ДОКЛАД
УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2009 ГОД
ПРАВА - НЕ ДАЮТ, ПРАВА - БЕРУТ
УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РФ
17 февраля 2010 года
(Д)
В соответствии с частью 1 статьи 33 Федерального конституционного
закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"
представляю Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и
Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в
Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской
Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд
Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации
доклад за 2009 год.
В докладе рассматриваются наиболее острые проблемы обеспечения
прав и свобод человека в России, приводится информация о деятельности
Уполномоченного, включающей рассмотрение как индивидуальных, так и
коллективных обращений граждан, взаимодействие с государственными
органами и институтами гражданского общества, анализ действующего
законодательства в области прав и свобод человека, а также разработку
предложений по его совершенствованию.
Доклад составлен на основе обобщения и анализа информации,
почерпнутой из:
- индивидуальных и коллективных обращений граждан;
- бесед с гражданами в ходе их личного приема Уполномоченным и
сотрудниками его аппарата;
- материалов, полученных по результатам инспекций мест
принудительного содержания, воинских частей, закрытых территориальных
образований, детских домов, психиатрических больниц и других
учреждений;
- переписки Уполномоченного с государственными органами;
- материалов, полученных в процессе взаимодействия
Уполномоченного со своими коллегами в субъектах Российской Федерации;
- специальных исследований и материалов научно-практических
конференций и семинаров;
- сообщений неправительственных правозащитных организаций;
- публикаций средств массовой информации.
Уполномоченный выражает искреннюю благодарность всем гражданам, а
также государственным учреждениям и общественным объединениям,
оказавшим ему содействие в подготовке настоящего доклада.
Уполномоченный
по правам человека
в Российской Федерации
В.ЛУКИН
17 февраля 2010 года
Введение
По установившейся в последние годы традиции каждый очередной
доклад Уполномоченного несколько отличается от предыдущего по своей
структуре и набору рассматриваемых проблем. Отчасти это обусловлено
стремлением сделать доклад максимально компактным и удобным для
чтения. Давно доказано: чем больше объем документа, тем меньше у него
читателей. Таковы требования жанра, с которыми приходится считаться.
Поэтому в тех случаях, когда конкретные правозащитные проблемы, даже
сохраняя актуальность, не обретают в отчетном году каких-либо новых
особенностей, Уполномоченный зачастую принимает решение воздержаться
от их детального анализа, уже проделанного в предыдущих докладах.
В какой-то мере структура и проблематика доклада Уполномоченного
оказываются порой подчинены требованиям момента. За примерами далеко
ходить не нужно. Для мирового правозащитного сообщества 2008 год
прошел под знаком 60-летия Всеобщей декларации прав человека. Этот
исторический документ лег, как известно, в основу Конституции
Российской Федерации, провозгласившей высшей ценностью человека, его
права и свободы. Соответственно и доклад Уполномоченного за 2008 год
был посвящен рассмотрению конституционных прав и свобод в той
последовательности и объеме, как они декларированы в Основном законе
нашего государства.
Главный же фактор, определяющий композицию доклада
Уполномоченного, - динамика развития правозащитной ситуации в стране.
Здесь уместна важная оговорка: по самой сути своей деятельности,
обусловленной требованиями Федерального конституционного закона,
Уполномоченный изучает положение с правами человека, прежде всего
через призму конкретных нарушений и недостатков. Информацию о них он
черпает в основном из обращений граждан, а в случаях, имеющих, по его
мнению, особое общественное значение, из многих других источников.
Успехи и достижения не являются специальным предметом анализа
Уполномоченного, а потому оказываются в фокусе его внимания
значительно реже. По этой причине Уполномоченный не считает возможным
комментировать ни негативные, ни позитивные общие оценки положения дел
с правами человека, которые выносят России те или иные зарубежные и
российские эксперты. Уполномоченный видит свою задачу в том, чтобы
обратить внимание общества и государства на реальные проблемы
соблюдения прав человека, выявленные в процессе работы за год. Задача
эта особенно актуальна, ибо значительное число нарушений прав человека
в отчетном году имело, как представляется, системный и комплексный
характер.
К "системным", по мнению Уполномоченного, могут быть отнесены
нарушения прав человека, порожденные изъянами в законодательстве или в
устойчивой практике его применения. К "комплексным" - нарушения сразу
нескольких прав человека одним действием государственного органа или
должностного лица. Для иллюстрации обоих определений ниже приводятся
конкретные примеры, изложенные в обезличенном и компактном виде.
Пример 1. Для все более стареющего населения нашей страны
проблемы пенсионного обеспечения имеют без преувеличения судьбоносное
значение. В последние годы эти проблемы решались в целом
удовлетворительно. Пенсии выплачивались регулярно, их размеры
повышались. Но беспокойство все же у многих граждан остается. Причин,
как представляется, две. Прежде всего следует упомянуть о том, что
пенсионная система крайне запутанна и мало понятна людям. Одного
загадочного термина "валоризация" достаточно для того, чтобы вогнать в
оторопь среднестатистического пенсионера. А тех, кто продолжает
работать, терроризируют официальные и полуофициальные заявления о
неизбежности повышения пенсионного возраста. Под угрозой, таким
образом, оказывается и право граждан на информацию. Жизнь как будто
подсказывает системное решение - мораторий на любые скороспелые и
непроработанные публичные заявления должностных лиц на пенсионную
тему. Вторая причина фундаментальна. Никто не знает, каковы должны
быть справедливые размеры пенсии в цивилизованной, развитой стране.
Растут пенсии и слава Богу. Такой подход годится для пропаганды, но
плох для выработки долгосрочной стратегии социальной политики. Между
тем и сегодня коэффициент пенсионного замещения заработной платы
остается низким и очень далеко не дотягивает до нормы, установленной
Конвенцией N 102 МОТ "О минимальных нормах социального обеспечения"
(1952 г.), в соответствии с которой пенсия после 30 лет стажа не
должна составлять меньше 40% от заработной платы квалифицированного
рабочего. До тех пор пока государство не докажет делом свою
приверженность политике, нацеленной на достижение этой нормы,
пенсионное обеспечение, динамика его эволюции будут, видимо, порождать
массу вопросов.
Пример 2. В отчетном году, несмотря на кризисные явления в
экономике, к счастью, не произошло ожидавшегося многими экспертами
общенационального всплеска безработицы. Однако структура занятости как
была, так и осталась плохой: большинство работников трудятся или
числятся на неэффективных предприятиях, получая низкую зарплату. Не
желая огорчать правительство увольнениями и обременять себя
сопряженными с этим проблемами, многие работодатели идут на пересмотр
в сторону ухудшения условий труда и минимизации оплаты труда своих
работников. Однако правовые механизмы, призванные защитить работников
от подобного произвола, практически не работают.
Пример 3. В отчетном году зарегистрирована масса правонарушений и
даже преступлений, совершенных сотрудниками правоохранительных органов
в отношении тех, кого они по идее должны охранять, - граждан
Российской Федерации. Некоторые из преступлений просто чудовищны.
Налицо серьезнейшая системная проблема. Решать же ее, однако,
по-прежнему пытаются зачастую сугубо не системными мерами. Вроде
приказов об искоренении коррупции в месячный срок или о сокращении
количества департаментов МВД РФ на две единицы (только в них
причина?). Впрочем, среди системных проблем МВД России есть и такие, о
которых обычно не говорят вслух. По очень странному стечению
обстоятельств совершившие громкие преступления сотрудники
правоохранительных органов почти всегда оказываются уволенными до
окончания судебного разбирательства, а в некоторых случаях и задним
числом. Таким образом, улучшается статистика, латаются дыры во
внутриведомственной мифологии, но ущемляется право каждого считаться
невиновным, пока суд не признает обратное.
Пример 4. В отчетном году общественность была потрясена смертью в
следственном изоляторе молодого юриста, находившегося под следствием
по подозрению в совершении налогового преступления. Эта трагедия стала
отражением сразу нескольких системных проблем пенитенциарной системы.
Социально не опасному подследственному избрали меру пресечения в виде
заключения под стражу. Условия его содержания в СИЗО были близки к
пыточным. Врачи в СИЗО, точнее подчиненные администрации СИЗО офицеры
в белых халатах, не оказали подследственному должной помощи. Все
причастные к описанной трагедии должностные лица проявили бездушие и
непрофессионализм. По-другому, видимо, и быть не могло: ведь условия
труда в пенитенциарной системе таковы, что привлечь туда на работу
только гуманных и высокопрофессиональных сотрудников нелегко.
Пример 5. Реализуя свое право на свободу мысли и слова,
московский журналист написал статью, которая не понравилась многим.
Группа граждан это право журналиста нарушила, потребовав от него
отказаться от высказанных в статье мыслей или навсегда покинуть
Россию. Во исполнение столь очевидно антиконституционного требования
та же группа граждан организовала многосуточный пикет у дома
журналиста, вынудив его скрываться. Тем самым было нарушено право
журналиста на неприкосновенность личной жизни. На уведомлении об
однодневном пикете кем-то от руки был приписан его новый, уже
недельный срок. Органы власти, обычно очень требовательные к подобным
уведомлениям, на этот раз проведение публичного мероприятия легко
"согласовали". Системная проблема правоприменительной практики состоит
в данном случае в том, что власти "закрыли" глаза на все отмеченные
нарушения, руководствуясь, видимо, сугубо вкусовыми соображениями.
Пример 6. Другой аспект той же системной проблемы избирательного
применения закона регулярно проявляется в ходе согласования публичных
мероприятий, организуемых лицами и группами, которых власти тех или
иных уровней считают своими противниками. Этим гражданам "согласовать"
свои публичные мероприятия удается весьма редко. Еще одна системная
проблема реализации конституционного права на мирные собрания - все
более демонстративное превращение уведомительного порядка их
проведения в разрешительный. Что, естественно, закону никак не
соответствует. Следующая системная проблема - непропорциональное, а
порой и крайне жестокое применение полицейской силы к участникам
"несогласованных" публичных мероприятий. В одном из своих недавних
интервью начальник московской милиции заявил о стремлении своих
подчиненных "максимально минимизировать последствия применения силы".
Приветствуя это высказывание, нельзя не отметить, что оно по существу
является признанием того, что до настоящего времени эта "максимизация
минимизации" не соблюдалась, во всяком случае в столице нашей страны.
В последние годы эпиграфом ко всем докладам Уполномоченного были
слова: "Закон сильнее власти". В качестве эпиграфа к докладу за 2009
год избраны другие слова - "Права - не дают, права - берут",
почерпнутые Уполномоченным из произведения классика отечественной
литературы. Сделано это было под впечатлением от предназначенных для
судебного процесса экспертных заключений двух "независимых" экспертов
из г. Новороссийска, расценивших плакат с похожим лозунгом ("Свободу
не дают, свободу берут") как проявление экстремизма и призыв к
насильственному изменению конституционного строя. Уполномоченный
считает такое "экспертное заключение" бесконечно далеким от истины. По
мнению Уполномоченного, оба приведенных лозунга призваны донести до
граждан России ключевую мысль о том, что будущее демократии в нашей
стране зависит от них самих, от их активной позиции в общественной
жизни, от их решимости реализовать свои конституционные права и
свободы в рамках действующего законодательства. Если данный лозунг
является экстремистским, то экстремистскими являются не только призывы
многих весьма уважаемых граждан к активизации формирования
гражданского общества, но и сама российская Конституция.
1. О количестве и тематике обращений граждан
В отчетном году к Уполномоченному поступило 54046 единицы
входящей корреспонденции (обращений), содержавшей индивидуальные и
коллективные жалобы на нарушения прав конкретных лиц, информационные
сообщения о нарушениях прав человека, предложения о сотрудничестве,
политические заявления, печатные издания по правозащитной тематике и
др.
Оставаясь строго в пределах своей компетенции, Уполномоченный не
рассматривал и не комментировал политические заявления и предложения о
сотрудничестве, имевшие, по его мнению, политическую подоплеку. Во
всех таких случаях Уполномоченный разъяснял заявителям, что в
соответствии с законом он лишен права прямого или опосредованного
участия в политике.
Информационные сообщения о нарушениях прав человека становились
объектом внимательного изучения. По многим из них, в том числе по
всем, в которых шла речь о массовых нарушениях прав человека,
Уполномоченный принимал решения о проведении инициативной проверки с
выездом на место или путем направления соответствующих запросов в
компетентные органы государственной власти. При подтверждении, по
итогам проверки фактов нарушений прав человека, Уполномоченный
обращался в компетентные органы государственной власти с предложениями
об устранении нарушений.
Больше всего в почте Уполномоченного было, естественно, жалоб на
нарушения прав конкретных лиц. Общее количество поступивших жалоб в
отчетном году составило 32043 единицы. По сравнению с предыдущим годом
данный показатель возрос на 16,2%, при этом увеличение числа жалоб за
отчетный год отмечается в большинстве субъектов Российской Федерации.
Подавляющее большинство жалоб (98,6%) поступило от заявителей с
территории Российской Федерации. Остальные - из стран СНГ и Балтии, а
также из стран дальнего зарубежья.
Из Центрального федерального округа поступило 33,8% от общего
объема поступивших жалоб; из Приволжского федерального округа - 17,2%;
из Южного федерального округа - 16,2%; из Северо-Западного
федерального округа - 12,9%; из Сибирского федерального округа - 9,5%;
из Уральского федерального округа - 6,6%; из Дальневосточного
федерального округа - 3,8%.
Что касается субъектов Российской Федерации, то больше всего
жалоб поступило из г. Москвы (11,9%) и Московской области (5,9%).
Всего же на долю г. Москвы, Московской области, г. Санкт-Петербурга,
Краснодарского края, Ростовской области (перечислены в порядке
убывания количества жалоб) пришлось 32,0% всех поступивших жалоб.
В расчете к численности населения федеральных округов и субъектов
Российской Федерации поступившие жалобы распределяются чуть более
равномерно. В отчетном году на 100 тысяч населения страны приходилось
в среднем 22,2 жалобы. Выше среднего значения были показатели
Северо-Западного федерального округа - 30,2, Центрального федерального
округа - 28,7 и Южного федерального округа - 22,4 жалобы на 100 тысяч
человек. Ниже среднего значения были показатели Дальневосточного
(18,3), Приволжского (18,0), Уральского (17,0) и Сибирского (15,4)
федеральных округов.
В 30 субъектах Российской Федерации количество жалоб на 100 тысяч
населения было выше среднего значения. В том числе в Псковской области
этот показатель составил 41,7 жалобы, в Ямало-Ненецком автономном
округе - 39,8, г. Санкт-Петербурге - 39,1, в Чукотском автономном
округе - 36,7, в г. Москве - 35,8, в Республике Мордовия - 34,3 и в
Республике Коми - 31,7 жалобы на 100 тысяч человек.
В отчетном году тематика жалоб в целом соответствовала тенденциям
последних лет. Каждая вторая из поступивших к Уполномоченному жалоб
касалась нарушений личных (гражданских) прав человека.
Внутри этой категории был заметен рост количества жалоб,
связанных с неэффективностью судебной системы, нарушением права на
судебную защиту и справедливое судебное разбирательство. В отчетном
году не улучшилось положение с обеспечением разумности сроков
судебного разбирательства, с реализацией принципов справедливости
судебного разбирательства, а также состязательности и равноправия
сторон.
На уровне прошлого года осталось количество жалоб на нарушения
прав человека в ходе процессуальной деятельности органов дознания и
следствия, а также на нарушения свободы совести и вероисповедания.
Увеличилось количество жалоб, связанных с условиями отбывания
наказаний в учреждениях уголовно-исполнительной системы. Это позволяет
лишний раз напомнить о том, что отбывание осужденными наказания в виде
лишения свободы не дает никому правомочий на ущемление права на
достоинство, охрану здоровья и квалифицированную медицинскую помощь.
Поступившие к Уполномоченному жалобы указывают на остроту
социальных вопросов. Нарушениям социально-экономических прав граждан
посвящена каждая четвертая жалоба.
Не менее остро стоят и жилищные проблемы. Они заключаются в
необходимости обеспечения жильем военнослужащих, участников Великой
Отечественной войны, инвалидов, а также людей, проживающих в ветхих и
аварийных домах.
Количество жалоб по проблемам охраны материнства и детства в
отчетном году выросло на одну треть.
В отчетном году доля жалоб на нарушение политических и культурных
прав граждан осталась невысокой, составив соответственно 1,6 и 0,6% от
общего числа поступивших жалоб. Впрочем, такие показатели не должны
вводить в заблуждение: политические и культурные права обычно
востребованы меньшинством. Однако их актуальность от этого не
снижается.
Все поступающие к Уполномоченному жалобы рассматривались на
предмет их приемлемости, а затем по существу. В установленный законом
месячный срок каждому заявителю направлялся аргументированный ответ.
Во многих случаях этот ответ носил промежуточный характер, поскольку
для разрешения поставленных заявителем вопросов требовалось
взаимодействие с компетентными органами государственной власти, на
что, естественно, уходило дополнительное время.
Уполномоченный был вынужден отклонить 9,3% поступивших жалоб по
причине их несоответствия установленным в законе критериям
приемлемости. Заявителям в этой ситуации был направлен мотивированный
отказ в их рассмотрении.
По итогам рассмотрения 60,8% жалоб заявителям, не исчерпавшим
правовых средств защиты своих прав, были направлены разъяснения и
рекомендации о формах и методах их дальнейших действий.
Во взаимодействии с компетентными органами государственной власти
Уполномоченный в отчетном году принимал меры для восстановления прав
29,9% своих заявителей. Он направлял в суды заявления в защиту их прав
и свобод; лично или через своего представителя участвовал в судебных
заседаниях; обращался в суды надзорных инстанций с ходатайствами о
проверке вступившего в законную силу решения, приговора, определения
или постановления суда; присутствовал при судебном рассмотрении дела в
порядке надзора; обращался в Конституционный Суд Российской Федерации
с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом,
примененным или подлежащим применению в конкретном деле. В результате
этой работы были восстановлены права 8,6% заявителей. Много это или
мало, вопрос скорее философский, чем существенный. Часть жалоб,
находившихся в работе у Уполномоченного, не были завершены в отчетном
году и, естественно, остались у него на контроле. Более важно, однако,
другое. По мнению Уполномоченного, даже не завершившиеся его полным
успехом усилия по восстановлению прав граждан не были напрасны, если
смогли побудить компетентные органы государственной власти еще раз
осмыслить и объяснить свои действия или решения, ставшие объектом
несогласия граждан. А это значит, что в дальнейшем, принимая решения в
аналогичных ситуациях, они, хочется верить, будут более внимательны к
вопросам обеспечения прав, свобод и законных интересов своих
работодателей - граждан Российской Федерации.
2. Право на труд
В отчетном году к Уполномоченному поступило около 5 тыс. жалоб на
нарушения экономических прав. Доля жалоб этой категории возросла
совсем незначительно - на 2,6% - по сравнению с предыдущим годом.
Очень существенные изменения произошли, однако, в тематике жалоб.
Резко - на 13,3% - возросло количество жалоб на нарушение трудовых
прав. Почти на 68% сократилось количество жалоб на нарушение свободы
экономической деятельности. В той мере, в которой статистика жалоб
отражает реальную картину происходящего, можно, видимо,
констатировать, что особенно сильно экономический кризис сказался
именно на положении наемных работников. В подавляющем большинстве
случаев они обращались к Уполномоченному по вопросам невыплаты
заработной платы и незаконных, по их мнению, увольнений. Жалоб на
нарушение условий труда приходит немного, что, впрочем, вряд ли
указывает на их повсеместное улучшение. Скорее можно предположить, что
с учетом кризиса люди готовы примириться со многим, чтобы не потерять
работу. Количество жалоб на отказ в приеме на работу и вовсе
исчисляется единицами. Что в принципе понятно: проблемы
трудоустройства редко носят явно выраженный правовой характер.
Как известно, в России по-прежнему используются две методики
подсчета количества безработных. Одна методика учитывает лиц,
зарегистрированных в территориальных органах службы занятости и
имеющих статус безработного. Другая методика, рекомендованная
Международной организацией труда, учитывает не имеющее работы
экономически активное население целиком. Оценивая итоги отчетного года
по обеим методикам, следует еще раз отметить, что ожидавшегося многими
экспертами всплеска общей безработицы не произошло. Особенно интересно
при этом то, что и количество безработных на конец года оказалось в
точности таким, как прогнозировалось в самом его начале.
Зарегистрированных безработных насчитывалось около 2,2 миллиона
человек, а людей, не имеющих работы, - около 6 миллионов. Федеральную
службу по труду и занятости, равно как и Федеральную службу
государственной статистики, следует безо всякой иронии поблагодарить
за точность сделанных ими прогнозов, а Правительство Российской
Федерации - за работу, позволившую этим прогнозам сбыться. Такова
общая картина. Дальше, однако, приходится сказать о не всегда приятных
подробностях.
По мировым меркам безработица в России не очень высокая, но
структура занятости, как уже отмечалось, крайне несовременная.
Антикризисные мероприятия, предпринимаемые работодателями,
нацелены, естественно, на минимизацию издержек. Альтернативой
увольнению работников в таких условиях сплошь и рядом становится их
принудительное отправление в отпуск без сохранения заработной платы,
перевод на неполную рабочую неделю с соответствующим сокращением
заработной платы, "плановые" задержки с ее выплатой. Все эти меры, за
исключением разве что невыплаты заработной платы, можно было бы
считать "наименьшим злом", если бы не два обстоятельства. С
экономической точки зрения они помогают неэффективному работодателю
остаться "на плаву". С правовой же точки зрения указанные меры, если
они приняты без согласия самих наемных работников, могут
рассматриваться как нарушение их трудовых прав. Здесь и наступает для
государства своего рода "момент истины". Статистика, как говорят
классики нашей литературы, знает все. Кроме количества наемных
работников, условия труда которых были изменены в связи с кризисом. А
ведь это важный показатель, позволяющий установить, кого отправили в
отпуск или перевели на неполную рабочую неделю с соблюдением
требований закона, а кого "по-простому", без лишних формальностей.
Между тем сохранившие работу, но потерявшие при этом зарплату или ее
часть наемные работники сплошь и рядом бесправны. Они опасаются
обращаться в Государственную инспекцию труда, в прокуратуру или в суд,
к Уполномоченному. Их удел терпеть, а когда терпеть уже невозможно,
идти на крайние меры: выходить на улицы, перекрывать федеральные
трассы, требовать приезда высоких должностных лиц. Сути проблемы это,
однако, не меняет: в экстремальных условиях кризиса недостаточность и
малая эффективность правовых механизмов государства, которые призваны
защитить наемных работников от произвола работодателя, очень заметна.
Не вполне понятно, например, какова роль Государственной инспекции
труда, вроде бы контролирующей соблюдение трудового законодательства,
но, как правило, дистанцирующейся от разрешения трудовых споров. Пока
Государственная инспекция труда дежурно отсылает наемных работников в
суд, по сути дела ограничивая свои полномочия контролем за
правильностью ведения кадрового делопроизводства. Предоставленное же
им право привлекать работодателей к административной ответственности
инспекторы используют с большой неохотой.
Задолженность по заработной плате государственной статистикой
учитывается. С учетом кризиса этот показатель был в отчетном году
формально неплохим: суммарная задолженность неуклонно снижалась. К
середине года она вплотную приблизилась к отметке в 9 млрд. рублей,
почти втрое превысив аналогичный показатель за 2008 год. Однако на
конец отчетного года задолженность составила около 5,4 млрд. рублей.
Общее количество наемных работников, перед которыми у работодателей
имелась задолженность по заработной плате, тоже сократилась с 540
тысяч человек в марте до 266 тысяч в декабре. При этом, правда, по
мнению многих экспертов, на самом деле сумма задолженности значительно
выше. Ведь официальная статистика фиксирует данные только по крупным
предприятиям, в то время как ситуация на мелких и средних предприятиях
остается неучтенной. Нельзя, конечно, забывать и о распространенной
практике приема людей на работу без оформления трудовых отношений, то
есть без подписания трудового договора и оформления трудовой книжки,
определения понятных работнику, прозрачных условий труда, установления
легальной заработной платы. "Неформальные" или, говоря прямо,
нелегальные наемные работники вообще лишены возможности защищать свои
права.
В мае 2009 года к Уполномоченному обратилась гражданка О., мужу
которой его работодатель - ЗАО "СВ-Поволжское" (г. Тольятти Самарской
области) - не выплачивал зарплату с начала года.
Найдя это обращение обоснованным, Уполномоченный направил в
прокуратуру Самарской области ходатайство о проверке изложенных в нем
фактов и о принятии мер прокурорского реагирования. Факты невыплаты
зарплаты работникам предприятия подтвердились.
В результате руководство ЗАО "СВ-Поволжское" было привлечено к
административной ответственности, а задолженность перед его
работниками полностью погашена.
Как обычно, успех в восстановлении прав заявителя в столь простой
и очевидной ситуации их нарушения оставил двойственное ощущение. С
одной стороны, удовлетворение результатом. С другой стороны,
недоумение в связи с тем, что без вмешательства Уполномоченного
сделать этого не удавалось.
Летом отчетного года работники МУП "Комбинат благоустройства", г.
Ессентуки Ставропольского края, обратились к Уполномоченному с жалобой
на нарушение их трудовых прав. Заявители сообщили о том, что им не
выплачивают заработную плату и отпускные, привлекают к работе в
выходные и праздничные дни без надлежащего оформления и оплаты, а
также о том, что в нарушение законодательства с ними не заключены
трудовые договоры.
Для проверки и разрешения ситуации, изложенной в жалобе,
Уполномоченный обратился в краевую прокуратуру. Изложенные в жалобе
факты нашли подтверждение. Прокуратура внесла представление об
устранении нарушений. В итоге руководящие работники предприятия были
привлечены к дисциплинарной ответственности, а нарушения - устранены.
Безусловно, самой болезненной формой нарушения прав работника
является его незаконное увольнение. В отчетном году больше всего таких
жалоб пришлось на увольнения, связанные с сокращением численности или
штата работников. Такая форма прекращения трудовых отношений по
инициативе работодателя законна. Разумеется, при том условии, что
работодатель выполняет все предусмотренные законом процедуры: за два
месяца до увольнения вручает работнику письменное уведомление об этом,
выплачивает выходное пособие в установленном размере и т.д. Нерадивые
работодатели всегда считали такие процедуры чересчур обременительными
и накладными. В условиях кризиса попытки уклониться от их выполнения,
побудив или принудив работника уволиться по "собственному желанию",
получили весьма широкое распространение.
В этих целях намеченного к увольнению работника подвергают порой
жесткому психологическому давлению, ему создают невыносимые условия
для работы, предлагают заведомо невыполнимые производственные задания,
под любыми предлогами объявляют выговоры. Оказавшись под таким
прессом, выдержит его далеко не каждый. Результат - увольнение по
"собственному желанию" без какой-либо компенсации.
В июле отчетного года к Уполномоченному обратилась гражданка Е.,
проживающая в Свердловской области. Она сообщила о том, что находится
в отпуске по уходу за ребенком до 1,5 лет. Работодатель сообщил ей о
ликвидации предприятия и вынудил написать заявление об увольнении по
собственному желанию. По мнению Е., работодатель намеренно ввел ее в
заблуждение: ликвидированное предприятие продолжало функционировать.
По ходатайству Уполномоченного прокуратура Свердловской области
провела проверку по жалобе Е. Проверка установила, что предприятие
было не ликвидировано, а просто переименовано. А работодатель вынудил
Е. уволиться по собственному желанию, чтобы не выплачивать ей
задолженность по зарплате.
После вмешательства Уполномоченного в отношении руководителя
предприятия прокурором было вынесено постановление о возбуждении дела
об административном правонарушении, а также взыскана вся задолженность
по заработной плате.
В ноябре 2009 года к Уполномоченному обратилась проживающая в
Курской области гражданка З. в защиту прав своей беременной дочери,
которую ее работодатель пытался побудить к увольнению по собственному
желанию, со ссылкой на невозможность обеспечить иной работой в
соответствии с ограничениями по состоянию здоровья.
Для разрешения жалобы Уполномоченный обратился в областную
Государственную инспекцию труда, которая оперативно взяла вопрос на
контроль и добилась восстановления прав работника.
В сентябре отчетного года к Уполномоченному обратились жительницы
Приморского края гражданки Б., К. и Х., сообщившие о своем незаконном
увольнении по сокращению штата в ЗАО "ЛУТЭК".
До обращения к Уполномоченному заявительницы не обжаловали
решение о своем увольнении в судебном либо административном порядке.
Кроме того, к их жалобе не были приложены копии документов, касающихся
увольнения. С учетом этих обстоятельств Уполномоченный был вынужден
ограничиться разъяснением заявителям их права на обращение в суд.
Как уже отмечалось выше, небольшое количество обращений поступает
к Уполномоченному в связи с отказом в трудоустройстве. Чаще всего в
них содержатся просьбы помочь с трудоустройством с учетом особых
обстоятельств. Уполномоченный откликается на такие просьбы,
руководствуясь справедливостью и голосом совести, как это
предусмотрено его присягой.
В июне 2009 года к Уполномоченному обратилась жительница г.
Костромы С. с просьбой помочь в трудоустройстве ее дочери, инвалида по
зрению. Изучив обращение С., Уполномоченный направил в Департамент
государственной службы занятости населения Костромской области письмо
с просьбой оказать содействие заявителю, рассмотрев все имеющиеся
возможности трудоустройства ее дочери.
Просьба Уполномоченного была удовлетворена: дочери заявителя
предложили работу в одном из медицинских учреждений г. Костромы.
Ни самое лучшее правительство, ни самый добросовестный
работодатель не смогут в полной мере обеспечить права наемных
работников, не имея оппонента в лице добровольных объединений самих
работников - их профессиональных союзов. Дело при этом отнюдь не в
том, что профсоюзы по определению умнее и совестливее любого
правительства или работодателя. Просто у каждого из них свои
приоритеты. Правительство, прежде всего, отвечает за макроэкономику,
работодатель - за эффективность, а следовательно, прибыльность
собственного производства, а профсоюзы - за права своих членов. Нельзя
также забывать и о том, что в конфликте между работодателем и наемным
работником силы заведомо не равны. К услугам работодателя - весь
аппарат управления с его знаниями и опытом, квалифицированные адвокаты
и другие союзники. Наемный же работник зачастую может рассчитывать
только на самого себя. Именно в такой ситуации и нужен профсоюз,
всегда готовый прийти на помощь работнику, дать ему совет, а если
потребуется, и выступить в защиту его нарушенных прав.
Такая модель, в рамках которой работодатель и профсоюз оппонируют
друг другу, а государство выступает в роли арбитра, неплохо работает
во всех развитых демократических странах. У нас такая трехсторонняя
система единства в многообразии пока что не сложилась. К
Уполномоченному в отчетном году поступило около 2,5 тыс. жалоб на
нарушение трудовых прав граждан. В подавляющем большинстве из них речь
идет о невыплатах зарплаты, изменении условий труда, незаконных
увольнениях. Ни в одной из этих жалоб нет ни малейшего намека на
участие профсоюза в трудовом споре на стороне наемного работника. При
этом, правда, около двух десятков жалоб пришло от первичных
профсоюзных организаций. Во всех таких жалобах содержались просьбы о
вмешательстве Уполномоченного. Ни в одной из них не сообщалось о том,
как сами профсоюзные организации воспользовались своими законными
полномочиями для защиты прав работников.
Столь удивительная пассивность и неэффективность деятельности
профсоюзов в защите прав работников имеет, как представляется,
несколько объяснений. Обращает на себя внимание, в частности, то, что
в некоторых важных вопросах действующее российское законодательство
предоставляет профсоюзам меньше прав, чем старое советское. Так,
например, в соответствии со ст. 35 утратившего силу Кодекса законов о
труде Российской Федерации (утвержденного еще в 1971 году) увольнение
работника было возможно не иначе как с согласия соответствующего
выборного профсоюзного органа. Напротив, ст. 82 действующего Трудового
кодекса Российской Федерации предусматривает, что увольнение работника
производится с учетом мотивированного мнения выборного профсоюзного
органа. Если это мнение отрицательное, решение вопроса о законности
увольнения передается в конечном счете в Государственную инспекцию
труда. Многие советские законы работали только на бумаге, а профсоюзы
были в сущности частью вертикали власти. И все же никуда не уйти от
констатации того факта, что в данном конкретном случае они хотя бы
потенциально были более эффективным инструментом защиты прав наемных
работников.
Сказанное выше - не призыв к возвращению в советское прошлое.
Во многом как следствие неэффективности нынешних профсоюзов,
унаследовавших стереотипы работы старых советских времен, на
предприятиях и в отраслях возникают альтернативные им новые профсоюзы.
Однако зачастую органы власти на местах демонстрируют настороженность
и плохо скрываемую неприязнь к новым профсоюзам. Их организаторы и
активисты время от времени подвергаются нападениям "неустановленных"
лиц, другие "неустановленные" лица угрожают их семьям. Уполномоченный
не располагает сведениями о причастности работодателей к таким
противоправным действиям. Однако о случаях выявления и наказания
виновных в их совершении лиц Уполномоченному также не известно. Равно
как и о выступлениях Федерации независимых профсоюзов России в защиту
права граждан нашей страны на создание новых профсоюзов.
В таких условиях деятельность новых профсоюзов неизбежно
приобретает тенденцию к радикализации, зачастую выходя за
установленные законом рамки. Тем более что сами эти рамки таковы, что
позволяют квалифицировать едва ли не любое начинание профсоюза как
незаконное. Речь, в частности, идет о порядке реализации работниками
своего конституционного права на забастовку. Согласно ст. 413
Трудового кодекса Российской Федерации забастовки не допускаются в
организациях и на предприятиях, непосредственно связанных с
обеспечением жизнедеятельности населения, а также в случаях, когда они
создают угрозу для безопасности государства, обороны страны, для жизни
и здоровья людей. Такие ограничения разумны и не вызывают возражений.
Сомнения возникают при изучении процедуры объявления забастовки,
предусмотренной ст. 410 Трудового кодекса. Неукоснительно выполнить
все требования этой процедуры практически нереально. А малейшее
нарушение любого из них делает забастовку незаконной. Как это,
например, случилось на предприятиях "Североуралбокситруд", "Форд Мотор
Компани", "Фестальпине Аркада Профиль" и др.
Казуистика, к которой при благосклонном отношении судов прибегают
в таких случаях представители работодателя, заслуживает особого
внимания. Здесь же достаточно отметить, что количество проводимых в
нашей стране за год законных забастовок можно сосчитать на пальцах
одной руки. В то время как количество забастовок, признанных
незаконными, статистикой просто не учитывается, а острые трудовые
споры происходят систематически. Отнюдь не призывая сограждан к
забастовкам (это, разумеется, крайняя мера), Уполномоченный считает
нужным подчеркнуть, что столь явное несоответствие практически нулевой
забастовочной статистики с реалиями нашей жизни свидетельствует о явно
неоправданном ограничении в нынешнем законодательстве конституционного
права на забастовку.
3. Право на социальное обеспечение и медицинскую помощь
Вопреки ожиданиям многих экспертов в отчетном году общее
количество поступивших к Уполномоченному жалоб по различным вопросам
социального обеспечения и медицинского обслуживания не возросло. В той
мере, в которой этот статистический факт отражает положение вещей в
целом, можно, видимо, предположить, что экономический кризис мало
сказался на жизни социально уязвимых групп населения. Впрочем,
обольщаться не приходится. Во-первых, жалобы указанной категории
по-прежнему составляют не менее одной трети от всех жалоб, посвященных
соблюдению социальных прав, что очень много. Во-вторых, жалобы на
нарушение социальных прав в большинстве случаев сигнализируют не
только и даже не столько об индивидуальных, сколько о системных
проблемах, затрагивающих права и интересы больших социальных групп.
Немало таких проблем традиционно порождает действующая система
пенсионного обеспечения. Однако нельзя не обратить внимания на тот
факт, что, по данным Росстата, по состоянию на 1 октября 2009 года
средний размер трудовой пенсии по старости в России превысил 5800
рублей при том, что величина прожиточного минимума пенсионера
составила в первом полугодии 4086 рублей. В принципе это неплохой
результат, позволяющий отметить целенаправленную работу государства,
сумевшего изыскать резервы для повышения пенсий в условиях кризиса.
Проблема, однако, в том, что даже после последнего повышения трудовых
пенсий коэффициент пенсионного замещения заработной платы остается
крайне низким. В среднем по стране коэффициент пенсионного замещения
по-прежнему не превышает 28%. Между тем согласно Конвенции N 102
Международной организации труда "О минимальных нормах социального
обеспечения" (Российская Федерация в Конвенции до сих пор не
участвует) пенсия после 30 лет стажа не должна составлять меньше 40%
от заработной платы квалифицированного рабочего. Стандарт Европейской
Социальной Хартии, которую Россия подписала в 2000 году, еще выше.
Считается, что коэффициент замещения после 35 - 40 лет страхового
(трудового) стажа должен составлять не менее 50 - 60% от размера
заработной платы. В России уровень пенсий, по оценке экспертов, в два
- три раза ниже указанных стандартов. Уполномоченный не раз обращал
внимание на это положение в своих предыдущих докладах. Следует также
упомянуть, что Концепция долгосрочного социально-экономического
развития Российской Федерации до 2020 года говорит о создании условий
для достижения искомого 40% коэффициента замещения трудовой пенсии по
старости. Пока же размер трудовой пенсии по старости сопоставляется с
прожиточным минимумом пенсионера. Согласно указанной Концепции к 2010
году средний размер трудовой пенсии по старости достигнет 1,47
прожиточного минимума пенсионера, а средний размер социальной пенсии -
указанного прожиточного минимума.
Экономический кризис вынуждает работодателей думать о сокращении
расходов на заработную плату, побуждая работников, достигших
предпенсионного и пенсионного возраста, выходить на пенсию. Как это,
однако, сделать, если пенсия настолько уступает заработной плате, а
новую работу в условиях кризиса найти особенно трудно.
В целом приходится с сожалением констатировать, что годы
финансового преуспевания оказались по большому счету потерянными для
решения главной задачи в сфере пенсионного обеспечения - разработки
его философии и стратегии. Внимание государства было поглощено
решением текущих задач - повышения размеров пенсий, оптимизации схем
финансирования и т.д. О том, чтобы хотя бы в качестве стратегического
ориентира реформы пенсионного обеспечения установить "привязку"
трудовой пенсии к заработной плате, а не к явно заниженному
прожиточному минимуму пенсионера, этот вопрос в повестку дня поставлен
не был. До сих пор не предложен россиянам и простой, понятный каждому
способ определения размера пенсии по старости.
Сделать это, однако, не поздно и сегодня. Для решения задачи
зарабатывания достойной пенсии требуется определить общественно
признанные критерии определения этой пенсии для работников с различной
по размеру заработной платой.
Во всех промышленных развитых странах размер страховой пенсии
определяется на основе характерного для данного работника среднего
заработка. Он подсчитывается за достаточно длительный период, который
устанавливается национальным законодательством. Эти правила
рекомендованы Конвенцией N 102 МОТ, они учитывались ранее и в
пенсионном законодательстве СССР и Российской Федерации.
Так как диапазон заработков в России слишком велик, необходимо
законодательно установить как минимальный, так и максимальный размер
пенсии по старости.
Понятно, что переход к предложенной системе расчета трудовых
пенсий потребовал бы времени, возможно, немалого. Продолжительность
такого "переходного" периода можно было бы также предусмотреть в
соответствующей норме закона. Социальные же пенсии необходимо бы уже
сейчас законодательно привязать к прожиточному минимуму. Оговорив
также возможности их дальнейшего повышения.
К проявлениям проблемы концептуальной непроработанности многих
аспектов социального обеспечения можно отнести, например, и крайне
низкий уровень компенсационных выплат неработающим трудоспособным
лицам, осуществляющим уход за инвалидом или престарелым. В 2009 году
эти выплаты составляли 1200 рублей в месяц. На основании каких идей и
расчетов была получена эта сумма, понять невозможно. Ясно зато, что
она в разы меньше установленного прожиточного минимума. Нельзя также
не обратить внимание на то, что согласно Правилам осуществления
ежемесячных компенсационных выплат неработающим трудоспособным лицам,
осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами (утв.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.06.2007 N
343), эту ничтожную сумму выплачивать прекращают при назначении лицу,
осуществляющему уход, пособия по безработице, максимальная величина
которого составляла в отчетном году 4900 рублей. Больше того, если
объект ухода - нетрудоспособный гражданин - найдет себе посильную
оплачиваемую работу, то лицо, осуществляющее за ним уход, согласно тем
же Правилам компенсации в 1200 рублей лишится.
Следует подчеркнуть, что причина столь унизительно низких
размеров указанных компенсаций, а равно и унизительных ограничений на
их выплату не в душевной черствости должностных лиц, все это
придумавших. Главное в том, что ни у государства, ни в обществе не
сформировалось понимание одной простой и очевидной истины: лицо,
добровольно осуществляющее уход за нетрудоспособным или престарелым
человеком, берет на себя часть социальных функций государства, нередко
в ущерб собственным желаниям и интересам. Такое самопожертвование
заслуживает, как представляется, большего понимания и, разумеется,
адекватного материального поощрения.
Как всегда остро в нашей стране стоит проблема трудовой занятости
инвалидов. По данным Минздравсоцразвития России, около половины из 13
миллионов россиян с ограниченными возможностями трудоспособны. Только
15% из них смогли найти работу. Здесь опять-таки уместен вопрос о
концептуальной проработанности подхода государства к проблеме
обеспечения равенства конституционных прав своих граждан. Суть
проблемы в том, что искомое равенство в правах применительно к
гражданам с ограниченными возможностями достигается путем
предоставления им пакета социальных услуг, а также преференций. По
мнению Уполномоченного, главная из них могла бы состоять в
финансировании государственных программ помощи инвалидам в
приоритетном порядке, а не по остаточному принципу.
Пока что до этого далеко. О чем свидетельствует, например,
тяжелое положение в сфере реабилитации инвалидов. Многие из них,
особенно люди среднего и старшего возраста, вообще не имеют
индивидуальных программ реабилитации, что не позволяет им учиться,
работать, получать санаторно-курортное лечение. Много нареканий
вызывает и содержание таких программ. Общее же количество
реабилитационных учреждений соответствующего профиля составляет по
стране примерно 18% от потребности. На практике это означает, что,
например, в Красноярском крае свыше 600 инвалидов состоят в очереди на
получение направлений в специализированные учреждения
психоневрологического профиля.
В настоящее время в России имеются 1683 стационарных учреждения
социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов. Эти
учреждения размещены в 4333 зданиях, 667 из которых нуждаются в
капитальном ремонте, а некоторые и вовсе находятся в аварийном
состоянии и могут в любую минуту обрушиться.
В этой связи особо хотелось бы отметить также проблему
существования в стране учреждений социального обслуживания без
определенного правового статуса, которые практически не подконтрольны
органам власти, а содержатся в основном за счет пенсий проживающих в
них лиц. Условия пребывания в таких бесхозных учреждениях также далеки
от требуемых.
В связи с многочисленными жалобами на неисполнение органами
государственной власти отдельных субъектов Российской Федерации
законодательства в сферах социального обслуживания и пожарной
безопасности Уполномоченный в мае отчетного года обратился к
полномочным представителям Президента Российской Федерации в
федеральных округах с просьбой взять под свой контроль устранение
выявленных проблем.
Как стало ясно из полученных ответов, в субъектах Российской
Федерации начата реализация программ соответствующих мероприятий. В
ходе прокурорских проверок были выявлены 118 учреждений социального
обслуживания без определенного правового статуса. В 88 из них
нарушения устранены. В первоочередном порядке проводятся мероприятия
по устранению нарушений, приводящих к риску возникновения пожаров,
чреватых угрозой для жизни и здоровья людей. В связи с этим
приостановлена деятельность 7 учреждений, где были найдены подобные
нарушения. Увеличена также численность личного состава подразделений
пожарной охраны, разработаны планы эвакуации людей, проведены работы
по установке пожарной сигнализации и обработке деревянных конструкций
противопожарными смесями.
В Дальневосточном федеральном округе введены в эксплуатацию после
реконструкции 20 учреждений социального обслуживания, а еще 5 таких
учреждений построены заново. В Южном федеральном округе построены 6
учреждений социального обслуживания. Подобные примеры можно было бы
продолжать. Впрочем, и так ясно, что при ответственном отношении
должностных лиц к своим обязанностям многие проблемы решаемы и при
нынешнем небогатом финансировании.
В сентябре 2008 года Российская Федерация подписала Конвенцию ООН
о правах инвалидов. Это событие можно было бы приветствовать, если бы
не труднообъяснимое затягивание ратификации этой Конвенции. Между тем
без принятия к исполнению закрепленных в Конвенции международных
стандартов развитие национального законодательства и политики в
отношении людей с ограниченными возможностями представляется
проблематичным.
В настоящее время в Российской Федерации действует последняя
редакция Федеральной целевой программы "Социальная поддержка инвалидов
на 2006 - 2010 годы". К сожалению, ни механизмы ее реализации, ни
объемы финансирования не свидетельствуют о досконально разработанном
системном подходе к проблемам инвалидов.
Типичен, в частности, такой пример. Инициируемые Уполномоченным
прокурорские проверки исполнения законодательства о защите прав
инвалидов на беспрепятственное пользование железнодорожным, воздушным
и водным транспортом нередко выявляют нарушения требований ст. 15
Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите
инвалидов в Российской Федерации". Нарушения, естественно, подлежат
устранению. Как, однако, это сделать, если оборудование для
беспрепятственного доступа инвалидов на платформы, в здания и
помещения вокзалов, аэропортов, морских и речных портов едва ли не
повсеместно отсутствует. А финансирование его установки недостаточно.
(Вообще говоря, как оно может быть достаточным и откуда его взять,
если на 0,8% населения России приходится, по данным экспертов, 30%
совокупных доходов страны.)
Весьма характерна в этом смысле жалоба инвалида I группы Е. из г.
Ивантеевки Московской области на необеспеченность доступа инвалидов,
проживающих в городе, к объектам социальной и транспортной
инфраструктуры города.
Для проверки фактов, изложенных в жалобе, Уполномоченный
обратился к заместителю Председателя Правительства Московской области.
Откликнувшись на это обращение, Министерство социальной защиты
населения Московской области провело комиссионный осмотр объектов,
перечисленных в жалобе, и приняло решение об устранении в двухмесячный
срок выявленных нарушений. Хочется надеяться, что это решение будет
выполнено, хотя, как оно будет финансироваться, не вполне понятно.
Одним из наиболее недоступных для инвалидов видов транспорта
является железнодорожный. Нарушения установленных норм, обеспечивающих
посадку и высадку инвалидов, распространены в системе ОАО "РЖД" весьма
широко. В отчетном году такие нарушения отмечены на Московской,
Восточно-Сибирской, Дальневосточной, Забайкальской, Красноярской,
Октябрьской, Северной, Северо-Кавказской железных дорогах.
Житель г. Екатеринбурга Т. обратился к Уполномоченному с жалобой
на нарушение прав инвалидов, которые не имеют возможности
беспрепятственно пользоваться железнодорожным транспортом. В связи с
этим Уполномоченный направил президенту ОАО "РЖД" письмо с просьбой
решить вопрос строительства высоких пассажирских платформ с пандусами
или подъемниками для инвалидов.
В поступившем ответе с оптимизмом сообщалось о том, что эта
работа проводится в рамках Стратегии развития железнодорожного
транспорта Российской Федерации до 2030 года, а также реализации
программ развития пассажирского комплекса дальнего следования и
пригородного сообщения и программы развития железнодорожных вокзалов
до 2015 года. Осталось, однако, не ясно, до какого именно года - 2030
или 2015 - инвалидам придется ждать восстановления своих нарушенных
прав, в том числе и права на свободу передвижения.
Ключевое место в социальной политике любого развитого государства
занимает охрана здоровья его граждан. Все остальные социальные блага
(пенсии, пособия, компенсации), по сути дела, обесцениваются в случае
ненадлежащего исполнения властями своих обязанностей по охране
здоровья и оказанию качественной медицинской помощи.
Общеизвестно, что российское здравоохранение уже давно переживает
нелегкие времена. Запутанный комплекс его проблем едва ли не в
неизменном виде "переходит" из одного доклада Уполномоченного в
другой. При этом количество жалоб граждан на ненадлежащую реализацию
права на охрану здоровья и медицинскую помощь традиционно невелико.
Причина этого парадокса видится в том, что привычные ко всему граждане
нашей страны не склонны воспринимать сферу здравоохранения в
категориях своих прав и соответственно обязанностей государства. К
тому же специфика медицинских проблем такова, что люди зачастую
предпочитают скорее заплатить или доплатить за качественную помощь,
чем принципиально отстаивать свои права, например на бесплатное
лечение.
Глубоко симптоматична в этом смысле полемика, возникшая между
Минздравсоцразвития России и Уполномоченным. Впрочем, этой полемики не
было бы, не подготовь министерство отзыв на предыдущий ежегодный
доклад Уполномоченного. Такое внимание ведомства к документу
Уполномоченного нельзя не приветствовать. Нельзя не выразить
удовлетворения и в связи с тем, что целый ряд его наблюдений и
предложений нашли у министерства поддержку.
Со своей стороны и Уполномоченный хотел бы отметить большую
работу Минздравсоцразвития России. Выразившуюся, например, в
проведении совместно с Федеральным фондом обязательного медицинского
страхования мониторинга территориальных программ государственных
гарантий с целью оценки уровня финансового обеспечения этих программ,
а также их сбалансированности по видам и объемам медицинской помощи.
Немало сделано министерством и в области подготовки нормативных
актов, например для эффективного регулирования видов и порядка
оказания платных медицинских услуг. Чрезвычайно важны и усилия
министерства, направленные на ограничение роста цен на жизненно
необходимые и важнейшие лекарственные средства, сокращение, а в
конечном счете и полное искоренение оборота фальсифицированных
лекарств.
Тем досаднее обнаружить в отзыве Минздравсоцразвития России на
доклад Уполномоченного за 2008 год следующий пассаж:
"Необоснованны публикуемые в средствах массовой информации
призывы собрать "всем миром" деньги на лечение больного ребенка.
Медицинская помощь детскому населению оказывается бесплатно в рамках
Программы государственных гарантий... за счет средств муниципальных
бюджетов, бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального
бюджета".
Процитировав этот удивительный фрагмент министерского творчества,
Уполномоченный отнюдь не стремился концентрировать внимание на его
казенном стиле - "детское население", "гарантии оказания гражданам за
счет..." и др. Недоумение вызывает легкость, с которой фактически
записываются в аферисты люди, озабоченные здоровьем детей. А больше
всего настораживает тезис об оказании бесплатной медицинской помощи не
всем, кому она необходима, а только и исключительно в рамках
утвержденной Программы. В этом, как представляется, и состоит
концептуальная проблема российского здравоохранения, ориентированного
на лечение лишь тех, на кого хватит средств в рамках некой
министерской программы. В этой связи Уполномоченный предложил бы
министерству провести выборочный мониторинг любых опубликованных в СМИ
призывов об оказании медицинской помощи смертельно больным детям,
выяснив причины, по которым для них оказалась недоступна бесплатная
помощь в рамках Программы государственных гарантий.
4. Право собственности на имущество
Уже давно стал хрестоматийным пример из жизни некоего японского
фермера, проживающего и ведущего хозяйство аккурат на территории
международного аэропорта "Нарита". Причина проста: фермер не
согласился расстаться со своей собственностью в обмен на предложенную
компенсацию, а власти, действуя в рамках японского законодательства,
не смогли заставить его передумать. В нашей стране такой казус
невозможен: Конституция Российской Федерации (ч. 3 ст. 35) допускает
принудительное отчуждение у собственника его имущества для
государственных нужд по решению суда и при условии предварительного и
равноценного возмещения. Здесь, вероятно, уместен "академический"
вопрос о соответствии приведенной нормы декларированному в той же
самой Конституции (ч. 2 ст. 8) положению о равной защите государством
всех форм собственности - частной, государственной, муниципальной и
др. На практике, однако, важно другое, а именно то, что в сфере
гражданских, земельных и жилищных отношений сама норма о
принудительном изъятии имущества все чаще применяется в ущерб правам и
законным интересам собственников изымаемого имущества.
Жилищный кодекс Российской Федерации вступил в силу в 2005 году,
а с 2007 года к Уполномоченному от собственников недвижимого
имущества, в особенности жилых строений и помещений, начали поступать
жалобы на его принудительное изъятие. Практически все заявители были
не согласны с предложенным им возмещением и не считали его
равноценным. Лаг в два года объясняется тем, что именно такой срок
установлен законом для предъявления иска о прекращении права
собственности. Таким образом, вполне очевидно, что жалобы граждан на
нарушение их права собственности были порождены применением Жилищного
кодекса Российской Федерации. Для того чтобы лучше понять возникшие
проблемы, следует обратиться к положениям Жилищного кодекса РСФСР 1983
года. Этот закон четко постулировал обязанность государства
компенсировать собственнику или нанимателю утрату изъятого жилья путем
предоставления равноценного жилья. При этом никаких различий между
собственником и нанимателем жилья законодательно установлено не было.
И тот, и другой имели право на получение от государства одинакового по
метражу жилья.
Напротив, Жилищный кодекс Российской Федерации права
собственников и нанимателей строго разграничивает. Наниматели имеют
право на получение равноценного по площади и благоустройству жилья в
границах того же муниципального образования. К собственникам же жилья
применяется выкупной порядок его изъятия. Именно у собственников
жилья, а их сейчас большинство, возникает масса проблем. Главная из
них связана с его оценкой. Закон предполагает выплату собственнику
рыночной стоимости изъятого жилья, но не дает ни методологии, ни
критериев для ее исчисления. Понятно, что, изымая жилье, власть
постарается его стоимость занизить. Проще всего занизить выкупную
стоимость жилья, воспользовавшись оценками БТИ, определяемыми с учетом
срока его эксплуатации. Выкупная стоимость получится пустяковая. Куда
деваться собственнику, получившему в виде компенсации денежную сумму,
на которую другого жилья не приобрести, государство, видимо, не
волнует. (Как вариант собственник может получить и жилье, но
опять-таки исходя из выкупной стоимости того, что было изъято.) Так
что разногласия практически неизбежны. Как и положено в цивилизованной
стране, решать их следует в суде. Трудность лишь в том, что в
российском суде слово власти "весит" куда больше, чем слово мелкого
собственника.
Очень типичен в этом смысле нашумевший в 2007 году случай с
выселением семьи П. из принадлежавшего ей дома в районе Южное Бутово в
Москве. В собственности у этой семьи из трех человек (престарелая
мать, ее дочь средних лет и совершеннолетний внук) находился ветхий
дом из 5 комнат площадью в 120 кв. метров. Участок в 28 соток, на
котором располагался этот дом, находился у семьи П. в бессрочном
пользовании. Летом 2006 года по решению Зюзинского районного суда
семья П. была принудительно переселена в однокомнатную квартиру.
Весной 2007 года другим решением того же суда право собственности
семьи П. на свой дом было прекращено в обмен на 1,5 миллиона рублей
компенсации, но без права предоставления дополнительного жилья. В
дальнейшем префектура ЮЗАО г. Москвы, стремясь погасить волну
осуждения в СМИ, заключила с семьей П. "мировое соглашение" на
условиях предоставления двух однокомнатных квартир и компенсации за
садовые насаждения в размере 1,2 миллиона рублей. Эти условия вряд ли
можно признать справедливыми. Фактически семью П. принудили к
заключению "мирового соглашения".
В этой весьма неприглядной, но в целом типичной истории
заслуживает внимания одно важное обстоятельство: вопрос о компенсации
за участок земли под изъятым домом даже не возник. Причина очевидна:
этот участок не был оформлен в собственность. Между тем согласно
действующему с 2001 года Земельному кодексу Российской Федерации
земельные участки, находящиеся в постоянном (бессрочном) пользовании
или в пожизненном наследуемом владении, подлежат переоформлению в
собственность. Право на переоформление земельного участка в
собственность предоставлено лицам, владеющим жилым строением,
расположенным на этом участке. Эта норма Земельного кодекса Российской
Федерации выполняется из рук вон плохо. И дело отнюдь не столько в
сложности процедуры переоформления самой по себе. Сколько в том, что
органы местного самоуправления ее необоснованно затягивают, чтобы не
осложнять себе в дальнейшем процесс изъятия земельного участка.
Переоформление земельного участка в собственность осуществляется в
заявительном порядке и в не оговоренные законом сроки. Проще говоря,
собственник дома должен сам озаботиться процедурой переоформления
участка под ним. Не каждый из наших граждан на такое способен. Скажем,
пожилым или просто не очень разбирающимся в законе людям это чаще
всего не под силу. А тем из них, кто решится заняться переоформлением
земли в собственность, придется столкнуться с сознательным
бюрократическим саботажем. И закон им никак не поможет: сроки-то для
этой процедуры не установлены.
В целом весь процесс принудительного отчуждения у собственника
его имущества для государственных и муниципальных нужд дает очень
большие односторонние преимущества властным структурам. Именно поэтому
органы местного самоуправления зачастую принимают решение об
отчуждении собственности с немыслимой легкостью даже тогда, когда
этого можно и не делать.
В отчетном году Уполномоченному после долгой переписки с органами
местного самоуправления удалось добиться восстановления имущественных
прав гражданки Ш. из г. Аши Челябинской области, нарушенных
постановлением об изъятии у собственника земельного участка и жилого
дома с хозяйственными постройками для муниципальных нужд
(строительства многоквартирного дома).
Принимая такое постановление, орган местного самоуправления даже
не попытался договориться с собственником ни о выкупной стоимости
имущества, ни о натуральном возмещении. Вместо этого орган местного
самоуправления сразу обратился с иском в городской суд. Последний,
однако, иск не удовлетворил. От своего намерения изъять указанную
собственность власти, естественно, не отказались. Итог оказался без
преувеличения удивительным: орган местного самоуправления пришел к
выводу о том, что для строительства искомого многоквартирного дома
изъятия имущества у частного собственника не требуется. В проектную
документацию строительства были внесены небольшие изменения и
необходимость в изъятии указанного имущества отпала.
Приведенный пример позволяет, как представляется, сделать вывод о
том, как остро стоит вопрос о необходимости разработки четких
критериев определения самого понятия "государственные и муниципальные
нужды", исключающих возможность их расширительного толкования.
Процесс приватизации государственного и муниципального жилищного
фонда закономерно привел к тому, что квартиры в многоквартирных домах
зачастую принадлежат к различным формам собственности. Это порождает
немалые трудности в правовом регулировании.
В частности, в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской
Федерации от 02.07.2009 N 14 отмечено, что Жилищным кодексом
Российской Федерации не урегулирован порядок обеспечения жилищных прав
собственника при принятии решения о сносе многоквартирного дома,
состоящего из жилых помещений различных форм собственности. В силу
этого к данным правоотношениям в судебной практике по аналогии
применяются положения ст. 32 Жилищного кодекса, которые устанавливают
единый для всех собственников порядок изъятия жилого помещения в
случае признания многоквартирного жилого дома подлежащим сносу по
причине его аварийности. Изъятие жилого помещения предполагает в таком
случае выплату выкупной цены, включающей рыночную стоимость жилого
помещения и всех причиненных убытков, либо предоставление иного жилого
помещения.
Снос жилых домов на практике реализуется через заключение
органами местного самоуправления инвестиционных договоров (контрактов)
с инвесторами предполагаемого строительства на месте существующих
домов. В рамках заключенных договоров (контрактов) инвестор передает в
муниципальную собственность квартиры для расселения муниципального
жилищного фонда. Дело, однако, в том, что и обязанности по расселению
собственников и подбору для них жилых помещений, как правило, тоже
возлагаются на инвестора.
Задача любого инвестора - сокращение издержек. Защита прав
жильцов расселяемых домов в обязанности инвестора не входит. Не
приходится удивляться тому, что, выполняя не свойственные ему функции,
инвестор нередко предлагает жильцам заведомо неприемлемые варианты
переселения - квартиры на первых этажах в домах старой постройки.
Размер общей площади изымаемого жилья и рыночная стоимость
предоставляемого зачастую не учитывается. Между инвестором и жильцами
расселяемых домов возникают конфликты, в которые органы местного
самоуправления предпочитают не вмешиваться. Не расселенные дома
отключают от коммуникаций и даже поджигают. В адрес жильцов звучат
угрозы.
Ситуация типичная и распространенная во всех регионах страны, где
имеются инвестиционно привлекательные земли. Особенно много земельных
конфликтов возникает в последнее время в г. Сочи, где в преддверии
Олимпийских игр 2014 года стоимость земли быстро растет, а диалог
между ее собственниками и властью никак не налаживается.
В соответствии с планом строительства олимпийских объектов в
первую очередь предполагалось осуществить выкуп предназначенных для
этого земель у собственников. На момент подписания настоящего доклада
многим из них не предложены конкретные варианты компенсации. Более
того, умышленно занижаются выкупные цены.
К Уполномоченному обратилась гражданка О. с жалобой на действия
администрации г. Сочи.
Заявительница проживала в доме, подлежавшем расселению и сносу в
связи со строительством многоквартирного жилого дома. Проверкой
установлено, что еще до заключения договора инвестирования в указанное
строительство по ул. Депутатской, 12/3, 12/4 Хостинского района г.
Сочи дом заявительницы сгорел в результате поджога. Тем не менее
согласно условиям договора инвестор (ООО "ПрофАльянс") был обязан
профинансировать расселение жителей подлежащих сносу домов, а
собственникам приватизированных квартир приобрести и передать в
собственность жилые помещения.
При отсутствии должного контроля со стороны органа местного
самоуправления инвестор предоставлял жильцам вторичное жилье в ветхом
либо аварийном жилищном фонде, требующее проведения ремонтных работ.
Впоследствии инвестором было инициировано судебное
разбирательство, направленное на прекращение права собственности на
квартиры в сгоревшем доме, которое завершилось в пользу истца. С
момента пожара семья заявительницы проживает во временных помещениях
санатория "Москва".
Поскольку судебное решение находилось на стадии обжалования в
надзорном порядке, заявительнице было предложено направить
Уполномоченному копию надзорной жалобы. Уполномоченный намерен
поддержать ее в суде надзорной инстанции.
Приведенный пример возмутителен не только потому, что органы
местного самоуправления фактически уклонились от выполнения своих
прямых обязанностей. Отнюдь не на высоте оказалась и судебная власть.
Согласно действующему законодательству возместить потери собственника
изъятого для государственных нужд имущества обязаны государственные
или муниципальные органы. Эта обязанность предполагает и их обращение
в суд с иском о прекращении права собственности или изъятии имущества.
Прием и рассмотрение таких исков от частных инвесторов являются прямым
нарушением норм законодательства и конституционных гарантий.
К Уполномоченному поступают жалобы, связанные с защитой права
общей долевой собственности на общее имущество, которое является
предметом регулирования жилищного и гражданского законодательства.
В соответствии со ст. 36 Жилищного кодекса Российской Федерации
собственнику жилого и нежилого помещения в многоквартирном доме
принадлежит и доля в праве собственности на общее имущество.
В указанной статье приводится исчерпывающий перечень объектов,
входящих в состав общего имущества. В то же время этот перечень не
конкретизирован, что на практике создает почву для использования в
коммерческих целях помещений чердаков и подвалов многоквартирного
дома, которые по характеру использования относятся к общему имуществу.
Помимо воли собственников эти помещения сдаются в аренду или даже
оформлены в собственность предпринимателей.
По результатам изучения обращения жителя г. Выкса Нижегородской
области С., поступившим весной отчетного года, было установлено, что
Комитетом по управлению муниципальным имуществом администрации
Выксунского района и индивидуальным предпринимателем В. заключен
договор аренды подвального помещения жилого дома. Однако при
заключении договора было нарушено право общей долевой собственности
владельцев приватизированных квартир.
Прокурором Выксунской городской прокуратуры внесено представление
председателю Комитета по управлению муниципальным имуществом
администрации Выксунского района, после чего комитетом индивидуальному
предпринимателю направлено уведомление о расторжении договора аренды.
Иную позицию при решении вопроса передачи в общую долевую
собственность подвального помещения в доме N 10, стр. 2 по
Казарменному пер. заняли Департамент имущества города Москвы и Главное
управление Федеральной регистрационной службы по г. Москве,
отказавшиеся признать права жильцов на него.
Разрешая возникшие спорные правоотношения и принимая во внимание
расположение в подвальном помещении общих коммуникаций, Басманный
районный суд г. Москвы отказал жильцам в признании права общей долевой
собственности на подвальное помещение в многоквартирном доме,
посчитав, что общим имуществом в данном случае являются только трубы,
а не помещение, где они проложены.
Суд не учел, что обслуживание общих коммуникаций является
обязанностью собственников помещений, следовательно, им в любое время
должен быть обеспечен беспрепятственный доступ к ним, что при
нахождении подвального либо чердачного помещения в собственности
третьих лиц может послужить препятствием к осуществлению правомочий
собственника.
Приведенные выше примеры свидетельствуют о том, что причиной
несогласованности в правоприменительной практике является отсутствие
законодательной регламентации процесса определения состава общего
имущества. В настоящее время это могут делать как сами собственники,
так и федеральные органы государственной власти, органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного
самоуправления. Все они преследуют разные цели и договориться им
трудно.
В целом приходится признать, что в большинстве случаев нарушения
права собственности на имущество обусловлены пробелами в действующем
жилищном законодательстве, а также чрезмерной сложностью и взаимной
несогласованностью отдельных его норм. Такое положение создает
предпосылки для конфликтов даже между сторонами, стремящимися честно и
добросовестно исполнять закон. А недобросовестных побуждает к его
нарушению.
5. Политические права и свободы
Политические права и свободы - слова, собраний, организаций и
другие - это не только самостоятельная ценность любой демократии, но и
действенное средство борьбы граждан за все остальные свои права. В
подобных же России странах развивающейся демократии отношение к
политическим правам и свободам - безошибочный показатель как зрелости
гражданского общества, так и действительной стратегической ориентации
власти. Нельзя не сказать и о том, что пренебрежение этими правами и
свободами всегда и везде чревато серьезными общественными
катаклизмами.
В силу изложенных причин Уполномоченный рассматривает вопросы
соблюдения политических прав и свобод как имеющие особое общественное
значение и при необходимости принимает меры для изучения информации о
нарушении этих прав и для их восстановления по собственной инициативе.
По результатам проделанной работы Уполномоченный констатирует, что
нарушения политических прав и свобод человека в ряде случаев носят в
нашей стране системный характер, то есть обусловлены либо недостатками
действующего законодательства, либо некорректной практикой его
применения.
В этом контексте Уполномоченный не может не выразить сожаления в
связи с тем, что раздел о политических правах и свободах оказался едва
ли не единственным обойденным молчанием в консолидированном отзыве
федеральных министерств и ведомств на его предыдущий доклад. Хочется
надеяться, что серьезный и спокойный диалог по данному направлению все
же удастся завязать.
Свобода собраний. В отчетном году заметно усилилась тенденция к
подмене установленного Конституцией и действующим законодательством
Российской Федерации уведомительного порядка проведения мирных
собраний на фактически разрешительный. В феврале отчетного года Россия
успешно прошла процедуру представления своего национального доклада в
Совете ООН по правам человека. В части, касающейся порядка проведения
мирных собраний, в докладе утверждалось, что Федеральный закон от
19.06.2004 N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях" предусматривает "лишь уведомительный порядок...
публичных мероприятий", и от организаторов таких мероприятий требуется
"только уведомить местные власти об их проведении в интересах
обеспечения общественного порядка". На деле же от организаторов
публичных мероприятий власти разных уровней требуют не только
уведомить об этом, но и согласовать с ними поданное уведомление. Таким
образом, явочным порядком было присвоено право его не согласовывать.
По мнению этих властей, мероприятие будет считаться "несогласованным"
или "несанкционированным" и по этой причине проводиться не может. Чем
"несогласованное" (или "несанкционированное") публичное мероприятие
отличается от "неразрешенного" или "запрещенного", Бог весть. Зато
всем ясно, что "несогласованное" мероприятие будет пресечено.
Чаще всего такой не бесспорный с точки зрения закона подход
применялся для недопущения публичных мероприятий внесистемной
оппозиции, так называемых "маршей несогласных". Одной из особенностей
отчетного года стало распространение подобной практики на процедуру
"согласования" едва ли не любого публичного мероприятия, по каким-либо
причинам неугодным тем или иным властям. Одними из последних жертв
такой практики стали в отчетном году в Москве организаторы и активисты
публичного мероприятия в защиту бездомных животных, с применением
физической силы задержанные сотрудниками ОВД Тверского района за
проведение агитации. А потом отпущенные без составления протоколов об
административном задержании.
В отчетном году значительно пополнился и набор "тонких", а порой
и весьма "толстых", но всегда вполне бесчестных "технологий",
применяемых для недопущения неприятных властям публичных мероприятий.
Казалось бы, только вчера публичное мероприятие не
"согласовывали" под дежурным предлогом проведения на том же месте и в
то же время некоего спортивного праздника. И для пущей достоверности
действительно проводили что-то около спортивное под плотной охраной
ОМОНа. (Под этим предлогом, в частности, Тульскому отделению КПРФ было
отказано в "согласовании" митинга и шествия 1 мая 2009 года.)
На Северном Кавказе практиковали неожиданное объявление места
проведения публичного мероприятия зоной контртеррористической
операции, где публичные мероприятия могут быть по закону ограничены.
(Особенно охотно пользовались этой "технологией" в Ингушетии.)
Сегодня палитра богаче. Например, публичное мероприятие могут не
"согласовать" со ссылкой на то, что оно направлено на "насильственное
изменение конституционного строя". (Именно так городская администрация
г. Новокузнецка Кемеровской области квалифицировала намерение группы
граждан провести 4 апреля 2009 года митинг протеста против
неэффективной, по их мнению, политики по выводу страны из кризиса.)
В Москве публичные мероприятия часто не "согласовываются" под
любыми, в том числе и откровенно абсурдными предлогами, например, со
ссылкой на "несоответствие заявленной цели форме мероприятия". Ставка
в таком случае делается не на убедительность "отказной" формулировки,
а на выигрыш времени: пока организаторы мероприятия будут ходить по
судам, само мероприятие не состоится. Повторив тот же прием несколько
раз, мероприятие можно сорвать окончательно. Складывается впечатление,
что уполномоченные должностные лица прибегают к таким уловкам без
особых колебаний. Между тем в их действиях усматриваются признаки
воспрепятствования проведению публичного мероприятия с использованием
своего служебного положения, что должно повлечь за собой уголовную или
административную ответственность. Факты привлечения должностных лиц к
ответственности за подобные деяния, к сожалению, единичны.
В апреле 2007 года к Уполномоченному обратился гражданин Т. с
жалобой на действия сотрудников милиции УВД Адмиралтейского района г.
Санкт-Петербурга, необоснованно и с применением физического насилия
задержавших заявителя во время проведения одиночного пикетирования у
здания Законодательного Собрания города. Впоследствии заявитель был
отпущен без оформления протокола о задержании. Обращение заявителя в
прокуратуру Адмиралтейского района г. Санкт-Петербурга о возбуждении в
отношении сотрудников милиции уголовного дела осталось без ответа. Та
же судьба постигла и обращение заявителя в прокуратуру г.
Санкт-Петербурга с жалобой на бездействие прокуратуры Адмиралтейского
района.
После вмешательства Уполномоченного в мае 2007 года городская
прокуратура все же провела проверку, которая установила, что правовых
оснований для задержания заявителя не было. Начальнику УВД
|