Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2006 ГОД. ЗАКОН СИЛЬНЕЕ ВЛАСТИ".
2. Социально-экономические права
В исторически не столь далекие советские времена
социально-экономические права человека были объектом острой
идеологической полемики между социализмом и капитализмом. Страны
социализма рассматривали эти права как основополагающие и первичные, а
западные демократии, напротив, настаивали на их в лучшем случае
вторичности. Идеологическая полемика ушла в прошлое, но вопрос о месте
социально-экономических прав в общей иерархии прав и свобод человека
сохраняет свою актуальность. По крайней мере для стран, которые,
подобно России, еще далеко не завершили процесс коренных экономических
и политических преобразований.
В идеале, реально обладая всем комплексом политических и
гражданских прав, люди способны эффективно отстаивать свои права на
труд, жилище, медицинскую помощь, социальное обеспечение по старости и
так далее. На практике, однако, такая идеальная модель работает
медленно и вряд ли соответствует правозащитным императивам сегодняшней
России. Тяжелое, а по ряду параметров и катастрофическое
социально-экономическое положение десятков миллионов людей не
позволяет им не только реализовать, но порой и осознать свои
политические и гражданские права. Не случайно поэтому свыше одной
трети поступающих к Уполномоченному обращений граждан посвящены именно
нарушению их социально-экономических прав.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации государство
обязуется заботиться о создании благоприятных условий для жизни и
гармоничного развития человека. В отчетном году это конституционное
обязательство воплотилось в четыре национальных проекта ("Здоровье",
"Образование", "Доступное и комфортное жилье - гражданам России",
"Развитие агропромышленного комплекса"), значение которых трудно
переоценить. Хочется надеяться, что успешная реализация национальных
проектов со временем позволит более полно, чем сейчас, обеспечить
социально-экономические права граждан. Вместе с тем нельзя не сказать
и о том, что сам факт принятия национальных проектов свидетельствует о
крайне низкой эффективности работы соответствующих профильных
министерств и ведомств.
Пресловутый "квартирный вопрос" "испортил" уже не одно поколение
граждан нашей страны. С учетом этого обстоятельства по-прежнему не
обеспеченное по существу ничем, кроме благих пожеланий, право человека
на жилище следует признать одной из важнейших проблем в современной
России. Вступивший в силу в 2005 году Жилищный кодекс Российской
Федерации привнес изменения в привычную интерпретацию этого права.
Теперь оно предполагает, прежде всего, обязанность государства в лице
органов государственной власти и местного самоуправления создавать
своим гражданам условия и возможности для осуществления их права на
жилище главным образом путем поощрения жилищного строительства,
ипотечного кредитования, субсидирования и так далее. Безвозмездное
предоставление государством жилья по договору социального найма
определено как альтернативный способ реализации права на жилище,
применяемый на основе критериев как потребности в жилище, так и
материального положения лица, на него претендующего. Иными словами, на
безвозмездное предоставление жилья отныне могут рассчитывать только
малоимущие граждане.
Кроме того, право на жилище предусматривает государственные
гарантии гражданам на беспрепятственное и постоянное пользование
жильем, а также на безопасную и здоровую среду обитания.
Общеизвестно, что ни по одному из перечисленных параметров право
на жилище не реализуется в Российской Федерации в полном объеме.
Достаточно сказать, что более 4 млн. российских семей (или около 10%
от общего количества семей) признаны государством нуждающимися и
состоят в очереди на улучшение жилищных условий. Из имеющихся в
наличии 1766 млн. кв. метров жилого фонда примерно половина изношена
на 50% и более.
Насколько эффективным окажется в таких условиях национальный
проект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", говорить
преждевременно. Ясно, однако, что, например, расширение ипотечного
кредитования, даже без учета по-прежнему высоких процентных ставок по
выдаваемым кредитам, вряд ли сможет решить жилищные проблемы
нуждающихся категорий граждан. В конечном счете ключом к реализации
указанного национального проекта является существенное понижение
стоимости жилья, в которой, по оценкам экспертов, чрезвычайно высока
так называемая "коррупционная составляющая". Иными словами, успех
национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам
России" напрямую зависит от демонополизации строительного сектора,
прозрачности процедур оформления разрешительной документации, а также
от последовательных и жестких мер по искоренению коррупции.
Анализ поступающих к Уполномоченному обращений по вопросам оплаты
коммунальных услуг неизбежно приводит к выводу о том, что тарифы на
эти услуги продолжают оставаться катализатором общественного
недовольства. Вместе с тем нельзя не сказать и о том, что принятые в
последние два года нормативные акты (Федеральный закон "Об основах
регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" в редакции
от 26.12.2005 N 184-ФЗ; Постановление Правительства Российской
Федерации от 29.08.2005 N 541 и другие), а также активная работа
контролирующих органов позволили сократить число случаев
необоснованного повышения тарифов. В ряду нормативных актов следует
выделить Постановление Правительства Российской Федерации от
23.05.2006 N 307 "О порядке предоставления коммунальных услуг
гражданам", предусматривающее порядок изменения (снижения) платы за
коммунальные услуги в случае их ненадлежащего качества. Указанное
Постановление призвано более эффективно защитить интересы потребителей
коммунальных услуг.
В целом хотелось бы подчеркнуть главное: все организации
коммунального комплекса должны представлять полное обоснование
планируемого повышения тарифов на свои услуги не только в
контролирующие органы, но и самим потребителям этих услуг.
Немалыми проблемами чревато намерение государства передать в
частные руки управление и обслуживание многоквартирных домов,
перекладывающего таким образом всю ответственность за возможные
негативные последствия этого шага на собственников квартир
(домовладельцев). Согласно внесенному в конце отчетного года изменению
в Федеральный закон от 29.12.2004 N 189-ФЗ "О введении в действие
Жилищного кодекса Российской Федерации" срок реализации
домовладельцами своего права на выбор одного из предусмотренных
законом способов управления многоквартирным домом (непосредственное
управление, через создание товарищества или кооператива, через
управляющую компанию) продлен до 1 января 2008 года. Уполномоченный
поддерживает это решение. Дело теперь лишь за тем, чтобы в оставшееся
время государственные органы провели в должном объеме мероприятия по
разъяснению гражданам нововведений жилищного законодательства, а также
по обучению представителей собственников квартир (домовладельцев),
готовых взять на себя управление многоквартирными домами. Не следует
забывать, что большинство собственников квартир по-прежнему даже не
знают ни о предоставленной им законом возможности выбора способа
управления, ни тем более о преимуществах одного способа перед другим.
По-прежнему отсутствует необходимый для успеха реформы конкурентный
рынок услуг, предлагаемых управляющими организациями.
Проблемы, связанные с переходом к самоуправлению в жилищной
сфере, не ограничиваются недостаточностью подготовительной работы.
Имеются недостатки и в самом Жилищном кодексе.
В частности, незаконными и несправедливыми представляются
Уполномоченному положения Жилищного кодекса, возлагающие бремя
капитального ремонта общего имущества на собственников квартир
(домовладельцев). В соответствии со статьей 16 Закона Российской
Федерации от 04.07.1991 N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в
Российской Федерации", на основании которого приватизировались
квартиры в России, обязанность производить капитальный ремонт
жилищного фонда после приватизации сохраняется за бывшим наймодателем
- то есть за государством (муниципальным образованием). К сожалению,
органы государственной власти не нашли ничего лучше, как "уступить"
собственникам квартир (домовладельцам) поистине непомерные расходы на
капитальный ремонт изношенного жилищного фонда.
Состояние приватизированного жилищного фонда близко к
критическому - около 62% жилых помещений были введены в эксплуатацию
более 30 лет назад, а 35,7 млн. кв. метров жилья могут быть отнесены к
категории аварийного. Более одной третьей части населения России живет
за чертой бедности. С учетом этих обстоятельств невыполнение
государством своих обязательств по капитальному ремонту жилищного
фонда может привести к росту социальной напряженности.
Больше того, собственники жилых помещений, начиная с 1996 года,
оплачивали проведение капитального ремонта в своих домах. Согласно
законодательству, действовавшему в тот период, структура платежей
населения за жилье всех форм собственности состояла из стоимости
коммунальных услуг, содержания, текущего и капитального ремонта мест
общего пользования (Постановления Правительства Российской Федерации
от 18.06.1996 N 707 и от 02.08.1999 N 887).
Следовало бы подумать о таком варианте, как передача
многоквартирных домов в управление гражданам только после проведения
государством капитального ремонта каждого передаваемого дома либо
выплата соответствующей компенсации.
Продолжает оставаться острым вопрос о применении судами статьи 90
ЖК РФ, устанавливающей возможность выселения нанимателя с
предоставлением другого жилья по норме общежития, если он не вносит
плату за жилое помещение и коммунальные услуги в течение шести
месяцев.
Не пытаясь оценить абстрактную справедливость данной нормы,
Уполномоченный считает, что выселение нанимателя жилья за неуплату
должно рассматриваться как крайняя мера, применимая только в
исключительных случаях - например, когда доказано, что он в принципе
заплатить может.
В целом очевидно, что полная реализация гражданами своих
социально-экономических прав предполагает существенное повышение
уровня их доходов.
Прямое отношение к повышению уровня доходов граждан имеет и
надлежащая реализация их конституционного права на труд, включающего в
себя как право на справедливое вознаграждение, так и право на защиту
от безработицы.
В отчетном году продолжали поступать обращения с жалобами на
длительные задержки выплат заработной платы и незаконные увольнения с
работы.
Так, гражданка Ж. жаловалась на незаконные действия директора
школы, в которой она работала, выразившиеся в ее увольнении в связи с
сокращением штата и невыплате пособия по временной нетрудоспособности.
Впоследствии доводы заявителя были признаны обоснованными, и она была
восстановлена в правах, а директор школы привлечен к административной
ответственности.
К Уполномоченному поступила жалоба работников детского сада в
Амурской области на действия администрации, выплачивающей заработную
плату нерегулярно (раз в три месяца) и не в полном объеме (без
компенсационных выплат, в том числе по временной нетрудоспособности).
По результатам проведенной проверки изложенные заявителями факты
подтвердились. Руководителю учреждения областной государственной
инспекцией труда было вынесено предписание устранить нарушения.
По-прежнему остра в нашей стране проблема безработицы. К
Уполномоченному продолжают поступать обращения граждан с просьбой
помочь в трудоустройстве.
Работники одного из домов отдыха, принадлежащих ОАО "Российские
железные дороги", были уволены в связи с ликвидацией предприятия.
Взамен работодатель предложил им работу в другом населенном пункте -
за 180 километров от их места жительства. Иначе как издевательством
такое предложение назвать нельзя. Самое удивительное в том, что после
вмешательства Уполномоченного все уволенные работники были
трудоустроены по месту жительства. Непонятно лишь, почему это не было
сделано сразу.
По данным Федеральной службы государственной статистики, в
отчетном году численность официально зарегистрированных безработных в
нашей стране уменьшилась по сравнению с 2005 годом и составила 2,5%
экономически активного населения (июль 2006 года). В то же время, по
оценкам Международной организации труда, реальная численность
безработных в России составляет не менее 7,1% экономически активного
населения страны. Причина таких расхождений, как представляется,
кроется в наличии латентной безработицы, что далеко не безобидно с
точки зрения защиты социально-экономических прав граждан. Ведь нигде
не учтенные фактически безработные люди выведены за рамки системы
социальной помощи.
На фоне острой нехватки рабочих рук государство практически не
принимает меры для профессиональной ориентации и переподготовки
безработных граждан. Услуги по оказанию помощи людям в решении
проблем, связанных с выбором нового рода занятий с учетом их
индивидуальных особенностей и требований рынка, осуществляются во всех
развитых государствах. Более того, в некоторых из них обязанность по
предоставлению таких услуг закреплена законодательно.
В отчетном году законотворческая деятельность в области
регулирования трудовых правоотношений оказалась весьма плодотворной.
Как уже говорилось выше, Федеральным законом от 30.06.2006 N 90-ФЗ
были приняты поправки к Трудовому кодексу. Основной целью их являлось
устранение имеющихся противоречий и неточностей, допускавших
неоднозначное толкование отдельных норм. Иначе говоря, в своей основе
большинство изменений носило редакционный характер. Были, однако,
внесены в Трудовой кодекс и существенные позитивные изменения. Так,
сократилось число оснований для увольнения работника по инициативе
работодателя. Отныне работник не может быть уволен в связи с
несоответствием занимаемой должности по состоянию здоровья. Уточнен
порядок увольнения работника по сокращению штата и в связи с
несоответствием должности ввиду недостаточной квалификации: закон
возлагает на работодателя обязанность предложить работнику все
имеющиеся вакантные должности, как соответствующие его нынешней
должности и квалификации, так и нижестоящие (ранее в подобной ситуации
было достаточно предложить всего две должности). Ряд других изменений
касается вопросов регулирования времени отдыха работников, оплаты их
труда, коллективных договоров и соглашений и так далее.
Вместе с тем по-прежнему нерешенными остаются вопросы охраны
труда и улучшения условий для производственной деятельности. Результат
- сохраняющийся высокий уровень травматизма, трудовых увечий и
профессиональных заболеваний работников. По сложившейся порочной
традиции работодатели редко рассматривают вопросы охраны труда как
приоритетные. Подобное невнимание к здоровью и безопасности работников
является в том числе и следствием слабого государственного контроля.
Неудовлетворительно решаются вопросы возмещения вреда,
причиненного жизни и здоровью работника. В своих обращениях к
Уполномоченному граждане нередко жалуются на действия (бездействие)
региональных отделений Фонда социального страхования Российской
Федерации (ФСС РФ), неправомерно занижающих размеры ежемесячных
страховых выплат в связи с травмами, полученными на производстве, или
профессиональными заболеваниями, либо отказывающих в назначении таких
выплат.
По жалобе гражданки Ч. на неправомерное уменьшение
Государственным учреждением - Новосибирским региональным отделением
Фонда социального страхования Российской Федерации (далее - ГУ-НРО ФСС
РФ) - размера ежемесячной страховой выплаты и отказ в назначении
потерпевшей единовременной страховой выплаты в связи со стойкой
утратой профессиональной трудоспособности Уполномоченным была
проведена проверка.
По ее результатам управляющему ГУ-НРО ФСС РФ А. Гурьянову было
направлено заключение Уполномоченного, содержавшее рекомендацию
принять меры для восстановления нарушенных прав заявителя.
Рекомендация выполнена не была. В связи с этим Уполномоченный
обратился в районный суд Новосибирской области с исковыми требованиями
в защиту прав и законных интересов гражданки Ч.
Решением суда эти требования были удовлетворены в полном объеме.
По итогам рассмотрения подобных обращений установлено, что причиной
нарушений чаще всего являются:
- недостаточная квалификация сотрудников ФСС РФ, выражающаяся в
неправильном толковании и применении Федерального закона от 24.07.1998
N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев
на производстве и профессиональных заболеваний" (далее - Закон от
24.07.1998 N 125-ФЗ);
- пробелы в правовом регулировании компенсационных выплат,
лишающие немалое число граждан права на полное возмещение вреда
(Правительством России до сих пор не разработан порядок исполнения
государством гражданско-правовых обязательств по возмещению вреда в
случае банкротства предприятия);
- отсутствие единообразия судебной практики по данным категориям
дел (последнее обобщение основных нормативных актов было сделано
Верховным Судом Российской Федерации в 1994 году, то есть до
вступления в силу Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона
от 24.07.1998 N 125-ФЗ).
Также продолжает оставаться неудовлетворительным и социальное
обеспечение пенсионеров, ветеранов, инвалидов и других социально
уязвимых групп. Анализ поступающих обращений граждан и результаты
проведенных проверок позволяют выделить две группы типичных проблем в
указанной сфере.
Первая связана с тем, что, несмотря на благополучные показатели
роста экономики и расходных статей бюджета, государство не выделяет в
полной мере средств, достаточных для улучшения положения социально
уязвимых граждан. Отсюда - нехватка лекарств, спецоборудования, мест в
санаторно-курортных учреждениях и так далее.
В 2005 году количество инвалидов Великой Отечественной войны,
состоявших в очереди на получение автомобилей, насчитывало более 94
тыс. человек, а выделенные в том же году из федерального бюджета
средства позволили приобрести всего 3931 автомобиль марки "Ока", что
позволило удовлетворить право инвалидов на обеспечение
спецавтотранспортом менее чем на 4%. Ситуация не улучшилась и в 2006
году (на учете для обеспечения спецавтотранспортом состояло 83503
инвалида ВОВ). Кроме этого, в отчетном году выросла очередь на
получение автомобилей и среди иных категорий инвалидов, состоящих на
учете в органах социальной защиты.
В связи со сложившимся положением Уполномоченный обратился в
Государственную Думу с предложением об увеличении бюджетных расходов,
направляемых в 2007 году на обеспечение спецавтотранспортом инвалидов
Великой Отечественной войны и иных категорий инвалидов, поставленных
на учет до 1 января 2005 года.
Вторая группа проблем обусловлена ненадлежащим исполнением своих
обязанностей как раз теми государственными органами, которые призваны
обеспечить реализацию прав граждан на социальную защиту. Примером тому
могут служить многочисленные жалобы на действия сотрудников
медико-социальной экспертизы (МСЭ) по установлению степени ограничения
способности к труду, от которой прямо зависит размер назначенной
пенсии.
В целом, оценивая отчетный год с точки зрения реализации
гражданами своих социально-экономических прав, следует признать, что
политика государства в этой сфере приобрела некоторую положительную
динамику. Ясно, однако, что для превращения Российской Федерации в
действительно социальное государство, не только обязанное, но и
способное создать условия для достойной жизни и свободного развития
человека, сделать предстоит еще очень много.
|
Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2006 ГОД. ЗАКОН СИЛЬНЕЕ ВЛАСТИ".