Фрагмент документа "СПЕЦИАЛЬНЫЙ ДОКЛАД О СОБЛЮДЕНИИ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА МИРНЫЕ СОБРАНИЯ".
2.3. Практика фактического запрета публичных мероприятий
Ключевым в российской практике обеспечения права на мирные
собрания, несомненно, является вопрос о возможности их запрета
органами власти.
Конституция Российской Федерации не определяет, каким именно
образом реализуется право на мирные собрания - посредством разрешения
на проведение публичного мероприятия, предполагающего возможность его
запрета, или простого уведомления. Опыт многих стран с богатыми
демократическими традициями показывает, что при должном исполнении оба
способа - и разрешительный, и уведомительный - эффективно обеспечивают
право на мирные собрания. Напротив, при некомпетентном, политически
ангажированном исполнении оба они вполне могут использоваться для
ограничения этого права.
29.08.2006 группа российских правозащитников во главе с П.
направила в Префектуру ЦАО г. Москвы уведомление о проведении
03.09.2006, в день годовщины событий в Беслане, пикета у Соловецкого
камня на Лубянской площади, посвященного памяти жертв этой трагедии в
Беслане. Уведомление содержало все необходимые сведения о целях
мероприятия, времени и месте его проведения, числе участников и т.д.
В тот же день заместитель Префекта ЦАО г. Москвы Васюков С.А.
направил на имя П. письмо (N 07-16-10428/6) с предложением перенести
заявленное мероприятие на более позднюю дату в связи с "подготовкой и
проведением 3 сентября 2006 года праздничных городских мероприятий,
посвященных Дню города". Вскоре, однако, городские власти г. Москвы,
видимо, "вспомнили", что в соответствии с вступившим в силу 21.07.2005
Федеральным законом "О внесении изменений в Федеральный закон "О днях
воинской славы (победных днях) России" 3 сентября каждого года стало
Днем солидарности в борьбе с терроризмом. В связи с этим городские
власти объявили последним днем праздничных мероприятий 2 сентября. В
свою очередь, заместитель Префекта ЦАО г. Москвы Васюков С.А.
31.08.2006 направил организаторам пикета еще одно письмо (под тем же
исходящим N 07-16-10428/6) с предложением все равно перенести пикет на
более позднюю дату на этот раз со ссылкой на необходимость
"обеспечения максимальной безопасности участников акции".
Прокурор ЦАО г. Москвы 01.09.2006 признал предложения Васюкова
С.А. необоснованными и направил Префекту ЦАО г. Москвы Байдакову С.Л.
представление об устранении нарушений Закона. В тот же день
аналогичное требование было направлено Префекту ЦАО г. Москвы
председателем комиссии по правам человека при Мэре г. Москвы
Виноградовым В.Ю. Ни представление прокуратуры, ни требование
председателя городской комиссии по правам человека выполнены не были.
В итоге собравшиеся 03.09.2006 на пикет его участники были с
применением силы разогнаны милицией, а организаторы пикета - задержаны
и впоследствии привлечены к административной ответственности.
Заместитель Префекта ЦАО г. Москвы Васюков С.А., лично
присутствовавший на месте разгона пикета, оправдал действия
сотрудников милиции тем, что пикет был якобы "не разрешен".
В связи с изложенным Уполномоченный по правам человека в
Российской Федерации 15.12.2006 направил прокурору г. Москвы Семину
Ю.Ю. письмо (N ВЛ-42778к-21) с просьбой провести проверку действий
должностных лиц префектуры ЦАО г. Москвы на предмет наличия в них
признаков преступления, предусмотренного статьей 149 УК РФ.
19.01.2007 прокурор г. Москвы Семин Ю.Ю. своим письмом
(15/1-2778-06 (93121, 1406)) уведомил Уполномоченного о том, что по
результатам проверки его доводов прокуратура ЦАО г. Москвы
"обоснованно отказала" в возбуждении уголовного дела в отношении
заместителя Префекта Васюкова С.А. 26.02.2007 заместитель прокурора
ЦАО г. Москвы это постановление отменил. После моментальной
"дополнительной проверки" прокуратура ЦАО г. Москвы в тот же день
приняла повторное постановление об отказе в возбуждении уголовного
дела.
Уполномоченный счел несостоятельными доводы, на основании которых
прокуратурой ЦАО г. Москвы вынесены постановления об отказе в
возбуждении уголовного дела (от 12.01.07 и 26.02.07). В связи с этим
он обратился в Хамовнический межрайонный суд г. Москвы с жалобой о
признании последнего из указанных постановлений необоснованным с целью
его отмены (N ВЛ 19638к-21 от 14.06.2007).
В целом действия сторон при организации, проведении и пресечении
пикета 03.09.2006 на Лубянской площади г. Москвы, а также правовая
оценка этих действий, содержащаяся в вынесенных в связи с ними
судебных постановлениях, по мнению Уполномоченного, заслуживают
подробного описания и изучения. Соответствующие материалы приводятся в
приложении 3 (не приводится).
Как уже отмечалось, Федеральный закон "О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях" однозначно устанавливает
уведомительный порядок проведения всех публичных мероприятий, не
предполагая тем самым возможность их запрета. С учетом этого следует
подчеркнуть, что ни периодически раздающиеся заявления представителей
органов власти некоторых субъектов Российской Федерации о запрете того
или иного публичного мероприятия, ни широко распространенная "тихая"
практика фактического запрещения публичных мероприятий под предлогом
"несогласования" уведомлений об их проведении, в сущности, не имеют
под собой правовых оснований.
Отсутствие в Федеральном законе разрешительного порядка
проведения публичных мероприятий субъекты Российской Федерации
восполняют собственными нормативными правовыми актами, с указанным
Федеральным законом не вполне согласующимися.
Так, в соответствии с Постановлением администрации Читинской
области "О мерах по обеспечению правопорядка и безопасности населения
при проведении массовых мероприятий в Читинской области" от 18 марта
2003 года (в ред. Постановления администрации Читинской области от 23
августа 2005 года) организатор публичного мероприятия обязан
обратиться в орган местного самоуправления отнюдь не с уведомлением, а
с заявлением о выдаче разрешения на проведение мероприятия. Ну а уж
орган местного самоуправления, рассмотрев эту челобитную, решит,
разрешить его или запретить.
В Самарской области в городском округе Октябрьск тоже могут
разрешить проведение публичного мероприятия или отказать в этом. В
мэрии г. Кызыла Республики Тыва официально выдают разрешение на
проведение публичных мероприятий. В Рязанской области по уведомлениям
о проведении публичных мероприятий, которые не вызывают возражений
властей, выносятся какие-то "положительные решения". В целом
мониторинг, проведенный Уполномоченным в 2006 году, показал, что лишь
незначительно различающиеся в формулировках типовые решения о
согласовании (несогласовании) или о разрешении (неразрешении)
публичных мероприятий принимаются в очень многих субъектах Российской
Федерации.
С учетом сказанного, Уполномоченный вынужден констатировать, что
установленный Федеральным законом "О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях" уведомительный порядок
проведения публичных мероприятий имеет безосновательную в правовом
отношении тенденцию к превращению в фактически разрешительный.
Положение, при котором закон устанавливает одну норму, а на
практике применяется другая, прямо противоположная, представляется
наихудшим из всех возможных. Оно подрывает веру граждан в закон,
побуждает должностных лиц к лицемерию и произволу, иначе говоря,
наносит серьезный ущерб правовым основам государства и нравственным
устоям общества.
Результатом описанного положения все чаще становится цепная
реакция, мягко говоря, "творческого" обращения с законом. Не
опирающийся на закон запрет мирного публичного мероприятия легко и
логично влечет за собой неадекватное, а значит незаконное применение
силы для его прекращения, столь же незаконное массовое задержание "без
протокола" рядовых участников мероприятия, преследование под
надуманными предлогами организаторов мероприятия порой еще до его
начала. Между тем не секрет, что, не находя защиты своих прав у
закона, не веря в его универсальность и беспристрастность, незрелые
люди порой поддаются искушению простых решений и прямых действий,
становясь в итоге легкой добычей для провокаторов и экстремистов всех
мастей.
К Уполномоченному обратился Т. с жалобой на действия сотрудников
милиции УВД Адмиралтейского района Санкт-Петербурга, необоснованно и с
применением физического насилия задержавших его во время проведения
22.03.2006 одиночного пикетирования у здания Законодательного собрания
Санкт-Петербурга. По словам Т., он был доставлен в милицию и по
прошествии одного часа отпущен. При этом, однако, никакими
процессуальными документами примененные в отношении Т. меры оформлены
не были.
Обращения Т. в прокуратуру г. Санкт-Петербурга с заявлением о
возбуждении в отношении сотрудников милиции уголовного дела по
признакам преступления, предусмотренного ст. 149 УК Российской
Федерации (воспрепятствование проведению пикетирования, совершенное
должностным лицом с использованием своего служебного положения),
дважды остались без ответа.
В результате проверки, проведенной прокуратурой Санкт-Петербурга
по просьбе Уполномоченного, установлено, что правовых оснований для
доставления Т. в отдел милиции не имелось. Начальнику УВД
Адмиралтейского района внесено представление, по результатам
рассмотрения которого к дисциплинарной ответственности привлечен
заместитель начальника 2-м отдела милиции УВД Адмиралтейского района.
Прокурор города сообщил также об отмене ранее вынесенного
постановления об отказе в возбуждении в отношении сотрудников милиции
уголовного дела по статьям 149 (воспрепятствование проведению
собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в
них) и 286 (превышение должностных полномочий) УК Российской Федерации
и направлении материалов для производства дополнительной проверки.
Особенно удивляет то, что, прибегая порой к чрезвычайным мерам
для недопущения публичных мероприятий, органы власти в дальнейшем
крайне редко пытаются привлечь к ответственности лиц, действительно
допустивших нарушения российского законодательства в ходе таких
мероприятий. Типичный пример - история с запретом так называемого
"Русского марша".
Как известно, при проведении первого такого марша в ноябре 2005
года использовались лозунги, явно разжигавшие национальную ненависть и
призывавшие к насилию, то есть содержавшие признаки нарушения
действующего законодательства. Вполне очевидно, что лиц, причастных к
совершению указанных противоправных действий, было можно и нужно
выявить и привлечь к предусмотренной законом ответственности. Такие
меры, возможно, отрезвили бы организаторов второго "Русского марша",
назначенного на конец прошлого года. Вместо этого органы власти
предпочли его от греха подальше "не согласовать", т.е. попросту
запретить, на что, в сущности, права не имели.
В целом же, как представляется, в рамках существующего
уведомительного порядка проведения публичных мероприятий
последовательное и неизбирательное привлечение к ответственности лиц,
допустивших нарушение законодательства в ходе таких мероприятий, могло
бы стать ключевым средством профилактики злоупотреблений свободой
мирных собраний.
|
Фрагмент документа "СПЕЦИАЛЬНЫЙ ДОКЛАД О СОБЛЮДЕНИИ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА МИРНЫЕ СОБРАНИЯ".