Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2006 ГОД. ЗАКОН СИЛЬНЕЕ ВЛАСТИ".
10. Соблюдение права граждан на мирные собрания
Право граждан собираться мирно, без оружия, проводить митинги,
демонстрации, шествия и пикетирования гарантировано Конституцией
Российской Федерации. Неотъемлемость этого права, его особое место в
системе координат современной демократии неоднократно подчеркивались в
документах и решениях различных международных органов, участником
которых является Российская Федерация.
Участие в мирных собраниях позволяет гражданам не только свободно
выражать свое мнение, но и формировать мнение сограждан, выдвигать
требования по различным вопросам политической, экономической,
социальной и культурной жизни страны, а также ее внешней политики. Без
особого преувеличения можно сказать, что оценка уровня развития
демократии и состояния гражданского общества в любом государстве во
многом зависит от того, насколько полно и беспрепятственно реализуется
его гражданами право на мирные собрания.
На протяжении 10 лет после принятия Конституции Российской
Федерации право на мирные собрания не было подкреплено специальным
законом, регулирующим порядок их проведения. Этот пробел в российском
законодательстве весьма негативно сказывался на последовательности и
прозрачности процедур реализации этого права, создавал возможность для
злоупотреблений как со стороны самих граждан, так и со стороны
государства. В таком непростом контексте Федеральный закон от
19.06.2004 N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях", четко и недвусмысленно гарантировавший уведомительный
порядок проведения публичных мероприятий, бесспорно, стал большим
шагом вперед в развитии российской демократии.
К сожалению, опыт показывает, что граждане Российской Федерации,
вознамерившиеся реализовать свое право на мирные собрания, нередко
сталкиваются со значительными проблемами и трудностями. В своих
обращениях к Уполномоченному представители политических партий и
общественных организаций, отдельные граждане часто протестуют против
ограничения государственными и муниципальными органами их права на
мирные собрания.
С целью изучения нынешнего положения дел с реализацией права на
мирные собрания Уполномоченный обратился с соответствующими запросами
к своим коллегам, уполномоченным по правам человека в субъектах
Российской Федерации. Анализ поступившей от них информации позволяет
констатировать, что право на мирные собрания реализуется в нашей
стране не вполне удовлетворительно. Отчасти это, конечно, объясняется
традиционно настороженным отношением властей к деятельности тех, кого
они склонны считать оппозицией. Но ничуть не меньше, а, пожалуй, даже
больше проблем возникает по причине отсутствия четкого и
единообразного механизма применения Федерального закона "О собраниях,
митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".
В целом полномочия федерального законодателя, переданные этим
законом региональным властям, оказались, по сути, невостребованными.
Власти большинства субъектов Российской Федерации явно не торопятся
законодательно определить единый порядок проведения публичных
мероприятий, предпочитая в каждом конкретном случае принимать решения
по обстоятельствам, а то и просто "по понятиям". Такой "метод" работы,
оставляя властям слишком широкие возможности для произвольных
действий, чреват острыми конфликтами, в частности, подобными тому, что
произошел в Докузпаринском районе Республики Дагестан.
10 апреля 2006 года инициативная группа из числа жителей
Докузпаринского района Республики Дагестан в полном соответствии с
законом направила в районные органы власти уведомление о проведении 25
апреля в парке отдыха села Усухчай митинга с целью выражения
общественного недоверия главе муниципального образования
"Докузпаринский район" К. Абасову. Ответа на это уведомление
инициативная группа не получила. В день проведения митинга уже
собравшимся людям было в устной форме "предложено" перенести его
проведение во двор здания управления коммунального хозяйства района.
Причем двор этот был заведомо мал для заявленного количества
участников митинга. К отказавшимся подчиниться сомнительному с точки
зрения законности "предложению" правоохранительными органами было
применено насилие, в результате которого один из участников митинга
погиб, трое получили тяжелые ранения, а многие другие - телесные
повреждения разной степени тяжести.
Проверка, проведенная прокуратурой Республики Дагестан по
заявлению участников митинга, фактов нарушения их прав не выявила.
Поскольку беспристрастность и качество проверки вызывали вполне
обоснованные сомнения, Уполномоченный обратился в Генеральную
прокуратуру Российской Федерации, которая, в свою очередь, согласилась
с тем, что проверка была проведена неполно. Прокурору Республики
Дагестан было предложено направить материал для принятия решения в
рамках расследования уголовного дела по факту убийства одного из
участников митинга и причинения телесных повреждений другим.
Ход проверки взят на контроль Генпрокуратурой России и
Уполномоченным.
Следует подчеркнуть, что по-прежнему чрезвычайно остро стоит
проблема обеспечения общественного порядка во время проведения
митингов, демонстраций, пикетов и других публичных мероприятий.
Зачастую по недосмотру, а то и при попустительстве правоохранительных
органов происходят столкновения между участниками мероприятий, нередки
случаи незаконного или необоснованного применения силы со стороны
сотрудников милиции.
Наибольшее количество жалоб вызывает нарушение процедуры
согласования уведомлений о проведении публичных мероприятий.
Предусмотренный Федеральным законом "О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях" уведомительный порядок
организации и проведения публичных мероприятий нередко истолковывается
органами власти как фактически разрешительный. Закон оставляет власти
лишь право предлагать организаторам публичных мероприятий изменить
место или время их проведения. Важно, однако, понимать, что это право
не должно превращаться в удобное средство запрета неугодных власти
публичных мероприятий. Иными словами, предложения об изменении места
или времени публичного мероприятия должны быть серьезно и убедительно
для его организаторов обоснованы. С этим пока существуют немалые
проблемы, отчасти, видимо, из-за отсутствия в законе перечня оснований
для внесения подобных предложений.
Руководитель Общероссийского общественного движения "За права
человека" Л. Пономарев обратился к Уполномоченному с жалобой на
нарушение его прав при проведении 3 сентября 2006 года на Лубянской
площади г. Москвы пикета "В память о трагедии в Беслане". Проверкой
установлено, что руководство префектуры ЦАО г. Москвы без должных
оснований дважды письменно предлагало организаторам пикета перенести
его на более позднюю дату. В первом случае - под предлогом проведения
праздничных мероприятий, посвященных Дню города, а во втором - со
ссылкой на трудности с обеспечением безопасности самих участников
пикета. (При этом оба документа имели один и тот же исходящий номер,
что лишь подчеркивало предвзятость их авторов.)
Организаторы пикета своевременно обжаловали эти предложения в
прокуратуру ЦАО г. Москвы. По результатам прокурорской проверки
предложения префектуры признаны необоснованными. 1 сентября 2006 года,
то есть за два дня до даты пикета, прокуратурой было внесено
представление префекту ЦАО г. Москвы об устранении допущенных
нарушений Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях,
шествиях и пикетированиях". Несмотря на это, власти ЦАО г. Москвы
воспрепятствовали проведению пикета, а сам его организатор Л.
Пономарев был признан виновным в нарушении порядка организации
публичного мероприятия и привлечен к административной ответственности.
В связи с этим Уполномоченный направил председателю Московского
городского суда ходатайство о пересмотре состоявшегося в отношении Л.
Пономарева судебного решения.
К сказанному следует добавить, что действия префектуры ЦАО г.
Москвы обжалованы организаторами пикета в Таганский районный суд г.
Москвы. В настоящее время предложения префектуры о переносе пикета
признаны судом незаконными, однако решение пока не вступило в законную
силу.
В Федеральном законе "О собраниях, митингах, демонстрациях,
шествиях и пикетированиях" отсутствуют основания для запрета на
проведение публичного мероприятия. В попытке восполнить этот пробел
местные власти идут порой на прямое нарушение закона, самовольно
запрещая конкретные публичные мероприятия либо изобретая собственные
законодательные ограничители их проведения. В законах различных
субъектов Российской Федерации встречаются юридически абсурдные
положения о "признании уведомления не поданным", об "отказе в принятии
уведомления", о "невозможности согласования уведомления" и так далее.
В Самарской области могут разрешить проведение публичного
мероприятия или отказать в этом. В Республике Тыва организаторам
публичного мероприятия выдают разрешение на его проведение. В
Рязанской, Ивановской, Костромской, Тюменской областях практикуется
вынесение решений об отказе в проведении публичных мероприятий. В
отношении публичных мероприятий, уведомление о проведении которых не
вызывает у властей возражений, используется термин "положительное
решение".
Согласно постановлению администрации Читинской области от 18
марта 2003 г. N 70-А/П "О мерах по обеспечению правопорядка и
безопасности населения при проведении массовых мероприятий в Читинской
области" организаторы мероприятия обязаны обратиться в орган местного
самоуправления отнюдь не с уведомлением, а с заявлением о выдаче
разрешения на проведение мероприятия. При этом информация о дате,
месте и времени проведения мероприятия не может быть обнародована до
вступления в силу "правового" акта муниципального образования,
разрешающего проведение этого мероприятия.
Следует особо подчеркнуть, что подобные доморощенные уловки
противоречат букве упомянутого закона и представляют собой форму
противозаконного воспрепятствования реализации права граждан на мирные
собрания.
В то же время очевидно, что вопрос о возможности запрета
публичного мероприятия действительно нуждается в правовом
урегулировании. Логика подсказывает, что никакое право, в том числе и
право на мирные собрания, не может реализовываться в ущерб другим
правам и свободам. Каким бы не популярным ни выглядел этот вывод,
отсутствие в законе четко оговоренных оснований для запрета публичных
мероприятий объективно подталкивает органы власти к незаконным
действиям, а значит, и к произволу в ситуации, когда другого выхода,
по существу, нет. Типичен в этом смысле эпизод с запретом в ноябре
2006 года так называемого "Русского марша" в Москве и
Санкт-Петербурге. С одной стороны, опыт проведения аналогичного
мероприятия в 2005 году подсказывал, что выступление радикальных
националистов и на этот раз может приобрести антиконституционный
характер. С другой стороны, в рамках действующего Федерального закона
"О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"
никаких законных оснований для запрета "Русского марша" не было. Как
известно, власти Москвы и Санкт-Петербурга предпочли нарушить закон,
запретив все же "Русский марш". В результате возник крайне опасный
прецедент, который был с успехом использован уже в декабре в целях
незаконного запрета (для баланса?) так называемого "Марша
несогласных", запланированного рядом оппозиционных организаций.
Таким образом, весьма ограниченное, четкое и недвусмысленное
закрепление в законе оснований для запрета публичных мероприятий
может, как представляется, стать не ограничением, а, наоборот,
дополнительной гарантией реализации права на мирные собрания. В том
числе и потому, что точно и конкретно изложенные в законе основания
для запрета публичного мероприятия могут быть при необходимости
аргументированно оспорены в суде. Для того чтобы такая законодательная
мера стала действительно фактором обеспечения, а не ограничения права
граждан на мирные собрания, необходимо одновременно в соответствующем
законе уточнить и конкретизировать понятие экстремизма, которое в
настоящее время открывает возможности для двусмысленных толкований, а
следовательно, для злоупотреблений.
Возвращаясь к вопросам соблюдения действующей процедуры
согласования, следует отметить, что органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления
нередко нарушают установленные для нее сроки. В свою очередь, суды,
как правило, закрывают глаза на подобные нарушения, оставаясь при этом
весьма требовательными к организаторам публичных мероприятий. Примеров
такого рода больше чем достаточно. Совсем немного обратных примеров,
когда судьи, не боясь испортить отношения с местной администрацией,
выносят решения о том, что несоблюдение ею сроков процедуры
согласования представляет собой нарушение конституционного права на
свободу собраний.
Не менее актуален вопрос согласования места проведения публичного
мероприятия. Органы государственной власти и местного самоуправления
охотно пользуются своим правом определять места, где допускается
проведение публичных мероприятий. Это не создает особых проблем, когда
публичное мероприятие не имеет жесткой увязки с конкретным объектом и
может проводиться в любом пригодном для этого месте.
Сложнее, когда публичное мероприятие, например пикетирование,
имеет конкретного адресата. Участники такого мероприятия, как правило,
настаивают на конкретном месте его проведения.
С одной стороны, определение конкретных мест либо маршрутов
проведения публичного мероприятия позволяет властям с наибольшей
эффективностью решать проблемы как безопасности его участников, так и
поддержания общественного порядка. С другой стороны, организаторы
публичного мероприятия, естественно, стремятся провести его либо
вблизи от того органа власти, которому адресованы их требования, либо
просто в максимально доступных для граждан местах.
Достигнуть баланса интересов можно, обеспечив неукоснительное
исполнение требований, предусмотренных частью 2 статьи 18 упомянутого
выше Закона, об обязательном рассмотрении соответствующими
должностными лицами вопросов, ставших причиной проведения публичного
мероприятия.
К сожалению, как показывает практика, в подавляющем большинстве
случаев указанные требования не выполняются, а игнорирующие их
должностные лица никакой ответственности за это не несут.
Проблемы, возникающие в связи с пробелами в законодательном
регулировании права на мирные собрания, а также по причине
неадекватной правоприменительной практики в этой области, далеко не
исчерпываются вышеизложенным. Исходя из очевидной необходимости
неукоснительного соблюдения права граждан на мирные собрания,
приобретающего особую актуальность в преддверии предстоящих
парламентских и президентских выборов, Уполномоченный намерен
посвятить этой теме один из своих ближайших специальных докладов.
|
Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2006 ГОД. ЗАКОН СИЛЬНЕЕ ВЛАСТИ".