Страницы: 1 2
ОБ ОТЧЕТЕ ФАТФ ПО ТИПОЛОГИЯМ
ОТМЫВАНИЯ ПРЕСТУПНЫХ ДОХОДОВ И ФИНАНСИРОВАНИЯ
ТЕРРОРИЗМА ЗА 2003 - 2004 ГГ.
ПИСЬМО
ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК РФ
17 августа 2004 г.
N 100-Т
(Д)
На пленарном заседании Группы разработки финансовых мер борьбы с
отмыванием денег (ФАТФ), состоявшемся 25 - 27 февраля 2004 г. в г.
Париже (Франция), по итогам анализа международного опыта в области
противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию
терроризма принят отчет, в котором рассматриваются наиболее часто
используемые схемы и методы отмывания преступных доходов и
финансирования терроризма (далее - отчет по типологиям отмывания
преступных доходов и финансирования терроризма за 2003 - 2004 гг.),
размещенный на официальном сайте ФАТФ в сети Интернет по адресу:
www.fatf-gafi.org/pdf/TY2004_en.PDF.
В целях повышения эффективности работы по выявлению кредитными
организациями операций, которые могут быть связаны с легализацией
(отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием
терроризма, Банк России направляет текст отчета по типологиям
отмывания преступных доходов и финансирования терроризма за 2003 -
2004 гг. (приведен в приложении к настоящему Указанию оперативного
характера Банка России).
Доведите содержание настоящего Указания оперативного характера
Банка России до сведения кредитных организаций.
В.Н.МЕЛЬНИКОВ
17 августа 2004 г.
N 100-Т
Приложение
к Указанию оперативного характера
Банка России
от 17 августа 2004 года
N 100-Т
"Об отчете ФАТФ по типологиям
отмывания преступных доходов
и финансирования терроризма
за 2003 - 2004 гг."
Неофициальный перевод
ОТЧЕТ ФАТФ
ПО ТИПОЛОГИЯМ ОТМЫВАНИЯ ПРЕСТУПНЫХ ДОХОДОВ
И ФИНАНСИРОВАНИЯ ТЕРРОРИЗМА ЗА 2003 - 2004 гг.
КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ
1. Во встрече, посвященной вопросам текущих тенденций в области
отмывания преступных доходов и финансирования терроризма в 2003 - 2004
гг., приняли участие страны - члены ФАТФ, страны, не являющиеся
членами ФАТФ, и представители международных организаций. На указанной
встрече внимание акцентировалось на следующих проблемах: безналичные
переводы, некоммерческие организации (далее - НкО) и их связь с
финансированием терроризма, уязвимые места страхового сектора с точки
зрения отмывания преступных доходов, влиятельные политические лица и
лица, оказывающие профессиональные услуги по правовым и финансовым
вопросам.
2. Безналичные переводы представляют собой быстрый и эффективный
способ перемещения преступных доходов, поэтому они также могут быть
использованы для финансирования терроризма. Сложные схемы безналичных
переводов могут быть применены для преднамеренного сокрытия источника
и места назначения денежных средств, предназначаемых для
финансирования терроризма. В настоящее время безналичные переводы,
осуществляемые для целей финансирования терроризма, могут быть
выявлены с помощью ограниченного количества показателей, к которым,
прежде всего, относятся: источник и место назначения денежных средств,
а также имена физических лиц, являющихся сторонами по операции, в
случаях, когда эта информация является доступной. Во время обсуждения
была признана необходимость определить перечень дополнительной
информации для выявления подозрительных операций.
3. Рассмотрение вопроса о неправомерном использовании НкО для
целей финансирования терроризма показало, что изменение пути
следования весьма незначительного объема денежных средств может
представить собой потенциально серьезную проблему финансирования
террористической деятельности. Были определены несколько групп НкО, и
в каждой группе выявлены связанные с ней риски. Несмотря на то, что в
большинстве государств в отношении НкО применяются меры регулирования
и надзора, в целях снижения риска неправомерного использования НкО для
финансирования терроризма необходимо выработать дополнительные меры.
Эксперты пришли к выводу, что для уменьшения рисков финансирования
терроризма необходимо разработать и усилить механизмы и способы обмена
информацией.
4. Подтверждено существование целого ряда уязвимых мест для
отмывания преступных доходов в страховом бизнесе. Недостаточное
регулирование этой отрасли открывает широкие возможности ее
использования лицами, отмывающими преступные доходы. В целом данная
отрасль считается наиболее всего уязвимой на заключительной стадии
цикла отмывания преступных доходов (стадии "интеграции"). Как
показывают наблюдения, уровень выявления операций по отмыванию
преступных доходов в сопоставлении с размером самой индустрии в целом
очень низкий. Это наблюдение, вероятно, потребует дальнейшего
углубленного изучения специфики рисков отмывания преступных доходов в
каждом секторе, которые формируют отрасль страхования.
5. Влиятельные политические лица - это лица, на которых возложены
или были возложены в прошлом важные государственные функции в
конкретном государстве. В прессе часто появляются сообщения о новых
разоблачениях политических деятелей, заподозренных в участии в
финансовых преступлениях (особенно связанных с коррупцией).
Влиятельные политические лица, замешанные в преступной деятельности,
зачастую скрывают незаконно полученное имущество посредством сети
компаний - "оболочек" и офшорных банков, расположенных за пределами
своей страны. Было отмечено, что влиятельные политические лица часто
используют посредников или членов своих семей для перемещения или
хранения принадлежащего им имущества. Методы, используемые
влиятельными политическими лицами для сокрытия имущества, аналогичны
тем, которые применяются при отмывании преступных доходов. Финансовые
организации могут выявить потенциальную незаконную деятельность
влиятельных политических лиц, используя процедуры повышенной должной
осмотрительности (due diligence), такие же, как и применяемые в целях
борьбы с легализацией преступных доходов.
6. Лица, осуществляющие отмывание преступных доходов, при
проведении финансовых операций все чаще пользуются услугами
профессиональных консультантов. Тенденция к привлечению различных
высококвалифицированных специалистов по правовым и финансовым вопросам
для участия в схемах по легализации преступных доходов была ранее
установлена ФАТФ и, очевидно, продолжается в настоящее время.
Проведенная работа подтвердила и расширила понимание ФАТФ
специфических особенностей данного сектора и того, что делает его
уязвимым для отмывания преступных доходов. Основной вывод, сделанный
экспертами, состоит в том, что путем применения последовательных и
серьезных мер по борьбе с отмыванием преступных доходов и
финансированием терроризма многие риски и уязвимые места, выявленные в
деятельности профессиональных консультантов, могли быть уменьшены.
ВСТУПЛЕНИЕ
7. Отмывание преступных доходов и финансирование терроризма
представляют собой два типа финансовых преступлений с разрушительными
эффектами, которые скрываются за, казалось бы, безобидными финансовыми
трансакциями. Криминальные доходы, от полученных мелкими наркодилерами
до имущества, похищаемого из государственной казны правительственными
чиновниками, обладают способностью коррумпировать и, в конечном счете,
дестабилизировать общество или даже целиком национальные экономики.
Террористы могут осуществлять свою неправомерную деятельность через
свои сети посредством и при содействии скрытых структур финансовой
поддержки. В обоих случаях для отмывания преступных доходов и
поддержки террористической деятельности преступники или террористы
используют несовершенства легальной финансовой системы.
8. Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием
преступных доходов (ФАТФ) проводит ежегодные встречи для того, чтобы
проанализировать методы и тенденции (типологии) отмывания преступных
доходов и, начиная с 2001 г., финансирования терроризма. Основная цель
этой работы состоит в том, чтобы получить материалы, которые помогут
лицам, формирующим политику ФАТФ, в разработке и совершенствовании
стандартов по противодействию отмыванию преступных доходов и
финансированию терроризма (далее - ПОД/ФТ). Кроме того, результаты,
получаемые в ходе ежегодных дискуссий, служат базой для информирования
более широкой аудитории (сотрудников регулирующих органов,
правоохранительных ведомств и органов финансовой разведки (далее -
ОФР), равно как и общественности в целом) относительно характерных
черт и тенденций отмывания преступных доходов и финансирования
терроризма.
9. Высшей точкой дискуссий ФАТФ по типологиям является совещание
экспертов. Совещание текущего года проходило 17 и 18 ноября 2003 года
в г. Оахаке (Мексика) под председательством мексиканского ОФР. В
совещании экспертов приняли участие 35 юрисдикций, в том числе
представители стран - членов ФАТФ: Аргентины, Австралии, Австрии,
Бельгии, Бразилии, Великобритании, Германии, Гонконга (Китай), Дании,
Испании, Италии, Канады, Королевства Нидерландов, Люксембурга,
Мексики, Новой Зеландии, Норвегии, Португалии, Сингапура, Соединенных
Штатов Америки, Франции, Швейцарии, Швеции, Южной Африки, Японии и
Совета по сотрудничеству арабских государств Персидского залива. В
работе совещания приняли также участие представители региональных
организаций ФАТФ: Азиатско-Тихоокеанской группы по борьбе с отмыванием
преступных доходов (APG с участием представителей из Кореи, Индии и
секретариата APG), Карибской оперативной группы по борьбе с
финансовыми преступлениями (CFATF, с участием представителей Багамских
островов, Сальвадора, Гватемалы, Гондураса, Панамы и Венесуэлы),
Специального комитета экспертов Совета Европы по оценке мер по борьбе
с отмыванием преступных доходов (Moneyval с участием представителей
Монако, Румынии и Украины). Своих представителей в качестве
наблюдателей направили также следующие организации: Группа Эгмонта,
Европол, Международный валютный фонд (МВФ), Международная ассоциация
надзора за страховым рынком (IAIS), Международная организация комиссий
по ценным бумагам (IOSCO), Интерпол, Офшорная группа банковского
надзора, Организация американских государств и Всемирный банк.
10. Ежегодно дискуссии ФАТФ по типологиям акцентируют внимание на
определенном ряде тем и предметов обсуждения, которые согласовываются
предварительно на пленарном заседании ФАТФ. Участники пленарного
заседания стараются выбрать темы в соответствии с текущей работой всей
организации или действовать в развитие методов и тенденций, выявленных
в ходе предыдущих дискуссий по типологиям. В результате на 2003 - 2004
гг. были выбраны пять тем. Рассмотрение безналичных переводов в связи
с финансированием терроризма и с НкО были предметами обсуждения XV
Пленарного заседания ФАТФ. Они продолжают предыдущую работу по
типологиям, а также являются материалом для разъяснения применения
положений Восьми специальных рекомендаций ФАТФ по борьбе с
финансированием терроризма (далее - СР). Уязвимые места страхового
рынка для отмывания преступных доходов - третья тема - была выбрана в
развитие результатов исследований ФАТФ по типологиям, проведенным
ранее. Наконец, в качестве двух последних тем ФАТФ рассматривает риски
отмывания преступных доходов, связанные с влиятельными политическими
лицами и со специалистами, оказывающими консультационные услуги в
области права и финансов. В настоящее время разработаны меры,
применяемые в отношении влиятельных политических лиц и
профессиональных консультантов, предусмотренные новой редакцией Сорока
рекомендаций ФАТФ, выпущенной в июне 2003 года, поэтому работа по
типологиям на текущий год была направлена на получение дополнительной
информации о характере и масштабах угроз в этих двух сферах.
11. В отличие от прошлых лет был использован несколько иной
регламент работы экспертов. В целях более детального рассмотрения
проблем вопросы, касающиеся использования безналичных переводов, НкО и
страхового сектора, обсуждались группами экспертов до совещания.
Затем, во время совещания экспертов, состоялась промежуточная сессия в
меньшем составе (в которой приняли участие около 30 специалистов) для
обсуждения каждой из этих трех тем, чтобы определить тенденции и
проанализировать последствия, которые могут быть вызваны выявленными
типологиями. Результаты работы трех семинаров затем были представлены
на совещании с участием всех экспертов, на котором они дополнительно
обсуждались одновременно с рассмотрением проблем, связанных с
влиятельными политическими лицами и профессиональными консультантами.
12. В данном отчете рассматриваются ключевые выводы по каждому
вопросу, по итогам трех рабочих совещаний, общего совещания экспертов
и письменных материалов, представленных участвующими делегациями до
совещания. Согласно общепринятой практике ФАТФ данный отчет включает
конкретные примеры, взятые из письменных докладов и презентаций,
сделанных во время совещания. Тексты этих примеров воспроизводятся
(там, где это возможно) в том виде, в каком они были представлены во
время обсуждения. Тем не менее названия стран, национальные валюты и
прочие детали были изменены для того, чтобы защитить некоторые
аспекты, связанные с необходимостью соблюдения государственных
интересов.
I. БЕЗНАЛИЧНЫЕ ПЕРЕВОДЫ И ФИНАНСИРОВАНИЕ ТЕРРОРИЗМА
13. Террористы используют безналичные переводы для перемещения
денежных средств, предназначаемых для финансирования их операций.
Структура финансовой поддержки, раскрытая в ходе расследования
терактов 11 сентября 2001 г. в Соединенных Штатах Америки, показала
существенную роль, которую сыграли безналичные переводы в обеспечении
террористов финансовыми средствами, необходимыми для планирования и
последующего осуществления взрывов <*>. Именно такое использование
безналичных переводов имела в виду ФАТФ, выпуская в октябре 2001 г.
VII СР. Для обобщения информации об особенностях и роли безналичных
переводов в финансировании терроризма ФАТФ выбрала эту тему в качестве
основной для первого из семинаров, проведенных во время совещания
экспертов по типологиям в текущем году.
--------------------------------
<*> См. Заявление Федерального бюро расследований перед
Конгрессом США, которое приводилось в прошлогоднем отчете ФАТФ и
доступно на веб-сайте http://www.fbi.gov/congress02/lormel021202.htm.
В Заявлении приводится структура финансирования воздушных пиратов 11
сентября 2001 г. и говорится об использовании электронных переводов
для перемещения денежных средств.
14. Когда ФАТФ использует термин безналичный перевод или перевод
денежных средств, имеется в виду любая финансовая трансакция,
выполненная в пользу того или иного лица через финансовую организацию
безналичным способом с целью сделать некую сумму преступных доходов
доступной для того или иного лица в другой финансовой организации. В
некоторых случаях отправитель и получатель средств может быть одним и
тем же лицом <*>. Безналичные переводы включают в себя трансакции,
которые производятся в пределах границ одной страны или из одной
страны в другую. Учитывая, что безналичные переводы не влекут за собой
физического движения валюты, они являются быстрым и надежным методом
для перевода средств из одного места в другое.
--------------------------------
<*> См. Документ по толкованию для VII СР: Электронные переводы.
15. Платежные системы и на межбанковском и на клиентском уровне
сегодня обеспечивают более удобное покрытие и эффективность как для
внутренних, так и для трансграничных безналичных переводов. Постоянное
совершенствование таких всемирных сетей, как СВИФТ, улучшает
надежность и эффективность межбанковских платежных систем, давая
возможность ежедневно обрабатывать огромное количество трансакций.
Внутри клиентского банковского сектора такие услуги, как банковское
обслуживание по телефону и Интернет, позволяют потребителям
производить трансакции на "бесконтактной" основе из любого места с
доступом по телефону или Интернету.
16. Технологические достижения в области платежных систем
оказывают двоякое воздействие в отношении потенциальных
злоупотреблений такими системами со стороны лиц, финансирующих
террористов, и/или отмывающих преступные доходы. С одной стороны,
системы безналичных платежей обеспечивают более надежную защиту для
трансакций, предоставляя большую возможность для отслеживания
отдельных трансакций по электронным документам, которые могут
автоматически создаваться, сохраняться и/или передаваться вместе с
конкретной трансакцией. С другой стороны, такие технологии могут быть
также привлекательны для потенциального террориста или для отмывания
преступных доходов. Например, возросшие скорость и объемы электронных
платежей, наряду с недостаточно последовательным подходом к
фиксированию ключевой информации о трансакциях, хранению документов о
них и передаче необходимой информации вместе с трансакциями, являются
препятствиями для обеспечения "отслеживания" отдельных трансакций
органами, осуществляющими расследования.
17. Еще одно осложнение сопряжено с переводами, которые
производятся через такие небанковские финансовые учреждения, как
системы денежных переводов, бюро обмена или прочие аналогичные типы
компаний. В некоторых странах эти компании осуществляют безналичные
переводы либо напрямую своим контрагентам в своей стране или за
границей, либо посредством обычных финансовых учреждений (т.е.
банков). Таким образом, различия в требованиях к ведению документов
могут использоваться в интересах террористов или прочих преступников,
которые хотят переводить денежные средства, не будучи легко раскрытыми
органами власти.
Типологии
18. Эксперты ФАТФ признают, что безналичные переводы представляют
собой быстрый и эффективный способ перемещения денежных средств для
террористических целей. Например, обычная система для передачи
финансов террористам может быть организована просто путем
использования различий в режимах мониторинга в различных странах. Если
в стране отправителя безналичного перевода отсутствуют требования о
сохранении записей об инициаторе трансакции или эта информация не
передается тем или иным посредником далее по пути прохождения этой
трансакции, то, следовательно, органы расследования не будут иметь
доступа к информации, которая могла бы помочь установить связи
террористов.
19. Отмечаются более сложные схемы безналичных переводов, которые
могут охватывать множество безналичных переводов, создавая сложный и
намеренно вводящий в заблуждение "след" финансовых трансакций во
избежание раскрытия.
20. Было отмечено несколько общих характерных черт при
использовании безналичных переводов для финансирования терроризма.
Одна важная особенность состоит в использовании подставных лиц для
осуществления трансакций. Другой характерной чертой является
направление денежных средств через ряд различных финансовых
организаций таким образом, чтобы безналичные переводы казались
исходящими из разных и, на вид, не связанных друг с другом источников.
Кроме того, наблюдается тенденция к осуществлению террористами
безналичных переводов через небанковские финансовые учреждения или так
называемые альтернативные системы денежных переводов (неофициальные
системы по переводу денег или ценностей). Их смысл заключается в том,
что перемещение средств, предназначенных для финансирования
терроризма, без использования системы финансовых учреждений
способствует тому, что они останутся вне поля зрения систем
финансового мониторинга или следственных органов.
Пример 1: Денежные средства для террористов, собранные в стране
"А", переводились террористической организации в стране "В"
Некая террористическая организация обычно использовала свои
зарубежные контакты, чтобы "облагать" налогом прибыль и накопления
своих бывших соотечественников. Этот "сбор" обычно шел в
"накопительный фонд" ("calling fund") и затем переводился в
представительский офис, который являлся также политическим крылом
группы, базировавшейся в соседней стране.
Эта соседняя страна обладала значительными этническими,
трансграничными контактами в стране - цели, оружие и материалы
приобретались и переправлялись нелегально через границу в автономную
провинцию, где террористическая организация осуществляла теракты.
Пример 2: Террористическая организация использует безналичные
переводы для перемещения денег для обеспечения своей деятельности за
рубежом
Некая террористическая организация в стране "X" была замечена в
перемещении денежных средств в страну "Y" путем использования
безналичных переводов, которые, в конечном счете, использовались для
оплаты аренды зданий, приобретения и продажи автотранспортных средств,
а также приобретения электронных компонентов для взрывных устройств.
Для перемещения денег между странами эта организация использовала
"промежуточные" ("транзитные") счета, счета в стране "X". Счета в
обеих конечных точках были открыты на имена лиц, не имеющих явной
связи со структурой террористической организации, но которые были
связаны друг с другом родственными или аналогичными связями.
Следовательно, существовали явные семейные взаимоотношения, которые
могли бы, при необходимости, послужить обоснованием для переводов
между ними.
Денежные средства, главным образом в виде вкладов наличными
деньгами, террористической организацией депонировались на банковские
счета, с которых производились переводы. После того как деньги были
получены в месте назначения, владелец счета или оставлял их на
депозите, или инвестировал их в паевые инвестиционные фонды, в которых
они сохранялись и оставались доступными для дальнейшего использования
организацией, либо полученные деньги переводились на другие банковские
счета, управляемые финансовым менеджером организации-контрагента,
откуда они использовались для оплаты за покупку оборудования и
материалов или для покрытия других специальных расходов, производимых
организацией.
Пример 3: Безналичные переводы используются как часть кампании по
сбору средств для террористов
Расследование в стране "А" деятельности компании "Z", которая
считалась замешанной в контрабанде и распространении псевдоэфедрина
(предполагаемого источника доходов для террористических организаций),
выявило, что служащие компании "Z" направляли большое количество
свободно обращающихся чеков в страну "В". Дополнительные
доказательства подтвердили, что основной деятельностью являлось
осуществление денежных переводов без необходимой лицензии. На основе
приведенной выше информации были получены ордера на обыск в помещениях
компании "Z" и в двух жилых помещениях. Анализ документов и банковских
записей, изъятых в результате обыска, показал, что подозреваемые
осуществляли безналичные переводы денег лицу, связанному с
террористической организацией.
Позднее, в том же году, следственные органы участвовали в серии
скоординированных обысков. Были арестованы трое подозреваемых, которым
было предъявлено обвинение в том, что они не зарегистрировали
финансовую компанию, при этом было изъято примерно 60 тыс. долл. США
наличными и в чеках. Кроме того, было обнаружено, что на банковском
счете хранится около 130 тыс. долл. США, которые использовались для
незаконных безналичных переводов в пункты назначения за пределами
страны "А". В настоящее время ожидается суд над этими лицами.
21. Эксперты, участвовавшие в совещании текущего года, достигли
взаимного согласия относительно того, что, если не считать
незначительных, как правило, размеров таких трансакций, сумма
отдельного перевода, когда он производится с целью финансирования
терроризма, обычно не является его отличительной особенностью.
Действительно, небольшой размер переводов при сравнении с высоким
общим объемом таких трансакций является дополнительным фактором, еще
больше осложняющим установление факта использования террористами
финансовой системы. Определить средний размер безналичных переводов,
связанных с финансированием терроризма, невозможно, хотя делегация
одной из стран сообщила, что наблюдались переводы на незначительные
суммы от 25 до 500 долл. США. Некоторые эксперты отмечали, что
безналичные переводы часто структурируются в суммы ниже тех, которые
подпадают под обязательные требования об отчетности.
Пример 4: Структурирование платежей в целях избежать
расследования
В течение четырехлетнего периода г-н "А" со своим дядей управляли
компанией, специализирующейся на предоставлении услуг по денежным
переводам (известной как компания "С"), и осуществляли эту
деятельность в качестве агента более крупной компании по денежным
переводам, которая была заподозрена в том, что использовалась для
финансирования терроризма. Позднее, на основе сообщения о
подозрительных трансакциях, в отношении компании "С" было инициировано
расследование.
Расследование показало, что за четырехлетний период компания г-на
"А" получила свыше 4 млн. долл. США наличными от лиц, пожелавших
перевести деньги в различные страны. После получения наличности от
своих клиентов компания г-на "А" депонировала их на множество счетов в
различных отделениях банков в стране "Х". Во избежание выполнения
требования об уведомлении государственных органов, действующего в
стране "Х", г-н "А" всегда депонировал наличные в банках на суммы
меньше 10 тыс. долл. США, иногда открывая множество депозитов на суммы
меньше 10 тыс. долл. США в течение одного дня.
Г-н "А" был обвинен и признан виновным в сговоре с целью
"структурирования" операций с тем, чтобы не выполнять требования об
уведомлении властей.
22. Несмотря на отмеченные выше выводы в отношении безналичных
переводов, которые осуществлялись с целью финансирования терроризма,
эксперты вновь подтвердили, что в настоящее время следственные органы
и финансовые учреждения по-прежнему могут выявить возможное
использование безналичных переводов террористами лишь с помощью
небольшого количества показателей. Даже в случаях, когда информация об
отдельном трансграничном безналичном переводе доступна, единственным
фактором, который может помочь увязать эту трансакцию с терроризмом,
часто являются имя перевододателя или переводополучателя, а также
место пребывания отправителя платежа или место назначения перевода.
Размер трансакции не является определяющим критерием, хотя эксперты
считают, что, как правило, суммы операций невелики, в силу того, что в
некоторых случаях для финансирования терроризма крупные суммы не
нужны, либо из-за того, что крупная сумма разбивается на более мелкие
трансакции для того, чтобы операции не вызывали подозрений.
Практическое применение
23. Руководство по предотвращению и выявлению злоупотреблений
системами безналичных переводов со стороны террористов (и других не
связанных с терроризмом преступников) изложено в VII СР и
Пояснительной записке по ее применению. Рекомендация предусматривает
документальное фиксирование, сохранение и, в случае трансграничных
переводов, передачу ключевой информации об отправителе перевода. Эта
информация, будучи доступной в пункте назначения перевода, даст
возможность финансовому учреждению произвести первоначальные оценки
потенциальных террористических/преступных связей (т.е. для целей
сообщения о подозрительных трансакциях) и в итоге направить информацию
в ОФР, правоохранительным или иным компетентным органам (т.е. для
производства начальных стадий аналитического или следственного
процесса).
24. Фиксирование и хранение основной информации о первоначальном
плательщике (отправителе) может содействовать в борьбе против
финансирования терроризма и отмывания преступных доходов по ряду
направлений. Операции, содержащие полную информацию, помогают
финансовым учреждениям - получателям платежа идентифицировать
подозрительные операции. Последние потребуют дополнительного внимания
и, возможно, направления сообщения в ОФР. Сообщения о необычных или
подозрительных безналичных переводах, направленные в ОФР и содержащие
полную информацию, могут быть тщательно расследованы и
проанализированы. Требование о возможности доступа к информации об
отправителе перевода также помогает соответствующим правоохранительным
органам выявлять, расследовать и преследовать в судебном порядке
террористов и прочих преступников.
25. Хотя в задачу семинара не входило рассмотрение общей
эффективности или правомерности мер, предусматриваемых в VII СР,
участники дискуссий поддержали их. Чтобы выявить или предотвратить
использование безналичных переводов террористами и прочими
преступниками, принципиально важно обеспечить доступ финансовых
учреждений и компетентных органов к полной и достоверной информации об
отправителе перевода.
26. Пояснительная записка по применению VII СР, выпущенная в
феврале 2003 г., допускает установление минимальных порогов до 3000
долл. США по операциям в отношении мер, предусматриваемых в данной
Рекомендации. Таким образом, страны должны требовать, чтобы информация
об инициаторе электронных переводов на сумму, превышающую минимальный
порог, фиксировалась и хранилась, передача этой информации по
безналичным переводам, совершаемым на сумму, не превышающую 3000
долларов США, не является обязательной. Эксперты обсуждали вопрос о
необходимости порога в связи с мерами, предусмотренными в VII СР.
Большинство экспертов отметили небольшой размер суммы безналичных
переводов, потенциально связанных с финансированием терроризма.
Поэтому эксперты пришли к выводу, что наличие порога при выполнении
мер, предусмотренных VII СР, может мешать выявлению подозрительных
операций. Кроме того, отмечалось, что отсутствие порога могло бы также
выступать в качестве сдерживающего фактора для использования
безналичных переводов террористами и прочими преступниками, повышая
вероятность следственных действий.
27. Одновременно эксперты признали, что при отсутствии прочих
специальных признаков отсутствие порога может привести к чрезмерному
количеству сообщений, направляемых в ОФР. Возможно, сообщения о
некоторых трансакциях могут быть менее ценны с точки зрения выявления
финансирования терроризма, но, с другой стороны, они могут помочь
воссоздать общую картину финансовой поддержки террористов в случаях,
когда финансирование терроризма выявляется через другие источники. Как
указывалось выше, наиболее важным элементом при выявлении безналичных
переводов, связанных с террористами, являются имена участвующих сторон
и название места отправления или места назначения трансакции. Поэтому
эксперты согласились с тем, что для установления более четких
признаков использования безналичных переводов террористами необходимо
провести дополнительную работу. Такие признаки помогут финансовым
учреждениям идентифицировать трансакции, которые требуют более
тщательного изучения и, как следствие, информирования компетентных
органов о том, что они являются подозрительными или необычными.
28. В качестве возможного решения необходимо развитие систем
информационных технологий, которые могли бы выявлять объективные
признаки в составе безналичных переводов. Одна делегация предложила
использовать систему, которая идентифицирует такие показатели,
основываясь на ключевых словах, встречающихся в платежных поручениях.
Применение системы баллов, основанной на выявлении отличий от ключевых
слов, позволяет системе выбирать меньшее количество трансакций, для
которых может потребоваться дополнительный анализ.
II. НЕКОММЕРЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ
И СВЯЗИ С ФИНАНСИРОВАНИЕМ ТЕРРОРИЗМА
29. Роль НкО рассматривалась ФАТФ в рамках обсуждения типологий в
2002 - 2003 гг. Тогда можно было сделать лишь предварительные выводы о
характере риска для этого сектора. Для более подробного изучения этой
проблемы вопросы неправомерного использования НкО с целью
финансирования терроризма вновь были выбраны темой для обсуждения на
втором семинаре во время дискуссий текущего года. Как указывалось во
вступлении, до совещания экспертов была проведена дополнительная
подготовительная работа. Подготовка к обсуждению вопросов НкО была
наиболее обширной из трех семинаров, в ходе которой состоялись встречи
экспертов и многочисленные обмены аналитическими материалами и точками
зрения. Поэтому обсуждение вопросов НкО было наиболее
детализированным, и результаты изучения этой проблемы нашли отражение
в данном отчете.
30. В то время как некоторые страны уже обладают сравнительно
обширным опытом в вопросах финансирования терроризма с использованием
НкО, у других стран опыт в этой сфере более ограниченный. Только в
некоторых материалах, представленных для обсуждения в текущем году,
описывались случаи уже доказанного финансирования терроризма. Поэтому
значительная доля материалов касалась подозреваемого или возможного
финансирования терроризма (во многих случаях расследования еще
продолжались), в нескольких материалах рассматриваются другие
возможные формы неправомерного использования НкО.
31. Большинство стран обеспокоены трудностями, возникающими при
выявлении фактов финансирования терроризма путем неправомерного
использования НкО. Повсеместно признается, что НкО играют
исключительно важную роль в социальной и финансовой сфере общества, и
очевидно, что никто не ставит этот факт под сомнение. Тем не менее
объем денежных средств и других активов, задействованных в
благотворительном секторе, сам по себе означает, что направление даже
очень небольшой доли этих средств на поддержку терроризма представляло
бы собой серьезную проблему. Поэтому международное сообщество должно
уделять внимание проблеме недостаточности информации о том риске,
которому подвергается сектор НкО, с точки зрения возможности
использования его террористами.
32. Многие НкО особенно уязвимы перед злоупотреблениями,
связанными с финансированием терроризма. НкО пользуются доверием
общества, имеют доступ к значительным источникам денежных средств и
часто имеют высокий оборот наличных денежных средств. Кроме того,
некоторые НкО имеют разветвленную сеть подразделений во многих
странах, которая обеспечивает основу для внутренних и международных
финансовых трансакций, зачастую в сферах, наиболее уязвимых с точки
зрения использования их для финансирования террористической
деятельности. Наконец, в зависимости от страны пребывания и
юридической формы деятельность НкО часто недостаточно регулируется или
не регулируется вообще либо для создания НкО не установлено никаких
требований (например, требования о размере уставного капитала,
отсутствуют проверки лиц, являющихся учредителями и сотрудниками НкО,
и т.п.).
Типологии
33. Примеры конкретных случаев, представленные во время дискуссий
по типологиям, показали, что неправомерное использование НкО для целей
финансирования терроризма может осуществляться различными способами.
Прежде всего, НкО используются террористами и террористическими
организациями для сбора денежных средств, например, активы крупнейших
НкО были заморожены на основе Резолюции Совета Безопасности ООН 1373
(2001 г.). Часто (но не всегда) эти организации обращаются за
получением статуса благотворительной организации и освобождаются от
налогов. Некоторые НкО используют довольно агрессивные методы сбора
средств, иногда пытаясь получить денежные пожертвования от широких
слоев общественности, а в некоторых случаях фокусируя внимание на
определенных целевых группах, в частности, внутри конкретных
этнических или религиозных общин.
Пример 5: Сбор средств через НкО
Организация, официально зарегистрированная как детский
благотворительный фонд, использовала видеозаписи, изображающие акции
религиозных "борцов за свободу" в различных странах, одновременно
демонстрируя видеозаписи жестокого обращения с приверженцами этой
религии. Видеозаписи содержали призыв направлять пожертвования на
номер некоего почтового ящика, чтобы помочь в "борьбе". Очевидно, что
видеозаписи широко распространялись по религиозным организациям всего
региона. Тот же самый номер почтового ящика часто появлялся в
журналах, которые публиковали статьи известных экстремистов.
34. Эксперты отметили значимость неофициального сбора наличных
денежных средств во многих этнических или религиозных общинах и
трудности, связанные с осуществлением надлежащего контроля за этими
денежными средствами. Вероятнее всего, большая часть этих средств
собирается и используется для совершенно законных благотворительных
целей, вместе с тем очевидна опасность злоупотреблений. Сбор наличных
денежных средств может также способствовать проникновению в "легальную
финансовую систему" средств, полученных от преступной деятельности,
осуществляемой террористическими группами. Эти средства затем
представляются в качестве законных сборов наличных средств на
благотворительные цели для НкО и, следовательно, являются формой
отмывания преступных доходов, которые затем используются для
террористических целей.
35. НкО могут также использоваться террористами для перемещения
денежных средств. В этом случае террористы пользуются тем, что
финансовые трансакции по переводу средств из одного региона в другой
(зачастую в зарубежные страны) рассматриваются в качестве обычной
деятельности фондов и благотворительных организаций. В некоторых
случаях юридическая форма и официальная цель НкО специально выбираются
для того, чтобы избежать регулирования и текущего контроля (например,
культурные ассоциации, учрежденные в некоторых странах местными
религиозными общинами). Делегациями некоторых стран приводились
примеры конкретных случаев, когда в рамках определенной этнической
общины организуется сеть взаимосвязанных фондов, которые официально
регистрируются в различных странах и затем используются для незаконных
денежных переводов. Остается невыясненным, связаны ли напрямую эти
схемы с финансированием терроризма, однако такая структура
представляет интерес в силу своих необычных характеристик и
возможностей для злоупотреблений. Эти примеры показывают также, что
так называемые "альтернативные системы денежных переводов" часто
используют банковские счета НкО для аккумуляции денежных взносов и
проведения взаиморасчетов со своими зарубежными контрагентами. В ряде
случаев такие трансакции рассматривались компетентными органами как
подозрительные из-за очевидного несоответствия между оборотами по
счетам и условиями жизни конкретной общины, предоставляющей финансовую
поддержку задействованным НкО.
Пример 6: НкО используются для перевода денег лицам,
подозреваемым в терроризме
ОФР в стране "А" получило обновленную информацию о подготовленном
Советом безопасности ООН консолидированном списке физических и
юридических лиц. Одна из организаций осуществляла свои операции под
различными вариантами одного и того же названия в ряде стран. Она
характеризовалась как освобожденная от налогов НкО, официальной целью
которой является осуществление проектов по оказанию гуманитарной
помощи по всему миру. Среди множества адресов местонахождения,
обозначенных ООН для филиалов этой организации, несколько находилось в
стране "А".
ОФР получил сообщение о подозрительных трансакциях касательно
НкО, находившейся в перечне адресов, названных в списке ООН. В
сообщении были указаны банковские счета и три физических лица,
владеющих контрольным пакетом акций подразделения, расположенного в
стране "А". Одно из этих лиц (г-н "А") проживало по адресу, указанному
в списке ООН, а двое других лиц имели адреса в двух различных странах.
Расследование, проведенное данным ОФР, показало, что г-н "А" связан с
этими организациями, а также с четырьмя другими международными НкО. В
сообщениях, полученных данным ОФР, указывались детали значительного
количества безналичных переводов, отправленных из местоположений,
имеющих к этому отношение, в филиалы вышеупомянутой благотворительной
организации и г-ну "А".
Пример 7: НкО используются для производства незаконных переводов
В процессе уголовного расследования деятельности сети фондов
(включающей 215 НкО), учрежденных членами одной иммигрантской общины,
было выявлено, что они регулярно переводили крупные суммы денег на
небольшое число счетов в другой стране. Сообщения о подозрительных
трансакциях, полученные из банков, были связаны с тем, что объемы этих
трансакций по сравнению с объявленными целью и видами деятельности
данных фондов были необычно высокими. После первоначального анализа
стало ясно, что одним из переводополучателей была компания,
числившаяся в списке лиц, причастных к террористической деятельности,
составленном Советом Безопасности ООН. ОФР направило дело на
дальнейшее расследование в правоохранительные органы.
Официально целью деятельности данных фондов была указана
благотворительная деятельность, поэтому размер и частота переводов
(осуществляемых через обычные банковские счета и с использованием
служб по переводу денег) не поддавались объяснению. За три года 35 НкО
отправили за границу свыше 160 млн. долл. США. Эта сеть охватывала
внушительное число фондов, разбросанных по всей стране, с
концентрацией в крупных городах, в которых проживают иммигранты этой
общины. Продолжающееся уголовное расследование выявило, что, вероятнее
всего, НкО являются прикрытием для так называемой "альтернативной
системы денежных переводов". Несмотря на то, что делать четкие выводы
относительно источника и назначения денежных средств данной сети рано,
по крайней мере, существует вероятность того, что эти средства
собирались внутри общины иммигрантов с явно выраженным намерением
поддерживать террористическую деятельность.
36. Наконец, НкО могут также использоваться для того, чтобы
предоставлять материально-техническое обеспечение террористам или
служить в качестве прикрытия для их операций. Этот способ
злоупотребления в основном используется НкО, которые располагают
филиалами, функционирующими в нескольких странах.
Пример 8: Руководство НкО использует организацию для
финансирования терроризма
Некая НкО была зарегистрирована в стране "Х" в качестве
благотворительной организации и освобождена от уплаты налогов.
Официальной целью деятельности данной НкО является осуществление
проектов по оказанию гуманитарной помощи. НкО была зарегистрирована в
стране "Х", но фактически осуществляла деятельность в различных
странах, используя измененные названия.
Финансовые и деловые документы были изъяты в головном офисе НкО и
в домах главного исполнительного директора НкО и члена ее совета
директоров. В тот же день в стране "Х" был издан приказ, в
соответствии с которым имущество НкО должно быть арестовано для
проведения дальнейшего расследования. Одиннадцать месяцев спустя за
поддержку данной НкО террористов страна "Х" в соответствии с
резолюциями Совета Безопасности ООН направила данные об этой НкО в ООН
для включения в списки организаций, имеющих отношение к
террористической деятельности.
В стране "Х" главный исполнительный директор НкО был осужден за
мошенничество и за участие в организованной преступной деятельности,
связанной с переводами благотворительных вкладов на сумму свыше 315
тыс. долл. США в пользу террористических организаций. До начала
судопроизводства были получены доказательства, свидетельствующие о
том, что данная НкО оказывала как непосредственную, так и косвенную
поддержку террористическим организациям.
Категории злоупотреблений
37. Важный вывод из работы этого года по НкО состоит в том, что
разнообразные категории НкО сталкиваются с различными видами риска и,
следовательно, можно определить признаки, с помощью которых может быть
выявлено финансирование террористической деятельности. Важно,
например, проводить различие между НкО, которые официально
регистрируются в качестве благотворительных организаций и затем
используют свой статус, чтобы подключаться к более широкой базе
финансирования, и теми НкО, которые выполняют менее важные функции,
зачастую осуществляя деятельность без регистрации. Часто поступления
таких незарегистрированных НкО составляют денежные средства,
предоставляемые этническими общинами. Такие НкО более известны как
культурные ассоциации или просто ассоциации.
38. Различие может быть проведено между НкО, которые
функционируют в международном масштабе, и теми, которые осуществляют
деятельность в пределах одного государства. Существует заблуждение,
будто НкО можно неправомерно использовать только в международном
масштабе путем сбора денежных средств в странах-спонсорах последующего
отправления этих средств за границу террористическим группам в третьих
странах. Действующие в международном масштабе НкО могут быть более
уязвимы для злоупотреблений, однако финансирование террористической
деятельности может иметь место внутри НкО, которые функционируют
исключительно в пределах национальных границ. Таким образом,
заблуждением является мнение, что злоупотребление НкО со стороны
террористов связано исключительно с религиозным экстремизмом.
39. Различие можно провести и по степени взаимодействия между НкО
и ее донорами. В большинстве случаев, изученных экспертами в этом
году, в качестве способствующего фактора или основной причины для
связи с финансированием терроризма отмечались коррупция или соучастие
со стороны руководства НкО, в отчетах приводились также примеры, когда
"добросовестными" НкО воспользовались оказавшиеся в состоянии
"перекачать" или перенаправить денежные средства организации.
Добросовестная НкО могла стать также жертвой не связанной с ней
организации-получателя или своего структурного подразделения. Имеются
даже случаи сбора средств, когда название существующей и ни о чем не
подозревающей НкО использовалось в качестве прикрытия для незаконного
сбора денег.
Обнаружение финансирования терроризма в секторе НкО
40. Исходя из вышерассмотренных типологий, эксперты пришли к
заключению о том, что наилучшими шансами успешного обнаружения
возможных связей между операциями по финансированию терроризма и НкО
обладает метод, основанный на разведывательной или полицейской
деятельности, выстраивающей связи с другими НкО (рабочие, финансовые
или через общее руководство и персонал), или на установлении контактов
с людьми, которые уже заподозрены в участии в террористических
операциях или в финансировании терроризма. В некоторых случаях
биографии директоров или управляющих НкО могут уже содержать опыт
преступной деятельности, в том числе экстремистской либо
террористической деятельности. В других случаях возможно установление
связи с известными террористическими организациями или с НкО, которые
находятся в ведущихся ООН или отдельными странами списках физических
или юридических лиц, имеющих отношение к террористической
деятельности. Внимание, уделяемое обществом, или имеющаяся информация
относительно возможного участия НкО в сомнительных видах деятельности
также могут играть роль в выявлении возможных злоупотреблений.
41. Сообщения финансовых организаций о подозрительных необычных
операциях и их последующий анализ ОФР или правоохранительными органами
также играют важную роль в выявлении конкретных случаев
злоупотреблений лицами, подозреваемыми в терроризме, осуществляемых
под прикрытием НкО. В ряде стран сообщения о подозрительных операциях,
связанных с необычной деятельностью НкО, фактически приводят к
инициированию расследования, тогда как в других случаях система
сообщений и анализ ОФР способствуют разработке дальнейших направлений
текущих расследований.
42. Мониторинг деятельности НкО, осуществляемый надзорными и
налоговыми органами, не выявляет никаких признаков, свидетельствующих
о случаях финансирования терроризма в благотворительном секторе. Тем
не менее эти органы иногда играют важную роль в разработке направлений
расследований, поскольку обладают возможностью задавать дополнительные
вопросы или проводить инспекционные проверки юридических лиц и/или
обмениваться информацией с правоохранительными органами.
43. Эксперты сошлись во мнении, что функции, выполняемые каждым
из вышеуказанных органов, весьма полезны и что необходимо совместными
усилиями их совершенствовать и стимулировать эту работу. Разнообразие
возможных механизмов выявления и источников информации, касающихся
потенциальных злоупотреблений террористами благотворительными
организациями, подчеркивает важность достижения эффективных соглашений
об обмене информацией между органами государственной власти.
Предупреждающие показатели
44. Кроме связей с подозреваемыми террористами, террористическими
организациями или другими подозрительными НкО, эксперты также выявили
ряд индивидуальных необычных характеристик или "красных флажков" на
примерах конкретных случаев, рассмотренных во время дискуссий этого
года по типологиям. Некоторые из этих необычных характеристик могут
быть особенно полезными для финансовых организаций, другие могут быть
более полезными для надзорных или следственных органов.
Характерные финансовые характеристики
- Несовместимость между видимыми источниками и объемом
привлекаемых или перемещаемых денежных средств в таких ситуациях,
когда очевидно, что крупные суммы денежных средств собираются внутри
общин, имеющих очень скромный уровень жизни.
- Несоответствие между структурой и размером финансовых операций,
с одной стороны, и официальной целью и деятельностью НкО, с другой
стороны, например (как упоминалось выше), культурной ассоциации,
которая после десяти лет своего существования открывает банковский
счет для управления поступлениями от музыкального фестиваля и вносит
несоизмеримо крупную сумму денег на этот счет.
- Внезапное увеличение частоты и сумм финансовых операций по
счетам НкО или, наоборот, видимость того, что НкО держит средства на
своем счете в течение очень длительного периода.
- Производимые НкО крупные и необъяснимые сделки за наличный
расчет.
- Отсутствие взносов от доноров, расположенных на территории
страны происхождения НкО.
Другие характерные особенности
- Наличие иностранных руководителей, особенно в сочетании с
крупными исходящими трансакциями в страну происхождения этих
директоров, и крайне важно, если местом назначения платежа является
юрисдикция с высокой степенью риска.
- Существование большого числа НкО с невыясненным характером
связей: например, несколько НкО переводят деньги друг другу или имеют
один и тот же адрес, тех же менеджеров или тот же персонал; либо
большое число НкО связаны с одной и той же общиной и пользуются
услугами одного и того же профессионального консультанта.
- НкО с малочисленным имуществом, то есть в сравнении со своими
официальными целями и объемами финансовых потоков очевидно имеющие
малый штат или полное отсутствие персонала, не обладающие подходящими
офисами или номерами телефонов.
- Ведение операций в юрисдикциях с высокой степенью риска либо
осуществление переводов денежных средств в/из таких юрисдикций могут,
несомненно, также рассматриваться в качестве основания для более
внимательного изучения НкО финансовыми организациями. Это может также
служить критерием для инициирования повышенного внимания со стороны
надзорных или иных компетентных органов.
Резюмирующие заключения
Различные системы и подходы к надзору
45. Эксперты, участвовавшие как в дискуссиях по типологиям этого
года, так и в семинаре по НкО, были единодушны во мнении, что,
вероятно, потребуется принятие дополнительных мер для того, чтобы
снизить степень уязвимости НкО перед злоупотреблениями в целях
финансирования терроризма. Масштабы и характер таких мер, однако, еще
требуют уточнения. В частности, об отсутствии четкой направленности в
данной сфере свидетельствует факт наличия существенных расхождений
между государствами в вопросах надзора и обеспечения прозрачности
внутри сектора НкО. У некоторых стран, например, существует давняя
традиция активного государственного надзора за деятельностью НкО, в то
время как другие страны делают больший акцент на требованиях о
расследованиях преступлений и детализованном ведении документов.
Третья группа стран располагает широко распространенными системами
регулирования, которые включают в себя требования о детализованном
ведении документов и об отчетности, привлечение внешних аудиторов,
лицензирование, обязательное использование счетов уполномоченных
банков, получение разрешений для осуществления международных
трансакций и требования к банкам о применении в работе с клиентами
процедур должной осмотрительности (customer due diligence - CDD) (в
отношении НкО).
46. Очевидно, что различия в подходах среди стран главным образом
касаются различных принципов в отношении роли правительства в
регулировании благотворительных организаций и других типов НкО.
Некоторые страны считают, что защита финансирующих организаций
является легитимным обоснованием для всестороннего государственного
регулирования и надзора за НкО. Другие полагают, что защита
финансирующих организаций является основной обязанностью организаций,
делающих взносы в НкО, то есть вопросы надзора и контроля за
законностью совершения операций относятся к сфере ответственности
финансирующих организаций.
47. Во многих странах в той или иной мере осуществляется
регулирование и надзор за НкО, получивших от налоговых органов полное
или частичное освобождение от уплаты налогов. В некоторых странах эти
органы могут даже играть важную и активную роль в надзоре за такими
организациями. Например, налоговые органы вправе требовать детальные
ежегодные отчеты от каждой зарегистрированной НкО и затем на основании
соответствующих запросов раскрывать эту информацию. В других странах
государственные регулирование и надзор в основном сводятся к контролю
за правомерностью деятельности определенных типов юридических лиц, у
которых имеются специальные лицензии на проведение операций с крупными
суммами благотворительных средств.
48. Наконец, существует еще одна причина для усиления
регулирования и надзора за сектором НкО, а именно - предотвращение
преступных злоупотреблений не только в целях финансирования
терроризма, но и в целях отмывания преступных доходов и мошенничества.
Независимо от применяемого подхода очевидно, что в большинстве стран
все еще имеются существенные пробелы в их системах. Эксперты выявили
целый ряд важных ограничений, которые препятствуют юрисдикциям
эффективно снижать угрозу использования сектора НкО для осуществления
финансирования терроризма и иных преступлений.
49. Большинство стран в состоянии использовать только
ограниченную часть своих ресурсов для регулирования и надзора за
сектором НкО, состоящим в некоторых случаях из сотен тысяч
организаций, которые имеют дело с суммами, достигающими нескольких
процентов ВВП государства. Это наблюдение особенно справедливо в
отношении многих стран - получателей финансовой помощи или
развивающихся стран, в которых НкО всех размеров, зачастую
основывающиеся на общинных связях, играют критически важную роль в
экономике. Иногда сектор НкО в этих экономиках имеет больший
экономический вес и значение, чем государственный сектор.
50. В большинстве стран значительное количество (до 90%) общего
числа НкО составляют небольшие организации. Для этих мелких НкО может
быть достаточно сложно нести расходы, связанные с необходимостью
детального соблюдения требований государственного регулирования. Даже
для более крупных организаций существуют пределы, которые могут
рассматриваться как разумное бремя соблюдения этого регулирования,
поскольку НкО по своей сути обладают весьма небольшими ресурсами по
отношению к зачастую значительным услугам, которые они оказывают.
Более того, в некоторых странах существуют определенные правовые
нормы, которые препятствуют или ограничивают введение регулятивных
требований в отношении определенных категорий НкО. Примерами таких
норм служат свобода объединений или особый статус организаций,
основывающихся на религиозной основе.
Выводы и проблемы для дальнейшей работы
51. Эксперты, участвовавшие в обсуждении типологий в этом году,
были единодушны во мнении, что, независимо от выбранного подхода,
государственное регулирование или надзор должны основываться на оценке
риска. Любой режим надзора (будь то непосредственный регулирующий
орган или орган налогового регулирования) должен иметь целевую функцию
и сосредоточиваться на зонах с высокой степенью риска. Некоторые
эксперты выдвинули аргумент в пользу того, что надзорная деятельность
могла бы быть более эффективной при разработке указаний по борьбе с
финансированием терроризма на ранних стадиях расследования, когда еще
нет достаточных оснований для возбуждения уголовного дела, нежели при
выработке независимых указаний. Другие считают, что государственный
надзор должен также выполнять ярко выраженную превентивную руководящую
функцию, требуя более тщательного рассмотрения определенных категорий
НкО с высокой степенью риска. В любом случае было признано, что
наличие полномочий и средств для выявления подозрительных или
необычных показателей деятельности той или иной НкО до того, как
появятся достаточные основания для инициирования уголовного
расследования, является, возможно, одним из ключевых элементов
эффективной системы борьбы со злоупотреблениями в секторе НкО.
52. Независимо от подхода, принятого для осуществления надзора за
НкО, многие страны тем не менее могут сохранять в своих надзорных
системах определенные исключения или "пробелы", наличие которых
ограничивает любое снижение степени уязвимости этого сектора в целом.
Например, некоторые страны могут быть не в состоянии осуществлять
мониторинг деятельности НкО, не зарегистрировавшихся для получения
освобождения от уплаты налогов, религиозных организаций или НкО,
созданных в иных юридических формах, не являющихся объектом
регулирования. Следовательно, возникает необходимость
проанализировать, насколько уязвимыми являются эти сегменты сектора
НкО с точки зрения риска финансирования терроризма или иных
злоупотреблений, и затем выработать альтернативные решения с тем,
чтобы гарантировать прозрачность указанных сегментов и доступ к ним в
случае необходимости компетентным органам. Решение, предложенное одной
страной, заключалось в том, чтобы установить в отношении НкО
требование об открытии НкО банковского счета только после постановки
на учет в налоговых органах.
53. В целях выработки и реализации необходимых указаний эксперты
отметили важность дальнейшей работы по созданию и совершенствованию
механизмов и способов обмена информацией как на национальном, так и на
международном уровнях. Для улучшения сотрудничества на национальном
уровне была высказана существенная поддержка в пользу идеи создания
"национальных специальных групп" с участием экспертов
правоохранительных органов, органов разведки и безопасности, ОФР,
органов надзора за НкО и налоговых органов. Такие оперативные группы
могли бы: (i) анализировать и оценивать риск финансирования терроризма
в секторе НкО; (ii) вырабатывать рекомендации по созданию или
совершенствованию эффективного и в то же время рационального
надзорного механизма, направленного на борьбу с этим риском; и (iii)
обмениваться информацией о потенциальных или подозрительных операциях
по финансированию терроризма в данном секторе.
54. Что касается обмена информацией и сотрудничества на
международном уровне, то эксперты подчеркнули значимость упреждающего
и быстрого обмена информацией между органами, исполняющими сходные
функции, и органами, отвечающими за разные направления деятельности
(то есть не только между ОФР, например, но и между ОФР и регулятивными
либо правоохранительными органами). Этот тип информационного обмена
дополнял бы более официальные виды обмена информацией, в особенности
при наличии очевидных признаков активных в плане международной
деятельности групп и возможных связей с НкО за рубежом. Весьма
полезную роль могли бы также сыграть международные организации,
способные сопоставлять различные национальные базы данных.
55. Особое внимание следует обращать на устранение препятствий на
пути отслеживания и проверки использования ресурсов НкО в третьих
странах (зарубежные операции или зарубежные связи). Это является
особенно проблематичным в районах экономического бедствия или
регионах, охваченных конфликтами. Для решения этой проблемы был
обсужден ряд идей, в том числе: (i) необходимость в более тесном
взаимодействии между властями стран, оказывающих помощь
(стран-доноров), и стран, получающих помощь (стран-реципиентов); (ii)
возможность координации и обмена информацией, поступающей в результате
периодических выездных проверок за границей; (iii) возможность
направления денежных средств через официально уполномоченные и
контролируемые местные организации; (iv) разработка стандартов
надежности процедур при осуществлении международных трансакций и
операций (изучение процедур, применяемых в более крупных и более
авторитетных НкО в странах-донорах и странах-реципиентах; (v)
возможность в определенных случаях усиливать бремя доказательства (в
странах-донорах представление НкО доказательств, что их зарубежные
операции и трансакции, в том числе через местные НкО, осуществляются в
соответствии с их официальными целями и уставами); и (vi) введение
лицензирования НкО на предмет соответствия расширенным требованиям по
соблюдению принципа должной осмотрительности до получения ими
разрешения на осуществление операций в определенных высокорисковых
юрисдикциях, находящихся в зонах конфликтов или контролируемых
террористами. Несмотря на то, что ни одна из вышеуказанных идей не
была направлена на освобождение страны-реципиента от всей
ответственности, связанной с надзором за сектором НкО, каждое
предложение содержит меры, направленные на повышение защиты сектора
НкО путем возложения дополнительных обязанностей на страну-донор или
НкО. Эти предложения могли бы также помочь в обеспечении достаточной
защиты от злоупотреблений при использовании ресурсов в географических
регионах с весьма слабым государственным контролем, особенно в зонах
конфликтов.
56. Необходимо проводить дальнейшую работу по обеспечению
эффективного использования системы сбора сообщений о подозрительных
или необычных операциях в качестве средства обнаружения возможных
злоупотреблений НкО. Дальнейшая работа необходима также в отношении
"красных флажков", свидетельствующих о риске участия в финансировании
терроризма, равно как и в сфере повышения качества соблюдения принципа
должной осмотрительности применительно к НкО. Наконец, важно, чтобы
страны участвовали в диалоге со своим национальным сектором НкО для
обеспечения взаимопонимания и взаимодействия в борьбе против
финансирования терроризма. Существенным также является то, чтобы
страны оптимально использовали имеющиеся знания и опыт, связанные с
деятельностью сектора НкО для определения того, какие меры и
требования являются подходящими и эффективными и какие наилучшие
подходы могут быть избраны.
III. УЯЗВИМОСТЬ СТРАХОВОГО СЕКТОРА
С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ ЛЕГАЛИЗАЦИИ ПРЕСТУПНЫХ ДОХОДОВ
57. Мировой страховой бизнес, согласно некоторым источникам,
собирает страховых взносов в пределах от 2,4 до 2,6 трлн. долл. США
<*>. Он предлагает услуги по страхованию риска, сберегательные и
инвестиционные продукты широкому спектру потребителей - от физических
лиц до транснациональных корпораций и правительств. Кроме того,
страховой бизнес весьма многообразен: три его основные сферы (в
соответствии с типами страховых продуктов) охватывают общее
страхование, страхование жизни и перестрахование. Как и любая другая
финансовая услуга, эти продукты подвержены угрозе использования их в
целях отмывания преступных доходов, и в ходе предыдущих дискуссий ФАТФ
по типологиям (в частности, дискуссий, состоявшихся в прошлом году)
были установлены случаи, когда определенные страховые продукты
использовались для легализации преступных доходов. По этой причине
ФАТФ выбрала страхование в качестве темы для третьего семинара в
рамках проводимых в текущем году обсуждений.
--------------------------------
<*> ОЭСР (2003 г.), Ежегодник статистических данных по
страхованию 1994 - 2001 гг., с. 2; и "Сигма научно-исследовательская
работа по страхованию, 8", Страхование в мире в 2002 г., с. 26.
Страницы: 1 2 |