Фрагмент документа "О ДОКЛАДЕ МОСКОВСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ "О СОСТОЯНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ГОРОДА МОСКВЫ"".
Раздел I. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МОСКОВСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ
Смысл, содержание и применение законов города Москвы определяются
положениями Конституции Российской Федерации, устанавливающими базовые
ценности в сфере прав и свобод человека и гражданина, а также
положениями о демократическом федеративном правовом и социальном
государстве.
При этом вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации к
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации, законодательство города Москвы регулирует только
в той части, в которой они не урегулированы или разрешены к
регулированию федеральными законами. Поэтому не только качественная,
но и количественная характеристика законодательства города Москвы в
значительной степени зависит от состояния федерального
законодательства, а московские законы отражают в той или иной степени
содержание федеральных законодательных актов, включая и недостатки
некоторых из них.
Вместе с тем направления законодательной деятельности Думы
предопределяют актуальные потребности города в устойчивом долгосрочном
развитии, необходимость обеспечения должного уровня социальной защиты,
безопасности жителей города Москвы и их комфортного проживания.
В масштабах страны законодательная деятельность соотносится с
содержанием ежегодных посланий и бюджетных посланий Президента
Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. В них
раскрываются и конкретизируются цели внутренней и внешней политики
государства, определяются важнейшие стороны жизни и Российской
Федерации в целом, и субъектов Российской Федерации, а также ключевые
элементы стратегии правового развития страны. Тем самым послания
задают вектор законодательной деятельности не только Федерального
Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, но
и законодательных собраний субъектов Российской Федерации.
В ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию Российской Федерации (далее - Послание Президента Российской
Федерации) на 2004 год отмечено, что "с начала 90-х годов Россия в
своем развитии прошла... несколько этапов. Первый этап был связан с
демонтажем прежней экономической системы. Он сопровождался ломкой
привычного уклада жизни, острыми политическими, социальными
конфликтами и был тяжело пережит нашим обществом.
Второй этап был временем расчистки завалов, образовавшихся от
разрушения "старого здания". При этом... удалось остановить наиболее
опасные тенденции в экономике и политической сфере. Не все решения,
которые приходилось в те годы принимать, имели долгосрочный характер.
А действия федеральных властей являлись скорее ответами на серьезные
для нас угрозы.
Фактически мы только недавно подошли к третьему этапу в развитии
современного российского государства, к возможности развития высокими
темпами, к возможности решения масштабных, общенациональных задач. И
сейчас мы имеем и достаточный опыт, и необходимые инструменты, чтобы
ставить перед собой действительно долгосрочные цели".
Отмеченные особенности развития современной России в полной мере
отразились в трех этапах формирования законодательства города Москвы.
Первый этап (1994-1998 годы) - первоначальное формирование и
постепенное наполнение правового поля Москвы, второй (1999-2005 годы)
- его совершенствование, связанное в том числе с изменениями в
федеральном законодательстве и процессом разграничения полномочий
федеральных, региональных органов государственной власти и органов
местного самоуправления. Третий этап (с 2006 года по настоящее время)
- современное состояние московского законодательства,
характеризующееся дальнейшим развитием созданной устойчивой
законодательной системы, призванной эффективно регулировать важнейшие
сферы жизни города.
На каждом из этих этапов Дума последовательно создавала и
совершенствовала законодательство города с учетом актуальности задач,
имеющихся ресурсов и избранных руководством Москвы политических,
экономических, социальных и правовых мер по их решению.
Постсоветское время в России характеризуется процессом укрепления
государственности и повышения действенности государственной власти. В
этот период создаются основы эффективной системы взаимодействия
органов исполнительной, законодательной и судебной власти, реализуются
конституционные принципы федерализма. В соответствии с этим Дума
своими первыми законодательными актами закрепила статус депутата
Московской городской Думы, упорядочила законотворческую деятельность
всех субъектов законодательной инициативы, утвердила порядок
опубликования и вступления в силу законов города Москвы и приняла
Регламент Московской городской Думы.
На этом этапе в качестве первоочередных задач Дума определила
разработку и принятие правовых актов, устанавливающих
административно-территориальное деление города, систему и принципы
деятельности органов муниципальных районов, а также принципы
формирования и деятельности органов территориального общественного
самоуправления.
В выполнении поставленных задач ведущая роль отводилась
финансовой системе - одной из важнейших систем жизнеобеспечения
города. Поэтому еще в начале 1994 года Дума приняла к сведению
разработанный Правительством Москвы прогноз социально-экономического
развития и утвердила Временное положение о бюджетном процессе в г.
Москве в 1994 году, которое устанавливало ежеквартальное утверждение
бюджетных показателей. Затем были приняты законы, направленные на
формирование доходной части городского бюджета, такие как о ставках и
льготах по налогу на прибыль, ставках и льготах по налогу на имущество
предприятий и другие.
Финансовая политика городских властей в это время была направлена
на развитие города и социальную поддержку москвичей. Одним из
факторов, стабилизирующих бюджетную деятельность города, было принятие
закона о бюджетном процессе в Москве. Дума, выражая волю и интересы
москвичей, 28 июня 1995 года приняла Устав города Москвы - Основной
закон города Москвы, определивший правовую и социально-экономическую
основу жизнедеятельности города. В соответствии с уставными
положениями Дума приступила к созданию законодательной основы системы
формирования органов государственной власти города Москвы. Были
приняты законы о Московской городской избирательной комиссии, о
выборах депутатов Московской городской Думы, о выборах Мэра и
Вице-мэра Москвы, о Контрольносчетной палате Москвы, утверждено
территориальное деление города Москвы на районы и административные
округа. В это же время происходит процесс формирования
законодательства о городской символике, в том числе о гербе, флаге и
гимне города Москвы, принимается закон о Почетном гражданине города
Москвы.
В середине 90-х годов перед страной встают задачи экономической и
политической стабилизации, определенные в посланиях Президента
Российской Федерации на 1996 год и 1997 год. В числе приоритетных
оказались вопросы защиты прав акционеров, четкого разграничения прав и
ответственности собственников и управляющих, совершенствования
механизмов корпоративного управления; укрепления контрактного права,
создания эффективного механизма управления предприятиями, полностью
или частично находящимися в государственной собственности, обеспечения
права собственности и рыночного оборота земельных участков.
Реализуя положения данных посланий Президента Российской
Федерации, Дума в 1997 году закладывает правовые основы
землепользования в городе Москве, определившие общие принципы уплаты и
взимания земельных платежей, виды льгот и порядок их предоставления.
Закрепляются полномочия в этих вопросах органов государственной
власти города, что позволило сделать новый шаг к развитию арендных
земельных отношений, реализации в Москве принципа платности
землепользования, расширению площадей оплачиваемых земель, общему
увеличению поступлений от земельных платежей.
В этот период Дума принимает ряд законов, направленных на
формирование органов государственной власти города Москвы: о Мэре и
Вице-мэре Москвы, о Правительстве Москвы, о районной управе в городе
Москве. Законодательством города Москвы создаются правовые основы для
проведения местного референдума и консультативного опроса граждан в
районе города Москвы.
В развитие федерального закона об основах государственной службы
Российской Федерации в 1997 году принят закон о государственной службе
города Москвы, позволивший добиться повышения роли и значения
государственной службы в деле реализации функций государственных
органов, а также преодолеть проблемы, связанные с нехваткой
квалифицированных кадров в аппаратах городских органов государственной
власти.
Нормативно-правовое регулирование и контроль, имеющие целями
создание благоприятной правовой и институциональной среды обитания
бизнеса, развитие конкуренции, упорядочение экономического оборота,
должны были стать основными формами государственного воздействия на
рыночную экономику. Об этом говорилось в Послании Президента
Российской Федерации от 17 февраля 1998 года.
В городе Москве в этот период законодательно утверждаются основы
для осуществления торговой деятельности, связанной с реализацией
товаров потребительского назначения и предоставлением услуг
общественного (массового) питания, оценочной деятельности;
определяются правила функционирования сетей кабельного телевидения,
система организации похоронного дела и мест погребения.
В целях обеспечения государственного контроля за соблюдением в
Москве порядка применения государством цен и тарифов в 1997 году Думой
был принят закон о государственном контроле за соблюдением порядка
применения регулируемых цен и тарифов, цен и тарифов субъектов
естественной монополии.
В 1997-1998 годах принимаются законы социального характера,
направленные на организацию работы по опеке и попечительству,
квотированию рабочих мест. Формируются принципы градостроительного
законодательства города Москвы (законы о составе, порядке разработки и
принятия Генерального плана развития города Москвы и о регулировании
градостроительной деятельности на территории природного комплекса
города Москвы), направленные на защиту прав граждан при реализации
градостроительных решений.
Принимаются первые законы в области жилищного законодательства.
Финансовый кризис 1998 года поставил перед законодательным
собранием столицы задачу разработки стратегии по преодолению его
последствий и дальнейшего устойчивого социальноэкономического развития
города.
Становление рынка жилья, изменения федерального жилищного
законодательства потребовали тщательной законодательной регламентации
отношений в жилищной сфере города Москвы. Законодательное закрепление
получили основы жилищной политики в городе Москве, гарантии города
лицам, освобождающим жилые помещения, организационное и финансовое
обеспечение внедрения системы ипотечного жилищного кредитования,
особенности приватизации жилых помещений в квартирах коммунального
заселения, а также порядок переустройства помещений в жилых домах на
территории города Москвы.
Благоприятная экономическая ситуация, сложившаяся к 2000 году,
значительные темпы роста российской экономики, подъем инвестиционной
активности положительно сказались и на экономике Москвы. Для
закрепления этих тенденций в конце 1999 - начале 2000 года принимаются
законы города Москвы о территориальных единицах с особым статусом, в
том числе "Московском международном деловом центре "Москва-Сити".
В посланиях Президента Российской Федерации 2000-2002 годов
одними из главных проблем были определены необходимость налоговой и
судебной реформы, модернизация пенсионного и трудового
законодательства, освобождение предпринимателей от административного
гнета. Особое внимание уделялось укреплению вертикали государственной
власти.
В соответствии с законодательством Дума начиная с 2000 года
производит назначения на должности мировых судей, а также назначает
(выбирает) представителей общественности в квалификационную коллегию
судей города Москвы.
В развитие судебной системы в период 2000-2003 годов Думой принят
ряд законов, регулирующих порядок организационно-правового, кадрового
и материально-технического обеспечения деятельности мировых судей в
городе Москве, а также создание судебных участков.
Так, до 2008 года в городе действовало 384 судебных участка. В
январе 2008 года в связи с изменением федерального законодательства, в
целях снижения нагрузки на мировых судей и для упрощения доступа
граждан к возможности защиты своих прав Дума увеличила количество
судебных участков до 429.
В Послании Президента Российской Федерации от 18 апреля 2002 года
отмечено, что без дееспособного местного самоуправления эффективное
устройство власти в целом невозможно, поскольку именно на местном
уровне есть огромный ресурс общественного контроля за властью.
В 2002 году Дума приняла закон об организации местного
самоуправления в городе Москве, разработанный в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а также с
положениями новой редакции Устава города Москвы. Закон учитывал
особенности Москвы как города федерального значения, обусловленные
необходимостью сохранения единства городского хозяйства, соблюдения
принципа равных условий реализации прав жителей районов города на
осуществление местного самоуправления.
Дальнейшее развитие законотворческая деятельность в этой области
получила в законодательном закреплении перераспределения полномочий
государственных органов власти и органов местного самоуправления, по
мере расширения возможностей которых происходила передача на местный
уровень новых государственных полномочий: по образованию и организации
деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их
прав; в сфере организации досуговой, социально-воспитательной,
физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту
жительства; в сфере опеки и попечительства.
Стратегия развития местного самоуправления в городе Москве до
2010 года направлена на создание условий для дальнейшего
совершенствования деятельности органов местного самоуправления в
решении вопросов местного значения, а также на обеспечение реализации
органами местного самоуправления переданных им отдельных
государственных полномочий города Москвы <1>. Обеспечение
рационального распределения полномочий между органами государственной
власти и органами местного самоуправления в городе Москве
осуществляется с учетом сохранения единства городского хозяйства.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства Москвы от 27 ноября 2007 года N
1028-ПП "О Городской целевой программе государственной поддержки и
развития местного самоуправления в городе Москве на 2008-2010 гг.".
Помимо этого в соответствии с законодательством проводится работа
по подготовке квалифицированных кадров для местного самоуправления,
повышению квалификации выборных лиц местного самоуправления и
муниципальных служащих, формированию его кадрового резерва, реализации
действенной кадровой политики в муниципальных образованиях.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию Российской Федерации (далее - Бюджетное послание Президента
Российской Федерации) на 2002 год указывалось, что "Правительству
Российской Федерации предстоит разработать Концепцию реформирования
системы социальных льгот и выплат, предусмотрев при этом замену
большинства категориальных льгот адресными формами социальной
поддержки населения и ликвидацию ведомственных льгот. Особые условия
труда отдельных категорий работников должны отражаться в форме
денежных выплат".
Совершенствование системы адресной социальной защиты населения
вошло в число приоритетов бюджетной политики города Москвы на 2002
год, что обусловило принятие в октябре 2001 года закона о
потребительской корзине в городе Москве. В соответствии с этим законом
Правительство Москвы стало ежеквартально утверждать величину
прожиточного минимума в среднем на душу населения и по отдельным
социально-демографическим категориям, что послужило основанием для
индексации городских доплат.
К 2003 году благодаря воссозданию в стране единого правового
пространства первоочередной задачей стало разграничение полномочий
между центром и регионами. Федеральный закон от 4 июля 2003 года
N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" создал правовую основу для решения новой стратегической
задачи (прежде всего в бюджетной сфере) - углубленной подготовки
разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной
системы Российской Федерации.
22 августа 2004 года был принят Федеральный закон N 122-ФЗ "О
внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и
признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской
Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ). После принятия этого
Федерального закона (больше известного как "закон о монетизации
льгот") в стране и городе началась системная работа по анализу и
пересмотру в соответствии с новыми принципами разграничения предметов
ведения и полномочий всего массива законодательства, связанного с
бюджетным финансированием.
Еще до вступления в силу Федерального закона N 122-ФЗ Дума
приняла закон, который определил меры социальной поддержки отдельных
категорий москвичей и сохранил для них наиболее значимые льготы,
предоставлявшиеся ранее федеральным законодательством и нормативными
правовыми актами города Москвы. Кроме того, в 2005 году Дума приняла
закон о дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других
лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве. Принятие этих
законов, а также социальная направленность бюджета города Москвы на
2005 год и последующие годы позволили избежать в Москве социальной
напряженности и не допустить снижения уровня и качества жизни
москвичей.
В Послании Президента Российской Федерации от 25 апреля 2005 года
"задачей номер один" названо "повышение эффективности государственного
управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление
ими качественных публичных услуг населению". В развитие Федерального
закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской
службе Российской Федерации", вступившего в силу с 1 февраля 2005
года, Думой был принят новый закон о государственной гражданской
службе города Москвы. Закон урегулировал отношения, связанные с
поступлением на государственную службу, ее прохождением и
прекращением, закрепил требования к служебному поведению и ограничения
деятельности государственного служащего, несоблюдение которых может
послужить основанием для его увольнения.
В 2005-2006 годах Дума законодательно обеспечила структурные
изменения экономики города. Были приняты законы о лицензировании и
декларировании розничной продажи алкогольной продукции, новые редакции
законов о землепользовании в городе Москве, о взаимодействии органов
государственной власти города Москвы с негосударственными
некоммерческими организациями, а также законы о продовольственной
безопасности города Москвы, об основах управления собственностью
города Москвы, об имущественной казне города Москвы.
На ближайшие годы безусловными приоритетами признаны
электроэнергетика и рациональное использование природных ресурсов. При
этом в Бюджетном послании Президента Российской Федерации от 30 мая
2006 года говорилось о том, что разграничение полномочий между
уровнями публичной власти в основном завершено и теперь следует
обеспечить неукоснительное соблюдение принципа разграничения
ответственности за принимаемые решения и безусловного исполнения
закрепленных за соответствующими бюджетами расходных обязательств, а в
Послании Президента Российской Федерации от 26 апреля 2007 года
отмечено, что модернизация российской экономики невозможна без подъема
отечественной науки.
К законодательному решению поставленных задач Дума приступила
заблаговременно. Еще в 2006 году был принят закон об энергосбережении
в городе Москве, обеспечивающий создание правовых, экономических и
организационных условий для эффективного использования и сбережения
энергетических ресурсов, а также конкретизации и углубления положений
Федерального закона от 3 апреля 1996 года N 28-ФЗ "Об
энергосбережении" применительно к условиям энергопотребления в городе
Москве. Кроме того, Дума законодательно утвердила Программу
комплексного развития системы электроснабжения города Москвы на
2006-2010 годы и инвестиционные программы развития и модернизации
инфраструктуры электроснабжения города, направленные на устранение
сложившихся диспропорций в развитии городской электроэнергетики и
обеспечение дополнительных потребностей развивающейся городской
экономики.
В сентябре 2005 года Президент Российской Федерации В.В. Путин
определил повышение качества жизни граждан России как ключевой вопрос
государственной политики и выступил с инициативой реализации
масштабных программ в области жилищной политики, здравоохранения,
образования и сельского хозяйства, которые получили статус
национальных проектов. И уже в Послании Президента Российской
Федерации от 26 апреля 2007 года, Бюджетном послании Президента
Российской Федерации от 23 июня 2008 года констатировалось, что
начатая реализация приоритетных национальных проектов принесла ряд
значимых результатов.
В реализации общероссийских национальных проектов, которые можно
считать своеобразными инвестициями в человека, в будущее России,
наиболее зримо проявился созидательный потенциал законодательства
города Москвы.
Начиная с 2006 года в бюджете города Москвы на очередной
финансовый год предусматривается статья об особом порядке
финансирования расходов, связанных с участием города в реализации
национальных проектов.
В рамках национального проекта "Доступное и комфортное жилье -
гражданам России", стартовавшего в 2006 году и рассчитанного на 6 лет,
предусмотрено обеспечить строительство на территории города Москвы
жилых домов общей площадью 4800 тыс. кв. метров, а также привлечь на
эти цели не менее 100 млрд. рублей средств инвесторов. Планируется
увеличить строительство жилья по социальным программам за счет всех
источников финансирования и целевых субсидий на 19% - до 2234 тыс. кв.
метров, в том числе по программе "Молодой семье - доступное жилье" -
до 370 тыс. кв. метров, по программе социальной ипотеки - до 200 тыс.
кв. метров. К концу 2010 года для решения общегородских социальных
задач будет выделено 11,360 млн. кв. метров жилья, что позволит
улучшить жилищные условия 198 тыс. семей москвичей.
В те же годы существенные изменения претерпело жилищное
законодательство Москвы, которое приводилось в соответствие с Жилищным
кодексом Российской Федерации. Сохраняя социальную ориентированность
жилищного законодательства города Москвы, Дума приняла законы о
порядке признания граждан малоимущими в целях постановки их на учет в
качестве нуждающихся в жилых помещениях, об обеспечении жилищных прав
граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в
городе Москве.
Среди условий, необходимых для повышения качества жизни
москвичей, особое значение приобретает стартовавший 1 января 2006 года
приоритетный национальный проект "Здоровье". Городская целевая
программа развития здравоохранения "Столичное здравоохранение"
обеспечивает выполнение государственных гарантий по оказанию населению
бесплатной медицинской помощи. В 2007 году в Москву осуществлена
поставка диагностического оборудования для 178
амбулаторно-поликлинических учреждений на сумму 311,5 млн. рублей, а
также 119 автомобилей скорой помощи на сумму 87 млн. рублей. В
городских лечебных учреждениях развиваются высокотехнологичные виды
медицинской помощи, они стали доступнее жителям столицы.
Осуществляется централизованная закупка дорогостоящих расходных
материалов и новейшей аппаратуры. Большое внимание уделяется
медицинскому обеспечению инвалидов и ветеранов. Во всех поликлиниках
города создан реестр ветеранов войн. Все инвалиды обеспечены
необходимыми для лечения лекарственными препаратами.
В результате выполнения комплекса мероприятий данной программы
достигнуты определенные положительные сдвиги в состоянии здоровья
населения города Москвы.
В рамках приоритетного национального проекта "Образование" в
Москве в настоящее время действует Городская целевая программа
развития образования "Столичное образование-4", направленная на поиск
внутренних источников развития, рационального использования
накопленного инновационного потенциала образования и потенциала его
социальных партнеров.
В 2007 году в Москве было введено в эксплуатацию 101 дошкольное
образовательное учреждение, 24 общеобразовательные школы, построен
медицинский центр МГУ им. М.В. Ломоносова. В 2008 году законом о
бюджете города Москвы на развитие образовательной системы выделено
29,9 млрд. рублей. При этом одним из главных направлений является
внедрение современных образовательных технологий, среди которых
разработка и размещение в открытом доступе в сети Интернет
информационных образовательных ресурсов, подключение школ к сети
Интернет, приобретение и поставка в образовательные учреждения
компьютерного оборудования.
Москва активно участвует и в реализации приоритетного
национального проекта "Развитие агропромышленного комплекса". Доля
города в его осуществлении составляет 10-15% и включает комплекс мер
по развитию агропромышленных холдингов, обеспечивающих поставку
сельхозпродукции и продовольствия в Москву, организацию работы по
консолидации городской и федеральной финансовой поддержки
агропромышленных холдингов, реализующих инвестиционные проекты по
развитию ресурсной базы для производства продукции животноводства.
Органы государственной власти города Москвы крайне заинтересованы
в развитии собственного сельхозпроизводства, поскольку необходимо
обеспечивать продуктами питания (с учетом гостей столицы) более 13
млн. человек, или 9% российского населения. В сутки город потребляет
более 27 тыс. тонн продовольствия (более 10 млн. тонн в год). Учитывая
чрезвычайную важность обеспечения города продуктами питания, Дума
приняла закон о продовольственной безопасности города Москвы.
В целях выполнения приоритетных национальных проектов Дума
совместно с Мэром Москвы и Правительством Москвы проводит
последовательную работу по реализации в московском законодательстве
положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного
кодекса Российской Федерации и Жилищного кодекса Российской Федерации
с учетом статуса Москвы как столицы России и крупнейшего мегаполиса.
Накопленный Думой опыт законотворческой работы позволяет
добиваться высокого качества законов города Москвы. С 1994 года из 831
принятого Думой закона судами были признаны противоречащими
федеральному законодательству в части отдельных норм 18 законов, а
полностью - только 5.
За время работы Думы Прокуратура города Москвы внесла 34
представления и протеста на законы города Москвы, из которых 6 были
отклонены комиссиями Думы, а в соответствии с остальными внесены
изменения в законодательные акты.
Органы Министерства юстиции Российской Федерации представили в
Думу 130 экспертных заключений на законы города Москвы, из них 101
было отклонено комиссиями Думы как необоснованное, а на основании
остальных в законы города Москвы были внесены необходимые изменения в
рамках плановой работы Думы по систематизации законодательства.
В докладе Думы "О состоянии законодательства города Москвы" по
итогам 2007 года отмечалось, что установленные судами, Прокуратурой
города Москвы и органами Минюста России противоречия между московским
и федеральным законодательством во многих случаях являлись следствием
опережающего правового регулирования Москвой вопросов, отнесенных к
предметам совместного ведения. Однако в конституционно-правовом смысле
противоречий в правоприменительной практике не могло быть. Согласно
статье 76 Конституции Российской Федерации в случае противоречия между
федеральным законом и иным изданным актом, в том числе законом
субъекта Российской Федерации, по предметам ведения Российской
Федерации или совместного ведения действует федеральный закон.
Характерно, что некоторые законы города Москвы или их отдельные
нормы, признанные судом противоречащими федеральному законодательству,
в последующем служили примером для урегулирования правоотношений на
федеральном уровне. К числу таких законов относится, например, Закон
города Москвы от 16 июня 1999 года N 24-62 "Об особенностях
приватизации жилых помещений в квартирах коммунального заселения".
Наглядным примером опережающего законодательного регулирования
Думой актуальных для Москвы вопросов является Закон города Москвы от 7
декабря 2001 года N 69 "О городском минимуме оплаты труда". По
заявлению Прокурора города Москвы решением судебной коллегии по
гражданским делам Московского городского суда от 5 июня 2002 года этот
закон был признан противоречащим федеральному законодательству. Суд
исходил из того, что закон, принятый по предмету совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит
Трудовому кодексу Российской Федерации, согласно которому минимальный
размер оплаты труда устанавливается одновременно на всей территории
Российской Федерации федеральным законом. Следовательно, исключается
возможность введения законодательным собранием субъекта Российской
Федерации иного минимального размера оплаты труда.
Не согласившись с этим доводом, Дума в декабре 2002 года
обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом, в
котором она просила подтвердить конституционность данного закона
города Москвы в части компетенции города Москвы как субъекта
Российской Федерации устанавливать более высокий уровень прав и
гарантий работникам по сравнению с федеральным регулированием.
1 октября 2003 года был принят Федеральный закон N 127-ФЗ "О
внесении изменения и дополнений в Федеральный закон "О минимальном
размере оплаты труда", в котором подтверждалось право субъектов
Российской Федерации, за исключением дотационных, при соблюдении
определенных условий устанавливать в своих законах более высокий
размер минимальной заработной платы. Конституционный Суд Российской
Федерации производство по делу прекратил, учитывая, что основания, в
связи с которыми оспариваемый закон был признан не подлежащим
применению, отсутствуют, а поставленные в запросе Думы вопросы о
пределах законодательных полномочий субъекта Российской Федерации в
данной сфере разрешены законодательным путем.
Проводимый Думой мониторинг соответствия московского
законодательства федеральному, судебный контроль и прокурорский надзор
позволяют свести к минимуму возникновение коррупциогенных факторов в
законах города Москвы.
Правовую основу работы Думы в этом направлении составляют
Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Закон
города Москвы от 14 декабря 2001 года N 70 "О законах города Москвы и
постановлениях Московской городской Думы", указ Мэра Москвы от 13
февраля 2006 года N 11-УМ "О методических правилах подготовки проектов
законов города Москвы".
Организация антикоррупционной работы осуществляется в Думе по
нескольким направлениям.
При подготовке проектов законов обеспечивается их открытое
обсуждение, прежде всего в комиссиях Думы. В этом обсуждении принимают
участие не только депутаты, но и специалисты - представители органов
исполнительной власти города Москвы, прокуратуры, Министерства юстиции
Российской Федерации, научных учреждений, общественности.
Анализ правовых актов города Москвы на предмет их
коррупциогенности в соответствии с Положением о комиссиях Московской
городской Думы, утвержденным постановлением Московской городской Думы
от 19 апреля 2006 года N 120, относится к полномочиям комиссии по
законодательству, которая обеспечивает взаимодействие Думы с
соответствующими государственными органами.
Комиссия проделала большую работу по кодификации законодательства
Москвы, устанавливающего ответственность за административные
правонарушения, и после принятия Думой соответствующего закона с
января 2008 года в городе действует Кодекс об административных
правонарушениях города Москвы.
Кодификация - это не только один из эффективных способов
устранения законодательных пробелов и противоречий, являющихся
коррупциогенными факторами, но и переход к законодательству более
высокого качества. Кодификация законодательства города Москвы сделала
его более доступным для населения, упростила его применение.
Своеобразным итогом работы в данном направлении является то, что в
настоящее время кроме Кодекса об административных правонарушениях
города Москвы действуют также Избирательный кодекс города Москвы и
Градостроительный кодекс города Москвы. Перспективным направлением
кодификации может стать разработка и принятие Кодекса об образовании в
городе Москве и Жилищного кодекса города Москвы.
В соответствии с постановлением Правительства Москвы от 19 апреля
2005 года N 238-ПП "О совершенствовании законотворческой деятельности
органов исполнительной власти города Москвы" концепции проектов
законов города Москвы, а впоследствии и сами проекты законов,
разработанные органами исполнительной власти, перед внесением в Думу
рассматриваются на заседании Правительства Москвы, в работе которого
принимают участие и депутаты Думы.
На законопроекты, внесенные депутатами Думы, поступают заключения
полномочного представителя Мэра Москвы в Московской городской Думе, а
в ряде случаев, установленных законодательством, - Мэра Москвы.
Статья 8 Закона города Москвы "О законах города Москвы и
постановлениях Московской городской Думы" требует, чтобы в
пояснительной записке к проекту закона содержались
социально-экономическое и правовое обоснование необходимости его
принятия, прогноз последствий принятия закона города Москвы. Это
требование обязывает разработчиков проектов законов предвидеть
возможность возникновения коррупциогенных факторов и принимать меры
для их исключения.
В статье 24 указанного Закона сказано, что текст закона города
Москвы должен быть точным и лаконичным, исключающим двусмысленные
толкования. Соблюдение этих и других требований Закона проверяется при
подготовке заключений Государственно-правового управления Аппарата
Думы на вносимые в Думу проекты законов, при этом основная задача
заключений состоит в установлении соответствия рассматриваемого
проекта закона города Москвы Конституции Российской Федерации,
федеральному законодательству, Уставу города Москвы и другим законам
города Москвы.
Кроме того, на все законопроекты, внесенные в Думу, поступают
заключения Прокуратуры города Москвы, которая также определяет
соответствие проектов федеральному законодательству. Проекты законов
города Москвы направляются Думой и в Управление Минюста России по
Центральному федеральному округу для проведения соответствующей
юридической экспертизы.
Определенный вклад в антикоррупционную работу в процессе
законотворчества вносит Контрольно-счетная палата Москвы, которая
проводит экспертизу отдельных законов и проектов законов города
Москвы, а также представляет в Думу акты о проведенных проверках по
исполнению бюджета города Москвы, в том числе органов исполнительной
власти города Москвы.
Особым направлением в деятельности Думы является правовой
мониторинг законодательства города Москвы, в процессе которого
проводится обобщение информации о практике применения московских
законов, поступающей из всех источников. Полученная информация
размещается в "паспортах законов города Москвы", к которым обеспечен
открытый доступ всем пользователям официального сайта Думы. Аппаратом
Думы осуществляется ежемесячный интерактивный опрос граждан по
конкретным законам города Москвы. Итоговой формой мониторинга
законодательства в 2007 году стал доклад Московской городской Думы "О
состоянии законодательства города Москвы".
|
Фрагмент документа "О ДОКЛАДЕ МОСКОВСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ "О СОСТОЯНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ГОРОДА МОСКВЫ"".