Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2009 ГОД ПРАВА - НЕ ДАЮТ, ПРАВА - БЕРУТ".
13. Право на эффективную государственную защиту
Один из наиболее тревожных парадоксов сегодняшней России состоит
в том, что государственные органы, на которые возложена прямая
обязанность защищать наши права, на самом деле их зачастую нарушают.
Достаточно в этой связи сказать, что в почте Уполномоченного
количество жалоб на действия сотрудников правоохранительных органов -
прокуратуры, органов внутренних дел, а также иных органов,
осуществляющих следствие и дознание, - является в последние годы
стабильно высоким и в отчетном году составило 12,8% от общего числа
жалоб на нарушения личных прав. Масштабы явления таковы, что объяснить
его только ошибками и злоупотреблениями отдельных нерадивых
исполнителей трудно. Речь должна, видимо, идти о системных проблемах,
порождаемых пробелами или дефектами нормативных правовых актов, в том
числе ведомственных приказов и инструкций, равно как и о несовершенной
правоприменительной практике. Некоторые из таких проблем, высвеченных
поступающими к Уполномоченному жалобами, рассматриваются ниже.
В деле защиты прав граждан особая ответственность лежит на
органах прокуратуры. Именно в прокуратуру обращаются граждане, чьи
права были нарушены действиями других государственных органов. Здесь,
однако, и возникает весьма существенная проблема. Действующее
законодательство Российской Федерации позволяет рассматривать любое
нарушение прав человека и как вероятное преступление, и как иное
правонарушение. В первом случае рассмотрение обращения осуществляется
в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской
Федерации. Во втором - на основе ряда других нормативных правовых
актов, в частности Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях, Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О
прокуратуре Российской Федерации" и пр. Соответственно, в первом
случае прокурор направляет в органы предварительного расследования
материалы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела либо об
отказе в возбуждении уголовного дела. Во втором - спектр возможностей
прокурорского реагирования шире: протест, представление,
предостережение, постановление о возбуждении административного
производства.
На практике же, даже получив обращение, в котором заявитель не
требует привлечения виновных к уголовной ответственности и не сообщает
о признаках преступления, прокурор зачастую как бы "механически"
передает указанное обращение для проверки в рамках
уголовно-процессуального законодательства. В свою очередь, органы
следствия, закономерно не усмотрев в обжалуемых заявителем действиях
должностных лиц состава преступления, выносят постановление об отказе
в возбуждении уголовного дела. Дальнейшие обращения заявителя
рассматриваются как несогласие с этим постановлением и как попытка его
опротестовать. Поскольку же в обжалуемых заявителем действиях
должностных лиц состав преступления и правда отсутствует, эти действия
окончательно признаются законными и обоснованными. Между тем защита
прав заявителя еще даже не начиналась.
К Уполномоченному регулярно поступают обращения от граждан,
получивших от соответствующих должностных лиц г. Москвы отказ в
"согласовании" уведомления о проведении публичного мероприятия
(митинга или шествия). Усматривая в таких действиях должностных лиц
признаки административного правонарушения, Уполномоченный направляет
поступившие обращения для проверки в прокуратуру г. Москвы. Откуда,
как правило, приходит "типовой" ответ об отсутствии в действиях
должностных лиц состава преступления. Таким образом, произвольно
подменив процедуры проверки, прокуратура города по сути дела
уклоняется от правовой оценки указанных действий должностных лиц.
По такой же схеме действует прокуратура г. Москвы, проверяя по
просьбе Уполномоченного обращения граждан в связи с нарушением их прав
сотрудниками милиции при проведении одиночных пикетов. (О применяемых
для этого провокациях, на которые жалуются заявители, речь идет в 5-м
разделе доклада.)
В очередной раз направляя подобное обращение в прокуратуру,
Уполномоченный учел ее склонность к проверке действий сотрудников
милиции только на предмет наличия состава уголовного преступления. В
связи с этим Уполномоченный в письме от 31 марта 2008 года специально
попросил проверить действия сотрудников милиции на предмет наличия как
состава преступления, так и административного правонарушения. В ответ
прокуратура г. Москвы своим письмом от 4 мая 2008 года уведомила
Уполномоченного об отсутствии в действиях сотрудников милиции состава
уголовного преступления, ни словом не упомянув о проверке этих
действий на предмет наличия в них состава административного
правонарушения.
По мнению Уполномоченного, проверка по любому обращению граждан
должна носить комплексный характер, то есть оценивать факты с позиций
как уголовного, так и отраслевого законодательства. Это, как
представляется, означает, что после отказа в возбуждении уголовного
дела материалы необходимо направить соответствующему должностному лицу
для проверки тех же фактов в рамках административной процедуры, а в
случае, если проверку осуществляет прокурор, - с позиций общего
надзора.
Не менее "изящные" технологии ухода от реальной защиты прав и
свобод граждан существуют и в собственно уголовно-процессуальной
сфере. Одна из таких технологий предусматривает многократность
проверок поступающих в правоохранительные органы заявлений о
преступлениях. Алгоритм прост: едва ли не под любым предлогом по
заявлению выносится постановление об отказе в возбуждении уголовного
дела. На которое, естественно, приносится жалоба заявителя. После
проверки этой жалобы отказное постановление отменяется, а все
материалы возвращаются на повторную проверку. Отказное постановление
выносится вновь, а потом по жалобе заявителя вновь отменяется. И так
до бесконечности.
В отдельных случаях отказные постановления принимаются,
отменяются и вновь принимаются с поистине удивительной оперативностью,
что лишь подчеркивает халатное отношение действующих лиц и
исполнителей этого фарса к своим служебным обязанностям. В других
случаях, напротив, заявление о преступлении "бродит" по замкнутому
кругу годами. Суть дела от этого, однако, не меняется: совместными
усилиями органов следствия и прокуратуры попытка заявителя добиться
справедливости, как правило, обрекается на провал.
В отчетном году Уполномоченный принял к рассмотрению жалобу
гражданина Ч., сообщившего, что в январе 2009 года он направил в
прокуратуру г. Междуреченска (Кемеровская область) заявление в
отношении сотрудника местной милиции по факту нарушения
неприкосновенности частной жизни с требованием возбудить в этой связи
уголовное дело. Через десять дней по этому заявлению следственным
отделом по г. Междуреченску следственного управления Следственного
комитета при прокуратуре Российской Федерации по Кемеровской области
было вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела,
через двадцать два дня отмененное по жалобе заявителя. Еще через
четыре дня по злополучному заявлению было повторно вынесено
постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Через месяц это
постановление было также отменено. Через девять дней в возбуждении
уголовного дела было отказано в третий раз. А еще через день очередное
постановление об отказе было отменено в третий раз.
Итог этого безответственного правоохранительного "футбола" был
вполне предсказуем. Постановление об отказе в возбуждении уголовного
дела было вынесено в четвертый раз, после чего заявитель махнул на все
рукой и отказался от борьбы за свои права.
Время от времени, впрочем, у подобных историй бывает и иное, чуть
более оптимистическое развитие. Хотя, конечно, времени и сил на это
уходит больше, а искомое торжество справедливости все равно не
гарантировано.
С июня 2007 года на контроле у Уполномоченного находится
обращение депутата городской Думы г. Томска в защиту прав группы
осужденных, содержащихся в ФГУ ИК-2 УФСИН России по Томской области. В
обращении, в частности, сообщается, что администрация исправительного
учреждения применила к указанной группе осужденных недозволенные
методы воздействия, побудив их в итоге к коллективной акции
членовредительства.
За два с лишним года, прошедшие после обращения депутата к
Уполномоченному, следственные органы вынесли пять постановлений об
отказе в возбуждении уголовного дела, каждое из которых было отменено.
Последний раз это было сделано в августе 2009 года после вмешательства
Генпрокуратуры России, взявшей на контроль расследование возбужденного
в итоге уголовного дела. В ноябре 2009 года руководитель следственного
управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации
по Томской области проинформировал Уполномоченного о том, что в ходе
предварительного следствия факты неоднократного превышения
сотрудниками УФСИН России по Томской области своих полномочий,
применения к осужденным насилия при отсутствии законных оснований, а
также принуждения их к вступлению в самодеятельные организации
подтвердились.
На момент подписания настоящего доклада следственные действия по
указанным фактам продолжались.
Для искоренения или хотя бы минимизации описанной порочной
практики Уполномоченный рекомендует гражданам обращаться с иском
компенсационного характера к органу власти, допустившему волокиту.
Правовым основанием для подачи иска будет причинение истцу морального
вреда действиями, нарушающими его личное неимущественное право, в
данном случае на государственную защиту и на доступ к правосудию.
Стоит в этой связи упомянуть о том, что прецеденты удовлетворения
подобных исков созданы самим Уполномоченным.
В качестве примера можно привести опыт обращения Уполномоченного
в Кузьминский районный суд г. Москвы с исковым заявлением о
компенсации морального вреда, причиненного гражданке Г., рассмотренный
в докладе за 2005 год. Основанием для иска стало недобросовестное
выполнение своих должностных обязанностей сотрудниками следственного
отдела ОВД "Выхино" ЮВАО г. Москвы, неоднократно отказывавших в
возбуждении уголовного дела по обращению Г. Выносившиеся указанными
сотрудниками так называемые отказные постановления всякий раз
отменялись прокуратурой.
Обосновав нарушение личного неимущественного права Г. на доступ к
правосудию, а также на эффективную государственную защиту,
Уполномоченный потребовал компенсации причиненного Г. морального вреда
в размере 60 тыс. рублей. Иск был удовлетворен. Позднее кассационной
инстанцией судебное решение было оставлено в силе.
По-прежнему чрезвычайно остро стоит в России проблема эффективной
государственной защиты граждан от незаконных посягательств на их жизнь
и здоровье со стороны сотрудников правоохранительных органов. Речь,
как нетрудно догадаться, идет о применении пыток к задержанным и
осужденным или просто к "невезучим" гражданам, попавшим под горячую
руку "правоохранителей". Проверка в таких случаях также проводится в
порядке, предусмотренном уголовно-процессуальным законодательством для
сообщений о готовящихся или совершенных преступлениях. Возникающие при
этом трудности наглядно иллюстрирует приведенный ниже пример.
В 2008 году к Уполномоченному поступило обращение жителя г.
Калуги О., который, будучи доставленным в вытрезвитель, потребовал
проведения медицинского освидетельствования и встречи с адвокатом. В
"наказание" за такую "наглость" заявитель был, по его словам, привязан
к стулу и жестоко избит сотрудниками милиции. В процессе избиения он
неоднократно терял сознание, но медицинская помощь ему не оказывалась.
Из вытрезвителя заявитель был доставлен в Ленинский ОВД г. Калуги,
откуда и был отпущен, лишившись денег, некоторых личных вещей, с
испорченными документами.
Медицинское освидетельствование выявило у заявителя
черепно-мозговую травму, ушиб крестца, опущение правой почки,
заикание. Тем не менее неоднократные обращения О. в правоохранительные
органы г. Калуги и Калужской области в связи с нанесенными ему
травмами завершились постановлением об отказе в возбуждении уголовного
дела. Основанием для такого вывода послужило отсутствие объективного
подтверждения фактов применения к заявителю физической силы.
Действующее уголовно-процессуальное законодательство предполагает
распространение презумпции невиновности на сотрудников милиции. Как
показывает практика, обязанность доказывать наличие в их действиях
состава преступления лежит в первую очередь на заявителе. С этой
обязанностью он вполне ожидаемо не справился.
Описанная типовая ситуация на первый взгляд выглядит тупиковой. С
одной стороны, применение сотрудниками правоохранительных органов
пыток к людям, находящимся в их власти, есть вопиющее нарушение прав
последних. Масштабы явления настолько велики, что побуждают к срочным
и максимально радикальным мерам для борьбы с ним. С другой стороны,
презумпция невиновности - это одно из важнейших завоеваний нашей
правовой системы. Даже выборочный отказ от презумпции невиновности в
свою очередь чреват нарушениями прав человека. И все же, по мнению
Уполномоченного, выход из тупика имеется.
Следует подчеркнуть, что ответственность за причиненный человеку
вред несут не только конкретные должностные лица государства, в самом
деле не обязанные доказывать свою невиновность, но и само государство
в лице соответствующего государственного органа. Между тем в
российском правосудии существует механизм, допускающий презумпцию
виновности государственного органа. Этот механизм "включается" при
обжаловании действий государственных органов и должностных лиц не в
уголовном, а в гражданском порядке. В такой ситуации государственный
орган или его должностное лицо несут ответственность за причиненный
человеку вред, если не докажут, что это произошло не по их вине.
Опыт показывает, что значительное число подобных дел, снимая с
пострадавшего бремя доказывания, разрешаются в его пользу. Нельзя
вместе с тем не признать, что применить описанный механизм для
обжалования пыток в настоящее время непросто. Российские суды, как
правило, крайне неохотно принимают жалобы такого рода, отсылая
заявителя к уголовно-процессуальному порядку их рассмотрения на том
основании, что пытки были применены в ходе расследования уголовного
дела.
Учитывая такую судебную практику, Уполномоченный полагает остро
необходимым расширить перечень решений и действий государственных
органов и должностных лиц, которые подлежат обжалованию в рамках
гражданского процесса. Для этого следовало бы дополнить Постановление
Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О
практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий
(бездействия) органов государственной власти, органов местного
самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных
служащих", указав, что в таком же порядке могут рассматриваться жалобы
на не являющиеся объектом применения норм уголовно-процессуального
права действия органов дознания и следствия, осуществляющих
производство по конкретному уголовному делу.
Соответственно, в УПК РФ следует также оговорить, что не имеют
юридической силы доказательства, добытые субъектом расследования с
помощью действий, признанных судом незаконными в гражданском порядке.
Почта Уполномоченного содержит немало фактов, свидетельствующих о
том, что правоохранительные органы зачастую, мягко говоря, не горят
желанием защищать права граждан. Почему так происходит? Один из
ответов на этот вопрос очевиден: действующая в настоящее время система
показателей эффективности работы правоохранительных органов сама по
себе недостаточно эффективна. Взять, к примеру, Приказ МВД России от
05.08.2005 N 650, регламентирующий оценку деятельности органов
внутренних дел. В основу этой оценки, как ни парадоксально, положен
подзабытый принцип социалистической экономики - планирование от
достигнутого. Иными словами, статистические показатели деятельности
каждого подразделения за отчетный год оцениваются в сравнении с
аналогичным периодом предшествующего года. Увеличение количества
некоторых выявленных правонарушений и преступлений сулит положительную
оценку, сокращение - отрицательную. При таком подходе сотрудники
правоохранительных органов не могут не быть заинтересованы в том,
чтобы в зоне их ответственности таких правонарушений и преступлений
совершалось больше, чем раньше. И еще в том, чтобы их выявление не
было трудоемким, но было зато гарантированным. Отсюда - и нежелание
заниматься заявлениями о реальных правонарушениях и преступлениях, тем
более так называемыми "висяками", и навыки "работы на статистику", то
есть планового количества протоколов в отношении доставленных в
"околоток" граждан.
Безусловно, любая работа должна быть ориентирована на результат.
В данном случае результат работы правоохранительных органов - это не
столько благополучная ведомственная отчетность, сколько безопасность,
спокойствие и в конечном счете признание граждан, права которых они
призваны защищать. Вопрос, таким образом, состоит в том, как сделать
искомое признание граждан и всего общества главным критерием оценки
работы правоохранительных органов.
Готового и тем более исчерпывающего ответа на этот вопрос у
Уполномоченного нет. В то же время Уполномоченный считал бы полезным
глубокое и всестороннее изучение опыта стран, где начальники местной
полиции избираются самими жителями. Не исключено, что этот опыт мог бы
оказаться востребован и в нашей стране, например, в сфере деятельности
милиции общественной безопасности.
Еще более сложно определиться с новыми критериями эффективности
криминальной милиции. Ясно лишь, что в силу огромной общественной
важности этой задачи ее решение требует широкой общенациональной
дискуссии. Со своей стороны Уполномоченный готов принять активное
участие в такой дискуссии.
В общем контексте проблем эффективной государственной защиты прав
и свобод человека Уполномоченный хотел бы обратить внимание и на
трудности, с которыми он сталкивается в собственной работе.
Как известно, закон предоставляет Уполномоченному право
обращаться в суд с ходатайствами о проверке вступивших в законную силу
решений. Об этом четко сказано в пп. 3 п. 1 ст. 29 Федерального
конституционного закона от 26.02.1997 N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по
правам человека в Российской Федерации". Трудность, однако, в том, что
российские судебные органы указанное право Уполномоченного как бы не
признают. И, честно говоря, у них есть для этого некоторые формальные
основания, ибо право Уполномоченного обращаться в суд с ходатайствами
о проверке вступивших в силу решений не предусмотрено в ГПК РФ.
В целом же Уполномоченный, естественно, исходит из того, что его
процессуальная компетенция не может ограничиваться отсутствием в ГПК
РФ норм, регулирующих порядок рассмотрения упомянутых ходатайств. Ведь
Федеральный конституционный закон, которым установлено право
Уполномоченного на ходатайство, пользуется приоритетом перед ГПК РФ,
имеющим статус федерального закона.
Эти доводы были изложены в обращении Уполномоченного к
Председателю Верховного Суда Российской Федерации с просьбой привести
правоприменительную практику судов надзорных инстанций в соответствие
с положениями ст. 29 Федерального конституционного закона "Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".
Указанное обращение было рассмотрено на заседании Президиума
Верховного Суда Российской Федерации, который пришел к выводу о том,
что Уполномоченный вправе выступать в качестве самостоятельного
субъекта обжалования вступивших в законную силу судебных актов.
Ходатайство Уполномоченного подлежит рассмотрению в порядке,
установленном процессуальным законодательством Российской Федерации.
В отчетном году Уполномоченный сталкивался с аналогичными
трудностями и при обращении с ходатайствами в арбитражные суды.
Так, к Уполномоченному обратилась гражданка Х. с жалобой на
неправильно определенную подсудность при разбирательстве ее дела в
арбитражном суде Ставропольского края. Факт нарушения подсудности был
подтвержден во всех вышестоящих инстанциях, однако ввиду отсутствия
такого основания для пересмотра решения все судебные акты были
оставлены в силе.
Уполномоченный, не оценивая правильность судебного решения по
существу, констатировал, однако, нарушение конституционного права
гражданина на рассмотрение его дела в том суде, к подсудности которого
оно отнесено законом. В этой связи Уполномоченный обратился в
Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение
указанного права нормами Арбитражного процессуального кодекса РФ.
В свою очередь, Конституционный Суд указал, что решение по делу
Х., вынесенное с нарушением правил подсудности, не может считаться
законным и подлежит пересмотру.
На этом основании Уполномоченный обратился в Арбитражный
апелляционный суд с ходатайством о пересмотре по вновь открывшимся
обстоятельствам решения арбитражного суда Ставропольского края. В
удовлетворении этого ходатайства Уполномоченному было отказано со
ссылкой на то, что он не назван в АПК РФ в качестве субъекта с правом
самостоятельного обжалования.
Уполномоченный был вынужден обратиться к Председателю Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации с просьбой разъяснить
нижестоящим судам процессуальную компетенцию Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации. В поступившем в декабре отчетного
года ответе Высшего Арбитражного Суда сообщалось, что вопрос,
касающийся объема процессуальных прав Уполномоченного в арбитражном
процессе, планируется обсудить на заседании Президиума Высшего
Арбитражного Суда.
Следует также отметить, что суды общей юрисдикции отказываются
признавать и право Уполномоченного на подачу заявлений в защиту
неопределенного круга лиц. И в этом случае такая позиция судебных
органов основана на отсутствии в гражданском процессуальном
законодательстве указания на Уполномоченного. В конечном счете решение
указанной проблемы - всего лишь вопрос времени.
|
Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2009 ГОД ПРАВА - НЕ ДАЮТ, ПРАВА - БЕРУТ".