О ДОКЛАДЕ МОСКОВСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ "О СОСТОЯНИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ГОРОДА МОСКВЫ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
МОСКОВСКАЯ ГОРОДСКАЯ ДУМА
24 декабря 2008 г.
N 355
(Д)
Рассмотрев доклад Московской городской Думы "О состоянии
законодательства города Москвы", Московская городская Дума
постановляет:
1. Одобрить доклад Московской городской Думы "О состоянии
законодательства города Москвы" (приложение).
2. Опубликовать текст доклада Московской городской Думы "О
состоянии законодательства города Москвы" в "Ведомостях Московской
городской Думы" и отдельным изданием, издать в электронном виде на
CD-диске, а также разместить текст доклада на официальном сайте
Московской городской Думы.
3. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.
4. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на
Председателя Московской городской Думы.
Председатель
Московской городской Думы
В.М. Платонов
24 декабря 2008 г.
N 355
Приложение
к постановлению
Московской городской Думы
от 24 декабря 2008 г.
N 355
ДОКЛАД
МОСКОВСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ
"О СОСТОЯНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ГОРОДА МОСКВЫ"
Предисловие
Доклад "О состоянии законодательства города Москвы" в 2008 году
посвящен 15-летию Московской городской Думы.
12 декабря 1993 года одновременно с принятием Конституции
Российской Федерации москвичи впервые после распада СССР избрали
Московскую городскую Думу - законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта Российской Федерации, города
федерального значения Москвы.
С этого времени Московская городская Дума постоянно выполняет
основное конституционное предназначение - принимает законы города
Москвы - нормативные правовые акты города Москвы высшей юридической
силы, обеспечивающие нормальную жизнедеятельность одного из крупнейших
мегаполисов мира.
Формирование законодательства города Москвы, его современное
состояние и перспективы развития неразрывно связаны с теми большими и
сложными политическими, экономическими и социальными процессами,
которые происходили и происходят в стране.
В настоящее время каждый субъект Российской Федерации имеет свой,
зачастую уникальный опыт законодательного регулирования общественных
отношений с учетом специфики региона. Обобщение этого опыта, анализ
состояния регионального законодательства призваны способствовать
повышению качества законотворческой деятельности, совершенствованию
регионального и федерального законодательства, правоприменительной
практики. По примеру Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации законодательные собрания ряда субъектов Российской Федерации
стали освещать свой опыт в докладах о состоянии законодательства.
Настоящий доклад базируется на преемственности основных идей и
положений, содержащихся в докладе за 2007 год, и учитывает опыт
подготовки соответствующих докладов законодательными собраниями других
субъектов Российской Федерации.
За время работы Московской городской Думы был принят 831 закон
города Москвы, из которых в настоящее время действует 232 базовых
закона: 58 - в социальной сфере, 64 - в сфере государственного
строительства и местного самоуправления, 110 - в
финансово-экономической сфере. Это результат плодотворной совместной
законотворческой работы Московской городской Думы, Мэра Москвы Ю.М.
Лужкова, Правительства Москвы, городских органов исполнительной
власти, Прокуратуры города Москвы, Московского городского суда и
других субъектов законодательной инициативы в Московской городской
Думе.
Законодательство города Москвы в целом успешно обеспечивает
правовое регулирование актуальных проблем социальной защиты населения,
устойчивого развития городского хозяйства и экономики города, а также
вопросов стабильности в межнациональной сфере и гражданского согласия
в городском сообществе. Сегодня это является главным вкладом
Московской городской Думы в историю парламентаризма России,
отметившего в 2006 году свое 100-летие.
В настоящем докладе освещены практически все действующие законы
города Москвы с указанием предмета регулирования и особенностей
механизма реализации.
Раздел I посвящен основам стратегии развития правового поля
города Москвы с учетом положений ежегодных посланий и бюджетных
посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
Российской Федерации, вопросов реализации приоритетных национальных
проектов, основных приоритетов развития города.
Раздел II посвящен современному состоянию законодательной базы
города Москвы. В этом разделе отражены направления законотворческой
деятельности Московской городской Думы, которые систематизированы по
наиболее важным сферам жизнедеятельности города, и основное содержание
действующих законов, показан процесс развития наиболее актуальных из
них. Содержание (структура) этого раздела корреспондируется со
структурой Собрания действующего законодательства города Москвы.
В заключении содержится обобщение основных итогов законодательной
деятельности и обозначены тенденции развития московского
законодательства.
Практика применения законов освещена с учетом информации,
содержащейся в документах Московской городской Думы (далее - Дума), ее
структурных подразделений и Аппарата Думы, в том числе в "паспортах
законов города Москвы", размещенных на официальном сайте Думы.
Кроме того, использовались судебные решения, протесты и
представления прокуратуры, экспертные заключения органов Министерства
юстиции Российской Федерации, публикации в средствах массовой
информации и другие сведения. Данные в отношении законотворческой
деятельности Думы представлены Аппаратом Думы, другие сведения и
статистические данные приводятся на основании официальных материалов
органов государственной статистики, соответствующих постановлений
Правительства Москвы. В подготовке материалов для настоящего доклада
принимали участие комиссии Московской городской Думы.
Доклад подготовлен специальной рабочей группой, созданной
комиссией Московской городской Думы по законодательству, в состав
которой входили депутаты Думы, сотрудники Аппарата Думы, представители
Правительства Москвы и Прокуратуры города Москвы.
Доклад носит публичный характер, адресован органам
государственной власти города Москвы, органам местного самоуправления,
институтам гражданского общества, научному сообществу и широкой
общественности.
Раздел I. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МОСКОВСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ
Смысл, содержание и применение законов города Москвы определяются
положениями Конституции Российской Федерации, устанавливающими базовые
ценности в сфере прав и свобод человека и гражданина, а также
положениями о демократическом федеративном правовом и социальном
государстве.
При этом вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации к
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации, законодательство города Москвы регулирует только
в той части, в которой они не урегулированы или разрешены к
регулированию федеральными законами. Поэтому не только качественная,
но и количественная характеристика законодательства города Москвы в
значительной степени зависит от состояния федерального
законодательства, а московские законы отражают в той или иной степени
содержание федеральных законодательных актов, включая и недостатки
некоторых из них.
Вместе с тем направления законодательной деятельности Думы
предопределяют актуальные потребности города в устойчивом долгосрочном
развитии, необходимость обеспечения должного уровня социальной защиты,
безопасности жителей города Москвы и их комфортного проживания.
В масштабах страны законодательная деятельность соотносится с
содержанием ежегодных посланий и бюджетных посланий Президента
Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. В них
раскрываются и конкретизируются цели внутренней и внешней политики
государства, определяются важнейшие стороны жизни и Российской
Федерации в целом, и субъектов Российской Федерации, а также ключевые
элементы стратегии правового развития страны. Тем самым послания
задают вектор законодательной деятельности не только Федерального
Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, но
и законодательных собраний субъектов Российской Федерации.
В ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию Российской Федерации (далее - Послание Президента Российской
Федерации) на 2004 год отмечено, что "с начала 90-х годов Россия в
своем развитии прошла... несколько этапов. Первый этап был связан с
демонтажем прежней экономической системы. Он сопровождался ломкой
привычного уклада жизни, острыми политическими, социальными
конфликтами и был тяжело пережит нашим обществом.
Второй этап был временем расчистки завалов, образовавшихся от
разрушения "старого здания". При этом... удалось остановить наиболее
опасные тенденции в экономике и политической сфере. Не все решения,
которые приходилось в те годы принимать, имели долгосрочный характер.
А действия федеральных властей являлись скорее ответами на серьезные
для нас угрозы.
Фактически мы только недавно подошли к третьему этапу в развитии
современного российского государства, к возможности развития высокими
темпами, к возможности решения масштабных, общенациональных задач. И
сейчас мы имеем и достаточный опыт, и необходимые инструменты, чтобы
ставить перед собой действительно долгосрочные цели".
Отмеченные особенности развития современной России в полной мере
отразились в трех этапах формирования законодательства города Москвы.
Первый этап (1994-1998 годы) - первоначальное формирование и
постепенное наполнение правового поля Москвы, второй (1999-2005 годы)
- его совершенствование, связанное в том числе с изменениями в
федеральном законодательстве и процессом разграничения полномочий
федеральных, региональных органов государственной власти и органов
местного самоуправления. Третий этап (с 2006 года по настоящее время)
- современное состояние московского законодательства,
характеризующееся дальнейшим развитием созданной устойчивой
законодательной системы, призванной эффективно регулировать важнейшие
сферы жизни города.
На каждом из этих этапов Дума последовательно создавала и
совершенствовала законодательство города с учетом актуальности задач,
имеющихся ресурсов и избранных руководством Москвы политических,
экономических, социальных и правовых мер по их решению.
Постсоветское время в России характеризуется процессом укрепления
государственности и повышения действенности государственной власти. В
этот период создаются основы эффективной системы взаимодействия
органов исполнительной, законодательной и судебной власти, реализуются
конституционные принципы федерализма. В соответствии с этим Дума
своими первыми законодательными актами закрепила статус депутата
Московской городской Думы, упорядочила законотворческую деятельность
всех субъектов законодательной инициативы, утвердила порядок
опубликования и вступления в силу законов города Москвы и приняла
Регламент Московской городской Думы.
На этом этапе в качестве первоочередных задач Дума определила
разработку и принятие правовых актов, устанавливающих
административно-территориальное деление города, систему и принципы
деятельности органов муниципальных районов, а также принципы
формирования и деятельности органов территориального общественного
самоуправления.
В выполнении поставленных задач ведущая роль отводилась
финансовой системе - одной из важнейших систем жизнеобеспечения
города. Поэтому еще в начале 1994 года Дума приняла к сведению
разработанный Правительством Москвы прогноз социально-экономического
развития и утвердила Временное положение о бюджетном процессе в г.
Москве в 1994 году, которое устанавливало ежеквартальное утверждение
бюджетных показателей. Затем были приняты законы, направленные на
формирование доходной части городского бюджета, такие как о ставках и
льготах по налогу на прибыль, ставках и льготах по налогу на имущество
предприятий и другие.
Финансовая политика городских властей в это время была направлена
на развитие города и социальную поддержку москвичей. Одним из
факторов, стабилизирующих бюджетную деятельность города, было принятие
закона о бюджетном процессе в Москве. Дума, выражая волю и интересы
москвичей, 28 июня 1995 года приняла Устав города Москвы - Основной
закон города Москвы, определивший правовую и социально-экономическую
основу жизнедеятельности города. В соответствии с уставными
положениями Дума приступила к созданию законодательной основы системы
формирования органов государственной власти города Москвы. Были
приняты законы о Московской городской избирательной комиссии, о
выборах депутатов Московской городской Думы, о выборах Мэра и
Вице-мэра Москвы, о Контрольносчетной палате Москвы, утверждено
территориальное деление города Москвы на районы и административные
округа. В это же время происходит процесс формирования
законодательства о городской символике, в том числе о гербе, флаге и
гимне города Москвы, принимается закон о Почетном гражданине города
Москвы.
В середине 90-х годов перед страной встают задачи экономической и
политической стабилизации, определенные в посланиях Президента
Российской Федерации на 1996 год и 1997 год. В числе приоритетных
оказались вопросы защиты прав акционеров, четкого разграничения прав и
ответственности собственников и управляющих, совершенствования
механизмов корпоративного управления; укрепления контрактного права,
создания эффективного механизма управления предприятиями, полностью
или частично находящимися в государственной собственности, обеспечения
права собственности и рыночного оборота земельных участков.
Реализуя положения данных посланий Президента Российской
Федерации, Дума в 1997 году закладывает правовые основы
землепользования в городе Москве, определившие общие принципы уплаты и
взимания земельных платежей, виды льгот и порядок их предоставления.
Закрепляются полномочия в этих вопросах органов государственной
власти города, что позволило сделать новый шаг к развитию арендных
земельных отношений, реализации в Москве принципа платности
землепользования, расширению площадей оплачиваемых земель, общему
увеличению поступлений от земельных платежей.
В этот период Дума принимает ряд законов, направленных на
формирование органов государственной власти города Москвы: о Мэре и
Вице-мэре Москвы, о Правительстве Москвы, о районной управе в городе
Москве. Законодательством города Москвы создаются правовые основы для
проведения местного референдума и консультативного опроса граждан в
районе города Москвы.
В развитие федерального закона об основах государственной службы
Российской Федерации в 1997 году принят закон о государственной службе
города Москвы, позволивший добиться повышения роли и значения
государственной службы в деле реализации функций государственных
органов, а также преодолеть проблемы, связанные с нехваткой
квалифицированных кадров в аппаратах городских органов государственной
власти.
Нормативно-правовое регулирование и контроль, имеющие целями
создание благоприятной правовой и институциональной среды обитания
бизнеса, развитие конкуренции, упорядочение экономического оборота,
должны были стать основными формами государственного воздействия на
рыночную экономику. Об этом говорилось в Послании Президента
Российской Федерации от 17 февраля 1998 года.
В городе Москве в этот период законодательно утверждаются основы
для осуществления торговой деятельности, связанной с реализацией
товаров потребительского назначения и предоставлением услуг
общественного (массового) питания, оценочной деятельности;
определяются правила функционирования сетей кабельного телевидения,
система организации похоронного дела и мест погребения.
В целях обеспечения государственного контроля за соблюдением в
Москве порядка применения государством цен и тарифов в 1997 году Думой
был принят закон о государственном контроле за соблюдением порядка
применения регулируемых цен и тарифов, цен и тарифов субъектов
естественной монополии.
В 1997-1998 годах принимаются законы социального характера,
направленные на организацию работы по опеке и попечительству,
квотированию рабочих мест. Формируются принципы градостроительного
законодательства города Москвы (законы о составе, порядке разработки и
принятия Генерального плана развития города Москвы и о регулировании
градостроительной деятельности на территории природного комплекса
города Москвы), направленные на защиту прав граждан при реализации
градостроительных решений.
Принимаются первые законы в области жилищного законодательства.
Финансовый кризис 1998 года поставил перед законодательным
собранием столицы задачу разработки стратегии по преодолению его
последствий и дальнейшего устойчивого социальноэкономического развития
города.
Становление рынка жилья, изменения федерального жилищного
законодательства потребовали тщательной законодательной регламентации
отношений в жилищной сфере города Москвы. Законодательное закрепление
получили основы жилищной политики в городе Москве, гарантии города
лицам, освобождающим жилые помещения, организационное и финансовое
обеспечение внедрения системы ипотечного жилищного кредитования,
особенности приватизации жилых помещений в квартирах коммунального
заселения, а также порядок переустройства помещений в жилых домах на
территории города Москвы.
Благоприятная экономическая ситуация, сложившаяся к 2000 году,
значительные темпы роста российской экономики, подъем инвестиционной
активности положительно сказались и на экономике Москвы. Для
закрепления этих тенденций в конце 1999 - начале 2000 года принимаются
законы города Москвы о территориальных единицах с особым статусом, в
том числе "Московском международном деловом центре "Москва-Сити".
В посланиях Президента Российской Федерации 2000-2002 годов
одними из главных проблем были определены необходимость налоговой и
судебной реформы, модернизация пенсионного и трудового
законодательства, освобождение предпринимателей от административного
гнета. Особое внимание уделялось укреплению вертикали государственной
власти.
В соответствии с законодательством Дума начиная с 2000 года
производит назначения на должности мировых судей, а также назначает
(выбирает) представителей общественности в квалификационную коллегию
судей города Москвы.
В развитие судебной системы в период 2000-2003 годов Думой принят
ряд законов, регулирующих порядок организационно-правового, кадрового
и материально-технического обеспечения деятельности мировых судей в
городе Москве, а также создание судебных участков.
Так, до 2008 года в городе действовало 384 судебных участка. В
январе 2008 года в связи с изменением федерального законодательства, в
целях снижения нагрузки на мировых судей и для упрощения доступа
граждан к возможности защиты своих прав Дума увеличила количество
судебных участков до 429.
В Послании Президента Российской Федерации от 18 апреля 2002 года
отмечено, что без дееспособного местного самоуправления эффективное
устройство власти в целом невозможно, поскольку именно на местном
уровне есть огромный ресурс общественного контроля за властью.
В 2002 году Дума приняла закон об организации местного
самоуправления в городе Москве, разработанный в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а также с
положениями новой редакции Устава города Москвы. Закон учитывал
особенности Москвы как города федерального значения, обусловленные
необходимостью сохранения единства городского хозяйства, соблюдения
принципа равных условий реализации прав жителей районов города на
осуществление местного самоуправления.
Дальнейшее развитие законотворческая деятельность в этой области
получила в законодательном закреплении перераспределения полномочий
государственных органов власти и органов местного самоуправления, по
мере расширения возможностей которых происходила передача на местный
уровень новых государственных полномочий: по образованию и организации
деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их
прав; в сфере организации досуговой, социально-воспитательной,
физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту
жительства; в сфере опеки и попечительства.
Стратегия развития местного самоуправления в городе Москве до
2010 года направлена на создание условий для дальнейшего
совершенствования деятельности органов местного самоуправления в
решении вопросов местного значения, а также на обеспечение реализации
органами местного самоуправления переданных им отдельных
государственных полномочий города Москвы <1>. Обеспечение
рационального распределения полномочий между органами государственной
власти и органами местного самоуправления в городе Москве
осуществляется с учетом сохранения единства городского хозяйства.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства Москвы от 27 ноября 2007 года N
1028-ПП "О Городской целевой программе государственной поддержки и
развития местного самоуправления в городе Москве на 2008-2010 гг.".
Помимо этого в соответствии с законодательством проводится работа
по подготовке квалифицированных кадров для местного самоуправления,
повышению квалификации выборных лиц местного самоуправления и
муниципальных служащих, формированию его кадрового резерва, реализации
действенной кадровой политики в муниципальных образованиях.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию Российской Федерации (далее - Бюджетное послание Президента
Российской Федерации) на 2002 год указывалось, что "Правительству
Российской Федерации предстоит разработать Концепцию реформирования
системы социальных льгот и выплат, предусмотрев при этом замену
большинства категориальных льгот адресными формами социальной
поддержки населения и ликвидацию ведомственных льгот. Особые условия
труда отдельных категорий работников должны отражаться в форме
денежных выплат".
Совершенствование системы адресной социальной защиты населения
вошло в число приоритетов бюджетной политики города Москвы на 2002
год, что обусловило принятие в октябре 2001 года закона о
потребительской корзине в городе Москве. В соответствии с этим законом
Правительство Москвы стало ежеквартально утверждать величину
прожиточного минимума в среднем на душу населения и по отдельным
социально-демографическим категориям, что послужило основанием для
индексации городских доплат.
К 2003 году благодаря воссозданию в стране единого правового
пространства первоочередной задачей стало разграничение полномочий
между центром и регионами. Федеральный закон от 4 июля 2003 года
N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" создал правовую основу для решения новой стратегической
задачи (прежде всего в бюджетной сфере) - углубленной подготовки
разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной
системы Российской Федерации.
22 августа 2004 года был принят Федеральный закон N 122-ФЗ "О
внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и
признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской
Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ). После принятия этого
Федерального закона (больше известного как "закон о монетизации
льгот") в стране и городе началась системная работа по анализу и
пересмотру в соответствии с новыми принципами разграничения предметов
ведения и полномочий всего массива законодательства, связанного с
бюджетным финансированием.
Еще до вступления в силу Федерального закона N 122-ФЗ Дума
приняла закон, который определил меры социальной поддержки отдельных
категорий москвичей и сохранил для них наиболее значимые льготы,
предоставлявшиеся ранее федеральным законодательством и нормативными
правовыми актами города Москвы. Кроме того, в 2005 году Дума приняла
закон о дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других
лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве. Принятие этих
законов, а также социальная направленность бюджета города Москвы на
2005 год и последующие годы позволили избежать в Москве социальной
напряженности и не допустить снижения уровня и качества жизни
москвичей.
В Послании Президента Российской Федерации от 25 апреля 2005 года
"задачей номер один" названо "повышение эффективности государственного
управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление
ими качественных публичных услуг населению". В развитие Федерального
закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской
службе Российской Федерации", вступившего в силу с 1 февраля 2005
года, Думой был принят новый закон о государственной гражданской
службе города Москвы. Закон урегулировал отношения, связанные с
поступлением на государственную службу, ее прохождением и
прекращением, закрепил требования к служебному поведению и ограничения
деятельности государственного служащего, несоблюдение которых может
послужить основанием для его увольнения.
В 2005-2006 годах Дума законодательно обеспечила структурные
изменения экономики города. Были приняты законы о лицензировании и
декларировании розничной продажи алкогольной продукции, новые редакции
законов о землепользовании в городе Москве, о взаимодействии органов
государственной власти города Москвы с негосударственными
некоммерческими организациями, а также законы о продовольственной
безопасности города Москвы, об основах управления собственностью
города Москвы, об имущественной казне города Москвы.
На ближайшие годы безусловными приоритетами признаны
электроэнергетика и рациональное использование природных ресурсов. При
этом в Бюджетном послании Президента Российской Федерации от 30 мая
2006 года говорилось о том, что разграничение полномочий между
уровнями публичной власти в основном завершено и теперь следует
обеспечить неукоснительное соблюдение принципа разграничения
ответственности за принимаемые решения и безусловного исполнения
закрепленных за соответствующими бюджетами расходных обязательств, а в
Послании Президента Российской Федерации от 26 апреля 2007 года
отмечено, что модернизация российской экономики невозможна без подъема
отечественной науки.
К законодательному решению поставленных задач Дума приступила
заблаговременно. Еще в 2006 году был принят закон об энергосбережении
в городе Москве, обеспечивающий создание правовых, экономических и
организационных условий для эффективного использования и сбережения
энергетических ресурсов, а также конкретизации и углубления положений
Федерального закона от 3 апреля 1996 года N 28-ФЗ "Об
энергосбережении" применительно к условиям энергопотребления в городе
Москве. Кроме того, Дума законодательно утвердила Программу
комплексного развития системы электроснабжения города Москвы на
2006-2010 годы и инвестиционные программы развития и модернизации
инфраструктуры электроснабжения города, направленные на устранение
сложившихся диспропорций в развитии городской электроэнергетики и
обеспечение дополнительных потребностей развивающейся городской
экономики.
В сентябре 2005 года Президент Российской Федерации В.В. Путин
определил повышение качества жизни граждан России как ключевой вопрос
государственной политики и выступил с инициативой реализации
масштабных программ в области жилищной политики, здравоохранения,
образования и сельского хозяйства, которые получили статус
национальных проектов. И уже в Послании Президента Российской
Федерации от 26 апреля 2007 года, Бюджетном послании Президента
Российской Федерации от 23 июня 2008 года констатировалось, что
начатая реализация приоритетных национальных проектов принесла ряд
значимых результатов.
В реализации общероссийских национальных проектов, которые можно
считать своеобразными инвестициями в человека, в будущее России,
наиболее зримо проявился созидательный потенциал законодательства
города Москвы.
Начиная с 2006 года в бюджете города Москвы на очередной
финансовый год предусматривается статья об особом порядке
финансирования расходов, связанных с участием города в реализации
национальных проектов.
В рамках национального проекта "Доступное и комфортное жилье -
гражданам России", стартовавшего в 2006 году и рассчитанного на 6 лет,
предусмотрено обеспечить строительство на территории города Москвы
жилых домов общей площадью 4800 тыс. кв. метров, а также привлечь на
эти цели не менее 100 млрд. рублей средств инвесторов. Планируется
увеличить строительство жилья по социальным программам за счет всех
источников финансирования и целевых субсидий на 19% - до 2234 тыс. кв.
метров, в том числе по программе "Молодой семье - доступное жилье" -
до 370 тыс. кв. метров, по программе социальной ипотеки - до 200 тыс.
кв. метров. К концу 2010 года для решения общегородских социальных
задач будет выделено 11,360 млн. кв. метров жилья, что позволит
улучшить жилищные условия 198 тыс. семей москвичей.
В те же годы существенные изменения претерпело жилищное
законодательство Москвы, которое приводилось в соответствие с Жилищным
кодексом Российской Федерации. Сохраняя социальную ориентированность
жилищного законодательства города Москвы, Дума приняла законы о
порядке признания граждан малоимущими в целях постановки их на учет в
качестве нуждающихся в жилых помещениях, об обеспечении жилищных прав
граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в
городе Москве.
Среди условий, необходимых для повышения качества жизни
москвичей, особое значение приобретает стартовавший 1 января 2006 года
приоритетный национальный проект "Здоровье". Городская целевая
программа развития здравоохранения "Столичное здравоохранение"
обеспечивает выполнение государственных гарантий по оказанию населению
бесплатной медицинской помощи. В 2007 году в Москву осуществлена
поставка диагностического оборудования для 178
амбулаторно-поликлинических учреждений на сумму 311,5 млн. рублей, а
также 119 автомобилей скорой помощи на сумму 87 млн. рублей. В
городских лечебных учреждениях развиваются высокотехнологичные виды
медицинской помощи, они стали доступнее жителям столицы.
Осуществляется централизованная закупка дорогостоящих расходных
материалов и новейшей аппаратуры. Большое внимание уделяется
медицинскому обеспечению инвалидов и ветеранов. Во всех поликлиниках
города создан реестр ветеранов войн. Все инвалиды обеспечены
необходимыми для лечения лекарственными препаратами.
В результате выполнения комплекса мероприятий данной программы
достигнуты определенные положительные сдвиги в состоянии здоровья
населения города Москвы.
В рамках приоритетного национального проекта "Образование" в
Москве в настоящее время действует Городская целевая программа
развития образования "Столичное образование-4", направленная на поиск
внутренних источников развития, рационального использования
накопленного инновационного потенциала образования и потенциала его
социальных партнеров.
В 2007 году в Москве было введено в эксплуатацию 101 дошкольное
образовательное учреждение, 24 общеобразовательные школы, построен
медицинский центр МГУ им. М.В. Ломоносова. В 2008 году законом о
бюджете города Москвы на развитие образовательной системы выделено
29,9 млрд. рублей. При этом одним из главных направлений является
внедрение современных образовательных технологий, среди которых
разработка и размещение в открытом доступе в сети Интернет
информационных образовательных ресурсов, подключение школ к сети
Интернет, приобретение и поставка в образовательные учреждения
компьютерного оборудования.
Москва активно участвует и в реализации приоритетного
национального проекта "Развитие агропромышленного комплекса". Доля
города в его осуществлении составляет 10-15% и включает комплекс мер
по развитию агропромышленных холдингов, обеспечивающих поставку
сельхозпродукции и продовольствия в Москву, организацию работы по
консолидации городской и федеральной финансовой поддержки
агропромышленных холдингов, реализующих инвестиционные проекты по
развитию ресурсной базы для производства продукции животноводства.
Органы государственной власти города Москвы крайне заинтересованы
в развитии собственного сельхозпроизводства, поскольку необходимо
обеспечивать продуктами питания (с учетом гостей столицы) более 13
млн. человек, или 9% российского населения. В сутки город потребляет
более 27 тыс. тонн продовольствия (более 10 млн. тонн в год). Учитывая
чрезвычайную важность обеспечения города продуктами питания, Дума
приняла закон о продовольственной безопасности города Москвы.
В целях выполнения приоритетных национальных проектов Дума
совместно с Мэром Москвы и Правительством Москвы проводит
последовательную работу по реализации в московском законодательстве
положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного
кодекса Российской Федерации и Жилищного кодекса Российской Федерации
с учетом статуса Москвы как столицы России и крупнейшего мегаполиса.
Накопленный Думой опыт законотворческой работы позволяет
добиваться высокого качества законов города Москвы. С 1994 года из 831
принятого Думой закона судами были признаны противоречащими
федеральному законодательству в части отдельных норм 18 законов, а
полностью - только 5.
За время работы Думы Прокуратура города Москвы внесла 34
представления и протеста на законы города Москвы, из которых 6 были
отклонены комиссиями Думы, а в соответствии с остальными внесены
изменения в законодательные акты.
Органы Министерства юстиции Российской Федерации представили в
Думу 130 экспертных заключений на законы города Москвы, из них 101
было отклонено комиссиями Думы как необоснованное, а на основании
остальных в законы города Москвы были внесены необходимые изменения в
рамках плановой работы Думы по систематизации законодательства.
В докладе Думы "О состоянии законодательства города Москвы" по
итогам 2007 года отмечалось, что установленные судами, Прокуратурой
города Москвы и органами Минюста России противоречия между московским
и федеральным законодательством во многих случаях являлись следствием
опережающего правового регулирования Москвой вопросов, отнесенных к
предметам совместного ведения. Однако в конституционно-правовом смысле
противоречий в правоприменительной практике не могло быть. Согласно
статье 76 Конституции Российской Федерации в случае противоречия между
федеральным законом и иным изданным актом, в том числе законом
субъекта Российской Федерации, по предметам ведения Российской
Федерации или совместного ведения действует федеральный закон.
Характерно, что некоторые законы города Москвы или их отдельные
нормы, признанные судом противоречащими федеральному законодательству,
в последующем служили примером для урегулирования правоотношений на
федеральном уровне. К числу таких законов относится, например, Закон
города Москвы от 16 июня 1999 года N 24-62 "Об особенностях
приватизации жилых помещений в квартирах коммунального заселения".
Наглядным примером опережающего законодательного регулирования
Думой актуальных для Москвы вопросов является Закон города Москвы от 7
декабря 2001 года N 69 "О городском минимуме оплаты труда". По
заявлению Прокурора города Москвы решением судебной коллегии по
гражданским делам Московского городского суда от 5 июня 2002 года этот
закон был признан противоречащим федеральному законодательству. Суд
исходил из того, что закон, принятый по предмету совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит
Трудовому кодексу Российской Федерации, согласно которому минимальный
размер оплаты труда устанавливается одновременно на всей территории
Российской Федерации федеральным законом. Следовательно, исключается
возможность введения законодательным собранием субъекта Российской
Федерации иного минимального размера оплаты труда.
Не согласившись с этим доводом, Дума в декабре 2002 года
обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом, в
котором она просила подтвердить конституционность данного закона
города Москвы в части компетенции города Москвы как субъекта
Российской Федерации устанавливать более высокий уровень прав и
гарантий работникам по сравнению с федеральным регулированием.
1 октября 2003 года был принят Федеральный закон N 127-ФЗ "О
внесении изменения и дополнений в Федеральный закон "О минимальном
размере оплаты труда", в котором подтверждалось право субъектов
Российской Федерации, за исключением дотационных, при соблюдении
определенных условий устанавливать в своих законах более высокий
размер минимальной заработной платы. Конституционный Суд Российской
Федерации производство по делу прекратил, учитывая, что основания, в
связи с которыми оспариваемый закон был признан не подлежащим
применению, отсутствуют, а поставленные в запросе Думы вопросы о
пределах законодательных полномочий субъекта Российской Федерации в
данной сфере разрешены законодательным путем.
Проводимый Думой мониторинг соответствия московского
законодательства федеральному, судебный контроль и прокурорский надзор
позволяют свести к минимуму возникновение коррупциогенных факторов в
законах города Москвы.
Правовую основу работы Думы в этом направлении составляют
Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Закон
города Москвы от 14 декабря 2001 года N 70 "О законах города Москвы и
постановлениях Московской городской Думы", указ Мэра Москвы от 13
февраля 2006 года N 11-УМ "О методических правилах подготовки проектов
законов города Москвы".
Организация антикоррупционной работы осуществляется в Думе по
нескольким направлениям.
При подготовке проектов законов обеспечивается их открытое
обсуждение, прежде всего в комиссиях Думы. В этом обсуждении принимают
участие не только депутаты, но и специалисты - представители органов
исполнительной власти города Москвы, прокуратуры, Министерства юстиции
Российской Федерации, научных учреждений, общественности.
Анализ правовых актов города Москвы на предмет их
коррупциогенности в соответствии с Положением о комиссиях Московской
городской Думы, утвержденным постановлением Московской городской Думы
от 19 апреля 2006 года N 120, относится к полномочиям комиссии по
законодательству, которая обеспечивает взаимодействие Думы с
соответствующими государственными органами.
Комиссия проделала большую работу по кодификации законодательства
Москвы, устанавливающего ответственность за административные
правонарушения, и после принятия Думой соответствующего закона с
января 2008 года в городе действует Кодекс об административных
правонарушениях города Москвы.
Кодификация - это не только один из эффективных способов
устранения законодательных пробелов и противоречий, являющихся
коррупциогенными факторами, но и переход к законодательству более
высокого качества. Кодификация законодательства города Москвы сделала
его более доступным для населения, упростила его применение.
Своеобразным итогом работы в данном направлении является то, что в
настоящее время кроме Кодекса об административных правонарушениях
города Москвы действуют также Избирательный кодекс города Москвы и
Градостроительный кодекс города Москвы. Перспективным направлением
кодификации может стать разработка и принятие Кодекса об образовании в
городе Москве и Жилищного кодекса города Москвы.
В соответствии с постановлением Правительства Москвы от 19 апреля
2005 года N 238-ПП "О совершенствовании законотворческой деятельности
органов исполнительной власти города Москвы" концепции проектов
законов города Москвы, а впоследствии и сами проекты законов,
разработанные органами исполнительной власти, перед внесением в Думу
рассматриваются на заседании Правительства Москвы, в работе которого
принимают участие и депутаты Думы.
На законопроекты, внесенные депутатами Думы, поступают заключения
полномочного представителя Мэра Москвы в Московской городской Думе, а
в ряде случаев, установленных законодательством, - Мэра Москвы.
Статья 8 Закона города Москвы "О законах города Москвы и
постановлениях Московской городской Думы" требует, чтобы в
пояснительной записке к проекту закона содержались
социально-экономическое и правовое обоснование необходимости его
принятия, прогноз последствий принятия закона города Москвы. Это
требование обязывает разработчиков проектов законов предвидеть
возможность возникновения коррупциогенных факторов и принимать меры
для их исключения.
В статье 24 указанного Закона сказано, что текст закона города
Москвы должен быть точным и лаконичным, исключающим двусмысленные
толкования. Соблюдение этих и других требований Закона проверяется при
подготовке заключений Государственно-правового управления Аппарата
Думы на вносимые в Думу проекты законов, при этом основная задача
заключений состоит в установлении соответствия рассматриваемого
проекта закона города Москвы Конституции Российской Федерации,
федеральному законодательству, Уставу города Москвы и другим законам
города Москвы.
Кроме того, на все законопроекты, внесенные в Думу, поступают
заключения Прокуратуры города Москвы, которая также определяет
соответствие проектов федеральному законодательству. Проекты законов
города Москвы направляются Думой и в Управление Минюста России по
Центральному федеральному округу для проведения соответствующей
юридической экспертизы.
Определенный вклад в антикоррупционную работу в процессе
законотворчества вносит Контрольно-счетная палата Москвы, которая
проводит экспертизу отдельных законов и проектов законов города
Москвы, а также представляет в Думу акты о проведенных проверках по
исполнению бюджета города Москвы, в том числе органов исполнительной
власти города Москвы.
Особым направлением в деятельности Думы является правовой
мониторинг законодательства города Москвы, в процессе которого
проводится обобщение информации о практике применения московских
законов, поступающей из всех источников. Полученная информация
размещается в "паспортах законов города Москвы", к которым обеспечен
открытый доступ всем пользователям официального сайта Думы. Аппаратом
Думы осуществляется ежемесячный интерактивный опрос граждан по
конкретным законам города Москвы. Итоговой формой мониторинга
законодательства в 2007 году стал доклад Московской городской Думы "О
состоянии законодательства города Москвы".
Раздел II. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ГОРОДА МОСКВЫ
1. Законодательство о статусе города Москвы
в составе Российской Федерации
Новой вехой в современной истории Москвы является 12 декабря 1993
года - день принятия всенародным голосованием Конституции Российской
Федерации.
Конституция Российской Федерации и Закон Российской Федерации от
15 апреля 1993 года N 4802-I "О статусе столицы Российской Федерации"
определили особый статус города Москвы как города федерального
значения, субъекта Российской Федерации, административного центра
Московской области, столицы России.
Под статусом столицы Российской Федерации понимается правовое
положение города Москвы, обусловленное законодательно установленными
особенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной
власти Российской Федерации и органов государственной власти города
Москвы в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы
Российской Федерации.
Такой правовой статус означает, что Москва обладает широкими
полномочиями для самостоятельного решения вопросов развития города,
улучшения качества жизни его населения, международного сотрудничества.
1.1. Устав города Москвы
Базовым элементом столичного правового поля является Устав города
Москвы - акт конституционного законодательства, консолидирующая основа
эффективного взаимодействия ветвей государственной власти и органов
местного самоуправления столицы. Устав города Москвы был принят 28
июня 1995 года. Однако во второй половине 90-х годов федеральное
законодательство, регулирующее вопросы организации и деятельности
органов власти в субъектах Российской Федерации, претерпело
кардинальные изменения. На смену разрозненному, фрагментарному
правовому регулированию пришла строгая система федеральных законов,
подробно регламентирующих статус и функционирование органов власти
каждого субъекта Российской Федерации, в том числе и города Москвы.
Учитывая это, 13 июля 2001 года Дума приняла Закон города Москвы,
внесший изменения и изложивший Устав города Москвы в новой редакции,
сохранив традиции эффективного правового регулирования всей
многогранной жизни города на благо москвичей и всех россиян в целом.
Первые главы Основного закона города определяют общие положения,
предметы ведения и территориальное деление Москвы. Затем следуют
главы, устанавливающие финансовоэкономическую основу жизни столицы, -
отношения собственности и земельно-имущественные отношения,
бюджетно-финансовую систему. Третий блок составляют главы, посвященные
законодательной, исполнительной и судебной власти города Москвы,
правоохранительным органам, вопросам организации местного
самоуправления, а также формам непосредственного участия населения
города в осуществлении власти. Наконец, отдельный блок составляют
главы, посвященные статусу города Москвы как столицы Российской
Федерации и обусловленным этим статусом вопросам осуществления Москвой
международных, внешнеэкономических и межрегиональных связей.
Позднее некоторые положения Устава города Москвы приводились в
соответствие с изменяющимся федеральным законодательством.
Так, необходимость совершенствования системы правовых актов
города Москвы, а также уточнения терминологии базового закона столицы
обусловила принятие Закона города Москвы от 22 октября 2008 года N 48
"О внесении поправок в Устав города Москвы".
В соответствии с принятым документом введен институт
Уполномоченного по правам человека в городе Москве, обладающего правом
законодательной инициативы по вопросам его ведения. Деятельность
Уполномоченного по правам человека в городе Москве регламентируется
законом, а назначение его на должность и освобождение от должности
находятся в сфере компетенции Думы.
До пяти лет увеличен срок полномочий Мэра Москвы и Думы, при этом
увеличение срока полномочий не распространяется на действующего Мэра
Москвы и депутатов Думы, избранных на период 2005-2009 годов.
В связи с частыми изменениями федерального законодательства,
регулирующего деятельность должностных лиц субъектов Российской
Федерации, нормы об ограничениях и запретах в отношении Мэра Москвы и
депутатов Думы изложены в виде общих требований со ссылкой на
действующее законодательство.
В Устав города Москвы также внесены поправки, касающиеся
бюджетной системы, бюджетного процесса, бюджета города Москвы, бюджета
территориального государственного внебюджетного фонда города Москвы.
1.2. Герб, гимн, флаг, праздники
Наличие государственных символов является важным элементом
конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, одним
из средств его самоидентификации как равноправного региона, неделимой
части государства.
Столица Российской Федерации - город Москва - учредила
собственные герб, флаг и гимн. Законом города Москвы от 11 июня 2003
года N 39 "О гербе города Москвы" с учетом многовековой традиции
установлены описание герба и порядок его использования. Герб является
официальным государственным символом столицы. Законом определены
требования к его воспроизведению, порядок совместного использования
герба города Москвы и иных гербов (геральдических знаков), а также
детальное регулирование порядка его официального использования.
Исходя из преемственности исторических традиций Думой были
приняты Закон города Москвы от 11 июня 2003 года N 38 "О флаге города
Москвы", установивший флаг столицы, его описание, порядок его
воспроизведения и использования, а также Закон города Москвы от 24
ноября 2004 года N 78 "О Знамени города Москвы" - официальном
государственном символе столицы. Позднее в Закон вносились изменения,
в частности, было установлено место постоянного хранения Знамени
города Москвы - Белый зал Правительства Москвы (ул. Тверская, д. 13).
Гимном Москвы является музыкально-поэтическое произведение,
созданное на основе песни И.О. Дунаевского на стихи М.С. Лисянского и
С.И. Аграняна "Моя Москва". Музыкальная редакция, партитуры и порядок
официального исполнения гимна утверждены Законом города Москвы от 14
июля 1995 года N 15-51 "О гимне города Москвы".
Порядок создания и использования государственной символики в
столице определен Законом города Москвы от 11 июня 2003 года N 40 "О
государственной и муниципальной символике в городе Москве".
Государственную символику города Москвы составляют: официальные
государственные символы города Москвы; официальные государственные
символы административных округов; архитектурно-мемориальные символы и
словесные символы города Москвы. Сохранена обязательная геральдическая
экспертиза, предшествующая официальному утверждению гербов и флагов
муниципальных образований.
В соответствии с Законом в столице в целях систематизации
официальных символов и знаков ведется Геральдический реестр города
Москвы. Данный Реестр ведет Геральдическая комиссия города Москвы, в
состав которой входят представители научных, культурнопросветительских
и общественных организаций, связанных с вопросами геральдики, а также
ответственные работники органов исполнительной власти города.
Геральдическая комиссия проводит единую городскую политику в
сфере создания государственной и муниципальной символики, контролирует
ее использование. К функциям этой комиссии относятся также проведение
упомянутой выше экспертизы проектов официальных государственных
символов Москвы, административных округов и муниципальных образований
столицы, а также знаков отличия, согласование использования
официальной символики города Москвы государственными органами на
бланках, печатях, фасадах зданий, в помещениях, на вывесках, в
художественном оформлении города.
Закон города Москвы от 19 ноября 2003 года N 74 "О должностных
знаках Мэра Москвы и Председателя Московской городской Думы" установил
статус, описание, изображение, определил порядок вручения и хранения,
закрепил правила использования должностных знаков Мэра Москвы и
Председателя Московской городской Думы при проведении торжественных
мероприятий и церемоний. В связи с изменением порядка наделения
полномочиями Мэра Москвы Закон был скорректирован - полномочиями по
вручению должностного знака Мэру Москвы был наделен Председатель
Московской городской Думы.
Для закрепления традиций, сложившихся в период становления новой
государственности, основанной на принципах права и демократии, после
обсуждения общественностью столицы Дума приняла Закон города Москвы от
22 сентября 2004 года N 56 "О праздниках города Москвы", установивший
новые праздники столицы: День города Москвы - первая суббота сентября,
День Московского университета (Татьянин день) - 25 января, День герба
и флага города Москвы - 6 мая.
1.3. Награды. Почетные звания
Награды и почетные звания города Москвы - высшая форма признания
заслуг и поощрения лиц и организаций за достижения в
социально-экономическом и культурном развитии столицы.
На урегулирование отношений, связанных с учреждением наград и
присвоением почетных званий города Москвы, направлен Закон города
Москвы от 5 сентября 2001 года N 38 "О наградах и почетных званиях
города Москвы".
В целях совершенствования норм Закона в него вносились изменения,
в соответствии с которыми учрежден Почетный знак "За заслуги в
развитии законодательства и парламентаризма" - высший знак отличия за
вклад в основополагающую деятельность законодательного и
представительного органа государственной власти. Внесенные изменения
продолжили традиции парламентаризма города Москвы, которые начали
складываться еще с середины XIX века.
Граждане, посвятившие себя служению идее и практике
парламентаризма, заслуживают особого внимания и поощрения со стороны
общества и власти.
Законом установлены почетные звания, которые присваиваются за
высокое мастерство в профессиональной деятельности по 21 профессии.
Принимая во внимание значимость эффективной работы
аварийно-спасательных служб для жизни города и его жителей, в целях
повышения престижа и социального статуса спасателей Закон дополнен
новым почетным званием - "Почетный спасатель города Москвы".
Закон также учредил новую награду города Москвы - Почетный знак
"Родительская слава города Москвы". В отличие от наград, присуждаемых
в годы советской власти для поощрения матерей, данный Почетный знак
является наградой семейной, поощряющей и мать, и отца. Жители города
Москвы, удостоенные Почетного знака "Родительская слава города
Москвы", получают денежную премию в размере 150 тыс. рублей.
Исторические традиции восстановлены и в отношении института
почетного гражданства. Званием "Почетный гражданин города Москвы",
впервые присужденным Московской думой в 1866 году, отмечались
"немногие избранные деятели на административном или общественном
поприще, долговременным и полезным служением городу удостоившиеся
такой чести или какимилибо особыми государственными или общественными
заслугами приобретшие право на признательность со стороны московских
граждан". До 1917 года, когда эта традиция была неоправданно прервана,
почетными гражданами Москвы были избраны Московской думой и утверждены
указами императора или Временным правительством 12 человек.
Принятый Думой Закон города Москвы от 25 января 1995 года N 3-9
"О Почетном гражданине города Москвы" восстановил звание "Почетный
гражданин города Москвы", установил его статус и порядок присвоения.
Данное звание учреждено в целях признания выдающихся заслуг граждан
перед столицей, поощрения личной деятельности, направленной на пользу
города, обеспечение его благополучия и процветания. Звание "Почетный
гражданин города Москвы" присваивается Думой персонально гражданам
Российской Федерации и иностранным гражданам и не может быть отозвано.
Основаниями для присвоения лицу звания "Почетный гражданин города
Москвы" являются многолетняя эффективная благотворительная,
меценатская деятельность, совершение мужественных поступков во благо
жителей города Москвы, а также получившие широкое признание у жителей
города Москвы заслуги в области государственной, муниципальной,
политической, научной, культурной, хозяйственной, общественной или
иной деятельности с выдающимися результатами для Российской Федерации
и города Москвы.
Позднее в документ вносились изменения, уточняющие порядок
присвоения данного звания.
1.4. Территориальное устройство
В начале XX века Москва была поделена на 18 исторически
сложившихся районов города, имевших собственное полицейское управление
и пожарную охрану. Такое деление просуществовало до Октябрьской
революции и вплоть до 30-х годов, при этом оно официально сочеталось с
введенным после революции делением Москвы на районы. При относительно
стабильной внешней границе города после 1917 года число районов
постепенно сокращалось и к 1920 году их оставалось шесть: Басманный,
Замоскворецкий, Пресненский, Хамовнический, Сокольнический и
Рогожско-Симоновский.
В последующие годы число районов незначительно росло, а в 1936
году их стало 23, одновременно существенно изменился и принцип их
наименования.
Город рос, в него включались новые территории, увеличивалось
количество районов. В 1960 году административные границы Москвы,
долгое время находившейся в границах малого кольца Московской железной
дороги, были значительно расширены, в состав столицы вошло сразу
несколько подмосковных населенных пунктов и прилегающие к ним
территории. В 1963 году у Москвы появился свой анклав на территории
Московской области - город Зеленоград. В 60-е годы продолжалась
массовая застройка новых территорий, и к моменту
административнотерриториальной реформы города в 1991 году в Москве
было 33 района (включая город Зеленоград).
Для организации эффективного управления всеми сферами городского
хозяйства необходимо было установить новое территориальное деление
Москвы, для чего был принят Закон города Москвы от 5 июля 1995 года
N 13-47 "О территориальном делении города Москвы".
Законом определены такие территориальные единицы, как районы,
административные округа и другие части территории города, дано
описание их границ, закрепленных городскими правовыми актами. Москва
разделена на 10 административных округов, включая город Зеленоград, а
их составными частями являются районы.
Постановлением Московской городской Думы от 5 июля 1995 года N 47
Закон был введен в действие с момента опубликования и отменено прежнее
административно-территориальное деление - на территории города Москвы
были упразднены районы, поселки, села, деревни.
Изменившиеся федеральное и московское законодательство, а также
практика применения Закона обусловили неоднократное внесение в него
изменений, которые привели в соответствие с Общемосковским
классификатором улиц Москвы издания 1999 года наименования ряда
московских улиц, упоминаемых в действующих правовых актах, и уточнили
существующие описания границ районов города Москвы.
Развитие территории города Москвы и городской транспортной сети
выявило проблему упорядочения названий территориальных единиц и улиц.
Закон города Москвы от 8 октября 1997 года N 40-70 "О наименовании
территориальных единиц, улиц и станций метрополитена города Москвы"
создал правовые основы обеспечения единого и стабильного порядка
присвоения наименований территориальным единицам, улицам и станциям
метрополитена, их употребления с учетом сохранения и развития
историко-культурных традиций города Москвы. Законом определены
исключительные случаи изменения названий различных объектов и порядок
присвоения улицам имен, фамилий известных жителей столицы, граждан
России и зарубежных стран.
В действующую редакцию Закона было внесено изменение, связанное с
приведением ее в соответствие с поправками, внесенными в Устав города
Москвы.
1.5. Международные и межрегиональные связи
Органы государственной власти и управления города Москвы активно
взаимодействуют с органами государственной власти Российской Федерации
и ее субъектов, органами власти субъектов иностранных государств,
международными и отечественными коммерческими и некоммерческими
организациями.
В 2007 году международное сотрудничество осуществлялось в общей
сложности со 190 партнерами - городами, регионами, государствами.
Более чем с половиной из них сотрудничество носит регулярный характер
и опирается на соответствующую договорную основу. Основными принципами
при осуществлении международных связей являются содействие
социальноэкономическому развитию города и использование зарубежного
опыта в интересах Москвы.
В ряде городов зарубежья - Риге, Софии, Севастополе, Ереване -
действуют московские культурно-деловые центры "Дом Москвы". Это
представительства столицы, осуществляющие многопрофильную
деятельность, основной задачей которых является обеспечение
эффективного сотрудничества органов государственной власти города,
организаций и предприятий Москвы с зарубежными партнерами в
экономической, научно-технической, культурной и гуманитарной областях.
В настоящее время строительство таких центров ведется в Астане и
планируется в Вильнюсе.
Одним из результатов международного сотрудничества органов
государственной власти Москвы стал рост инвестиций в экономику столицы
- в 2007 году их объем составил более 60% общего объема инвестиций,
поступивших в Российскую Федерацию.
Межрегиональное сотрудничество является важным фактором развития
экономики и культуры Российской Федерации. Укрепление межрегиональных
интеграционных связей стимулирует взаимовыгодные инвестиции, внедрение
инноваций, более эффективное в масштабах страны разделение труда и
рост его производительности, поддержку отечественного производителя и
в конечном итоге способствует повышению уровня жизни москвичей и
жителей всей страны.
Основой для развития международного, межрегионального,
внешнеэкономического сотрудничества столицы являются договоры и
соглашения - составная часть правовой системы города.
Для регулирования отношений, возникающих из договоров и
соглашений, заключаемых органами государственной власти города Москвы
вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации, был принят Закон города Москвы от 28 марта 2001 года N 11
"О договорах и соглашениях города Москвы", регулирующий широкий спектр
договорных отношений, за исключением договоров и соглашений по
городским государственным заказам и по вопросам местного (районного)
значения. Позднее Закон приводился в соответствие с изменяющимся
федеральным и городским законодательством.
2. Законодательство об организации государственной
власти и местного самоуправления в городе Москве
В соответствии с Уставом города Москвы источником власти в городе
являются жители города Москвы. Они осуществляют свою власть
непосредственно, а также через городские органы государственной власти
и органы местного самоуправления.
Высшим и единственным законодательным (представительным) органом
городской государственной власти является Московская городская Дума.
Высшим должностным лицом города Москвы, возглавляющим высший
городской исполнительный орган государственной власти - Правительство
Москвы, является Мэр Москвы.
Судебную власть в Москве осуществляют федеральные суды и мировые
судьи субъекта Российской Федерации - города Москвы.
Реализуя конституционные положения о демократическом федеративном
правовом и социальном государстве, городские органы государственной
власти последовательно проводят политику, направленную на устойчивое
развитие экономики города, обеспечение социальной безопасности
населения, придание городу современного облика. При этом все действия
городских органов государственной власти осуществляются строго в
правовых рамках, устанавливаемых федеральным законодательством и
законами города Москвы.
2.1. Законодательная власть
Московская городская Дума - постоянно действующий законодательный
орган государственной власти города Москвы - обладает правами
юридического лица. Депутатский корпус столицы в составе 35 депутатов
будет избираться сроком на пять лет. В структуру Думы входят 18
комиссий и рабочие группы. В целях организации деятельности
специалистов, привлекаемых к разработке и обсуждению проектов
нормативных правовых актов, при Думе образованы постоянно действующие
экспертные советы, созданные в соответствии с направлениями
деятельности комиссий.
Задачи рассмотрения и оценки поступающих в Думу предложений по
совершенствованию законодательства в области прав и законных интересов
молодежи, формирования правовой и политической культуры молодежи,
повышения ее интереса к работе Думы решает организованная при
столичном парламенте на общественных началах Молодежная палата. Она
формируется на срок полномочий депутатов Думы очередного созыва на
добровольной основе и состоит из 50 человек.
Принципы организации и функционирования законодательной власти
столицы закреплены Уставом города Москвы. Дальнейшее развитие и
конкретизацию они получили в ряде нормативных правовых актов.
Основной задачей Думы является регулирование общественных
отношений путем принятия законодательных актов города. Отношения,
связанные с принятием законов города Москвы и постановлений Думы,
определены Законом города Москвы от 14 декабря 2001 года N 70 "О
законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы".
Закон установил предметы регулирования законов города Москвы и
постановлений Думы, закрепил право законодательной инициативы за ее
субъектами в городе Москве, определил основные этапы законотворческой
работы. Практика применения данного Закона, а также необходимость
приведения его в соответствие с меняющимся федеральным и городским
законодательством обусловили неоднократное внесение в него
соответствующих изменений.
Так, в 2006 году из предметов регулирования нормативных правовых
актов города Москвы были исключены порядок и дата выборов Мэра Москвы,
из круга субъектов законодательной инициативы - рабочие группы Думы.
Уточнено, что право законодательной инициативы председателей
Московского городского суда, Арбитражного суда города Москвы и
Уставного суда города Москвы, Уполномоченного по правам ребенка в
городе Москве распространяется только на предметы их ведения. В Закон
также были внесены изменения, направленные на совершенствование
законотворческой деятельности.
Детализирует положения Закона города Москвы "О законах города
Москвы и постановлениях Московской городской Думы" Закон города Москвы
от 11 декабря 2002 года N 64 "О гражданской законодательной инициативе
в городе Москве", регулирующий отношения, связанные с реализацией в
Думе права гражданской законодательной инициативы. Право на нее
принадлежит жителям города Москвы - гражданам Российской Федерации,
избирателям, проживающим в столице. Они реализуют это право путем
внесения от имени не менее 50 тыс. жителей города Москвы в Думу
петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона города
Москвы и соответствующего проекта закона города Москвы. Данный Закон
ликвидировал пробел в городском законодательстве и позволил приступить
к работе над законодательными инициативами жителей столицы,
поступающими в Думу.
Уставом города Москвы к полномочиям Думы отнесено осуществление
контрольных функций. Важным направлением работы законодательного
собрания является осуществление контроля за соблюдением законности в
столице. Одной из его форм является депутатский запрос - специальный
вид обращения депутата к государственным органам или должностным лицам
с просьбой дать официальное разъяснение по вопросам, имеющим
общественное значение, по фактам нарушения городского
законодательства. Закон города Москвы от 22 ноября 1995 года N 24 "О
порядке внесения и рассмотрения депутатского запроса" определил
особенности депутатского запроса, порядок его внесения и рассмотрения.
Принятый Закон позволил повысить ответственность исполнительных
органов власти, увеличил степень реализации контрольных функций Думы,
способствовал получению полной и достоверной информации по
интересующим депутатов проблемам. Для приведения данного документа в
соответствие с изменившимся столичным законодательством в него
вносились соответствующие коррективы. Так, в целях повышения статуса
запроса депутата Думы было определено, что депутатский запрос как
особая форма письменного обращения применяется в тех случаях, когда
обычное письменное обращение не дало возможность получить
запрашиваемую информацию. Кроме того, был установлен перечень лиц, в
адрес которых может быть направлен депутатский запрос, откорректирован
срок ответа на депутатский запрос - предусмотрена возможность
согласования срока предоставления ответа с автором запроса.
Направленный на реализацию права законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации назначать двух представителей в квалификационную комиссию
при адвокатской палате субъекта Российской Федерации Закон города
Москвы от 23 октября 2002 года N 52 "О представителях Московской
городской Думы в квалификационной комиссии при Адвокатской палате
города Москвы" определил требования к представителям Думы в этой
комиссии, порядок их избрания и основания для досрочного прекращения
полномочий. В Закон вносились изменения - был уточнен процесс
формирования общего списка кандидатов на избрание представителями Думы
в квалификационной комиссии при Адвокатской палате города Москвы и
подготовки соответствующего проекта постановления, а также закреплено
положение об информировании представителями Думы депутатов столичного
парламента о своей работе.
2.2. Исполнительная власть
Необходимой составной частью публичной власти является власть
исполнительная, принципы организации и функционирования которой в
столице также закреплены Уставом города Москвы. Данные принципы были
конкретизированы в ряде принятых Думой нормативных правовых актов.
Высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной
власти города, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим
согласованную деятельность других органов исполнительной власти города
Москвы, является Правительство Москвы.
Высшим должностным лицом города Москвы, возглавляющим
Правительство Москвы, является Мэр Москвы.
Порядок организации и деятельности Правительства Москвы был
установлен Законом города Москвы от 26 февраля 1997 года N 5 "О
Правительстве Москвы", принятым Думой по представлению Мэра Москвы.
Правительство Москвы правомочно решать все вопросы
государственного управления, отнесенные к ведению исполнительной
власти города Москвы - субъекта Российской Федерации, кроме тех,
которые входят согласно федеральному законодательству и
законодательству города Москвы в компетенцию федеральных органов
исполнительной власти и Мэра Москвы.
Правительство Москвы осуществляет обширные полномочия в сфере
экономики, городского хозяйства, градостроительства и
землепользования, природопользования и охраны окружающей среды,
социальной сфере, в сфере развития международных, внешнеэкономических
и межрегиональных связей, обеспечения законности, прав и свобод
граждан, борьбы с преступностью.
В структуру органов исполнительной власти города Москвы,
подведомственных Правительству Москвы, входят отраслевые и
функциональные органы исполнительной власти города, которые
осуществляют исполнительно-распорядительные функции в определенных
отраслях и сферах деятельности города. Для координации деятельности
органов исполнительной власти города, подведомственных Правительству
Москвы, могут создаваться комплексы городского управления.
Коррективы федерального законодательства, регламентирующего
разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации, перечень вопросов местного значения
муниципальных образований, а также Устава города Москвы кардинальным
образом изменили перечень полномочий Правительства Москвы и
существенно затронули вопросы организации и деятельности высшего
органа исполнительной власти города. В связи с этим возникла
необходимость подготовки новой редакции закона о Правительстве Москвы.
Закон города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве
Москвы" изменил порядок формирования органов исполнительной власти,
внес поправки в статью о взаимодействии Правительства Москвы с Думой.
В нем определены статус и правовая основа деятельности Правительства
Москвы, отдельной статьей представлена система подведомственных ему
органов исполнительной власти.
В 2008 году в Закон были внесены коррективы. К полномочиям
Правительства Москвы было отнесено право осуществления государственных
заимствований от имени города Москвы, а также определено, что в состав
бюджетной системы столицы входит только один территориальный
государственный внебюджетный фонд. Кроме того, с 1 января 2009 года
полномочия по утверждению долгосрочных целевых программ мегаполиса
возлагаются на Правительство Москвы. Основные полномочия Правительства
Москвы в сфере экономики расширены положениями о содействии развитию
среднего предпринимательства и праве определять порядок, сроки и
размеры отчислений части прибыли государственных унитарных
предприятий. В сфере городского хозяйства полномочия Правительства
Москвы дополнены общей нормой об обеспечении развития транспортной
системы города, в сфере природопользования и охраны окружающей
природной среды - полномочиями в сфере регулирования недропользования.
К основным полномочиям Правительства Москвы в социальной сфере
относится взаимодействие с негосударственными некоммерческими
организациями и общественными объединениями, играющими заметную роль в
решении общественно значимых проблем города.
В целях дальнейшего развития системы взаимодействия и расширения
механизмов поддержки деятельности общественных объединений в
реализации ими социально значимых программ, упрочения институтов
гражданского общества, а также в связи с необходимостью приведения
законодательства города Москвы в соответствие с федеральным
законодательством принят Закон города Москвы от 12 июля 2006 года N 38
"О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с
негосударственными некоммерческими организациями", призванный заменить
одноименный Закон города Москвы от 12 апреля 2000 года N 8.
Законодательный акт, принятый в 2006 году, более широко
представляет формы взаимодействия органов государственной власти
города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями,
деятельность которых соответствует основным направлениям развития
города, а также обеспечивает условия для более эффективного
осуществления ими социально значимых программ.
Закон уточняет и расширяет понятия "целевая социальная программа
города Москвы", "целевая социальная программа негосударственной
некоммерческой организации", "социальный заказ", "грант", определяет
правовые основы осуществления общественного контроля за реализацией
мероприятий политики города в социальной сфере и общественной
экспертизы проектов социально значимых законов города Москвы.
Обеспечение прав и свобод граждан и организаций в информационной
сфере - основополагающий принцип информационной политики Правительства
Москвы. При этом важнейшим ее направлением является создание системы
|