КОНЦЕПЦИЯ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ В РСФСР
КОНЦЕПЦИЯ
ВЕРХОВНЫЙ СОВЕТ РСФСР
21 октября 1991 г.
(НЦПИ)
Возвращение Отечества в лоно мировой цивилизации требует, чтобы
наряду с политическими и экономическими преобразованиями шел процесс
правовой реформы. Государство, переставая быть инструментом насилия в
руках тоталитарного режима, демократизируется, чтобы в конце концов
совершить мужественный акт самоотрицания, превратившись из
политического в правовое.
В правовом государстве обеспечивается верховенство закона,
незыблемость основных прав и свобод человека, охрана законных
интересов личности, взаимная ответственность государства и граждан,
защита общества от произвола власти. Функционирует полноценная система
сдержек и противовесов, где почетную роль играет правосудие, способное
сглаживать конфликты и примирять законность с целесообразностью в
каждом данном случае. Достигается реальное разделение властей,
децентрализация властных функций создает подлинный плюрализм,
затрудняющий узурпацию суверенных прав народа.
Правовое государство раскрепощает человека, освобождает его от
роли винтика в чужой ему машине, превращает функционера в
сознательного деятеля, в личность.
На арену общественной жизни выходит независимый, свободный от
корыстных интересов и политических симпатий суд, выступающий гарантом
законности и справедливости, играющий для государства ту же роль,
какая в человеке принадлежит совести. Поэтому ядром всякой судебной
реформы выступают преобразования суда и процесса, под знаком и во имя
которых изменяется предназначение и деятельность других органов и
институтов. Судебная реформа - это коренное преобразование, касающееся
не только судов, но практически и всех правоохранительных
органов,действующих до суда, для суда и после суда, во исполнение
судебных решений и приговоров. При этом основное внимание должно
уделяться уголовному правосудию как безальтернативному механизму
защиты коренных прав и интересов гражданина в экстремальной ситуации
преступного правонарушения.
Грядущей судебной реформе должна быть присуща комплексность и
чужда хаотическая поспешность законотворчества, вдохновляемого
заинтересованными ведомствами. Ей должна сопутствовать политическая
воля и искреннее желание стоящих у кормила Государства Российского
деятелей довести начатые изменения до конца во всей их полноте и
нелицеприятности. Но главное - это тщательное обдумывание каждого
шага, грамотное теоретическое обоснование и последовательность
принимаемых решений.
Выработать концепцию судебной реформы - это значит:
- открыто назвать затруднения, проявившиеся в практике
деятельности правоохранительных органов;
- определить и сформулировать стоящие перед системой юстиции
проблемы;
- убедиться, что путь эволюционных изменений, отдельных поправок
и административного давления неприемлем для искоренения причин
кризисных явлений;
- найти и описать систему основных принципов, отвечающих
внутренней природе юстиции, которыми следует руководствоваться в ходе
реформы;
- предложить для обсуждения конкретные правовые и организационные
меры прогрессивного преобразования правоохранительной системы в
правовом государстве;
- установить слабые места теоретической поддержки судебной
реформы и определить содержание социального заказа на разработку
подходов к решению соответствующих проблем.
Изложенной и принятой концепции придается значение пробного камня
всякого решения, любого законопроекта, имеющего отношение к реформе
суда, порядку производства по уголовным или гражданским делам,
изменению задач или полномочий любого правоохранительного органа.
Вместе с тем концепция судебной реформы в настоящем ее виде открыта
для обсуждения и совершенствования.
I. КРИЗИС ЮСТИЦИИ
Сейчас уже ясно, пускай и не в полной мере, какое безжалостное и
чуждое интересам людей правосудие мы получили в наследство от
тоталитарного режима. С определенностью можно сказать, что суд не
пользовался властью, а власть бесконтрольно пользовалась судом.
Антидемократический режим, не меняя своей сущности, с одинаковым
цинизмом представал перед подданным то в маске народного
представительства, то под видом правосудия. Суды, как и вся система
юстиции, составляли важный элемент командно-административной системы
руководства страной, были проводниками ее воли. Они выступали как
орган репрессии, подчас освящая ритуалом судоговорения предрешенную
расправу.
Непредубежденному человеку видна цепкость прошлого во всех сферах
государственного строительства, не исключая и судоустройства в широком
смысле этого слова. Велика инерция, сильна боязнь нового. Период
перестройки, к сожалению, не ознаменовался для правоохранительных
органов кардинальными переменами, способными переломить застойные
тенденции. Кажется, что предоставленная своей судьбе юстиция
агонизирует, не пользуясь сочувствием общественности и поддержкой
государства.
Суды, прокуратура, органы дознания и предварительного следствия,
все более обнаруживают несостоятельность своих общих усилий по охране
законности и правопорядка.
По сообщению Министра внутренних дел СССР 1990 год по количеству
совершенных преступлений оказался самым тяжелым за весь послевоенный
период. В прошлом году зарегистрировано 2 миллиона 786 тысяч 605
преступлений, что на 13,2 процента больше, чем в позапрошлом. Темп же
роста числа совершенных в 1989 году преступлений составил по сравнению
с 1988 годом 31,8 процентов. Одновременно с ростом числа общественно
опасных деяний ползет вверх и кривая нераскрытых преступлений; остаток
нераскрытых дел составлял на 1 июля 1990 года 489 тысяч (39% прироста
к аналогичному периоду 1989 г.), а теперь перешагнул за полмиллионный
рубеж.
Неудивительно, что разрыв между коэффициентами преступности и
судимости (число соответственно преступлений и осужденных на 100 тысяч
населения) установился в 2,5 раза. Иными словами, всего лишь 40
процентов лиц, виновных в совершении преступлений, предстают перед
судом и признаются виновными. Если в 1983 году выявленные и осужденные
лица относились как 13 к 10, то в 1989 году уже как 2 к 1.
Правоохранительные органы, как это подтверждается материалами
судебной статистики, работают некачественно. Так, по данным Т.Г.
Моршаковой и И.Л. Петрухина, несмотря на то, что 81,8% опрошенных
народных судей и 94,9% судей вышестоящих судов охарактеризовали
уровень следственной работы как посредственный и даже плохой, более
трети (36%) нарушений, допущенных на стадии расследования, не включены
судом первой инстанции или даже повторены в судебном заседании. Не
уменьшается число жалоб на приговоры и решения судов. По оценкам
экспертов латентные, то есть не выявленные ошибки правосудия
составляют 40% от учтенных статистикой нарушений.
Значение же даже объективно правильных судебных решений сводится
на нет неэффективностью их исполнения - оно не гарантирует ни быстрого
и полного восстановления нарушенных прав, ни сдерживания преступного
поведения в будущем.
Нельзя сказать, будто "милость и правда" царствуют в российских
"судебных местах". Граждане долгие годы на себе убеждались, что
оградить свои права и законные интересы с помощью правоохранительных
органов так же трудно, как и защититься от самих этих органов, попав в
орбиту их деятельности. Гласность, приоткрыв завесу служебных тайн,
выставила напоказ язвы судопроизводства: коррупцию, сокрытие
преступлений от учета, дутые показатели раскрываемости, отсутствие
оправданий, отработанную технологию добывания лжепризнаний и осуждения
невиновных. Пресловутый обвинительный уклон был наглядно зафиксирован
изучением 343 уголовных дел, осужденные по которым были
реабилитированы вышестоящими судебными инстанциями; хотя адвокаты в
98% случаев просили оправдать подзащитных, суды вопреки материалам
дела постановляли обвинительные приговоры.
Только прекраснодушие может обольщаться достигнутым за последние
годы неустойчивым прогрессом. Действительно, количество оправданных
возросло и достигло в 1990 году 5.064 человек. Если же сравнить этот
показатель с данными о преданных суду (примерно 809 тысяч лиц), то
выяснится, что реабилитируется менее 1 процента граждан, втянутых в
машину советской юстиции. Для сравнения стоит отметить, что до
революции оправдывался почти каждый третий привлеченный к суду, а в
самые черные годы массовых репрессий по делам, не относящимся к
"спецкатегориям", освобождался от уголовного преследования каждый
десятый подсудимый.
Привычка видеть в правоохранительных органах, в особенности
являющихся правопреемниками печально знаменитых ОГПУ-НКВД-МГБ, чуждую
и гнетущую силу, неспособность милиции, прокуратуры, суда
удовлетворить запросы общества и возлагавшиеся на них надежды,
породили кризис доверия. В прошлом году достоянием прессы стали
результаты социологического опроса, согласно которым полное доверие
испытывают к правоохранительным органам лишь 10% респондентов, что в 4
раза меньше полностью им не доверяющих. Правоохранительные органы
пользуются наименьшим доверием народа наряду с комсомолом,
министерствами и профсоюзами.
Отечественная юстиция, откликнувшаяся в 1987-88 годах на
дозволенные свободы демонстрацией независимости, усилением
требовательности к материалам расследования (при росте преступности
судимость снижалась), по-видимому, не смогла вынести своего
"бесхозяйного" положения. Традиционное давление партийно-советского
аппарата ослабло, но правосудие не стало выразителем "интереса права",
в растерянности и моральной изоляции ожидая, какому "праву интереса"
придется служить. Исследования Т.В. Козиной продемонстрировали, что
более четырех пятых опрошенных судей связывают резкое изменение
судебной практики с изменением политической ситуации и установок,
исходящих от вышестоящих инстанций. Сохраняется опасность, что место
"телефонного права" заступит "право мегафонное" или любое другое
беззастенчивое "право", что колеблющаяся юстиция, не осознавшая
отвечающего ее природе содержания своей деятельности, станет, как то и
было, рупором завоевавшей господство политической силы.
Ни судьи, ни другие работники правоохранительных органов не
воспринимают себя как часть корпорации, призванной вопреки чему бы то
ни было утверждать право и закон, что делает вышеприведенные спасения
обоснованными. Социологическое исследование профессионального
правосознания 590 работников правоохранительных органов
Ставропольского края, проведенное Н.Я. Соколовым, показало, что они не
склонны руководствоваться собственным правосознанием при обнаружении
пробела или неясности в законе: 70% ориентируется на разъяснения
руководящих юридических органов, 37% - на сложившуюся практику, 18,5%
следуют указания непосредственных руководителей. Опрошенные считают
наиболее распространенными в своей среде "службистов", умело
применяющих закон, но не стремящихся к его изменению, и "прагматиков",
заинтересованных прежде всего в прохождении дела и ориентирующихся на
мнение лиц, от которых зависит окончательное решение. Этот факт
свидетельствует о низкой самооценке кадров правоохранительных органов,
способных быть хорошими исполнителями, но чуждых творчеству, лишенных
внутренней свободы. Слишком много стремящихся выполнять функцию,
слишком мало способных оставаться личностью, надев мундир. Респонденты
отметили и распространенность "флюгеров", отступающих от требований
закона под давлением руководства.
Складывается впечатление, что юстиция заняла круговую оборону,
когда надзор вышестоящих инстанций оказывается близоруким, суд
покрывает ошибки обвинения, прокурор горой стоит за выводы
расследования, а следователь кое-что лишнее позволяет
оперуполномоченному. Мало кто хочет разрушать иллюзию успешности
работы коллег, идти "не в ногу". Отсюда проистекают бесконечные
доследования, борьба за стабильность приговора, координационные
совещания, взаимные упреки, стремление к самозасекречиванию.
Система уголовной юстиции не обеспечивает общество наобходимой
информацией о преступности и результатах своей деятельности. В ней
просто не существует органа, который собирал бы указанную информацию.
Учет всех совершенных преступлений возложен на МВД и не может дать
достаточно объективной картины, так как эти же органы отвечают за
раскрытие преступлений. Нет никакой специальной службы, осуществляющей
статистическую регистрацию преступлений, в отношении которых
возбуждаются, ведутся и заканчиваются все уголовные дела. Статистика
следственная и судебная вообще не связаны между собой. Истинный объем
работы юстиции точно не известен. Вуалируются и масштабы
"невмешательства", бездействия правоохранительных органов в случаях,
когда они должны были бы сказать свое слово.
Известно, однако, что правоохранительные органы явно не
справляются с выпадающим на их долю фронтом работ. Следователи МВД
ведут примерно по 60 уголовных дел в год. Ежегодно судами
рассматривается примерно 7 миллионов гражданских и уголовных дел,
материалов об административных правонарушениях, причем их число
постоянно растет. Характерно, что из числа уголовных дел,
закончившихся постановлением приговора, 14,3% рассмотрены в 1990 году
судами Российской Федерации с нарушением сроков. О нагрузке, которую
несут на своих плечах следователи, прокурорские работники и судьи
известно лишь, что она огромна, поскольку отсутствуют какие-либо
научно обоснованные расчеты оптимальной загруженности юстиции.
Существенно затрудняет эффективную деятельность
правоохранительных органов кадровый голод. ФРГ, уступающая нам по
количеству населения в 4,7 раза, имеет столько же судей. В нашей
стране всего лишь 28 тысяч адвокатов на 380 миллионов граждан, тогда
как, например, в США - 420 тысяч адвокатов на 250 миллионов населения.
Некоторые районы России, простирающиеся на сотни километров,
обслуживаются 1-2 защитниками. При этом во всех правоохранительных
органах сохраняется большое количество вакансий. В РСФСР не
укомплектовано, например, около 2 тысяч штатных единиц следователей
органов внутренних дел. Только в Москве в январе 1991 года не были
заполнены 40 должностей народных судей.
Тяжелые условия труда создают феномен "бегства" следователей и
судей, что является лучшим доказательством кризиса. За 5 лет
(1984-1988 гг.) только из прокуратуры уволилось около 4 тысяч
следователей. В 1980-1989 годах за время от выборов до выборов (5 лет)
выбывало около половины народных судей. Весной 1989 года заявили о
своем отказе от переизбрания на новый срок 20% российских судей.
Служение правосудию становится все менее престижным.
Недостает и непрофессиональных служителей юстиции - народных
заседателей. Отмечается стремление руководителей хозрасчетных
предприятий, не говоря уже о кооперативах, воздерживаться от избрания
народных заседателей, препятствовать уже избранным покидать рабочие
места ради участия в судебных процессах. Некоторые районные суды
Москвы уже исчерпывают "лимит" представителей народа на этот год и
могут приостановить осуществление правосудия.
Положение усугубляется невысоким по сравнению с возлагаемой
ответственностью заработком сотрудников правоохранительных органов, их
жилищными мытарствами. Свыше 4 тысяч следователей Российской Федерации
не имеют жилья. Закон СССР от 4 августа 1989 г. "О статусе судей в
СССР" до сих пор не помог 4 сотням судей РСФСР обзавестись
"благоустроенным жилым помещением в виде отдельной квартиры или дома"
через местные Советы народных депутатов. 7 тысяч судей нуждаются в
улучшении жилищных условий.
Наконец, показательно положение с материально-техническим
обеспечением правоохранительных органов. В настоящее время в РСФСР из
2428 народных судов 984, или 39%, размещены крайне
неудовлетворительно. Свыше 300 судов расположены в ветхих и аварийных
зданиях. В половине судов республики нет специального помещения для
конвоя и подсудимых. Между тем неуклонно сокращается строительство
судебных зданий: от 468 на протяжении 1971-1975 гг. до 75 в XII
пятилетке. Обеспеченность оргтехникой для оперативного размножения
документов не превышает 3%. Судебные экспертизы проводятся медленно,
затягивая сроки следствия и удлиняя время нахождения обвиняемых под
стражей до суда.
Нищета юстиции вырастает из технической в процессуальную
проблему. Так, почти половина судей РСФСР из-за отсутствия залов
судебного заседания вынуждена рассматривать уголовные и гражданские
дела в кабинетах, нарушая принцип гласности. Применяемый способ
изготовления протоколов судебного заседания ведет к затягиванию
времени нахождения дела в суде первой инстанции, затрудняет принесение
замечаний на протокол и кассационное обжалование, открывает простор
фальсификациям. Из-за того, что даже самый добросовестный секретарь
поневоле упускает в письменном тексте около 50% ценной информации,
прозвучавшей в процессе, сводятся на нет гарантии кассационного и
надзорного производства. В судах нет диктофонов, видеомагнитофонов,
компьютеров. Кажется чудом использование для стенографирования
процесса системы послогового ввода. Всерьез изучается опыт Верховного
Суда Грузии по наговариванию текста протокола на магнитную ленту с
последующей передачей ее машинистке для печатания бумажного варианта
этого документа.
Люди, ухитряющиеся работать в подобных условиях, заслуживают
всяческого уважения.
Сказанное не оставляет ни малейших сомнений в том, что система
юстиции России переживает жесточайший кризис. Среди его важнейших
проявлений:
- неспособность юстиции справиться с возложенными на нее
задачами, низкая эффективность ее усилий;
- невысокое качество работы системы правоохранительных органов
при их чрезвычайной перегруженности;
- кадровый голод, "бегство" судей и следователей от тягот и
лишений юридической службы, непрестижность последней;
- отсутствие сплоченной и независимой судейской корпорации,
имеющей вес в государственной деятельности и сознательно реализующей
интерес права;
- утрата работниками правоохранительных органов способности
оставаться самостоятельной личностью, ориентация их на
"функционирование", на исполнение навязанной извне воли;
- нищета юстиции, низкий уровень материально-технического
обеспечения ее деятельности и социально-бытовых гарантий для ее
служителей;
- разлад между обществом и правоохранительными органами, не
заслуживающими доверия и не авторитетными в глазах общественного
мнения.
Усугубление кризиса юстиции будет иметь тяжелые моральные и
политические последствия, подорвет и без того расшатанную веру в
серьезность намерений демократического парламента России и способность
ее правительства их осуществить.
II. ПРОБЛЕМЫ ЮСТИЦИИ
Сама по себе констатация затруднений, проявляющихся в
функционировании системы юстиции и препятствующих ее развитию,
недостаточна для реформирования. Нужно найти и сформулировать
проблемы, решение которых позволит устранить недостатки и перекосы,
привести правосудие к виду, отвечающему идеалам правового государства.
Наличие проблем, которые не могут быть решены в рамках существующих
традиций, является доказательством необходимости судебной реформы.
Следует отметить, что природа проблем уголовной юстиции различна.
Некоторые из них имеют политический характер, но большинство является
следствием методологических ошибок, неправильного определения целей,
функций, возможностей и задач правоохранительных органов. Негативную
роль играют также организационно-управленческие просчеты.
1. Распределение судебной власти между суверенами (Союз ССР
- РСФСР - республики в составе РСФСР)
СССР является одним из немногих федеративных государств, где
провозглашен суверенитет субъектов федерации. Особенностью России, в
свою очередь, является ее федеративное устройство. В результате на ее
территории причудливо пересекаются суверенные права трех уровней:
Союза ССР, Российской Федерации и республик в ее составе.
Следовательно, организационно-функциональное построение системы
юстиции должно соответствовать государственному устройству РСФСР,
положениям пока еще неподписанных Союзного и Федеративного Договоров.
Реально российская система юстиции в действующем ее виде
задумывалась и сохранилась как органическая часть жестко
централизованной общесоюзной системы. Верховный Суд СССР сохраняет
права разрешать споры о подсудности между судами союзных республик,
принимать к своему производству по первой инстанции "дела
исключительной важности",осуществлять надзорные полномочия в отношении
решений Верховных Судов союзных республик.
Исходя из принципов нынешнего судоустройства РСФСР, очевидно, что
статусом федеральных судов пользуются только Верховный Суд РСФСР и
высший арбитражный суд РСФСР. Действующее законодательство
предоставляет Верховному Суду РСФСР принимать к своему производству
дела "особого общественного значения". Эта широкая формулировка
подразумевает сейчас и такие дела, которые связаны с нарушением
федеральных законов, с противоречиями между законодательством
различных субъектов федерации, и такие, которые затрагивают интересы
различных республик в составе РСФСР. Пока не существует других звеньев
федеральной юстиции, и соответствующие дела попадают на самую вершину
судебной пирамиды, граждане фактически лишены права обращаться за
защитой и быть судимыми своими законными судьями.
Отсутствие или "малая пропускная способность" федеральных судов в
случаях, когда затронуты интересы различных субъектов федерации,
вынуждает и будет вынуждать к передаче дел из одной республики в
другую, то есть решать вопрос подсудности произвольно. Между тем
компетентный суд должен определяться законом. Кроме того, передача дел
из одной республики в другую способна усугубить межнациональные
конфликты.
Положение усложняется еще и пресловутой "войной законов" когда
судьи вынуждены совершать политический выбор, решая вопрос о
подлежащем применению нормативном акте. При этом нынешнее
законодательство не специализирует суды на рассмотрение дел,
вытекающих из правоотношений, урегулированных нормативными актами
различных суверенов.
2. Идеологизация юстиции
В юстиции никогда не видели самостоятельной силы, выражающей
интерес права. Судя по всему, ей придавалась исключительно ритуальная
и декоративная функция. Партийные постановления и руководящие
разъяснения высших судебных органов пестрят призывами "усилить
борьбу", "создать обстановку нетерпимости", "повысить воспитательное
значение процессов".
Идеология правящей партии, запечатленная в законодательстве,
продолжает довлеть над правоохранительными органами. Уголовный кодекс
РСФСР подтверждает статьями 73 и 101 "международную солидарность
трудящихся", статья 1 Гражданского кодекса РСФСР отдает предпочтение
социалистической собственности во имя "создания
материально-технической базы коммунизма". Ратует за "коммунистическую
мораль" и "подготовку детей к активному участию в строительстве
коммунистического общества" также и статья 1 Кодекса о браке и семье
РСФСР.
Судам предстоит работать с откровенно политизированным
законодательством, содержащим сплошь и рядом не юридические, а в
лучшем случае социологические понятия и определения.
3. Искажение природы и целей юстиции
Наибольший вред приносило и приносит приписывание юстиции целей и
возможностей, свойственных исполнительным и распорядительным органам.
Деятельность прокуратуры и судов рассматривается при таком подходе как
одно из средств достижения сиюминутных политических и хозяйственных
результатов. Юстиция, с этой точки зрения, должна быть злободневной,
вовремя усиливая и ослабляя хватку в зависимости от ситуации в
обществе и народном хозяйстве. Тенденциозность, проявляемая в жилищных
и трудовых делах, при разрешении исков изобретателей и
рационализаторов, особенно рельефна в деятельности уголовной юстиции -
излюбленного инструмента "закручивания гаек".
В общественном сознании прочно укоренилась формула, согласно
которой целью системы уголовной юстиции является борьба с
преступностью. Еще 4 августа 1989 года постановление Верховного Совета
СССР "О решительном усилении борьбы с преступностью" обязывало
следственные органы и суды "с максимальной строгостью рассматривать"
случаи совершения преступлений. Представления обыденного сознания,
таким образом многократно усиливают свою опасность, когда их
продолжает разделять законодатель.
Вопреки вульгарным идеям целью уголовной юстиции является не
борьба с преступностью, а защита общества от преступлений путем
реализации уголовного закона, защита прав и законных интересов
граждан, попавших в орбиту юстиции (истцов, ответчиков, потерпевших,
обвиняемых). Под реализацией уголовного закона понимается при этом не
только привлечение к уголовной ответственности и назначение наказания,
но и отказ от уголовного преследования невиновных. Цели эти
достигаются в особом процессуальном порядке, черты которого в меньшей
степени зависят от свойств объектов воздействия, нежели правила
осуществления управленческой, научной, промышленной и
сельскохозяйственной деятельности. "Правила игры", а значит, и
возможности юстиции определяются не природными, а общественными
законами. Особенностью юстиции является также "штучный" характер ее
деятельности, ориентированной на разрешение конкретного конфликта.
Да, система юстиции призвана защищать общество от преступлений.
Но преступность - это не их сумма. Криминологические исследования
показывают, что состояние, структура и динамика преступности зависят
от происходящих в обществе процессов урбанизации, миграции, социальной
дифференциации, демографических явлений, - словом, от экономических и
социальных условий жизни населения. Одно только функционирование
юстиции не способно привести к сокращению преступности, но может
обеспечить цивилизованное решение вопроса о виновности отдельного
человека в определенном деянии и о причитающемся ему воздаянии.
Использование юстиции для "показательного устрашения" безнравственно,
поскольку распространенность преступления ничего не прибавляет к
степени виновности конкретного лица, преступившего закон.
Неверные цели, поставленные перед юстицией, порождают подтасовку
ее сотрудниками, стремящимися оправдывать общественные и
начальственные ожидания, отчетных данных о своей работе. Происходят
искажения статистической отчетности во всех звеньях. Юстиция занимает
круговую оборону от разочарованного общества. Оперирование показателем
роста преступности для оценки работы юстиции порождает обвинительный
уклон, снижает стандарты доказывания, ведет к несправедливому
ужесточению наказаний, сближает позиции и негласную солидарность
служащих розыска, следствия, прокурорского надзора и правосудия.
Личность не может уповать на контроль следующей инстанции, пока и
поскольку она имеет общий интерес с предыдущей.
Ложные представления о собственном назначении дают ядовитые плоды
и в профессиональном сознании. Из числа опрошенных Г.М. Резником 305
судей 40% отвергли сентенцию "лучше оправдать десять виновных, чем
осудить одного невиновного", а 80% считают, что нельзя оправдывать в
выездном заседании.
Признание за юстицией подлинных целей, отвечающих ее природе и
возможностям, необходимо для того, чтобы судебная реформа пошла в
правильном направлении, не порождая иллюзорных надежд и не препятствуя
раскрытию преимуществ правосудия. Общество может и должно требовать от
системы уголовной юстиции ответа за обоснованную и справедливую
реализацию уголовного закона в надлежащем процессуальном порядке, а от
гражданской - законного и обоснованного разрешения споров о праве и
устранения юридических неопределенностей. Не больше и не меньше.
4. Системные пороки уголовной юстиции
Неумолимая логичность системных взаимосвязей ставит перед нами
еще одну проблему: предрешенность пороков организации уголовной
юстиции приписанной ей целью. Если целью юстиции провозглашается
борьба с преступностью, то на первый план по значению должны выходить
ближайшие к "переднему краю" правоохранительные органы, а роль
последующих "эшелонов" не может не стать второстепенной и даже
третьестепенной.
Сложилась практика, когда преступления (особенно хозяйственные)
фактически раскрывают оперативные службы до возбуждения уголовного
дела. Ответственность за раскрытие преступлений несут оперативные
службы МВД - уголовный розыск, подразделения по борьбе с хищениями и
др. Работники этих служб оказывают давление на следователя, поскольку
они состоят в одном с ним управлении (отделе) внутренних дел и
подчинены одному начальнику. Нередко следователю предлагают доказывать
лишь ту версию, которая возникла при проведении негласной работы. Ему
показывают оперативные материалы, привлекают к тайным операциям.
Нередко его вынуждают принять поспешное решение о привлечении в
качестве обвиняемого и избрании меры пресечения.
Именно работа милиции по выявлению преступлений и преступников,
ярче всего проявляющаяся в задержании подозреваемых, непосредственно
воспринимается как борьба с преступностью, то есть наиболее полно
отвечает ложным ожиданиям общества. Суд же лишь разрушает картину
успеха. Поэтому обыденное сознание, а также многие сотрудники
оперативных служб, следственных подразделений, считают, что суд не
должен им мешать. Суд обвиняют в потакании преступникам, если он с
"излишней критичностью" относится к достоверности улик. Падение до
неразличимых величин процента оправдательных приговоров весьма
характерно. Суд превращается в придаток милиции и прокуратуры,
обслуживает их.
До сих пор не проведена четкая грань между процессуальной и
непроцессуальной деятельностью: Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР
использует многочисленные административные процедуры (особенно в главе
о возбуждении уголовных дел); одинаковое юридическое значение
придается дознанию, следствию и протокольной форме досудебной
подготовки материалов; начальник следственного отдела, то есть
административный руководитель, наделен процессуальными функциями.
Наряду с умалением роли суда и перенесением центра тяжести на
непроцессуальную деятельность важнейшей ошибкой, нуждающейся в
исправлении, является возложение на различные органы уголовной юстиции
общих задач.
В силу статьи 3 УПК РСФСР суд, прокурор, следователь и орган
дознания в равной степени обязаны возбудить уголовное дело в каждом
случае обнаружения признаков преступления, принять все предусмотренные
законом меры к установлению события преступления, лиц, виновных в
совершении преступления, к их наказанию. Все уголовное
судопроизводство подчинено задаче быстрого и полного раскрытия
преступлений, изобличения виновных (ст. 2 УПК РСФСР). Между тем не
вызывает сомнений, что суд, стремясь изобличить преступника и привести
в движение механизм уголовного преследования, теряет качество
объективности, оказывается "в одной упряжке" с прокурором,
следователем и органом дознания.
Практически законодательство во многих случаях отрицает
функциональную дифференциацию внутри системы уголовной юстиции, что
противоречит требованиям теории организации. Иногда это бывает
выражено не только в общности задач, но и путем соединения в лице
одного субъекта различных по юридической природе видов деятельности.
Например, суд, принимая подготовленные в протокольной форме материалы,
возбуждает уголовное дело, формулирует обвинение, привлекает в
качестве обвиняемого и передает суду. Прокурор сочетает в своей
деятельности надзор за расследованием, процессуальное (в отношении
следователей прокуратуры - и административное) руководство следствием,
а при желании - и непосредственно расследовательскую деятельность.
Сотрудники служб БХСС и уголовного розыска выступают и как лица,
производящие дознание, и в роли исполнителей негласной
оперативно-розыскной работы.
В итоге должностное лицо, персонифицирующее разные виды
деятельности, подчиняет всю свою работу задачам одной из них, либо,
бессильное осуществить выбор между равно влекущими предметами, не
делает хорошо ни того, ни другого.
В особенности нетерпимо, когда тот или иной из органов, ведущих
процесс, вынужден прямо или косвенно оценивать результаты собственной
деятельности, как то происходит, например, со следователем,
разрешающим ходатайства защиты о дополнении расследования новыми
материалами. Совпадение задач у органов, выполняющих функцию
обвинения, и суда, призванного разрешить дело по существу, ошибочное
определение целей юстиции предопределяют карательный уклон в
деятельности правоохранительных органов, инквизиционный характер
судопроизводства, в котором нет реальной силы, противостоящей
обвинению.
5. Зависимое положение суда и должностных лиц юстиции
Призванный занимать центральное место в системе юстиции, суд
продолжает находиться в зависимости от внешних воздействий. Собственно
говоря, если его назначение видели в борьбе с преступностью, если эта
ошибочная точка зрения завоевала приверженцев среди самих вершителей
правосудия, суд не мог быть независимым и не нуждался в свободе, ибо,
с одной стороны, не имел в виду собственных истинных целей, а с другой
- подавлял комплекс вины перед директивными органами за постоянные
поражения в "битве с уголовщиной" послушностью начальственной воле.
До недавнего времени причину неправого суда видели во вторжении,
беспардонном или завуалированном, партийных или советских властей в
сферу юстиции. Как показывает социологическое исследование,
проведенное ИГП АН СССР, четверть судей из 736 опрошенных подвергались
незаконным посторонним влияниям. По данным ВНИИ советского
законодательства 1990 г. число таких судей превысило треть.
Теперь появились новые формы вмешательства в отправление
правосудия: блокирование зданий судов, проведение демонстраций и
митингов с выдвижением адресованных судам требований, истребование дел
народными депутатами всех уровней и дача ими судьям указаний о том или
ином разрешении этих дел, тенденциозный подбор кандидатов на судебные
должности по политическим мотивам, запросы депутатов в прокуратуру и
милицию о репутации избираемых судей. Кстати, фактически был упрощен
порядок отзыва народных судей. Судьи по-прежнему зависимы от местной
власти, которая обеспечивает суды помещениями, топливом, транспортом,
а их работников - квартирами, телефонами, путевками,
продовольственными заказами.
Не были затронуты многие прежние каналы зависимости. Хотя
организационное руководство судами со стороны Министерства юстиции и
его органов заменено организационным обеспечением деятельности судов
(ст. 22 Основ законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных
республик) и органы юстиции лишились права проводить проверки в судах,
заслушивать председателей судов, обобщать судебную практику, они не
утратили всех рычагов власти. Это и подбор судебных кадров, и их
подготовка, и внесение в Советы народных депутатов предложений по
вопросам организации судов, и ведение судебной статистики, и
материально-техническое обеспечение судов.
Судебный надзор не является единственной формой контроля в
судопроизводстве, поскольку сохраняется еще непроцессуальное
руководство нижестоящими судами. Судьи, рассматривающие дела,
обращаются за советами к членам судов, курирующим органы правосудия,
расположенные на определенной территории, докладывающим кассационные
жалобы и протесты на их приговоры и решения. Широко распространены
случаи критики членами вышестоящих судов решений и приговоров по
отдельным делам без их пересмотра в установленном процессуальном
порядке.
Совершенно недопустима и обратная зависимость: куратор из
вышестоящего суда несет ответственность за ошибки, допускаемые
опекаемыми им народными судьями. Такой куратор охотно закрывает глаза
на просчеты подопечных, когда исполняет обязанности докладчика в
касационной инстанции. Интересно, что касационная инстанция
оказывается ненадежным фильтром, поскольку выявляет примерно столько
же неправосудных судебных решений, сколько и следующие за ней
надзорные инстанции.
Как это ни парадоксально звучит, но принцип ответственности судей
за собственные решения играет скорее негативную роль. Разумеется, речь
не идет о случаях грубой небрежности и преступного умысла. Но
начальственная критика за допущенную ошибку или даже простое взятие на
учет добросовестных заблуждений судьи или случаев несовпадения его
позиции с мнением вышестоящей инстанции отнюдь не способствуют его
раскрепощенности. Опасаясь последствий свободно выраженного
внутреннего убеждения, судья начинает ориентироваться на позицию
кассационных и надзорных инстанций, то есть утрачивает
самостоятельность.
Не обеспечена и процессуальная самостоятельность следователя, не
говоря уже о других лицах, выполняющих процессуальные функции.
Известно, что самостоятельность следователя и его личная
ответственность за проведение следствия должна отличать следователя от
чиновника администрации, является необходимым условием успешности и
законности расследования дела. Провозглашенная законом процессуальная
самостоятельность следователя является декларацией, лишенной реальных
гарантий. Закон одновременно предусматривает право прокурора давать
следователю указания по любым вопросам расследования. Эти указания
являются обязательными. Только в некоторых случаях следователь вправе
не согласиться с ними и представить дело вышестоящему прокурору,
который поручает расследование другому следователю или отменяет
указания. Но прокурор, дающий указания, - руководитель следователя по
должности. От него зависит аттестация следователя прокуратуры, его
продвижение по службе, решение вопросов о предоставлении ему жилья,
отпусков и т.п., их конфликты крайне редки.
Со следователем же органов внутренних дел прокурор в
непосредственные процессуальные отношения обычно не вступает, давая
указания начальнику следственного отдела, который переадресовывает их
следователю от своего имени. Следователи РОВД (РУВД) находятся в
двойном подчинении: начальнику следственного отдела областного
(краевого) УВД и начальнику РОВД (РУВД), при котором состоят. Выглядит
пародоксально, что такой следователь может давать поручения и указания
по уголовным делам своему непосредственному начальнику, т.е.
начальнику РОВД, так как он возглавляет орган дознания и обязан
содействовать следователю. Понятно, что эта норма процессуального
закона на практике не реализуется. Сложные связи начальника органа или
министра внутренних дел с подчиненными оперативными службами, а равно
внешние связи с другими министерствами, учреждениями и организациями,
представленными своими руководителями в исполкоме или Совете
Министров, зависимость от депутатов разных уровней - все это неизбежно
дает поводы для повседневного незаконного вмешательства в следственную
работу, не оставляя места для процессуальной самостоятельности
следователя.
Следователь прокуратуры, по сути, не может быть никем иным, кроме
как вспомогательным работником при прокуроре, обязанным способствовать
последнему в обосновании обвинения. Статус следователя органа
внутренних дел еще более низок - он заложник оперативных служб. При
таком положении нельзя обеспечить ни качество расследования, ни надзор
за его законностью.
Не решив проблемы независимости суда и самостоятельности
сотрудников правоохранительных органов при выполнении ими
процессуальных функций, нельзя рассчитывать на успешность судебной
реформы. Юстиция не может быть прислужницей администрации.
6. Ориентация на интересы государства и негуманность
юстиции
Длительное время государство оставалось враждебной силой по
отношению к гражданскому обществу. Поэтому для современной юстиции
характерна преувеличенная забота об интересах государства в ущерб
другим субъектам правоотношений, подмена общественных и частных начал
государственными. Государство оказывается на земле тем же, что и Бог
на небе: создателем заповедей, всепроникающим куратором, всеведающим
вершителем судеб.
Суд был и остается чисто государственным органом правосудия, чья
сущность слегка закамуфлирована безмолвствующими народными
заседателями. В государственных "судебных местах" не обеспечена
общественная функция правосудия. Оно оказалось в безраздельной власти
государства. Народному правосознанию нет места в судебных залах.
Третейское производство также не получило должного развития.
Государство объявляет сферой публичного интереса и,
следовательно, применения властных начал, области, традиционно
относившиеся к частному делу граждан. Поэтому расширительно толкуется
понятие "сделки, заведомо противной интересам государства и общества",
органы власти могут вмешиваться в семейную жизнь, заглядывать без
достаточных к тому оснований в карман обывателю посредством
истребования деклараций; уголовное законодательство преследует
ненасильственный гомосексуализм, а также потребление наркотических
средств. Стремление охватить своим влиянием все и вся очевидно.
Пора от слов об экономии мер уголовной репрессии перейти к делу.
По данным 1990 г. РСФСР занимает первое место среди прочих союзных
республик по коэффициенту судимости: 465 человек на 100 тысяч
населения. Уголовный кодекс России переполнен деяниями, не являющимися
по своей природе преступными. Подавляющее большинство внесенных в него
изменений направлено на расширение сферы действия уголовных законов
или усиление наказаний. Ряд негуманных, нарушающих права собственника
норм содержит и ГК РСФСР (ст. ст. 141-143, 150 и др.).
Правоохранительные органы вынуждены исполнять такие законы.
Советский уголовный процесс на первый взгляд относится к
категории "континентального", или "смешанного", то есть
организованного инквизиционно на предварительных стадиях и содержащего
элементы состязательности в суде. Реально же и следователь, и
прокурор, и даже в какой-то мере суд выполняют функцию обвинения. Суд,
например, вправе возбудить уголовное дело, при протокольной форме
досудебной подготовки материалов он формулирует обвинение, оглашает
обвинительное заключение, первым допрашивает подсудимого и свидетелей,
несмотря на отказ прокурора от обвинения, выносит обвинительный
приговор.
Судебное производство и перспектива сотрудничества с
правоохранительными органами вызывают у населения не самые
положительные эмоции. Мы не имеем суда, доступного населению,
пользующегося его доверием и уважением. Суд над человеком должен быть
вытеснен судом для человека.
Не обеспечено в полной мере право каждого на судебную защиту от
незаконных действий государственной администрации, общественных
организаций и должностных лиц. Сохраняются изъятия из предусмотренной
во Всеобщей декларации прав человека принципиальной возможности
"эффективной защиты перед национальными судами" любого нарушенного
права, так как закон может установить и иной, не судебный порядок
защиты прав.
Наше правосудие неперсонифицировано. Служитель юстиции предстает
не в личном качестве, а как заменимый типовой механизм. Поэтому, хотя
об этом и молчат, современная юстиция негуманна и по отношению к
собственным служителям.
7. Кадровый и ресурсный голод
О нехватке квалифицированных кадров работников правоохранительных
органов многое уже говорилось. Проблема состоит в том, чтобы
обеспечить пополнение органам дознания, следствия, прокуратуры и суда,
преодолеть дефицит правовой помощи населению.
Не менее важно сформировать особое самосознание судей, отличное
от чиновничьего настроя на составление приглаженных бумаг и угождение
вышестоящим. Служение юстиции не должно подменяться в глазах судей
рутинной службой по судебному ведомству. Иными словами, речь идет не
только о формировании достаточного судейского корпуса, но и о
культивировании его корпоративной этики.
Финансовое и материально-техническое обеспечение
правоохранительной деятельности должно быть приведено в соответствие с
объемом и характером работы. Необходимо освобождение должностных лиц
юстиции от рутинной деятельности. Нельзя допустить отставания
оснащенности правоохранительных органов техникой и интеллектуальной
продукцией: компьютерными программами, методическими материалами,
информационными технологиями.
Не имеют своего стройного организационного оформления службы,
обеспечивающие применение специальных познаний в деятельности
уголовной юстиции. Экспертные учреждения находятся в ведении МВД, КГБ,
Министерства юстиции и порою идут на поводу у интересов своих
"хозяев". Они ощущают постоянный недостаток в кадрах и технике,
неповоротливы. Чрезмерная длительность проведения криминалистических и
ряда других судебных экспертиз объясняется нередко тем, что экспертные
учреждения в первую очередь проводят исследования по хоздоговорам с
другими организациями, а потом уже - по постановлениям органов
дознания и следователей. В конечном счете состояние экспертной
деятельности и ее качество не удовлетворяют потребностям юстиции.
Наконец, занятые латанием дыр, мы не знаем, сколько материала
понадобится израсходовать на новое готовое платье: нет научно
обоснованных норм нагрузки судей и следователей, не выявлены
потребности в технике, отсутствуют расчеты потребной инфраструктуры
юстиции.
8. Кривое зеркало статистики
Много вреда приносят как недостоверность судебной статистики, так
и значение, которое ей придают.
Больным вопросом является регистрация преступлений. При
проведении прокурорских проверок выявляются ежегодно десятки тысяч
случаев сокрытия преступлений от учета. Поскольку учет и регистрация
преступлений ведется МВД, то есть органом, ответственным за раскрытие
преступлений, понятно стремление уклониться от правдивого отражения
поступающей информации: чем больше зафиксировано преступных деяний,
тем больше предстоит их раскрывать. Отсюда и нежелание возбуждать
дела, и сетование на ненужную бумажную работу по оформлению отказов в
возбуждении уголовных дел.
Существующие способы учета преступлений не отражают реальной
картины преступности. Нет необходимых данных для оценки объема работы
юстиции. Например, не проводится различия между уголовными делами по
их трудоемкости. Высокопрофессиональная работа по многотомному
уголовному делу фактически приравнивается к раскрытию преступления,
совершенного в условиях очевидности. Повышают показатель раскрытия
прекращенные по нереабилитирующим основаниям дела, откуда возникает
сильное стремление добиться самооговора в обмен на обещание передать
материал в товарищеский суд или для применения мер административного
воздействия.
Использование "лукавых цифр" ради того, чтобы сегодня выглядеть
лучше, чем в предыдущем отчетном периоде, загоняет болезнь вглубь,
влечет падение профессионализма работников правоохранительных органов.
Между тем отчитываться за успехи в борьбе с преступностью с помощью
статистических показателей вообще нельзя. Ни число преступлений, ни
число расследованных дел и вынесенных приговоров не свидетельствуют о
качестве работы уголовной юстиции. рост или снижение уровня
преступности - результат действия сложной совокупности
социально-экономических, идеологических и многих других причин,
устранение которых не зависит от следствия или суда.
Тем более нелепо оценивать статистически работу конкретного
сотрудника правоохранительных органов. Нельзя ставить в вину
следователю "излишнее" возбуждение, а затем прекращение уголовных дел.
Если возбуждение дела было предпринято при наличии законных поводов и
оснований, а затем было установлено наличие обстоятельств, влекущих
его прекращение, оснований для негативной оценки работы нет.
Необходимо индивидуально оценивать также каждый случай оправдания
подсудимых, прекращения дел судом, возвращения их для производства
дополнительного расследования.
Стремление "наладить учет и контроль" там, где происходят
явления, недоступные количественной оценке, где проявляется свободная
воля личности и реализуются дискреционные полномочия, где приходится
идти наугад в постижении истины, а в особенности желание раздавать
награды и наказания в зависимости от показаний "счетчика" - тупиковый
путь. Попытки перенесения центра тяжести с одного статистического
показателя на другой приводят к ответной реакции системы, выражающейся
в перераспределении искажений, вносимых в отчетные документы.
Проблемы уголовной юстиции должны быть преобразованы в конкретные
задачи, решение которых и будет составлять содержание судебной
реформы.
III. НЕОБХОДИМОСТЬ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ И ЕЕ ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ
Глубина, распространенность и всеохватность кризиса юстиции,
влияющего на результаты ее деятельности, затронувшего ее кадры, ее
идеологические и материально-технические основы, сам характер проблем,
с которыми сталкиваются правоохранительные органы, с очевидностью
доказывают необходимость и даже неизбежность судебной реформы в РСФСР.
Но нельзя отмахнуться и от позиции людей, уповающих на локальные
"улучшения и совершенствования". Концепция не будет научной, пока не
будет опровергнута возможность эволюционного пути.
Достаточно распространено мнение, что "устранение социальных
болезней застойного периода" явится само по себе важнейшим шагом на
пути улучшения работы суда и других правоохранительных органов. Многие
предложения, направленные внешне на реализацию идеи судебной реформы,
не затрагивают сложившихся в области судопроизводства структур и
процедур. Сторонники таких предложений полагают, что не следует
излишне драматизировать ситуацию, что какая-то ломка действующей
системы может повлечь негативные последствия. Они уверены, что стоит
только повысить требовательность к кадрам правоохранительных органов,
провести с ними воспитательную работу и наладить их тщательный подбор,
как это принесет плоды.
Методологическая несостоятельность таких аргументов легко может
быть продемонстрирована.
Во-первых, действительно неизбежны некоторые трудности реформы и
более или менее продолжительный период "привыкания" к новым
правоотношениям. Однако концепция преобразований отвечает лишь за
обоснование желаемой окончательной модели юстиции, а смягчение
негативного побочного эффекта - это вопрос не содержания, а тактики
реформ, их этапности.
Во-вторых, всяких призывов и мелких улучшений было достаточно и
ранее. Логично предположить, что они будут столь же неэффективны в
дальнейшем. Наивно, например, думать, будто увеличение числа народных
заседателей повысит качество судебных решений. До тех пор, пока
сохранится суд шеффенов, предполагающий совместное совещание и
голосование судьи-профессионала и простых граждан, пока стандарты
кассационной инстанции будут определяющими для судьи, ответственного
за окончательное решение, механическое увеличение голов, кивающих в
такт словам председательствующего, ничего не даст.
Столь же безрезультатным, если исключить пропагандистский эффект,
оказывается на поверку увеличение срока полномочий судей с 5 до 10
лет, в особенности, при сохранении института отзыва. Для достижения
подлинной независимости важно, может ли в принципе судья быть смещен.
Утвердительный ответ на этот вопрос равносилен признанию, что поправка
была декоративной.
В-третьих, вера в прогресс служащих юстиции, которые под влиянием
проповедей и ужесточения спроса должны на своих плечах вытянуть весь
воз, необоснована. Носители государственных функций включены в
определенный механизм, который формирует их поведение. В конечном
счете важно, в какую именно систему отношений они включены. Если
строго взыскивать с прокурора за каждый случай оправдания подсудимого,
автоматически выйдет, что он вместо предписанной ему борьбы за то,
чтобы ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности
и осужден, сделает все возможное, чтобы всякий привлеченный к
уголовной ответственности был признан виновным. Исследование ИГП АН
СССР показало в свое время, что прокурор, обязанный по закону
отказаться от обвинения, когда материалы судебного следствия не
подтверждают виновности подсудимого, в 95% таких случаев требует его
наказания.
Нет лучше способа изменить в лучшую сторону поведение людей, чем
сделать человечными процедуры и условия их деятельности. Творцы
судебной реформы 1864 года и все российское общество были свидетелями
появления на судебном поприще блестящих, талантливых юристов,
востребованных и воспитанных новой юстицией. Долго же пришлось бы
ждать, пока "дьяки, в приказах поседелые" улучшат негласное,
канцелярское судопроизводство и превратят его в идеал демократизма и
справедливости.
Нельзя надеяться на зорких и честных оперативников,
добросовестных и проницательных следователей, справедливых и гуманных
судей. Такие качества рождает в специалистах не воспитательная работа
и даже не подбор лучших. "Подобрать" можно квалифицированных,
вырастить можно знающих. Дальнейшее зависит от механизма деятельности.
Не личности служат гарантами законности, а законы гарантируют от
произвола и недобросовестности личностей.
В-четвертых, следует исключить из научной дискуссии риторические
приемы и игру на "любви к отеческим гробам" в качестве аргументов в
пользу того или другого решения.
Россия вынуждена начать и провести судебную реформу прежде всего
потому, что меняется место и роль государства в жизни республики. Из
политического оно остановится правовым. Преобразование организации
управления государством на принципах разделения властей требует
оформления правосудия в самостоятельную ветвь власти, создание системы
сдержек и противовесов. Очевидно, что эта цель не может быть
достигнута количественным наращиванием корпуса следователей и судей,
мобилизацией ресурсов, эпизодическими и разрозненными поправками
законодательства, поскольку речь идет об изменении предназначения
юстиции.
Со дня провозглашения декларации о государственном суверенитете
РСФСР изменились, приближаясь к мировой практике, ценности, признанные
и защищаемые государством, доктрина взаимоотношений государства и
личности. Правосудие становится ареной диалога о праве между ними.
К сожалению, непоследовательность проводимых Союзом ССР реформ не
оставляет надежд, даже если бы они и были возможны политически, на
"дарование" демократического судоустройства и судопроизводства. Одним
из благоприобретенных свойств отечественной государственности была
способность к мимикрии. Демократические принципы всегда
декларировались, но редко когда были достаточно гарантированы, а чаще
всего сводились на нет механизмом их реализации. В этом направлении
действовали и политические, и социальные, и законодательные, и
организационные факторы. Нечто подобное наблюдается и теперь.
Как известно, судебная реформа началась на общесоюзном уровне в
соответствии с резолюцией XIX Всесоюзной конференции КПСС (1988 г.).
Она проводится довольно робко и непоследовательно. Основы
законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик,
принятые 13 ноября 1989 г., оставили судебную организацию без
изменений. Закон СССР от 4 августа 1989 г. "О статусе судей в СССР" и
некоторые другие союзные законы, хотя и способствовали укреплению
независимости судей, однако в полной мере ее не обеспечили. Ныне
действующий вариант Закона СССР "О порядке обжалования в суд
неправомерных действий органов государственного управления и
должностных лиц, ущемляющих права граждан" (от 2 ноября 1989 г.,
взамен принятых 30 июня и 20 октября 1987 г. вариантов) хотя и признал
в конце концов право гражданина на обжалование в суд неправомерных
действий коллегиальных органов управления, но запретил оспаривать акты
нормативного характера и ввел в качестве обязательного условия
допустимости судебного обжалования предварительное обращение "по
команде". Конечно, получить такие законы - это лучше, чем не добиться
ничего, но для устройства правосудия на демократических началах этого
явно недостаточно.
По-видимому, никто, кроме Российского парламента и правительства,
не заинтересован в преобразовании системы юстиции на территории РСФСР
и не будет способен провести его.
Реформа должна быть комплексной, то есть охватывающей вопросы
судоустройства, организации и деятельности правоохранительных органов,
включая органы дознания и предварительного следствия, прокуратуру,
адвокатуру; касающейся основных принципов и норм судопроизводства;
определяющей требования к отраслям материального права, применяемого
судами. Предстоит учесть принципы системной организации, опыт
зарубежных стран. Стремление к демократизму должно сочетаться с
научной обоснованностью реформы, чуждой субъективизму и лжи во
спасение. Необходимо исходить во всех принимаемых решениях и
проводимых мероприятиях из внутренней природы правосудия, суда и
других составляющих объект реформы структур.
Судебная реформа состоится, если концептуально будут решены
следующие основные задачи:
получит правовую защиту суверенитет Российской Федерации в части
осуществления правосудия в соответствии с собственными материальными и
процессуальными законами;
назначение суда будет определено и задачи перед ним поставлены в
соответствии с возможностями и природой правосудия; юстиция из
карательной превратится в правоохранительную;
законодатель гарантирует в сфере юстиции основные права и свободы
человека;
судебная власть утвердится в государственном механизме как
влиятельная сила, независимая от властей законодательной и
исполнительной;
удастся обеспечить верховенство суда в правоохранительной
деятельности, примат юстиции над администрацией;
будет ликвидирована идеологизация правоохранительной деятельности
и ее ориентация на предпочтительную защиту публичного интереса;
в уголовном и гражданском судопроизводстве будут последовательно
проведены демократические принципы;
станет достоверной информация о деятельности правоохранительных
органов и моральная статистика;
возникнут предпосылки для превращения чиновника из функционера в
личность с независимым правовым и социальным статусом, а также для
образования судейской корпорации;
повысится престижность работы в правоохранительных органах и
интерес к замещению открывающихся там вакансий;
будет налажено ресурсное обеспечение правоохранительных органов.
IV. ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И МЕРОПРИЯТИЯ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ
На суд народных депутатов РСФСР, ученых правоведов, практикующих
юристов и широкой общественности выносятся основные предложения по
решению задач судебной реформы. Конкретные идеи и мероприятия могут
изменяться, их перечень, возможно, будет дополнен по мере продвижения
реформы, но критерием правильности предпринимаемых шагов должно
остаться изложенное выше видение проблем российской юстиции.
Необходимо подчеркнуть, что рассматриваемые предложения о
реформировании прокуратуры, адвокатуры и других правоохранительных
органов продиктованы исключительно интересами судебной реформы. Эта
позиция не позволяет претендовать на всеобъемлющий характер
высказываемых в этой части идей. Концепция избегает также
исчерпывающего описания судоустройства и юридического процесса в
пореформенных органах, ограничиваясь только действительно важными и
новыми положениями.
Поскольку выше даны достаточные пояснения относительно причин
кризисных явлений в системе юстиции и стоящих перед нею проблем,
предложения формулируются кратко, без повторения уже приводившихся
обоснований.
I. Реформа законодательства
1) Источники права
Следуя отечественной традиции, мы признаем важнейшим, хотя и не
единственным, источником права на территории РСФСР
внутригосударственный закон в широком смысле этого понятия. При этом
вопросы, затрагивающие права граждан, должны быть урегулированы
законом в узком смысле этого слова, то есть актом, принятым Верховным
Советом РСФСР или Съездом народных депутатов РСФСР в надлежащем
порядке. Бесспорна необходимость формального ограничения
конституционных норм от всех прочих, в частности, путем сохранения
порядка, при котором последние отменяются и вводятся квалифицированным
большинством парламентариев.
Источниками права на территории РСФСР признаются также
международные и республиканские договоры, являющиеся правом страны
независимо от их трансформации во внутригосударственные нормы.
2) Верховенство права
На территории РСФСР устанавливается высшая юридическая сила ее
Конституции, которая должна быть приведена в соответствие с Союзным и
Федеративным договорами, международными обязательствами страны.
Союзный и Федеративный договоры действуют непосредственно, что
предполагает возможность применять их нормы при разрешении конкретных
споров и принятии юридических актов.
Применительно, к обычному законодательству действует примат
международного права, в особенности, его общепризнанных принципов (ius
cogens).
Обычные законы СССР верховенствуют, когда они приняты по
вопросам, переданным Российской Федерацией в исключительное ведение
Союза, а в других случаях - поскольку они одобрены или инкорпорированы
РСФСР, либо в специально установленный срок не опротестованы ею.
Законы РСФСР, кроме, случаев, когда они изданы с превышением
полномочий, обладают на всей территории РСФСР высшей юридической силой
по отношению к нормативным актам республик в составе РСФСР.
Законодательные акты республик в составе РСФСР обладают верховенством
на всей их территории по вопросам, отнесенным к исключительному
ведению республик.
Существенно, что уровень прав и свобод, предусмотренный
общесоюзными законами и законами Российской Федерации, не может быть
снижен в законах республик, подписавшихся соответственно Союзный и
Федеративный договоры.
3) Разграничение полномочий в области регулирования
судоустройства и судопроизводства
Конституция РСФСР определяет основные принципы организации и
функционирования судебной власти, единые для Российской Федерации и
республик в ее составе. Их соблюдение обязательно при формировании
судебной системы субъектов Федерации, но при этом формы их реализации
оставляются на усмотрение самих республик. Например, необходимо
обеспечить право каждого гражданина на обжалование состоявшегося по
его делу решения. Республика в составе РСФСР может сохранить ныне
существующую модель, когда одно звено судебной системы по некоторым
делам выступало судом первой, а по другим - второй инстанции; может
воспринять англосаксонскую модель отделения судов первой инстанции от
апелляционных судов, либо, сохранив у себя лишь первую инстанцию,
добровольно передать функции проверки состоявшихся приговоров и
решений федеральным окружным судам.
Естественно, Конституция РСФСР не затронет детально судебную
систему республик. Субъекты федерации будут уполномочены установить ее
самостоятельно, но без права формировать чрезвычайные суды и суды ad
hoc ("для данного случая", т. е. специальные присутствия для
конкретных лиц или дел).
В законе РСФСР "О судоустройстве РСФСР" должны быть определены
такие параметры судебной системы республик, которые могут обеспечить
равное во всех республиках право граждан на судебную защиту, а также
самостоятельность судебной власти субъектов федерации. Федеральным
законом устанавливается: минимальное число звеньев судебной системы и
минимально необходимые виды специализированных судов, требования,
предъявляемые к кандидатам в судьи, порядок проверки их
профессиональной пригодности и назначения на судейские должности,
основания и порядок освобождения от должности, иные вопросы судейского
статуса и гарантий независимости юстиции, единые минимальные нормы
ресурсного обеспечения судебной деятельности. К исключительной
компетенции Федерации должно быть отнесено также принятие основ
процессуального законодательства, которые излагаются в виде отдельного
документа или, что предпочтительнее, инкорпорируются в соответствующие
кодексы РСФСР.
Следует особо подчеркнуть, что для процессуальных норм в
значительно меньшей степени обоснованы различия и многовариантность,
чем для правил судоустройства и материального права. Последние
продиктованы во многом политическими соображениями и отчасти
национальными традициями. Процесс же должен обеспечить, с одной
стороны, высокие и равные гарантии прав граждан, а с другой - выразить
общие для всех людей требования к методам ретроспективного познания
событий прошлого: преступлений, сделок и т. п. Значит, единство
судопроизводства обусловлено интересами демократии и предопределено
гносеологическими закономерностями.
К федеральным основам процессуального законодательства во всяком
случае должны быть отнесены вопросы общей его части: основные
принципы, стороны, доказательственное право, меры процессуального
принуждения, а также регламентации производства в суде присяжных.
Издаются Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный
кодексы РСФСР, состоящие из обязательной для республик ("основы") и
факультативной частей. Субъектам федерации могут быть предложены
несколько вариантов подхода к процессуальному регулированию судебной
деятельности:
а) принять собственные УПК и ГКП, повторив и конкретизировав в
нем нормы федеральных основ процессуального законодательства;
б) признать действие УКР РСФСР и ГПК РСФСР на территории
республики в полном объеме;
в) признать действие УПК РСФСР и ГПК РСФСР на территории
республики с купюрами и дополнениями, не имеющими структуру
федеральных законов и нумерацию их статей.
Аналогичный подход может быть распространен и на уголовное
законодательство. При этом в качестве дополнения возможностей
республик в составе РСФСР и из уважения к их национальным и
религиозным особенностям им следует делегировать также право уточнять
санкции уголовно-правовых норм при сохранении в неизменности их
диспозиций.
Уже сегодня, без разработки и принятия новых нормативных актов,
можно и нужно внести изменения и дополнения в устаревший и пребывающий
в таком состоянии уже несколько лет Закон РСФСР "О судоустройстве
РСФСР", а также в Уголовный кодекс. Ряд деяний, считающихся
преступными, должен быть декриминализирован немедленно (мелкое хищение
государственного имущества, потребление наркотических средств без
назначения врача, ненасильственный гомосексуализм и др.).
4) Судебный закон за содержанием закона
Установление верховенства Конституции над обычными законами, в
последних - над прочими нормативными актами, определение правил
соподчиненности нормативных актов при избрании нормы, обладающей
преимущественной силой и подлежащей применению, не означает еще
установления верховенства права. В советской юриспруденции
господствовало нормативисткое определение права, стиравшее всякие
различия между ним и государственным законом. Большевики
небезосновательно считали декрет средством политики, оставляя за
бортом его значение как выразителя общечеловеческих ценностей. Но
право представляет собой нечто большее, чем закон.
Уважение к закону и неукоснительное следование ему не исключает
необходимости создать в процессе судебной реформы механизмы, с одной
стороны, предотвращающие возможность применения неправовых, тем более
преступных законов, а с другой - сдерживающие карающую силу санкций в
конкретных нетипичных случаях. Законодатель должен примириться с тем,
что его установления будут проверяться не справедливость на двух
уровнях: абстрактном (сфера законотворчества) и конкретном (момент
приложения нормы к фрагменту живой жизни).
Абстрактный контроль сконцентрируется преимущественно в
Конституционном Суде РСФСР. Конкретный контроль является неотъемлемой
чертой правосудия, осуществляемого не только Конституционным Судом, но
и общими судами. Конкретный контроль может быть стимулирован
предусмотрительны законодателем, если он заранее создает каналы для
выражения судьями своей особой позиции в противовес позитивному праву
путем введения суда присяжных, предоставления возможности назначить
наказание ниже низшего предела санкции, расширения диспозитивности
(под судебным контролем) и сфер судейского усмотрения, что позволяет
избежать конфликтов между законодательной и судебной властью.
5) Конституция РСФСР и судебная реформа
Нынешняя Конституция РСФСР прямо закрепляет следующие основные
принципы организации и деятельности судов: осуществление правосудия
только судом и в точном соответствии с законом, независимость и
выборность судей; коллегиальное, с участием в первой инстанции
народных заседателей, рассмотрение дел в судах; гласность судебного
разбирательства и осуществление судопроизводства на национальном
языке; равенство сторон перед законом и судом; возможность ареста
только с санкции прокурора или на основании судебного решения; право
обвиняемого на защиту и право всех граждан на судебную защиту и
обжалование в суд неправомерных действий должностных лиц; элементы
призумпции невиновности.
В развитие этих демократических положений, для приведения
национального законодательства в соответствие с международными
договорами и стандартами в сфере прав человека, в том числе с
Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г.,
ратифицированным Советским Союзом в 1973 г., а также в целях
Конституционного закрепления основ судебной реформы необходимо в
Конституции РСФСР:
- провозгласить отделение судебной власти от законодательной и
исполнительной;
- сформулировать норму о верховенстве суда в правоохранительной
деятельности;
- поставить действие и применение судами, другими
государственными органами и должностными лицами международных и
республиканских договоров, законов и иных нормативных актов в
зависимость от их конституционности; прямо запретить судам следовать
неконституционным актам; предусмотреть обязанность принимать решение
на основании международного договора или Конституции, когда
обнаруживается несоответствие им какого-либо закона;
- подтвердить признанную мировым сообществом прерогативу судебной
власти защищать граждан от необоснованного ареста;
- установить судебные гарантии неприкосновенности жилища, охраны
личной жизни, тайны переписки, телефонных переговоров и телеграфных
|