Страницы: 1 2
РАСПОРЯЖЕНИЕ
ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ
15 августа 2003 г.
N 1163-р
(НТЦС)
В целях формирования условий для обеспечения динамичного и
устойчивого развития российской экономики и повышения уровня жизни
населения:
1. Утвердить прилагаемую Программу социально-экономического
развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005
годы).
2. Федеральным органам исполнительной власти при разработке
нормативных правовых актов руководствоваться положениями Программы
социально-экономического развития Российской Федерации на
среднесрочную перспективу (2003-2005 годы).
3. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов
Российской Федерации при разработке региональных программ
социально-экономического развития руководствоваться положениями
Программы социально-экономического развития Российской Федерации на
среднесрочную перспективу (2003-2005 годы).
Председатель Правительства
Российской Федерации
М. Касьянов
15 августа 2003 г.
N 1163-р
УТВЕРЖДЕНА
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 15 августа 2003 года
N 1163-р
ПРОГРАММА
социально-экономического развития Российской
Федерации на среднесрочную перспективу
(2003-2005 годы)
1. Цели и концепция программы
1.1. Социально-экономические проблемы
и ограничения развития
Программа социально-экономического развития Российской Федерации
на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы) (далее именуется -
Программа) направлена на обеспечение устойчивого повышения уровня
жизни населения и высоких темпов экономического роста, снижение
социального неравенства, дальнейшее утверждение экономической и
политической роли страны в мировом сообществе. Достижение этих целей
возможно только при значительном повышении конкурентоспособности
России, в том числе конкурентоспособности государственного управления,
бизнеса и "человеческого капитала".
Средством достижения целей Программы является формирование модели
российской экономики, обладающей долгосрочным потенциалом динамичного
роста.
Итоги реализации Программы социально-экономического развития
Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы)
показали следующее.
Проведенные в последние четыре года реформы позволили решить
значительное число задач, поставленных в предыдущих планах действий
Правительства Российской Федерации и Программе
социально-экономического развития Российской Федерации на
среднесрочную перспективу (2002-2004 годы). Приняты пакет налоговых
законов, Трудовой и Земельный кодексы Российской Федерации, новая
редакция Таможенного кодекса, Федеральный закон "Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения", базовые законы, необходимые для
проведения реформы железнодорожного транспорта и электроэнергетики.
Осуществляется пенсионная реформа с введением накопительных
механизмов.
Определенный прогресс достигнут в сфере устранения избыточного
административного давления на бизнес - снижено количество
лицензируемых видов деятельности, введены ограничения на проведение
контролирующими и надзорными органами проверок деятельности
хозяйствующих субъектов. Принят федеральный закон, направленный на
изменение системы регистрации индивидуальных предпринимателей,
Государственной Думой рассматривается проект закона, предусматривающий
запрет на осуществление органами государственного контроля (надзора)
плановых проверок субъектов малого предпринимательства в течение трех
лет с момента их государственной регистрации, принят Федеральный закон
"О техническом регулировании", который ограничивает сферу применения
обязательных требований к продукции.
В области реформирования системы налогообложения было сделано
несколько важнейших шагов: введены "плоская шкала" подоходного налога
и регрессивная шкала единого социального налога, снижен налог на
прибыль, установлен налог на добычу полезных ископаемых.
В 2002 году проведена Всероссийская перепись населения.
В сфере образования проходит эксперимент по введению единого
государственного экзамена.
Удалось добиться продвижения на переговорах по присоединению
России к Всемирной торговой организации - началось обсуждение
итогового доклада рабочей группы.
Признанием успешности российских реформ, обеспечивших
макроэкономическую стабильность, можно считать последовательное
повышение за последние годы Организацией экономического сотрудничества
и развития и международными рейтинговыми агентствами кредитного
рейтинга России, предоставление России Европейским союзом и США
статуса страны с рыночной экономикой.
В рамках совершенствования системы государственного управления
приняты федеральные законы "О системе государственной службы
Российской Федерации", "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации", в Государственной Думе обсуждается
новая редакция Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации".
Государственной Думой принят в первом чтении Федеральный закон "О
валютном регулировании и валютном контроле" (новая редакция),
рассматривается проект федерального закона "О страховании вкладов
физических лиц в банках Российской Федерации", направленный на защиту
прав и интересов вкладчиков банков, укрепление доверия к банковской
системе.
Подготовлен ряд законопроектов, касающихся изменения действующего
режима применения налога на имущество организаций и налога на
имущество, переходящее в порядке наследования или дарения. Принят
федеральный закон, предусматривающий отмену налогового контроля за
расходами граждан.
Разработана концепция создания и развития финансовой
(гарантийной) системы поддержки экспорта промышленной продукции.
Вместе с тем отдельные задачи, поставленные Программой, не были
решены. Не принята концепция развития газовой отрасли, что создает
некоторые неопределенности в проведении реформ в области
электроэнергетики и жилищно-коммунального хозяйства (далее именуется -
ЖКХ). Не удалось в полном объеме реализовать меры по дебюрократизации
экономики, в частности упростить процедуру регистрации юридических
лиц.
Не завершен перевод в форму оплаты труда и денежного довольствия
натуральных льгот и выплат, установленных для отдельных категорий
государственных служащих, военнослужащих и работников
правоохранительных органов.
Остаются недостаточными меры, направленные на реформирование
научной сферы и стимулирование инноваций.
Не удалось обеспечить законодательное оформление предложений по
развитию системы обязательного медицинского страхования и внедрению
механизмов, стимулирующих добровольное страхование здоровья и жизни,
реализовать меры, направленные на повышение адресности государственной
социальной помощи.
По мере решения первоочередных задач выявились ограничения для
экономического роста и повышения конкурентоспособности экономики, что
требует смещения акцентов в проводимой политике при сохранении общего
направления преобразований.
Основные итоги и тенденции социально-экономического развития
Российской Федерации показывают следующее.
Наиболее успешным периодом социально-экономического развития
Российской Федерации по большинству макроэкономических показателей
можно считать 1999-2002 годы.
Объем валового внутреннего продукта увеличился за этот период на
26 процентов, промышленное производство - более чем на 37 процентов.
Реальные располагаемые денежные доходы населения практически
соответствуют уровню 1998 года, а оборот розничной торговли
существенно превысил его. Снизилась безработица. Увеличилась
производительность труда, хотя темп ее роста заметно уступал темпу
роста реальной заработной платы, что объяснялось, в том числе,
восстановлением среднего уровня заработной платы после его падения в
1998-1999 годах.
Сохранялась финансовая стабильность, которая обеспечивалась
поддержанием совокупного профицита консолидированного бюджета и
бюджетов государственных внебюджетных фондов и состоянием платежного
баланса. Снизились темпы инфляции, хотя рост потребительских цен
несколько превышал прогнозные показатели. Увеличилась степень
монетизации экономики, что способствовало повышению платежной
дисциплины. Устойчивой и предсказуемой оставалась ситуация на валютном
рынке, по графику обслуживался государственный долг, золотовалютные
резервы Банка России увеличились за три последних года почти в 4 раза
и составили на конец первого полугодия 2003 г. 64,9 млрд.долларов США.
Вместе с тем еще нельзя говорить о создании прочной основы
долгосрочного устойчивого роста и о ликвидации зависимости от
конъюнктуры мирового рынка энергоносителей.
При этом сам уровень экономического развития России остается
низким. Валовый внутренний продукт на душу населения составляет около
7800 долларов США по паритету покупательной способности и менее 2500
долларов по текущему обменному курсу, что в несколько раз ниже
показателей не только ведущих, но и многих развивающихся стран. Это
обусловливает низкое качество жизни и высокий уровень бедности.
Уровень экономического развития определяет место России в мире и
влияет на способность государства проводить самостоятельную политику.
Усилившиеся в конце прошлого века тенденции глобализации привели к
уменьшению межгосударственных барьеров для перемещения капитала,
рабочей силы, технологий, информации. В этих условиях первостепенное
значение для России приобретает задача поддержания
конкурентоспособности в целях привлечения мировых экономических
ресурсов.
Основными факторами посткризисного роста экономической активности
являлись прежде всего благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура и
девальвация рубля, а также изменение мотивации хозяйствующих
субъектов. Все большая часть предприятий приспосабливается к рыночным
условиям. При этом развитие рыночных институтов и инфраструктуры
создают условия для обеспечения экономического роста.
На начальном этапе посткризисного развития (1999-2001 годы)
благодаря жесткой бюджетной политике, предсказуемой кредитно-денежной
политике и сдерживанию роста цен (тарифов) на продукцию (услуги)
субъектов естественных монополий девальвация рубля не привела к
раскручиванию инфляционной спирали и временно повысила ценовую
конкурентоспособность российской продукции как на внешнем, так и на
внутреннем рынке. Это дало импульс к оживлению деловой активности во
всех сферах экономики.
Высокие темпы экономического роста 1999-2001 годов были
достигнуты прежде всего за счет загрузки простаивавших мощностей.
Отечественные производители, получив в результате девальвации рубля
конкурентные преимущества, смогли быстро увеличить объемы выпуска
продукции без существенной модернизации производства и повышения ее
качества.
Кроме того, значительный приток доходов от экспорта оказывал
стимулирующее воздействие на внутренний спрос, как инвестиционный, так
и потребительский.
Влияние первого фактора роста - девальвации рубля - практически
исчерпано. Второй фактор - рост внутреннего спроса за счет высоких
экспортных цен на сырьевые товары - хотя и продолжает действовать, но
зависит от мировой конъюнктуры, поэтому не может обеспечить
устойчивого роста. Уровень развитости рынков и инфраструктуры также не
способен обеспечить дальнейшее динамичное развитие экономики. Резервы
загрузки производственных мощностей практически использованы.
Увеличение реальных доходов населения (за последние три года примерно
на треть) привело к качественной трансформации структуры потребления.
По мере повышения доходов население отдает предпочтение приобретению
более дорогих и качественных товаров. В условиях, когда производство
таких товаров в России было гораздо менее конкурентоспособно (в первую
очередь это касается товаров длительного пользования), насыщение
спроса происходило за счет роста импорта. В результате в 2002 году
импорт увеличился на 13 процентов.
Таким образом, в последующие годы необходимо обеспечить
активизацию внутренних факторов развития экономики, а также
конкурентоспособность за счет инвестиций в модернизацию производства и
технологий, инноваций, снижения издержек производства.
Главным фактором, сдерживающим такие инвестиции, остается
недостаточная привлекательность российских активов для вложения
капитала. Неблагоприятная среда для отечественного и иностранного
инвестора выражается в отсутствии стабильных правил игры, эффективной
системы правоприменения, в неразвитости рыночной инфраструктуры.
Эти факторы препятствуют не только эффективной инвестиционной
деятельности, но и другим, менее капиталоемким направлениям повышения
конкурентоспособности (внедрению инноваций, мер по снижению издержек).
Отсутствие радикальных сдвигов в улучшении делового климата не
позволяет создать условия для преодоления сырьевой направленности
структуры экономики. На долю отраслей ТЭК приходится около 30
процентов объема промышленного производства России, 32 процента
доходов консолидированного и 54 процента федерального бюджета, 54
процента экспорта, около 45 процентов валютных поступлений. Отсутствие
межотраслевого перетока капитала сохраняет отсталость перерабатывающих
секторов экономики.
Другая диспропорция - относительно невысокая по сравнению с
другими странами доля малых и средних предприятий в объеме валового
внутреннего продукта и численность работающих. Это снижает возможности
экономики к адаптации в условиях меняющихся внешних факторов,
колебания потребительского спроса, ускоренного развития технологий.
Существует ряд ограничений для осуществления предпринимательской
деятельности в целом.
Во-первых, нынешнее состояние рыночных институтов и
инфраструктуры задает высокий уровень трансакционных и
производственных издержек в экономике. Это следствие прежде всего
низкой конкуренции на рынках (товарных и ресурсных), а также
незавершенности преобразований в секторах, предоставляющих услуги как
финансового, так и производственного характера.
Финансовая инфраструктура не обеспечивает эффективного выполнения
функций финансового посредничества. Объем имеющегося в экономике
капитала, несмотря на значительный отток его за рубеж в предыдущие
годы, достаточно велик для финансирования модернизации производства.
Свободные средства есть у крупных сырьевых компаний, почти не
задействован потенциал частных сбережений населения, на рынок уже с
2002 года начали выходить долгосрочные пенсионные накопления. В то же
время инструменты финансового посредничества, призванные направить
свободные финансовые ресурсы в те сферы экономики, где они могут быть
использованы с большей экономической эффективностью, в том числе в
секторы с высокой добавленной стоимостью, по-прежнему недостаточно
развиты.
Недостаточное развитие финансовой системы наряду с высокими
рисками инвестирования в несырьевой сектор не позволяет использовать
преимущества благоприятной конъюнктуры на мировых рынках для
прогрессивных структурных сдвигов. Регулирование цен на энергетические
ресурсы не стимулирует их экономию и инвестиции в современные
энергосберегающие технологии, что сдерживает рост
конкурентоспособности экономики.
Во-вторых, остается недопустимо высоким и обременительным
вмешательство государства в экономическую деятельность. Это касается
широких полномочий государственных органов в перераспределении
экономических ресурсов, неэффективности судебной и правоохранительной
системы, большого количества административных барьеров и высокой
налоговой нагрузки на предпринимательскую деятельность. При этом
государство не обеспечивает в достаточной степени эффективное
предоставление услуг в тех областях, где оно обязано это делать, что
попрежнему стимулирует отток капитала и уклонение от уплаты налогов.
В-третьих, экономика России остается относительно закрытой и
изолированной в силу неэффективного таможенного и избыточного
валютного регулирования, а также несоответствия российских стандартов
международным.
Не в полной мере задействованы такие инструменты торговой
политики, как тарифные и нетарифные меры, специальные защитные меры.
В-четвертых, неэффективность системы предоставления социальных
услуг при низком уровне оплаты труда препятствует нормальному
воспроизводству "человеческого капитала".
1.2. Задачи Программы
Россия после четырехлетнего периода экономического роста в
состоянии ставить перед собой масштабные задачи и рассчитывать на их
решение. Ускорение темпов роста может стать задачей, способной
сплотить государство, бизнес и общество.
Активизация источников роста и повышения конкурентоспособности
страны предполагает реализацию "сценария ускоренной диверсификации"
российской экономики. Основным направлением, обеспечивающим ускоренный
рост экономики и диверсификацию, является опережающее развитие
перерабатывающих секторов (в первую очередь высокотехнологичных),
сферы услуг, а также повышение степени переработки сырья.
Главным условием диверсификации экономики, повышения темпов
экономического роста является устранение препятствий, сдерживающих
предпринимательскую активность, для чего необходимо:
максимально упростить регистрацию предпринимательской
деятельности, лицензирование отдельных видов деятельности,
согласование инвестиционных проектов;
разработать прозрачные правила взаимоотношений государства и
предпринимателя (предсказуемая макроэкономическая политика, стабильный
налоговый и таможенный режим, либеральное валютное регулирование,
необременительный контроль и надзор со стороны органов государственной
власти);
обеспечить недискриминационность доступа хозяйствующих субъектов
к земельным участкам, производственной инфраструктуре, сырью и
материалам, квалифицированной рабочей силе, капиталу и другим
ресурсам;
развивать систему страхования, в том числе коммерческих рисков;
совершенствовать систему защиты прав экономических субъектов, в
первую очередь судебной системы и правоохранительных органов;
гарантировать не ухудшение со стороны государства условий
предпринимательской деятельности.
Обозначенные меры можно назвать "горизонтальными", то есть
создающими экономические стимулы для развития всех секторов экономики.
Их реализация может дать значительный импульс развитию новых секторов.
При этом в целях ускорения процессов диверсификации одновременно с
общим улучшением делового климата необходимо осуществить комплекс
"вертикальных" мер, включая:
создание условий для повышения предпринимательской активности, в
первую очередь в отраслях перерабатывающей промышленности, а также в
сфере услуг;
стимулирование углубления переработки сырья не только в секторах
ТЭК, но и в лесопромышленном комплексе, химической и металлургической
промышленности, сельском хозяйстве;
повышение технологического уровня и наукоемкости продукции.
При этом "вертикальные" меры не предполагают прямой
государственной поддержки конкретных секторов и отраслей. Целью таких
мер является стимулирование тех видов деятельности, которые объективно
способствуют диверсификации экономики.
Для этого будут применяться различные инструменты, включая
налоговые и таможенно-тарифные меры, а также механизмы поддержки
экспорта.
Правительство Российской Федерации предполагает концентрировать
усилия на следующих шести приоритетных направлениях:
1. Приведение институциональных условий и инфраструктуры в
соответствие с потребностями бизнеса.
Для комфортного ведения бизнеса, доступности трудовых,
финансовых, энергетических, коммуникационных ресурсов необходимо
наличие институциональных условий (стандартного набора рыночных
институтов, конкурентных товарных и финансовых рынков, гарантий права
собственности), а также эффективной производственной и финансовой
инфраструктуры.
Для формирования ликвидных товарных и финансовых рынков
необходимо развитие конкуренции, что будет способствовать
рациональному распределению ресурсов по секторам экономики.
Развитие конкурентной среды на рынках позволит повысить их
доступность для малого бизнеса. Малый бизнес играет ключевую роль не
только в решении проблем занятости, формирования "среднего класса", но
и в осуществлении диверсификации экономики. Крупный бизнес изначально
имеет ряд преимуществ по сравнению с малым, наиболее важными из
которых являются доступность финансовых и производственных ресурсов и
государственных заказов. Поэтому для развития малого бизнеса
необходимы дополнительные меры, которые могли бы нивелировать это
неравенство, - особые режимы налогообложения, упрощенный учет, доступ
к финансовым и иным ресурсам, инфраструктуре.
Рост внешнего долга частного сектора свидетельствует о том, что
российская финансовая система нуждается в дальнейшем развитии для
обеспечения интересов растущей экономики. Необходима интеграция
разрозненных финансовых рынков, расширение спектра финансовых
инструментов, развитие системы институциональных инвесторов, способных
осуществлять долгосрочные вложения.
Принятие предпринимателями решений, нацеленных на развитие
бизнеса, в значительной мере зависит от условий их доступа к продукции
и услугам естественных монополий. Для этого государство должно
определить:
направления развития инфраструктуры (прежде всего транспортной,
трубопроводной) с участием государства;
формы и условия участия частного капитала в развитии
инфраструктуры;
механизмы и сроки формирования рынков в сферах естественных
монополий.
2. Реализация административной реформы, создание эффективной
системы государственного управления.
Основная цель административной реформы - повышение эффективности,
качества и прозрачности работы государственного аппарата.
В распоряжении государства все еще остается значительный объем
материальных активов (государственные унитарные предприятия,
акционерные общества с государственным участием, государственные
учреждения), которые должны быть либо приватизированы, либо
реструктурированы. При этом управление указанными активами должно
осуществляться более эффективно. Необходимо упростить процедуры
преобразования государственных унитарных предприятий в акционерные
общества, а также установить четкие и понятные для хозяйствующих
субъектов критерии и порядок передачи государственных активов в
частное управление.
Целями проведения военной реформы являются существенное
перевооружение и модернизация Вооруженных Сил, внедрение контрактных
принципов их комплектования. Сокращение продолжительности службы по
призыву потребует совершенствования законодательства в данной сфере.
3. Повышение открытости экономики.
Открытость экономики способствует повышению конкуренции, созданию
стимулов для снижения издержек, расширению доступа российских товаров
на внешние рынки, уменьшению барьеров на пути капитала. Необходимы
либерализация валютного регулирования, снятие избыточных
государственных ограничений внешней торговли и валютных операций.
4. Инновационное развитие отраслей промышленности.
При общем улучшении делового климата и создании экономических
стимулов для межотраслевого перетока капитала следует создать условия
для повышения привлекательности перерабатывающих секторов и сферы
услуг.
Приоритетное развитие отраслей с высокой добавленной стоимостью
требует повышения роли науки в экономическом развитии. Реформа сферы
науки должна быть нацелена на усиление инновационной ориентации
прикладных научных исследований и разработок, а также повышение их
вклада в экономический рост при сохранении государственной поддержки
фундаментальной науки.
5. Формирование эффективной системы предоставления социальных
услуг, создающей благоприятные условия для развития "человеческого
капитала".
В целях повышения качества и доступности для потребителей
социальных услуг, улучшения ситуации на рынке труда в рамках
реформирования отраслей социальной сферы (образование,
здравоохранение, социальное обслуживание, культура) необходимо
внедрение механизмов финансирования соответственно объему и качеству
оказываемых услуг с существенным ограничением объемов бюджетного
финансирования государственных учреждений по смете. Указанные
механизмы включают подушевое финансирование получения гражданами
общего и профессионального образования, страховые механизмы
финансирования медицинской помощи, поэтапный переход от финансирования
содержания организаций культуры по смете к финансированию основной их
деятельности по договору (предоставление населению услуг в сфере
культуры).
6. Обеспечение благоприятных макроэкономических условий развития.
Важнейшим условием формирования благоприятного делового климата
служит взвешенная макроэкономическая политика, основными
характеристиками которой являются предсказуемость, адаптивность к
внешним изменениям, прозрачность.
Приоритетные задачи ближайших трех лет - снижение налогового
бремени с соответствующей оптимизацией государственных расходов,
снижение инфляции и процентных ставок, сокращение вмешательства
государства в экономику и социальную сферу.
Совокупные потребности финансирования основных государственных
функций, а также реформ, предусмотренных настоящей Программой, не
превысят существующий уровень расходов консолидированного бюджета и
бюджетов государственных внебюджетных фондов в реальном выражении при
условии кардинального повышения эффективности расходов, устранения
нерациональных государственных обязательств, изменения механизмов
финансирования бюджетной сферы. Существенную экономию бюджетных
средств можно получить за счет повышения эффективности расходов для
государственных нужд.
Снижение налогового бремени необходимо осуществлять в увязке с
перераспределением доходных и расходных полномочий между уровнями
бюджетной системы, реформой региональных финансов.
Для создания эффективно работающей экономической системы,
способной к саморазвитию, необходимо обеспечить комплексность и
высокие темпы реформ. Затягивание отдельных реформ, отсрочки в
принятии важнейших законов приводят к тому, что уже принятые законы
оказываются неработоспособными. Это резко снижает эффективность
преобразований.
Обеспечение устойчиво высоких темпов экономического роста
предполагает создание эффективного механизма перераспределения
ресурсов между экспортно-сырьевым и перерабатывающим секторами
экономики с целью ускоренного развития потенциально
конкурентоспособных производств и интенсификации ресурсосбережения.
Такой механизм должен органично дополнять комплекс общих мер по
улучшению предпринимательского и инвестиционного климата.
Государство будет обеспечивать долгосрочную стабильность и
предсказуемость условий экономического развития для всех субъектов
экономики. Основными инструментами, задающими бизнесу необходимые
ориентиры, являются Энергетическая стратегия России на период до 2020
года, Государственная программа вооружений, программы реформирования
естественных монополий, прогнозный план (программа) приватизации
федерального имущества, федеральная адресная инвестиционная программа,
среднесрочные финансовые планы. Факторами укрепления стабильности
являются переход к среднесрочному бюджетному планированию и политика
государства в области развития производственной инфраструктуры.
Для решения задач, предусмотренных данной Программой, необходимо:
обеспечение принятия решений по большинству мероприятий Программы
на уровне министерств и ведомств в соответствии с их компетенцией;
определение ответственных исполнителей по основным мероприятиям
Программы за конкретным министерством или ведомством, разрабатывающим
календарный план по их реализации и перечень необходимых правовых
актов, а также несущим ответственность за исполнение этих мероприятий;
обеспечение публичности процесса выработки предложений по решению
определенных в Программе задач с участием общественности, научных и
экспертных кругов;
разработка предложений о принятии дополнительных мер по
реализации нормативных правовых актов;
создание рабочих групп по разработке нормативных документов с
включением в них независимых экспертов, представителей бизнеса и
общественности.
2. УСТРАНЕНИЕ ИНФРАСТРУКТУРНЫХ
И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ РАЗВИТИЯ
Важнейшим условием развития рыночной экономики является
обеспечение конкуренции, которая способствует наиболее эффективному
распределению ресурсов. На сегодняшний день одним из институциональных
ограничений развития является недостаточная эффективность принимаемых
государственными органами мер, направленных на развитие конкуренции.
Серьезными препятствиями для привлечения инвестиционных ресурсов
(как внутренних, так и внешних) остаются недостаточная развитость
финансовых рынков, несовершенство корпоративного управления,
недостаточная прозрачность деятельности компаний (прежде всего в
отношении финансов и структуры собственности). Слабость банковской
системы, рынка страховых услуг, валютного рынка, рынка
негосударственного пенсионного обеспечения сокращает возможности
использования различных финансовых инструментов и механизмов,
необходимых для нормального функционирования экономики в условиях
мировой конкуренции.
Развитие экономики России ограничивается недостаточными
гарантиями права собственности. Требуется совершенствование
основополагающих нормативных документов в данной сфере.
Единство экономического пространства страны, доступ российских
товаров на внешние рынки, внедрение российскими производителями
передовых технологий невозможны без развитой транспортной и
телекоммуникационной инфраструктуры. Прогресс в развитии транспортной
системы и связи необходим для достижения конкурентоспособности
российской экономики.
Серьезно ограничивает развитие экономики неэффективность
функционирования естественных монополий: искажаются ценовые пропорции,
расточительно расходуются ресурсы внутри самих монополий.
Энергоэффективная модель развития предполагает создание
экономических стимулов для модернизации оборудования и технологий в
целях экономии энергоресурсов. Там, где возможно, предстоит перейти к
рыночному механизму формирования цен с элементами государственного
регулирования на переходном этапе и усилением адресной социальной
защиты семей с низкими доходами.
Жилищно-коммунальное хозяйство в нынешнем состоянии не способно
предоставлять населению качественные и доступные услуги, что в
значительной степени обусловлено отсутствием у предприятий ЖКХ
стимулов снижать издержки и повышать качество услуг. Создание
экономических условий для привлечения в сектор ЖКХ частных предприятий
способно значительно повысить эффективность коммунального хозяйства.
Устранение обозначенных институциональных и инфраструктурных
ограничений развития активизирует межотраслевой переток капитала,
создаст предпосылки для роста доходов населения и повышения качества
жизни, развития высокотехнологичных производств и сферы услуг.
2.1. Развитие конкуренции в Российской Федерации
Основная цель - создание среды для равной добросовестной
конкуренции, способствующей эффективному распределению ресурсов.
Для решения задачи по развитию конкуренции необходимо:
создать систему информирования участников рынка о возможностях
использования антимонопольного законодательства для защиты их прав и о
правоприменительной практике в этой области;
упростить процедуру обращения участников рынка по поводу
нарушений антимонопольного законодательства, не допуская при этом
возложения обязанности по представлению доказательств нарушений
(документов, подтверждающих факт нарушения) на лицо, обращающееся с
заявлением;
провести анализ эффективности применяемых в России видов и
методов контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, в
том числе методов выявления и пресечения нарушений, и на его основе
разработать предложения по совершенствованию законодательства в этой
сфере;
разработать четкие механизмы предоставления хозяйствующим
субъектам государственной помощи, а также ее использования и учета;
повысить пороговые значения уровней экономической концентрации;
перейти от разрешительного порядка к предварительному уведомлению
при проведении государственного контроля экономической концентрации -
при слиянии и присоединении коммерческих организаций, заключении
сделок на приобретение акций (долей в уставном капитале), основных
фондов и нематериальных активов, с правом антимонопольного органа в
течение ограниченного срока запретить сделку и с признанием сделки
совершенной по умолчанию, если запрет в течение этого срока не
поступил. Разрешительный порядок сохранить только для
высококонцентрированных рынков;
разработать комплекс мер по развитию биржевой инфраструктуры и
совершенствованию механизмов регулирования биржевой торговли
отдельными видами товаров;
провести анализ ведомственных нормативных и правовых актов, а
также соглашений, заключенных с органами власти и организациями, в
целях выявления содержащихся в них положений, не соответствующих
антимонопольному законодательству, с последующей отменой таких актов;
обеспечить контроль за соблюдением антимонопольных требований при
проведении конкурсов на размещение заказов на поставки товаров,
выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд.
2.2. Развитие финансовой инфраструктуры
и системы финансового посредничества
Доступность долгосрочных инвестиционных и кредитных ресурсов -
важнейшее условие модернизации и диверсификации экономики. В настоящее
время российская финансовая система в значительной мере удовлетворяет
потребность экономики в краткосрочных инвестиционных и кредитных
ресурсах, но пока не способна предоставлять в достаточной мере
долгосрочные ресурсы.
Эту проблему можно решить путем развития банковского сектора,
повышения его капитализации, развития рынка долговых ценных бумаг,
создания благоприятных условий для деятельности институциональных
инвесторов (инвестиционных и пенсионных фондов, страховых компаний),
рынка ипотечных услуг, для лизинга, а также организованных рынков
товаров и производных финансовых инструментов.
Потребность экономики в банковских услугах, несмотря на
достигнутый прогресс, в полной мере не удовлетворяется, что
обусловлено как недостатками в деятельности самих банков (качество
систем управления и внутреннего контроля, капитала, учета и
отчетности), так и внешними условиями развития банковского сектора,
прежде всего сохраняющимся высоким уровнем рисков банковской
деятельности, недостатками ее правового обеспечения и значительными
издержками.
Основной задачей на ближайшую перспективу является создание
условий, обеспечивающих повышение эффективности функционирования
банковского сектора, укрепление его роли в экономике. Важными
условиями решения этой задачи служат снижение рисков банковской
деятельности, стоимости банковских услуг, увеличение сроков и снижение
стоимости привлекаемых банками ресурсов, повышение качества капитала
(собственных средств) и сокращение издержек кредитных организаций.
Приоритетными направлениями развития финансового рынка на
среднесрочную перспективу являются:
стимулирование роста капитализации, в том числе путем создания
экономических стимулов для выхода предприятий на фондовый рынок;
расширение финансового инструментария;
активизация первичного размещения акций;
формирование правовой базы для секьюритизации финансовых активов
и выпуска в обращение производных инструментов;
координация деятельности государственных органов в процессе
регулирования финансовых рынков;
интеграция государственного регулирования на финансовых рынках в
рамках СНГ.
2.2.1. Развитие институциональных инвесторов
В целях увеличения объема долгосрочного кредитования в экономике
необходимо создать максимально благоприятные условия для деятельности
институциональных инвесторов - инвестиционных фондов, в том числе
индексных, негосударственных пенсионных фондов и страховых компаний и
развивать инфраструктуру, обеспечивающую транспорентность, надежность
и конкурентоспособность на финансовых рынках.
В целях создания для институциональных инвесторов режима
налогового благоприятствования необходимы замена налога на операции с
ценными бумагами государственной пошлиной за регистрацию выпусков
ценных бумаг и уточнение порядка, условий и размеров налоговых вычетов
при продаже ценных бумаг.
Налоговое стимулирование рынка долгосрочных инвестиций должно
дополняться комплексом иных законодательных и административных мер,
направленных на его укрепление, включая:
уточнение правил бухгалтерского учета операций по доверительному
управлению недвижимостью, порядка налогообложения и правил регистрации
объектов недвижимости с целью устранения ограничений на деятельность
закрытых паевых инвестиционных фондов в качестве институциональных
инвесторов;
пересмотр ограничений для хозяйственных обществ при формировании
уставного капитала, в том числе в отношении величины уставного
капитала, прав кредиторов при уменьшении уставного капитала, а также
правил ликвидации организации в случае несоответствия уставного
капитала размеру чистых активов.
Унификация принципов функционирования институтов коллективных
инвестиций - инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных
фондов, страховых организаций, в частности, введение требования о
профессиональном управлении активами этих институтов управляющими
компаниями, о контроле над распоряжением их активами
специализированными депозитариями, введение ограничений на
инвестирование активов этих институтов, в частности, в ценные бумаги
их аффилированных лиц и аффилированных лиц управляющих компаний и
специализированных депозитариев, а также введение единых стандартов
раскрытия информации о функционировании институтов коллективных
инвестиций.
2.2.2. Реформирование банковской системы
Повышение функциональной роли банковского сектора в экономике при
обеспечении его надежности является неотложной задачей Правительства
Российской Федерации. В соответствии со среднесрочной стратегией
развития банковского сектора Российской Федерации в этих целях
необходимы:
вывод с рынка проблемных банков, повышение капитализации
банковской системы и качества капитала (собственных средств) кредитных
организаций;
совершенствование деятельности банков, доли участия в которых
принадлежат государству, в части реализации их целей и задач;
введение в действие системы страхования вкладов граждан в
коммерческих банках, что позволит увеличить приток ресурсов в
негосударственные банки;
ужесточение начиная с 2005 года требований Банка России к
выполнению кредитными организациями показателя достаточности капитала;
завершение выхода Правительства Российской Федерации из участия в
уставном капитале организаций, предоставляющих услуги на финансовом
рынке, кроме специализированных банков, реализация мероприятий по
сокращению доли участия государства в капитале Внешторгбанка;
завершение мероприятий по прекращению участия государственных
унитарных предприятий в уставном капитале кредитных организаций;
упрощение процедур реорганизации кредитных организаций в форме
слияния, присоединения и преобразования, включая уточнение порядка
уведомления кредиторов, исполнения обязательств кредитной организации
перед кредиторами в случае ее реорганизации;
переход начиная с 2004 года кредитных организаций на
международные стандарты финансовой отчетности с завершением этого
процесса до 2007 года. Реализация этой меры требует изменения
действующего законодательства в сфере бухгалтерского учета;
внедрение в практику оценки рисков на консолидированной основе и
развитие соответствующего направления в системе банковского надзора;
разработка новой редакции Федерального закона "О
несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций";
установление требований и условий кредитования связанных сторон;
законодательное регулирование синдицированных кредитов в целях
четкого распределения ответственности, налоговых последствий и рисков
для участников синдиката;
развитие системы раскрытия информации о добросовестности
исполнения заемщиками обязательств перед банками (кредитными бюро);
подготовка изменения банковского законодательства по вопросам
обеспечения прозрачности капитала кредитных организаций;
создание системы регистрации залогов в отношении любого вида
имущества и имущественных прав, пересмотр процедуры обращения
взыскания на заложенное имущество с предоставлением залогодержателям
реальных прав по внесудебному обращению взыскания на предмет залога;
выведение имущества, предоставленного в залог, из конкурсной
массы при банкротстве должника;
устранение противоречий в законодательстве и обеспечение
надлежащей защиты и приоритета требованиям залогодержателей;
отмена излишних требований в отношении существенных условий
договора о залоге и его действительности;
законодательное регулирование порядка предоставления и реализации
залога денежных средств, находящихся на банковском счете. Требуется
более детальное урегулирование отношений, возникающих при залоге
товаров, находящихся в обороте, так как ряд общих положений о залоге
не может применяться из-за специфики данного вида залога, необходимо
также отказаться от установления размера пошлины в зависимости от цены
имущества;
внесение в Гражданский кодекс Российской Федерации изменений и
дополнений, предусматривающих возможность досрочного изъятия срочных
вкладов только в случаях, прямо оговоренных в договоре;
внесение в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации
изменений, касающихся особого порядка обращения взыскания на имущество
граждан-должников по ипотечным кредитам в целях развития ипотечного
жилищного кредитования;
совершенствование нормативной базы с целью упрощения порядка
предоставления банками потребительских кредитов и кредитов малому
бизнесу;
развитие законодательства в части расширения форм участников
кредитного рынка, в том числе создания и развития кредитных бюро.
2.2.3. Развитие фондового рынка и
инвестиционных институтов
Основной целью деятельности Правительства Российской Федерации по
развитию фондового рынка является повышение роли рынка в привлечении
инвестиций и перераспределении капитала в российской экономике.
В этих целях требуется принятие следующих мер:
определение понятий "инсайдерской информации", "инсайдера",
установление запрета на использование инсайдерской информации и
передачу ее третьим лицам, а также порядка проведения проверок фактов
использования инсайдерской информации;
совершенствование законодательной базы реорганизации компаний и
корпоративных поглощений путем приобретения крупных пакетов акций;
консолидация депозитарных и клиринговых организаций,
обеспечивающих функционирование организованной части рынка, что
позволит снизить трансакционные издержки и операционные риски,
повысить ликвидность ценных бумаг, обращающихся на организованном
рынке;
обеспечение централизованного учета перехода прав собственности
на ценные бумаги в рамках торговых систем, проведение расчетов и
клиринга в рамках единого депозитарно-клирингового центра, в том числе
развитие системы учета прав на ценные бумаги;
повышение требований к собственному капиталу, ответственности и
системе управления рисками организаторов торговли (бирж) и клиринговых
организаций;
ускорение перевода предприятий на международные стандарты
финансовой отчетности (начиная с отчетности за 2004 год предполагается
перевод на указанные стандарты всех организаций, ценные бумаги которых
котируются на фондовом рынке, а также банков и профессиональных
участников рынка ценных бумаг);
обеспечение раскрытия информации об акционерах компаний и
установление ответственности акционеров за непредставление информации;
обеспечение получения достоверной информации о профессиональных
участниках рынка ценных бумаг на основе их обязательного аудита;
установление уголовной ответственности за использование
инсайдерской информации, манипулирование ценами на рынке ценных бумаг,
незаконное использование средств клиентов, нарушение правил учета прав
на ценные бумаги и др.
2.2.4. Развитие рынка страховых услуг
Главная цель экономической политики в сфере страхования -
формирование российской системы страхования, способной выполнять
следующие социально-экономические функции:
защита от потенциальных рисков, необходимая для эффективного
функционирования рыночной экономики и являющаяся фактором ее
стабильности и стимулом для расширения предпринимательской
деятельности;
аккумуляция долгосрочных инвестиционных ресурсов для развития
экономики.
Основными задачами Правительства Российской Федерации по
формированию эффективной системы страхования являются:
завершение формирования законодательной базы;
создание эффективного механизма государственного регулирования и
надзора за страховой деятельностью;
развитие саморегулирования в страховой отрасли;
развитие долгосрочного страхования жизни, позволяющего
трансформировать сбережения населения в долгосрочные инвестиции;
поэтапная интеграция российской системы страхования и
международного страхового рынка.
Приоритетным направлением обязательного страхования должна стать
сфера страхования гражданской ответственности. Базовые принципы такого
страхования включают в себя:
социально-экономическую обоснованность видов обязательного
страхования;
соразмерность страхового тарифа и величины страхового риска;
реализацию предусмотренных законодательством мер по регулированию
страховых тарифов с целью их оптимизации в отношении страхователей;
повышение требований к страховщикам по обеспечению их финансовой
устойчивости;
формирование финансовых механизмов, позволяющих обеспечить защиту
в случаях, когда обязательное страхование не осуществлено;
исключение необоснованного введения дополнительных видов
обязательного страхования, в том числе создания новых внебюджетных
фондов.
Основные мероприятия по развитию страхового рынка включают в
себя:
разработку критериев обоснованности введения нового вида
обязательного страхования;
стимулирование капитализации страхового рынка путем повышения
минимального размера уставного капитала страховых организаций,
повышение требований к ликвидности средств, за счет которых
формируются уставные капиталы;
внедрение оперативного мониторинга финансового состояния
страховых организаций, формирование соответствующей системы учета и
отчетности в соответствии с международными стандартами.
Правительство Российской Федерации будет создавать стимулы для
развития долгосрочного страхования жизни, включая пенсионное
страхование, и принимать меры по усилению пруденциального надзора за
компаниями, специализирующимися на операциях долгосрочного
страхования, вводить более жесткие требования к их финансовой
устойчивости и ужесточать санкции в отношении компаний, нарушающих
обязательные требования.
2.3. Развитие инфраструктуры рынка земли
и иной недвижимости
Создание в России полноценного рынка недвижимости с
соответствующей инфраструктурой и адекватно функционирующей системой
регулирования - одна из важнейших задач, непосредственно влияющих на
предпринимательский климат в стране и инвестиционную активность. В
2001-2002 годах была заложена правовая основа развития рынка
недвижимости - приняты Земельный кодекс Российской Федерации и
Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения". В России появилось полноценное право частной
собственности на землю. Разрабатываются принципы территориального
зонирования и разрешенного использования земель.
В 2003-2005 годах требуется решить ряд задач, связанных прежде
всего с необходимостью совершенствования правовой базы рынка
недвижимости, повышения эффективности государственного регулирования в
этой сфере, устранения избыточного административного вмешательства в
функционирование рынка.
В сфере совершенствования нормативно-правовой базы земельной
реформы необходимо принятие следующих мер:
завершение территориального зонирования земель поселений и иных
территорий с целью установления градостроительных регламентов
разрешенного использования недвижимости;
совершенствование механизма передачи права собственности на
земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной
собственности, собственникам расположенных на них объектов
недвижимости; установление порядка определения арендных платежей и
выкупных цен за земельные участки с учетом их сопоставимости,
необходимости уменьшения размера отвлекаемых собственных средств
предприятий на данные цели, в том числе с учетом возможности рассрочки
платежей по выкупу земельных участков;
формирование земельных участков при разграничении государственной
собственности на землю в целях регистрации прав собственности на
земельные участки Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации, муниципальных образований;
формирование информационной базы землеустроительной документации;
создание единого кадастра объектов недвижимости на федеральном
уровне;
совершенствование системы государственной регистрации права на
недвижимое имущество и сделок с ним с индивидуализацией земельных
участков и иных объектов недвижимости;
создание реестра свободных земель, обеспеченных соответствующей
производственной инфраструктурой (транспортными коммуникациями, газо-,
тепло- и электроснабжением, средствами связи), которые могут быть
использованы под промышленную застройку, с предоставлением отсрочки
при покупке земельного участка, внесенного в реестр (и запрете на
вторичную его продажу на срок отсрочки), либо с продажей земельных
участков в рассрочку, обеспечение применения упрощенного порядка
регистрации прав на указанные земельные участки;
упрощение предоставления права на земельные участки в целях
реализации инвестиционных проектов;
законодательное оформление концепции единого объекта
недвижимости, предполагающей регистрацию права собственности
одновременно на земельный участок и на находящиеся на нем здания
(сооружения);
обеспечение перехода к преимущественно конкурсному предоставлению
земельных участков с их предварительным формированием как объектов
недвижимости, предоставляемых в собственность или долгосрочную аренду
в целях создания возможности для кредитования будущего строительства
под залог земельного участка;
организация эффективного контроля за охраной и использованием
земельных ресурсов, направленного на сохранение и восстановление
природных свойств земель;
обеспечение правовых условий оборота земель сельскохозяйственного
назначения, включая ипотеку.
В сфере совершенствования государственного регулирования рынка
недвижимости необходимо принятие следующих мер:
законодательное установление исчерпывающих условий каждого вида
государственной экспертизы проектной документации, сроков ее
проведения, регламента взаимодействия осуществляющих экспертизу
органов, основанного на принципе "одного окна", и порядка определения
стоимости проведения государственной экспертизы; приведение порядка
финансирования органов, осуществляющих государственную экспертизу, в
соответствие с бюджетным законодательством;
передача части функций по регулированию деятельности
профессиональных участников рынка недвижимости (оценщиков,
страховщиков, землеустроителей) их объединениям и ассоциациям с целью
стимулирования профессионального бизнес-сообщества к повышению
надежности и эффективности сделок на рынке недвижимости;
обеспечение продажи государственной и муниципальной недвижимости
по конкурсу, а также заблаговременного и публичного предоставления
информации о таких конкурсах.
2.4. Развитие транспортной инфраструктуры
Развитие экономики и ее диверсификация выдвигают новые требования
к качеству и структуре транспортной сети.
Реализуя положения федеральной целевой программы "Модернизация
транспортной системы России (2002-2010 годы)", Правительство
Российской Федерации будет уделять в 2003-2005 годах особое внимание
сбалансированному развитию транспортного комплекса, играющего ключевую
роль в снижении издержек в экономике, а также в обеспечении единства
экономического пространства и дальнейшей интеграции России с мировой
экономикой.
Основными задачами развития транспортной инфраструктуры на 2003-
2005 годы являются:
анализ реализации федеральной целевой программы и выработка
предложений по повышению эффективности ее реализации;
обеспечение оптимальных транспортных условий для внутренней и
внешней торговли;
повышение безопасности транспортного процесса, снижение
аварийности и негативного воздействия на окружающую среду;
совершенствование системы тарифного регулирования;
формирование конкурентоспособных международных транспортных
коридоров.
В целях реализации данных задач необходимо обеспечить:
а) в области железнодорожного транспорта:
обновление конструкций пути, искусственных сооружений и
контактной сети;
обновление собственниками подвижного состава и локомотивного
парка за счет модернизации;
б) в области морского и внутреннего водного транспорта, портовой
инфраструктуры:
системную производственную специализацию морских и речных портов
в увязке с развитием сети железных и автомобильных дорог;
приоритетное развитие специализированных портовых терминалов по
перевалке грузов;
развитие и модернизацию портов Северо-Запада, Юга и Дальнего
Востока России, обеспечивающих стабильную работу международных
транспортных коридоров;
реализацию мер по переключению на морские порты России экспортных
грузопотоков, сосредоточенных в портах сопредельных государств;
создание оптимальных глубин на транзитных судовых ходах единой
глубоководной системы европейской части России с учетом
природоохранных требований и экологической безопасности;
приоритетное развитие водного транспорта в районах Сибири и
Дальнего Востока, обеспечивающее потребность в развитии экономических
отношений в этих районах;
в) в области гражданской авиации:
оптимизацию сети аэропортов и аэродромов;
процессы интеграции авиакомпаний и равный доступ авиаперевозчиков
к элементам наземной авиационной структуры;
содействие развитию конкуренции в сфере аэропортового
обслуживания;
упорядочение коммерческой деятельности субъектов государственной
авиации;
эффективную деятельность лизинговых компаний с участием
государства;
совершенствование системы организации воздушного движения и
механизма финансирования ее развития;
продолжение работ по созданию новой и модернизации
эксплуатируемой авиационной техники, поэтапное ограничение
эксплуатации воздушных судов, не отвечающих требованиям Международной
организации гражданской авиации (ИКАО) по шуму и эмиссии;
г) в области автомобильного транспорта и дорожного хозяйства:
развитие единой сети автомобильных дорог в целях обеспечения
подъездов к крупнейшим городам и крупным транспортным узлам, а также
развитие международных транспортных коридоров;
обеспечение прозрачности механизма ценообразования при
осуществлении дорожного строительства;
создание нормативной правовой базы в области эксплуатации
отдельных объектов дорожной сети на платной основе;
проведение в 2003-2004 годах эксперимента по передаче на
конкурсной основе работ по содержанию и эксплуатации федеральных
автомобильных дорог организациям различных форм собственности.
2.5. Развитие телекоммуникационной инфраструктуры
Главной задачей государственной политики на среднесрочную
перспективу в сфере развития информационной и телекоммуникационной
инфраструктуры и рынка услуг связи является обеспечение доступа к
телекоммуникационной инфраструктуре и информационным ресурсам
хозяйствующих субъектов, органов государственного и муниципального
управления и широких слоев населения, формирование конкурентной среды.
Для решения этой задачи требуется реализация следующих мер:
поэтапное создание системы универсального обслуживания -
предоставление любому пользователю на территории Российской Федерации
доступа к сети связи общего пользования в заданное время с оказанием
ему основных услуг связи установленного качества и по доступным ценам;
обеспечение бюджетного финансирования расходов на оплату услуг
связи, включая оплату каналов и трафика, для государственных и
муниципальных организаций и учреждений;
гармонизация распределения и условий использования
радиочастотного спектра в соответствии с международными договорами
Российской Федерации, осуществление конверсии радиочастотного спектра,
внедрение распределения частот на конкурсной основе;
снижение тарифов на услуги связи до уровня экономически
обоснованных затрат с включением инвестиционной составляющей, снижение
до минимума перекрестного субсидирования услуг связи, переход к
государственному регулированию тарифов по методу предельного
ценообразования с принятием мер по защите малоимущих категорий
населения;
обеспечение равного доступа операторов связи к сети связи общего
пользования и установление тарифов на услуги по присоединению и
пропуску трафика, введение раздельного учета доходов и расходов
операторов связи по видам услуг связи;
обеспечение эффективной защиты прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора).
2.6. Реформирование естественных монополий
В ближайшие три года необходимо реализовать основные реформы
естественных монополий в сферах электроэнергетики, железнодорожного
транспорта, связи и в газовой отрасли.
В настоящее время монополии, не подверженные конкуренции и
рыночным ограничениям в части спроса, нацелены исключительно на рост
издержек и цен, их растущие потребности в долгосрочном инвестиционном
финансировании покрываются в основном за счет увеличения тарифной
нагрузки на потребителей.
2.6.1. Реформирование электроэнергетики
Основной целью государственной политики в области реформирования
электроэнергетики Российской Федерации является ресурсное и
инфраструктурное обеспечение стабильного развития экономики с
одновременным повышением эффективности отрасли.
Основными задачами реформирования электроэнергетики Российской
Федерации являются:
создание эффективно работающего рынка электроэнергии,
функционирующего на принципах конкурентного ценообразования и отбора
поставщиков, исключающих дискриминацию любых его добросовестных
участников, охватывающего регионы России, в которых организация рынка
технически реализуема и экономически целесообразна;
создание эффективного механизма снижения издержек как в сфере
производства (генерации), передачи и оперативно-диспетчерского
управления в электроэнергетике, так и в сфере ее потребления путем
повышения эффективности использования энергии;
создание привлекательного инвестиционного климата в
электроэнергетике и привлечение необходимого объема инвестиций для
возмещения выбывающих и роста генерирующих мощностей, модернизации и
реконструкции отрасли;
поэтапная ликвидация перекрестного субсидирования между
различными группами потребителей электроэнергии в целях обеспечения
доступности электроэнергии, в том числе путем создания системы
поддержки групп потребителей с низким уровнем доходов;
стимулирование энергосбережения во всех сферах экономики;
сохранение и развитие единой инфраструктуры электроэнергетики,
включающей магистральные сети и систему диспетчерского управления.
Для достижения основных целей структурных реформ и выполнения
задач в отрасли должны быть осуществлены следующие мероприятия:
реорганизация Российского открытого акционерного общества
энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России" и
акционерных обществ энергетики и электрификации путем выделения
сетевых, сбытовых и генерирующих обществ с целью обеспечения
конкуренции в немонопольных секторах отрасли и повышения прозрачности
деятельности субъектов естественных монополий;
формирование генерирующих компаний и начало демонополизации
сектора генерации электроэнергии;
создание института гарантирующих поставщиков;
формирование конкурентного оптового рынка электроэнергии;
завершение формирования нормативной правовой базы
функционирования конкурентного рынка электроэнергии на основе опыта,
накопленного на подготовительном этапе структурных реформ в отрасли;
создание условий для привлечения масштабных инвестиций в
электроэнергетику;
формирование рынка электроэнергии, создание генерирующих компаний
оптового рынка и реорганизация акционерных обществ энергетики и
электрификации.
2.6.2. Реформирование железнодорожного транспорта
Целями структурной реформы на железнодорожном транспорте
являются:
повышение устойчивости работы железнодорожного транспорта, его
доступности, безопасности и качества предоставляемых им услуг;
формирование единой гармоничной транспортной системы государства;
снижение совокупных затрат на перевозку грузов железнодорожным
транспортом;
удовлетворение растущего спроса на услуги, предоставляемые
железнодорожным транспортом;
повышение инвестиционной привлекательности железнодорожного
транспорта.
В 2003-2005 годах должны быть завершены мероприятия первого и
второго этапов реформы.
На первом этапе необходимо:
разделить функции государственного регулирования и хозяйственного
управления на железнодорожном транспорте, создать открытое акционерное
общество "Российские железные дороги";
упорядочить функции федеральных органов исполнительной власти в
области железнодорожного транспорта, провести сводный аудит
финансово-хозяйственной деятельности и инвентаризацию (включая оценку
технического состояния) имущества предприятий, подведомственных
Министерству путей сообщения Российской Федерации;
подготовить и утвердить план приватизации предприятий
железнодорожного транспорта и устав открытого акционерного общества
"Российские железные дороги", зарегистрировать общество и сформировать
органы его управления;
при создании открытого акционерного общества "Российские железные
дороги" сформировать самостоятельные структурные подразделения для
осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности на
железнодорожном транспорте (пассажирских перевозок в дальнем
следовании и пригородном сообщении, отдельных специализированных
грузовых перевозок, услуг по ремонту технических средств и
производству запасных частей, иных видов деятельности, не связанных с
перевозками), завершить работу по введению раздельного учета доходов,
расходов и финансовых результатов по этим видам деятельности;
разработать механизм выделения из открытого акционерного общества
"Российские железные дороги" компаний, осуществляющих виды
деятельности, которые открыты для конкуренции, с одновременной
приватизацией государственных предприятий, входящих в потенциально
конкурентный сектор и не связанных непосредственно с организацией
движения и обеспечением аварийно-восстановительных работ на
железнодорожном транспорте;
создать нормативную базу для равного доступа к инфраструктуре
железнодорожного транспорта независимых транспортных организаций,
осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере
железнодорожных перевозок (компаний операторов, в том числе владеющих
инфраструктурой, не входящей в состав федерального железнодорожного
транспорта);
разработать механизм финансовой поддержки пассажирских перевозок
на железнодорожном транспорте;
принять новый прейскурант на грузовые железнодорожные перевозки,
создающий условия для появления независимых перевозчиков,
располагающих собственным парком грузовых вагонов и локомотивов.
В рамках второго этапа реформирования железнодорожного транспорта
требуется:
реформировать открытое акционерное общество "Российские железные
дороги" путем создания дочерних акционерных обществ, осуществляющих
отдельные виды предпринимательской деятельности (грузовые перевозки,
услуги по ремонту технических средств и производству запасных частей,
а также иные виды деятельности, не связанные с перевозками);
реформировать пассажирский комплекс, в том числе создать в рамках
открытого акционерного общества "Российские железные дороги"
федеральную пассажирскую компанию с региональными дирекциями, и
разработать механизм взаимодействия региональных дирекций и открытого
акционерного общества "Российские железные дороги";
преобразовать федеральную пассажирскую компанию в дочернее
акционерное общество открытого акционерного общества "Российские
железные дороги", а ее региональные дирекции (по мере устранения
перекрестного субсидирования) - в дочерние или независимые открытые
акционерные общества;
создать с учетом административно-территориального деления
государства пригородные пассажирские компании в качестве структурных
подразделений открытого акционерного общества "Российские железные
дороги" либо его дочерних открытых акционерных обществ с участием
региональных и муниципальных органов власти;
поэтапно сократить перекрестное субсидирование одних видов
деятельности за счет других;
создать условия для увеличения объема приобретения независимыми
компаниями - операторами грузовых вагонов и магистральных локомотивов;
обеспечить условия для формирования и укрупнения независимых
компаний-перевозчиков, а также повышения доли принадлежащего им парка
вагонов (к концу второго этапа в распоряжении указанных компаний
должно находиться не менее 50 процентов парка грузовых вагонов);
усовершенствовать тарифную систему на железнодорожном транспорте.
2.6.3. Развитие газовой отрасли
Целью политики, проводимой Правительством Российской Федерации в
газовой отрасли, будет являться эффективное решение задач обеспечения
потребностей экономики и населения страны в природном газе и
исполнения обязательств по поставкам газа на экспорт.
Политика в области развития газовой отрасли будет базироваться на
следующих основных принципах:
повышение экономической эффективности и прозрачности деятельности
предприятий газовой отрасли, повышение качества обслуживания
потребителей газа;
установление оптимальной цены на газ, соответствующей
потребительским свойствам газа как вида сырья и топлива;
повышение эффективности использования газа потребителями;
расширение предложения газа, в том числе путем создания условий
для эффективного развития независимых производителей газа и повышения
степени использования попутного нефтяного газа;
совершенствование государственного регулирования в газовой
отрасли, обеспечение его предсказуемости и регламентации;
предоставление субъектам отрасли возможности для приспособления к
меняющимся условиям хозяйственной деятельности;
обеспечение недискриминационных условий деятельности предприятий
газовой отрасли;
совершенствование государственного антимонопольного
регулирования;
создание условий для развития газотранспортных систем;
защита интересов социально не защищенных категорий потребителей.
В целях развития рыночных отношений в газовой отрасли будет
принята концепция, определяющая содержание и последовательность
принятия мер по развитию рынка газа.
2.7. Развитие жилищно-коммунального хозяйства
Основными целями развития жилищно-коммунального хозяйства в
предстоящий период являются улучшение качества жилищно-коммунальных
услуг, повышение надежности их предоставления и обеспечение
доступности этих услуг для населения.
Достичь указанных целей предполагается за счет реализации новой
экономической модели функционирования жилищно-коммунального комплекса,
предполагающей создание условий для привлечения частных инвестиций в
развитие предприятий отрасли при усилении адресной социальной защиты
населения.
В рамках преобразований в жилищно-коммунальной сфере
предполагается:
стимулировать развитие конкуренции в сфере предоставления
жилищнокоммунальных услуг и управления жилищным фондом, разделить в
муниципальном секторе выполнение функций собственника жилищного фонда
и функций по управлению и обслуживанию этого фонда, перейти к
преимущественно конкурсному отбору подрядных организаций для
выполнения работ по обслуживанию и ремонту, а также управлению
муниципальным жилищным фондом;
усовершенствовать систему договорных отношений в
жилищнокоммунальном комплексе, в том числе перейти к системе
договоров, заключенных органами местного самоуправления с
коммунальными предприятиями, что обеспечит повышение качества и
надежности предоставления услуг потребителям;
перейти от прямых дотаций производителей жилищно-коммунальных
услуг к системе предоставления населению адресных субсидий на оплату
жилья и коммунальных услуг с использованием системы
персонифицированных социальных счетов;
реструктурировать кредиторскую задолженность предприятий
жилищнокоммунального хозяйства;
не допускать экономически необоснованного роста тарифов на
жилищно-коммунальные услуги, установить единые принципы
ценообразования;
совершенствовать нормативную базу жилищного строительства;
значительно сократить объемы ветхого и аварийного жилья;
совершенствовать систему адресной поддержки малоимущих слоев
населения с учетом перехода на новые принципы тарифного регулирования;
оказать поддержку созданию и функционированию товариществ
собственников жилья и иных форм самоорганизации граждан в жилищной
сфере, в том числе за счет передачи им бюджетных субсидий вместо
дотирования предприятий жилищно-коммунального хозяйства;
разграничить между уровнями власти полномочия по вопросам
регулирования оплаты жилья и коммунальных услуг, упорядочить
предоставление льгот и усовершенствовать механизм социальной защиты
населения по оплате этих услуг в соответствии с Федеральным законом "О
внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об
основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты
Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и
коммунальных услуг";
создать правовую базу для использования концессионных механизмов
в жилищно-коммунальном хозяйстве.
2.8. Развитие малого бизнеса
Задачами государственной политики на среднесрочную перспективу в
сфере развития малого предпринимательства являются:
сокращение административных барьеров при осуществлении малыми
предприятиями предпринимательской деятельности;
упрощение доступа к финансовым ресурсам, развитие кредитования и
страхования;
упрощение налоговой отчетности;
совершенствование налогообложения и таможенного регулирования;
развитие инфраструктуры поддержки малого предпринимательства.
Для реализации поставленных задач необходимо:
запретить приостановление деятельности предприятий без судебного
решения;
реструктурировать действующую систему государственной поддержки
малого предпринимательства;
максимально вовлечь в хозяйственный оборот имущество, находящееся
в государственной и муниципальной собственности;
обеспечить открытость информации о наличии объектов недвижимого
имущества, находящихся в государственной и муниципальной
собственности, их статусе, состоянии и цене;
содействовать развитию микрокредитования малого бизнеса;
способствовать созданию для малых предприятий в
высокотехнологичной сфере технопарков и бизнес-инкубаторов;
упростить для субъектов малого предпринимательства налоговую
отчетность;
продолжить совершенствование налогового законодательства на
основании анализа практики применения действующих систем
налогообложения субъектов малого бизнеса.
3. РЕФОРМА СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
За предыдущее десятилетие масштабы государственного вмешательства
в экономику заметно сократились. Значительная часть производственных
компаний, предприятий сферы услуг теперь относится к частному сектору
экономики. В то же время государственное присутствие в экономике до
сих пор остается слишком большим.
Экономическое развитие сдерживается недоверием бизнеса и общества
к государству, его способностям гарантировать право собственности и
устанавливать стабильные и предсказуемые правила рыночного поведения.
Отношения государства и общества не прозрачны и обременены массой
административных барьеров. Органы государственной власти и местного
самоуправления не ориентированы на потребности экономики и общества.
Административные процедуры определены нечетко, что позволяет
чиновникам принимать решения на их усмотрение.
Система оплаты труда государственных служащих не играет
стимулирующую роль. Размер заработной платы на государственной службе
не соответствует уровню оплаты труда, сложившемуся на рынке труда для
работников соответствующей квалификации.
При этом государство осуществляет избыточное регулирование
экономики, остается крупным собственником, акционером многих
коммерческих предприятий, учредителем государственных унитарных
предприятий и учреждений, деятельность которых напрямую не связана с
исполнением государственных функций. Не решена проблема четкого
функционирования системы правоприменения в сфере экономического
законодательства (которая включает прежде всего судебную систему и
органы правопорядка).
В совокупности эти факторы оказывают сильное давление на
экономику, подрывают принципы рыночной конкуренции, заметно снижают
эффективность функционирования производственной инфраструктуры,
негативно влияют на инвестиционный и предпринимательский климат.
В среднесрочной перспективе предстоит активизировать решение
задачи снижения государственного вмешательства в экономику, в том
числе сократить административное вмешательство в деятельность
хозяйствующих субъектов, приватизировать предприятия, не связанные с
исполнением государством его функций, повысить эффективность
управления государственной собственностью, провести судебную реформу в
увязке с реформой органов правопорядка.
Необходимо совершенствовать взаимодействие различных уровней
власти - федеральной, региональной и муниципальной. Важной задачей в
сфере развития федеративных отношений на этот период является
формирование механизмов разграничения полномочий по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации. В этих целях требуется корректировка проводимой
региональной социально-экономической политики с определением роли
регионов в разработке экономической политики, а также ускорение тесно
связанных между собой реформ межбюджетных отношений и местного
самоуправления.
Особое значение должно быть уделено проведению военной реформы.
3.1. Проведение административной реформы
Важнейшим элементом модернизации системы государственного
управления является реформирование органов исполнительной власти.
Изменения в экономической системе, произошедшие в России за последнее
десятилетие, привели к трансформации, разрушению старых и созданию
новых экономических институтов. В то же время принципы принятия
решений, механизмы и структура органов исполнительной власти не
претерпели значительных изменений.
В среднесрочной перспективе предстоит осуществить основные
мероприятия административной реформы, для чего необходимы:
завершение процесса разграничения полномочий между федеральной
исполнительной властью и исполнительной властью субъектов Российской
Федерации, применение, где это возможно и целесообразно, механизма
взаимного делегирования полномочий;
отказ от некоторых функций государственного регулирования в
определенных сферах экономической и общественной жизни (полное
дерегулирование);
определение и законодательное закрепление за исполнительной
властью ныне отсутствующих функций и полномочий, необходимых для
обеспечения конституционных прав и свобод граждан;
расширение практики проведения независимой экспертизы проектов
нормативных правовых актов с привлечением саморегулируемых
организаций, законодательное обеспечение права граждан на доступ к
информации о деятельности органов государственной власти, создание
соответствующих доступных информационных ресурсов;
ликвидация дублирования функций и полномочий, закрепленных за
федеральными органами исполнительной власти;
разделение правоустанавливающих и правоприменительных функций в
системе федеральных органов исполнительной власти;
исключение существующей практики, когда орган исполнительной
власти, регулирующий определенные рыночные отношения, одновременно
либо сам, либо через созданные им организации, является еще и
субъектом этого регулирования;
дальнейшее совершенствование системы государственной службы в
увязке с новыми принципами построения и функционирования
исполнительной власти;
совершенствование оплаты труда государственных служащих с учетом
эффективности их деятельности, улучшение финансово-экономического и
материально-технического обеспечения государственной службы;
разработка механизмов ротации кадрового состава государственных
служащих, формирования на конкурсной основе кадрового резерва;
формирование механизмов регулирования служебного поведения и
конфликта интересов.
3.2. Оптимизация форм государственного
регулирования экономики
Главной целью политики в сфере дебюрократизации является
устранение излишнего административного вмешательства государства в
деятельность хозяйствующих субъектов, негативно влияющего на
предпринимательский климат.
Основными задачами в этой сфере в 2003-2005 годах являются:
упорядочение разрешительных, контрольных и надзорных функций
государства по отношению к хозяйствующим субъектам;
постепенное исключение прямого или косвенного финансирования
государственных функций за счет принудительных отчислений, штрафов и
оказания платных услуг;
совершенствование правовых основ саморегулирования;
введение процедуры доказательства необходимости государственного
или иного вмешательства в экономику, а также процедуры периодической
оценки эффективности регулирующих мер с возможным отказом по ее
результатам от государственного вмешательства;
усиление ответственности хозяйствующих субъектов за
несоответствие обязательных требований к продукции и процессам
производства;
осуществление регулирования прежде всего через нормы прямого
действия.
Для реализации этих задач необходимо:
заменить действующую систему обязательных требований к продукции
и процессам производства, включающую в настоящее время как требования
по безопасности, так и потребительские характеристики конкурентного
характера, на систему обязательных требований только в отношении
безопасности;
ввести новую систему технического регулирования с принятием всех
необходимых технических регламентов (первоочередные регламенты - в
2005 году);
сократить обязательную сертификацию до минимального уровня,
обеспечивающего безопасность продукции, с учетом развития
декларирования как формы подтверждения соответствия продукции
обязательным требованиям;
сформировать независимую систему стандартизации, ориентированную
на соответствие новейшим достижениям науки и технологии и
гармонизированную с международными системами стандартизации;
уточнить правовые основы деятельности саморегулируемых
организаций с целью обеспечения добросовестного ведения хозяйственной
деятельности;
внести в законодательство Российской Федерации изменения,
направленные на усиление защиты прав потребителей;
разделить государственные контрольные и надзорные полномочия
между органами власти федерального и регионального уровней,
основываясь на разграничении предметов ведения;
совершенствовать систему лицензирования;
уточнить механизмы обжалования незаконных действий
административных органов и должностных лиц, а также решений,
ущемляющих права предпринимателей;
упростить процедуру регистрации юридических лиц с объединением
регистрации, постановки на учет в налоговых органах и во внебюджетных
фондах (Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального
страхования Российской Федерации, территориальных фондах обязательного
медицинского страхования);
регламентировать действия государственных служащих при выдаче
государственных разрешений и согласований, предоставлении ресурсов для
осуществления предпринимательской деятельности с установлением
исчерпывающего перечня оснований для отказа;
совершенствовать законодательство Российской Федерации с целью
упрощения процедур реорганизации и ликвидации юридических лиц.
3.3. Экономические аспекты военной реформы
Основными задачами военной реформы с учетом ее
социальноэкономических последствий являются:
обеспечение комплектования личным составом на контрактной основе
в первую очередь соединений и воинских частей постоянной готовности
Вооруженных Сил Российской Федерации, внутренних войск Министерства
внутренних дел Российской Федерации и пограничных войск, а также
создание стимулов для поступления на военную службу по контракту;
сокращение начиная с 2008 года продолжительности срока военной
службы по призыву до одного года;
повышение эффективности использования бюджетных средств,
направляемых на содержание Вооруженных Сил Российской Федерации,
других войск, воинских формирований и органов.
Для решения этих задач необходимо принятие следующих мер:
установление принципа открытости статей федерального бюджета,
предусматривающих средства на национальную оборону и
правоохранительную деятельность, осуществление гражданского контроля;
постепенный перевод Вооруженных Сил Российской Федерации, других
войск, воинских формирований и органов на комплектование
преимущественно военнослужащими, проходящими военную службу по
контракту;
формирование перехода Вооруженных Сил Российской Федерации,
других войск, воинских формирований и органов к межведомственной
(сопряженной) унифицированной системе технического обеспечения;
вывод из состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других
войск, воинских формирований и органов организаций невоенного
характера, не оказывающих непосредственного влияния на состояние
боевой готовности войск и сил, с последующей их ликвидацией или
приватизацией;
формирование единой межведомственной унифицированной системы
тылового обеспечения и финансирования расходов на военное образование
и военную медицину, а также ликвидация дублирующих военно-учебных
заведений и военно-медицинских учреждений;
совершенствование порядка заказов научно-исследовательских и
опытно-конструкторских работ, закупок продовольствия, предметов
вещевого обеспечения, иной однотипной продукции и оказания услуг
невоенного характера с применением тендерных процедур, унифицированных
для Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских
формирований и органов;
анализ возможности и осуществление на основе этого анализа
перевода неденежных форм обеспечения и льгот военнослужащих в денежную
форму и их объединение в единую форму оплаты труда военнослужащих, а
также приравненных к ним лиц;
совершенствование процедуры найма на работу гражданского
персонала на основе индивидуальных контрактов.
3.4. Управление государственной собственностью
Несмотря на существенное сокращение государственной
собственности, государственный сектор экономики остается слишком
большим, что затрудняет эффективное управление им.
Основными задачами Правительства Российской Федерации в этой
сфере на 2003-2005 годы являются:
поэтапное сокращение избыточной части государственного сектора,
которая не обеспечивает выполнения функций государства;
переход к новой модели управления государственной собственностью,
основанной на принципах строгого соответствия состава государственного
имущества функциям государства;
существенное увеличение доходов от использования имущества,
утратившего значение для обеспечения выполнения государственных
функций и предусмотренного к приватизации.
Для выполнения первой задачи необходимы:
разработка порядка отнесения федеральных государственных
унитарных предприятий и учреждений и находящегося в их ведении
федерального имущества к необходимому для выполнения государством
своих функций;
принятие 3-летней программы приватизации с определением перечня
приватизируемых объектов на первый год и среднесрочным прогнозом
приватизации на два последующих года, содержащим критерии выбора
объектов федеральной собственности, подлежащих приватизации в первую
очередь;
приватизация в 2003-2005 годах пакетов акций акционерных обществ,
приватизация или ликвидация унитарных предприятий, учреждений, а также
находящегося в их ведении имущества, не требующегося для выполнения
государственных функций;
продажа в 2004 году федеральных пакетов акций, размер которых не
превышает 25 процентов уставного капитала акционерного общества, за
исключением акционерных обществ энергетики, газового хозяйства,
акционерных обществ, для которых предусматривается финансирование в
рамках федеральной адресной инвестиционной программы, акционерных
обществ, участвующих в формировании интегрированных структур, а также
пакетов акций, продажа которых будет осуществляться исходя из
потребности формирования доходной части федерального бюджета на 2004
год и последующие годы;
отказ государственных унитарных предприятий от использования
права хозяйственного ведения, преобразование сохраняемых в
государственной собственности унитарных предприятий в казенные
предприятия (при правовой систематизации порядка их деятельности);
оптимизация деятельности казенных предприятий и учреждений в
части обеспечения необходимого количества и качества производимых
продукции, работ, услуг и обеспечения соответствия расходов на их
производство установленному объему финансирования за счет средств
федерального бюджета;
реорганизация государственных учреждений, не требующихся для
обеспечения выполнения функций государства, в иные некоммерческие и
коммерческие организации;
законодательное закрепление принципов перераспределения имущества
между Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и
муниципальным образованием в целях обеспечения имущественной основы
выполнения всеми органами власти полномочий, возложенных на них
Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Для выполнения второй задачи необходимо принятие следующих мер:
разработка основных принципов и механизмов формирования программы
управления федеральным имуществом, ее увязки с программой
социально-экономического развития Российской Федерации на
среднесрочную перспективу, прогнозным финансовым планом и федеральным
бюджетом на очередной год. Программа управления федеральным имуществом
должна содержать планы приобретения, использования и выбытия
имущества;
определение критериев оценки эффективности управления федеральным
имуществом (активами);
переход к управлению федеральным имуществом на основе 3-летних
программ с детализацией показателей на очередной финансовый год и
прогнозом на два последующих;
совершенствование и разработка новых механизмов управления
федеральной собственностью, включая привлечение профессиональных
управляющих компаний, передачу государственного имущества в концессию;
формирование механизма опубликования информации о приватизируемом
имуществе, об имуществе, которое может быть передано в аренду,
доверительное управление или концессию, включая как объекты казны, так
и имущество, находящееся в ведении государственных предприятий и
учреждений (в том числе объекты, не завершенные строительством).
Установление свободного доступа граждан и юридических лиц к информации
не только об объектах, которые могут быть отчуждены или переданы в
аренду, но и об условиях возможных приватизации, аренды,
доверительного управления, а также установление порядка представления
соответствующей информации руководителями государственных предприятий
и учреждений, ответственности за нарушение этого порядка. Это позволит
более эффективно использовать государственную собственность, увеличит
спрос на нее, будет способствовать ее расширенному вовлечению в
оборот, увеличению доходов федерального бюджета;
переход к рыночным механизмам определения ставок предоставляемого
в аренду федерального недвижимого имущества.
Для реализации третьей задачи необходимы:
выработка эффективной дивидендной политики в отношении
акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной
собственности;
повышение эффективности деятельности федеральных государственных
унитарных предприятий и обеспечение перечисления в бюджет части их
прибыли.
3.5. Реформирование системы природопользования
и охраны окружающей среды
Предметом особого внимания государства является регулирование
отношений в области использования и охраны природных ресурсов и
окружающей среды, которые представляют собой не только основу для
развития экономики и социальной сферы, но и гарантию нормальной жизни
и деятельности для нынешних и будущих поколений.
На сегодняшний день природные ресурсы используются недостаточно
эффективно. Отсутствуют четкие условия доступа природопользователей к
ресурсам. Интересы государства как собственника зачастую не защищены в
полной мере, а пользователи природных ресурсов, в свою очередь, не
имеют стимула для эффективного использования. При этом структура
исчерпаемых природных ресурсов постоянно ухудшается, что требует более
рационального природопользования.
Для решения указанных задач необходимо:
усиление роли государства в регулировании охраны окружающей
среды, рационального использования и устойчивого воспроизводства
природных ресурсов, в том числе создание эффективной системы контроля;
совершенствование нормативной базы в области введения
экономически обоснованной системы платежей при пользовании природными
ресурсами;
разработка новой системы классификации и государственного учета
природных ресурсов, соответствующей международным правилам;
расширение сферы применения страхования гражданской
ответственности природопользователей.
Указанные меры должны найти отражение в новых редакциях Лесного
кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации и
Закона Российской Федерации "О недрах".
В области управления водным и лесным хозяйством следует:
выполнить мероприятия по приведению в безопасное состояние
гидротехнических сооружений;
повысить роль и ответственность пользователей лесного фонда в
вопросах улучшения состояния, воспроизводства, охраны и защиты лесов и
выполнения лесохозяйственных работ на участках лесного фонда.
Внедрение экологически обоснованных технологий в промышленности
способствует повышению конкурентоспособности национальной экономики,
создавая дополнительное преимущество при выходе на мировой рынок.
Высокие стандарты экологической комфортности среды обитания должны
стать необходимым элементом социального стандарта.
В целях повышения эффективности управления охраной окружающей
среды необходимо реализовать следующие основные меры:
создание нормативно-правовой базы для введения платы за
негативное воздействие на окружающую среду;
упрощение процедуры предоставления экологических разрешений на
осуществление хозяйственной деятельности на базе технологических
нормативов, установленных на федеральном уровне;
введение добровольных деклараций (в том числе добровольного
подтверждения соответствия международным экологическим стандартам) как
формы экологического контроля;
создание нормативной правовой и институциональной базы для
применения международных экологических финансовых механизмов, в том
числе предусмотренных положениями международных конвенций в области
охраны окружающей среды.
3.6. Региональная социально-экономическая политика
Основными целями региональной политики на предстоящий период
являются:
обеспечение стабильной и предсказуемой федеральной налоговой
политики и политики бюджетных расходов (четкое распределение расходных
полномочий и соответствующей доходной базы между уровнями власти,
предсказуемость тарифной политики в области оказания услуг
естественными монополиями, отмена нефинансируемых мандатов,
установление жестких бюджетных ограничений для органов региональной и
муниципальной власти);
обеспечение свободного перемещения рабочей силы и капитала на
всей территории Российской Федерации;
сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов,
в том числе финансовая поддержка беднейших регионов;
создание равных условий для экономического развития субъектов
Российской Федерации, а также равных конкурентных условий для
предпринимательской деятельности во всех регионах страны.
Региональная политика предполагает решение следующих задач:
оптимальное распределение расходных и доходных полномочий между
органами власти различных уровней, повышение заинтересованности
региональных органов власти в расширении налоговой базы путем создания
стимулов в системе межбюджетных отношений;
развитие и оптимизация в регионах социальной, инженерной,
транспортной, рыночной, производственной, телекоммуникационной
инфраструктуры;
развитие объектов межрегиональной инфраструктуры;
снижение административных и экономических барьеров для
межрегионального взаимодействия при перемещении товаров, услуг,
рабочей силы, капитала;
проведение согласованной на федеральном и региональном уровне
социально-экономической политики с учетом ресурсного потенциала и
конкурентных преимуществ регионов.
Для достижения этих целей необходимо:
использование отраслевых, социальных и федеральных целевых
программ для развития инфраструктуры и решения социальных вопросов в
экономически слабых регионах;
создание общероссийской информационной системы мониторинга
социально-экономического развития субъектов Российской Федерации;
приведение в соответствие с федеральным законодательством всех
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Важнейшим направлением государственной территориальной политики
остается развитие Крайнего Севера, для чего необходим пересмотр форм и
методов государственной политики в отношении северных территорий с
целью усиления адресности поддержки населения.
Для освоения Арктики необходима также разработка комплекса мер
государственной поддержки.
3.7. Реформа межбюджетных отношений
Основными целями реформирования межбюджетных отношений на
среднесрочную перспективу являются:
в области социальной справедливости - обеспечение гражданам
независимо от места их проживания равного доступа к основным бюджетным
услугам и социальным гарантиям;
в области экономической эффективности - создание долгосрочных
стимулов для региональных и муниципальных органов власти,
способствующих расширению налогооблагаемой базы, поддержанию
конкурентной среды, созданию благоприятного инвестиционного и
предпринимательского климата;
в области бюджетной ответственности - управление общественными
финансами при максимально эффективном использовании налоговых и иных
ресурсов соответствующих территорий, прозрачность и подотчетность
налогово-бюджетной политики, обеспечение на каждом уровне бюджетной
системы соответствия между доходными источниками и расходными
полномочиями;
в области политической консолидации - достижение общественного
согласия по вопросам закрепления за уровнями бюджетной системы и
регионами финансовых ресурсов, создание условий для эффективного
выполнения региональными и местными органами власти своих полномочий.
В 2003-2005 годах будут реализованы следующие меры:
принятие законов об органах государственной власти субъектов
Российской Федерации и о местном самоуправлении в новой редакции,
внесение в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс
Российской Федерации вытекающих из этих законов поправок,
устанавливающих новую систему межбюджетных отношений, основанных на
соответствии на каждом уровне бюджетной системы доходных источников и
расходных полномочий, укрепляющих бюджетную дисциплину и
ответственность (в том числе - путем введения в неплатежеспособных
субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях внешнего
финансового управления);
введение и применение механизмов обеспечения ответственности
региональных и местных органов власти за проводимую бюджетную
политику, выполнение финансовых обязательств перед населением
бюджетными учреждениями, кредиторами;
законодательное установление критериев и процедур осуществления
более жесткого контроля за бюджетным процессом, а также определение
условий и механизма введения временного ограничения налогово-бюджетных
полномочий региональных и местных органов власти;
создание системы заинтересованности регионов в расширении
налогооблагаемой базы.
3.8. Развитие местного самоуправления
Целью совершенствования и развития экономических основ местного
самоуправления является повышение эффективности решения вопросов
местного значения, отнесенных к компетенции органов местного
Страницы: 1 2 |