона и даже не отдельными
недостатками действующего законодательства. Оно определяется прежде
всего качественным наполнением властных структур, именно тем, какие
люди приходят в законодательную и исполнительную власть, как они умеют
распорядиться депутатскими или министерскими полномочиями. Авторитет
федеральных органов власти во многом зависит от того, насколько силен
личный ресурс председателей и членов обеих палат Федерального
Собрания, Председателя Правительства и, разумеется, насколько высок
политический потенциал Президента страны.
Конечно, Конституция - не Святое Писание. В нее можно и нужно
вносить поправки. Так, сегодня активно обсуждается тема расширения
полномочий Федерального Собрания, и в частности право Государственной
Думы в той или иной степени влиять на формирование кабинета министров,
создавая так называемое правительство парламентского большинства. Но
пока даже не ясно, что в данном случае считать парламентским
большинством. Нужна ли специальная конституционная норма, закрепляющая
положение о таком правительстве, будет ли лидер победившей на выборах
партии претендовать на роль Председателя Правительства. И наконец,
какова юридическая и политическая мера ответственности парламента за
деятельность сформированного им правительства, какие для этого могут
быть механизмы. Неоднозначность и новизна этих вопросов для России,
которые не могут быть предметом кулуарного решения, требуют самой
широкой дискуссии, в том числе с учетом опыта работы нынешнего
кабинета, имеющего хорошую базу поддержки в Государственной Думе.
Прежде чем рассматривать любые конкретные изменения в действующую
Конституцию, необходимо проведение широких консультаций, общественной
дискуссии о целесообразности их внесения. Мы должны не потворствовать
порой прямо противоположным требованиям разных политических групп, а
находить поле для компромисса по тем вопросам, которые высветила сама
жизнь, сама общественная и государственная практика. В противном
случае нам не избежать обвинений в "торге" между властями, в "сговоре
за спиной народа". Еще раз следует обратить внимание на то, что в
столь важном вопросе нам надо достичь политического соглашения в
интересах российских граждан.
Кроме того, ни законодатели, ни Президент, чьи полномочия близки
к завершению, не могут навязывать своим преемникам правила игры, по
которым им самим, вполне возможно, не работать. Это прямое нарушение
политической этики. Конституция была принята всенародным голосованием
и предусматривает сложный порядок внесения в нее изменений. Этот
порядок предъявляет и повышенные требования к обоснованности
конституционных поправок, которые должны опираться на широкую
общественную поддержку, согласовываться между всеми основными
политическими силами страны.
Дискуссия о внесении поправок в Конституцию допустима только на
профессиональном уровне, только не спеша и только при активной роли
Президента, который является гарантом российской Конституции. К тому
же осенняя (1998 г.) сессия Думы показала, что ни одна из предложенных
депутатами поправок не набрала необходимого большинства голосов. Это
может означать, что вопрос о внесении поспешных изменений в
Конституцию еще не назрел, и только подтверждает, что эта дискуссия
должна вестись цивилизованным путем, при самом широком участии
общественности.
В любом случае особую опасность представляют разговоры о таких
поправках, которые могут привести к изменению основ конституционного
строя и иных базовых положений Конституции.
Президент России не может оставить в "наследство" своему
преемнику такую Конституцию, где его полномочия настолько изменены,
что не позволят исполнять роль гаранта Конституции, гаранта
незыблемости принципа разделения властей, а следовательно,
политической стабильности в стране.
Представляется, что даже самые минимальные изменения в
полномочиях ныне действующих органов власти могут быть введены в
действие только после того, как будут избраны новая Государственная
Дума и новый Президент. Содержательные поправки в Основной закон могут
Страницы: 1 2 |