Уполномоченный учел ее склонность к проверке действий сотрудников
милиции только на предмет наличия состава уголовного преступления. В
связи с этим Уполномоченный в письме от 31 марта 2008 года специально
попросил проверить действия сотрудников милиции на предмет наличия как
состава преступления, так и административного правонарушения. В ответ
прокуратура г. Москвы своим письмом от 4 мая 2008 года уведомила
Уполномоченного об отсутствии в действиях сотрудников милиции состава
уголовного преступления, ни словом не упомянув о проверке этих
действий на предмет наличия в них состава административного
правонарушения.
По мнению Уполномоченного, проверка по любому обращению граждан
должна носить комплексный характер, то есть оценивать факты с позиций
как уголовного, так и отраслевого законодательства. Это, как
представляется, означает, что после отказа в возбуждении уголовного
дела материалы необходимо направить соответствующему должностному лицу
для проверки тех же фактов в рамках административной процедуры, а в
случае, если проверку осуществляет прокурор, - с позиций общего
надзора.
Не менее "изящные" технологии ухода от реальной защиты прав и
свобод граждан существуют и в собственно уголовно-процессуальной
сфере. Одна из таких технологий предусматривает многократность
проверок поступающих в правоохранительные органы заявлений о
преступлениях. Алгоритм прост: едва ли не под любым предлогом по
заявлению выносится постановление об отказе в возбуждении уголовного
дела. На которое, естественно, приносится жалоба заявителя. После
проверки этой жалобы отказное постановление отменяется, а все
материалы возвращаются на повторную проверку. Отказное постановление
выносится вновь, а потом по жалобе заявителя вновь отменяется. И так
до бесконечности.
В отдельных случаях отказные постановления принимаются,
отменяются и вновь принимаются с поистине удивительной оперативностью,
что лишь подчеркивает халатное отношение действующих лиц и
исполнителей этого фарса к своим служебным обязанностям. В других
случаях, напротив, заявление о преступлении "бродит" по замкнутому
кругу годами. Суть дела от этого, однако, не меняется: совместными
усилиями органов следствия и прокуратуры попытка заявителя добиться
справедливости, как правило, обрекается на провал.
В отчетном году Уполномоченный принял к рассмотрению жалобу
гражданина Ч., сообщившего, что в январе 2009 года он направил в
прокуратуру г. Междуреченска (Кемеровская область) заявление в
отношении сотрудника местной милиции по факту нарушения
неприкосновенности частной жизни с требованием возбудить в этой связи
уголовное дело. Через десять дней по этому заявлению следственным
отделом по г. Междуреченску следственного управления Следственного
комитета при прокуратуре Российской Федерации по Кемеровской области
было вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела,
через двадцать два дня отмененное по жалобе заявителя. Еще через
четыре дня по злополучному заявлению было повторно вынесено
постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Через месяц это
постановление было также отменено. Через девять дней в возбуждении
уголовного дела было отказано в третий раз. А еще через день очередное
постановление об отказе было отменено в третий раз.
Итог этого безответственного правоохранительного "футбола" был
вполне предсказуем. Постановление об отказе в возбуждении уголовного
дела было вынесено в четвертый раз, после чего заявитель махнул на все
рукой и отказался от борьбы за свои права.
Время от времени, впрочем, у подобных историй бывает и иное, чуть
более оптимистическое развитие. Хотя, конечно, времени и сил на это
уходит больше, а искомое торжество справедливости все равно не
гарантировано.
С июня 2007 года на контроле у Уполномоченного находится
обращение депутата городской Думы г. Томска в защиту прав группы
осужденных, содержащихся в ФГУ ИК-2 УФСИН России по Томской области. В
обращении, в частности, сообщается, что администрация исправительного
учреждения применила к указанной группе осужденных недозволенные
методы воздействия, побудив их в итоге к коллективной акции
членовредительства.
За два с лишним года, прошедшие после обращения депутата к
Уполномоченному, следственные органы вынесли пять постановлений об
отказе в возбуждении уголовного дела, каждое из которых было отменено.
Последний раз это было сделано в августе 2009 года после вмешательства
Генпрокуратуры России, взявшей на контроль расследование возбужденного
в итоге уголовного дела. В ноябре 2009 года руководитель следственного
управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации
по Томской области проинформировал Уполномоченного о том, что в ходе
предварительного следствия факты неоднократного превышения
сотрудниками УФСИН России по Томской области своих полномочий,
применения к осужденным насилия при отсутствии законных оснований, а
также принуждения их к вступлению в самодеятельные организации
подтвердились.
На момент подписания настоящего доклада следственные действия по
указанным фактам продолжались.
Для искоренения или хотя бы минимизации описанной порочной
практики Уполномоченный рекомендует гражданам обращаться с иском
компенсационного характера к органу власти, допустившему волокиту.
Правовым основанием для подачи иска будет причинение истцу морального
вреда действиями, нарушающими его личное неимущественное право, в
данном случае на государственную защиту и на доступ к правосудию.
Стоит в этой связи упомянуть о том, что прецеденты удовлетворения
подобных исков созданы самим Уполномоченным.
В качестве примера можно привести опыт обращения Уполномоченного
в Кузьминский районный суд г. Москвы с исковым заявлением о
компенсации морального вреда, причиненного гражданке Г., рассмотренный
в докладе за 2005 год. Основанием для иска стало недобросовестное
выполнение своих должностных обязанностей сотрудниками следственного
отдела ОВД "Выхино" ЮВАО г. Москвы, неоднократно отказывавших в
возбуждении уголовного дела по обращению Г. Выносившиеся указанными
сотрудниками так называемые отказные постановления всякий раз
отменялись прокуратурой.
Обосновав нарушение личного неимущественного права Г. на доступ к
правосудию, а также на эффективную государственную защиту,
Уполномоченный потребовал компенсации причиненного Г. морального вреда
в размере 60 тыс. рублей. Иск был удовлетворен. Позднее кассационной
инстанцией судебное решение было оставлено в силе.
По-прежнему чрезвычайно остро стоит в России проблема эффективной
государственной защиты граждан от незаконных посягательств на их жизнь
и здоровье со стороны сотрудников правоохранительных органов. Речь,
как нетрудно догадаться, идет о применении пыток к задержанным и
осужденным или просто к "невезучим" гражданам, попавшим под горячую
руку "правоохранителей". Проверка в таких случаях также проводится в
порядке, предусмотренном уголовно-процессуальным законодательством для
сообщений о готовящихся или совершенных преступлениях. Возникающие при
этом трудности наглядно иллюстрирует приведенный ниже пример.
В 2008 году к Уполномоченному поступило обращение жителя г.
Калуги О., который, будучи доставленным в вытрезвитель, потребовал
проведения медицинского освидетельствования и встречи с адвокатом. В
"наказание" за такую "наглость" заявитель был, по его словам, привязан
к стулу и жестоко избит сотрудниками милиции. В процессе избиения он
неоднократно терял сознание, но медицинская помощь ему не оказывалась.
Из вытрезвителя заявитель был доставлен в Ленинский ОВД г. Калуги,
откуда и был отпущен, лишившись денег, некоторых личных вещей, с
испорченными документами.
Медицинское освидетельствование выявило у заявителя
черепно-мозговую травму, ушиб крестца, опущение правой почки,
заикание. Тем не менее неоднократные обращения О. в правоохранительные
органы г. Калуги и Калужской области в связи с нанесенными ему
травмами завершились постановлением об отказе в возбуждении уголовного
дела. Основанием для такого вывода послужило отсутствие объективного
подтверждения фактов применения к заявителю физической силы.
Действующее уголовно-процессуальное законодательство предполагает
распространение презумпции невиновности на сотрудников милиции. Как
показывает практика, обязанность доказывать наличие в их действиях
состава преступления лежит в первую очередь на заявителе. С этой
обязанностью он вполне ожидаемо не справился.
Описанная типовая ситуация на первый взгляд выглядит тупиковой. С
одной стороны, применение сотрудниками правоохранительных органов
пыток к людям, находящимся в их власти, есть вопиющее нарушение прав
последних. Масштабы явления настолько велики, что побуждают к срочным
и максимально радикальным мерам для борьбы с ним. С другой стороны,
презумпция невиновности - это одно из важнейших завоеваний нашей
правовой системы. Даже выборочный отказ от презумпции невиновности в
свою очередь чреват нарушениями прав человека. И все же, по мнению
Уполномоченного, выход из тупика имеется.
Следует подчеркнуть, что ответственность за причиненный человеку
вред несут не только конкретные должностные лица государства, в самом
деле не обязанные доказывать свою невиновность, но и само государство
в лице соответствующего государственного органа. Между тем в
российском правосудии существует механизм, допускающий презумпцию
виновности государственного органа. Этот механизм "включается" при
обжаловании действий государственных органов и должностных лиц не в
уголовном, а в гражданском порядке. В такой ситуации государственный
орган или его должностное лицо несут ответственность за причиненный
человеку вред, если не докажут, что это произошло не по их вине.
Опыт показывает, что значительное число подобных дел, снимая с
пострадавшего бремя доказывания, разрешаются в его пользу. Нельзя
вместе с тем не признать, что применить описанный механизм для
обжалования пыток в настоящее время непросто. Российские суды, как
правило, крайне неохотно принимают жалобы такого рода, отсылая
заявителя к уголовно-процессуальному порядку их рассмотрения на том
основании, что пытки были применены в ходе расследования уголовного
дела.
Учитывая такую судебную практику, Уполномоченный полагает остро
необходимым расширить перечень решений и действий государственных
органов и должностных лиц, которые подлежат обжалованию в рамках
гражданского процесса. Для этого следовало бы дополнить Постановление
Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О
практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий
(бездействия) органов государственной власти, органов местного
самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных
служащих", указав, что в таком же порядке могут рассматриваться жалобы
на не являющиеся объектом применения норм уголовно-процессуального
права действия органов дознания и следствия, осуществляющих
производство по конкретному уголовному делу.
Соответственно, в УПК РФ следует также оговорить, что не имеют
юридической силы доказательства, добытые субъектом расследования с
помощью действий, признанных судом незаконными в гражданском порядке.
Почта Уполномоченного содержит немало фактов, свидетельствующих о
том, что правоохранительные органы зачастую, мягко говоря, не горят
желанием защищать права граждан. Почему так происходит? Один из
ответов на этот вопрос очевиден: действующая в настоящее время система
показателей эффективности работы правоохранительных органов сама по
себе недостаточно эффективна. Взять, к примеру, Приказ МВД России от
05.08.2005 N 650, регламентирующий оценку деятельности органов
внутренних дел. В основу этой оценки, как ни парадоксально, положен
подзабытый принцип социалистической экономики - планирование от
достигнутого. Иными словами, статистические показатели деятельности
каждого подразделения за отчетный год оцениваются в сравнении с
аналогичным периодом предшествующего года. Увеличение количества
некоторых выявленных правонарушений и преступлений сулит положительную
оценку, сокращение - отрицательную. При таком подходе сотрудники
правоохранительных органов не могут не быть заинтересованы в том,
чтобы в зоне их ответственности таких правонарушений и преступлений
совершалось больше, чем раньше. И еще в том, чтобы их выявление не
было трудоемким, но было зато гарантированным. Отсюда - и нежелание
заниматься заявлениями о реальных правонарушениях и преступлениях, тем
более так называемыми "висяками", и навыки "работы на статистику", то
есть планового количества протоколов в отношении доставленных в
"околоток" граждан.
Безусловно, любая работа должна быть ориентирована на результат.
В данном случае результат работы правоохранительных органов - это не
столько благополучная ведомственная отчетность, сколько безопасность,
спокойствие и в конечном счете признание граждан, права которых они
призваны защищать. Вопрос, таким образом, состоит в том, как сделать
искомое признание граждан и всего общества главным критерием оценки
работы правоохранительных органов.
Готового и тем более исчерпывающего ответа на этот вопрос у
Уполномоченного нет. В то же время Уполномоченный считал бы полезным
глубокое и всестороннее изучение опыта стран, где начальники местной
полиции избираются самими жителями. Не исключено, что этот опыт мог бы
оказаться востребован и в нашей стране, например, в сфере деятельности
милиции общественной безопасности.
Еще более сложно определиться с новыми критериями эффективности
криминальной милиции. Ясно лишь, что в силу огромной общественной
важности этой задачи ее решение требует широкой общенациональной
дискуссии. Со своей стороны Уполномоченный готов принять активное
участие в такой дискуссии.
В общем контексте проблем эффективной государственной защиты прав
и свобод человека Уполномоченный хотел бы обратить внимание и на
трудности, с которыми он сталкивается в собственной работе.
Как известно, закон предоставляет Уполномоченному право
обращаться в суд с ходатайствами о проверке вступивших в законную силу
решений. Об этом четко сказано в пп. 3 п. 1 ст. 29 Федерального
конституционного закона от 26.02.1997 N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по
правам человека в Российской Федерации". Трудность, однако, в том, что
российские судебные органы указанное право Уполномоченного как бы не
признают. И, честно говоря, у них есть для этого некоторые формальные
основания, ибо право Уполномоченного обращаться в суд с ходатайствами
о проверке вступивших в силу решений не предусмотрено в ГПК РФ.
В целом же Уполномоченный, естественно, исходит из того, что его
процессуальная компетенция не может ограничиваться отсутствием в ГПК
РФ норм, регулирующих порядок рассмотрения упомянутых ходатайств. Ведь
Федеральный конституционный закон, которым установлено право
Уполномоченного на ходатайство, пользуется приоритетом перед ГПК РФ,
имеющим статус федерального закона.
Эти доводы были изложены в обращении Уполномоченного к
Председателю Верховного Суда Российской Федерации с просьбой привести
правоприменительную практику судов надзорных инстанций в соответствие
с положениями ст. 29 Федерального конституционного закона "Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".
Указанное обращение было рассмотрено на заседании Президиума
Верховного Суда Российской Федерации, который пришел к выводу о том,
что Уполномоченный вправе выступать в качестве самостоятельного
субъекта обжалования вступивших в законную силу судебных актов.
Ходатайство Уполномоченного подлежит рассмотрению в порядке,
установленном процессуальным законодательством Российской Федерации.
В отчетном году Уполномоченный сталкивался с аналогичными
трудностями и при обращении с ходатайствами в арбитражные суды.
Так, к Уполномоченному обратилась гражданка Х. с жалобой на
неправильно определенную подсудность при разбирательстве ее дела в
арбитражном суде Ставропольского края. Факт нарушения подсудности был
подтвержден во всех вышестоящих инстанциях, однако ввиду отсутствия
такого основания для пересмотра решения все судебные акты были
оставлены в силе.
Уполномоченный, не оценивая правильность судебного решения по
существу, констатировал, однако, нарушение конституционного права
гражданина на рассмотрение его дела в том суде, к подсудности которого
оно отнесено законом. В этой связи Уполномоченный обратился в
Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение
указанного права нормами Арбитражного процессуального кодекса РФ.
В свою очередь, Конституционный Суд указал, что решение по делу
Х., вынесенное с нарушением правил подсудности, не может считаться
законным и подлежит пересмотру.
На этом основании Уполномоченный обратился в Арбитражный
апелляционный суд с ходатайством о пересмотре по вновь открывшимся
обстоятельствам решения арбитражного суда Ставропольского края. В
удовлетворении этого ходатайства Уполномоченному было отказано со
ссылкой на то, что он не назван в АПК РФ в качестве субъекта с правом
самостоятельного обжалования.
Уполномоченный был вынужден обратиться к Председателю Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации с просьбой разъяснить
нижестоящим судам процессуальную компетенцию Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации. В поступившем в декабре отчетного
года ответе Высшего Арбитражного Суда сообщалось, что вопрос,
касающийся объема процессуальных прав Уполномоченного в арбитражном
процессе, планируется обсудить на заседании Президиума Высшего
Арбитражного Суда.
Следует также отметить, что суды общей юрисдикции отказываются
признавать и право Уполномоченного на подачу заявлений в защиту
неопределенного круга лиц. И в этом случае такая позиция судебных
органов основана на отсутствии в гражданском процессуальном
законодательстве указания на Уполномоченного. В конечном счете решение
указанной проблемы - всего лишь вопрос времени.
14. Совершенствование законодательства о правах человека
Уполномоченный участвовал в совершенствовании законодательства о
правах человека строго в пределах своей компетенции. К сожалению, сами
эти пределы чрезвычайно узки и не включают права законодательной
инициативы. Почему так вышло, сказать трудно. Возможно, отчасти
потому, что Конституция Российской Федерации была принята раньше, чем
Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам
человека в Российской Федерации". Следует, однако, напомнить о том,
что аргументированное предложение Уполномоченного о наделении его
правом законодательной инициативы и о принятии необходимой для этого
поправки к ст. 104 Конституции Российской Федерации неоднократно
обсуждалось в заинтересованных министерствах и ведомствах начиная с
1999 года, но не получило поддержки. Никто из них, впрочем, не
потрудился обосновать свою негативную позицию: все просто ссылаются на
тот факт, что действующее законодательство не предполагает наделение
Уполномоченного указанным правом. Что Уполномоченному и так известно.
В итоге единственным доступным Уполномоченному средством участия
в совершенствовании законодательства о правах человека остается
обращение к субъектам права законодательной инициативы с предложениями
об изменении и дополнении федерального законодательства. К какой
немыслимой волоките это зачастую приводит, видно из приводимых ниже
примеров.
Еще в 2003 году Уполномоченный обратил внимание на то, что
порядок отбывания административного ареста регулируется лишь
ведомственными нормативными правовыми актами. В то время как в
соответствии с Конституцией Российской Федерации должен был бы
регулироваться федеральным законом. С 2003 года с предложением о
разработке соответствующего законопроекта Уполномоченный не раз
обращался в Правительство Российской Федерации, но поддержки не
получил. Вопрос сдвинулся с мертвой точки только в 2007 году, когда
МВД России наконец сочло возможным поддержать предложение
Уполномоченного. Хотя Минюст России был по-прежнему против. С тех пор
предложение Уполномоченного о разработке искомого законопроекта
проделало неописуемо сложный и извилистый путь по бюрократическим
лабиринтам. Только в июне отчетного 2009 года законопроект был впервые
внесен в Правительство Российской Федерации, возвращен в МВД России на
доработку, после чего повторно внесен в Правительство Российской
Федерации в октябре того же года. На момент подписания настоящего
доклада законопроект находился в Минюсте России на юридической
экспертизе.
Таким образом, проволочка с рассмотрением предложения
Уполномоченного уже составила шесть лет. До принятия федерального
закона между тем еще далеко.
В 2006 году Уполномоченный принял к рассмотрению жалобу на отказ
Минфина России возместить материальный вред, который был нанесен
гражданину Р., необоснованно привлеченному к уголовной
ответственности, а затем реабилитированному на стадии предварительного
следствия. УПК РФ такое возмещение предусматривает, а Бюджетный кодекс
Российской Федерации - нет.
Обращение Уполномоченного в Минфин России с просьбой о возмещении
заявителю вреда в соответствии с нормами уголовно-процессуального
законодательства было отвергнуто без объяснений. Его обращение по тому
же вопросу к Председателю Правительства Российской Федерации
переадресовано в Минфин России, откуда получен повторный отказ. Летом
2007 года Генеральная прокуратура Российской Федерации, рассмотрев
обращение Уполномоченного, пришла к выводу о необходимости внесения
изменений в Бюджетный кодекс. С учетом этого вывода Уполномоченный
обратился к Правительству Российской Федерации как к субъекту права
законодательной инициативы с предложением разработать и внести в
Государственную Думу законопроект, который позволил бы устранить
выявленный пробел в Бюджетном кодексе РФ. Минфин России в очередной
раз выступил против предложения Уполномоченного. Минюст России,
фактически признав наличие пробела в Бюджетном кодексе РФ, от
разработки законопроекта уклонился, сославшись на отсутствие поручения
Правительства. На все это ушел год. После очередного обращения
Уполномоченного, весной 2008 года, Минюст сообщил о намерении
подготовить законопроект о внесении изменений в УПК РФ. Что, по мнению
Уполномоченного, хуже, чем внесение изменений в Бюджетный кодекс, но
значительно лучше, чем ничего.
В октябре 2009 года указанный законопроект был принят
Государственной Думой в первом чтении. Однако в списке законопроектов,
подлежащих первоочередному рассмотрению на весенней сессии
Государственной Думы в 2010 году, он не значится. Итого проволочка с
рассмотрением предложения Уполномоченного составила три с лишним года,
а до принятия федерального закона еще далеко.
Летом 2007 года Уполномоченный обратился в Правительство
Российской Федерации с предложением о подготовке законопроекта о
внесении изменений в ст. 72 УК РФ, которые предусматривали бы
дифференцированный зачет сроков содержания в СИЗО и отбывания
наказания в исправительных колониях и колониях-поселениях.
Минюст России с этим предложением согласился и приступил к
подготовке законопроекта, уже весной 2008 года внеся его в
Правительство. Это, впрочем, не обещало законопроекту "легкой жизни".
Скорее всего, ему был уготован тот же путь проволочек, что и двум
описанным выше. По счастью, летом 2008 года точно такой же
законопроект внес один из наиболее авторитетных депутатов Госдумы от
партии "Единая Россия". В связи с этим Правительство Российской
Федерации, надо полагать, с облегчением работу над своим
законопроектом прекратило. А депутатский законопроект, получив
положительное заключение Правового управления Аппарата Государственной
Думы, был рекомендован к включению в примерную программу
законопроектной работы Государственной Думы в период весенней сессии
2008 года (июль).
В дальнейшем указанный законопроект исчез: ни в 2008 году, ни в
отчетном 2009 году Государственная Дума его не рассматривала. Нет его
и в планах на весеннюю сессию 2010 года.
Как представляется, три приведенных примера наглядно показывают,
насколько трудоемким и неэффективным сплошь и рядом становится участие
Уполномоченного в совершенствовании законодательства о правах человека
в рамках нынешней парадигмы. С одной стороны, Уполномоченный, не имея
права законодательной инициативы, целиком зависит от поддержки как раз
тех органов власти, чья деятельность побуждает его вносить предложения
о совершенствовании законов. С другой стороны, последний из трех
примеров является хорошей иллюстрацией функциональной эффективности
такого независимого субъекта законодательной инициативы, как,
например, депутат Государственной Думы. В том, что касается участия в
совершенствовании законодательства, миссия Уполномоченного как
независимого должностного лица имеет гораздо больше общего с миссией
независимого законодателя, нежели с обязанностями органов
исполнительной власти. По этой причине Уполномоченный считает
необходимым вновь обратить внимание на острую необходимость
положительного решения вопроса о наделении его правом законодательной
инициативы.
В отчетном году, действуя в пределах своей компетенции,
Уполномоченный направил субъектам права законодательной инициативы 42
предложения о совершенствовании законодательства. Многие из них
освещены в соответствующих разделах настоящего доклада. Некоторые же
предложения, имеющие, по мнению Уполномоченного, особое общественное
значение, приводятся ниже.
Как известно, в отчетном году по поручению Президента Российской
Федерации Минюст России осуществлял разработку проектов федеральных
законов, направленных на гуманизацию уголовно-исполнительной политики.
Необходимость такой коррекции была очевидна с учетом того, что по мере
внесения изменений и дополнений в УК РФ эта политика в последние годы
неуклонно ужесточалась.
В связи с этим в апреле 2009 года Уполномоченный обратился в
Правительство Российской Федерации с предложением обсудить вопрос об
исключении из УК РФ ряда статей, в частности, предусматривающих
ответственность за клевету (ч. 1 ст. 129 УК), оскорбление (ч. 1 ст.
130 УК), умышленное причинение легкого вреда здоровью (ч. 1 ст. 115
УК), нарушение авторских и смежных прав (ч. 1 ст. 146 УК) и ряда
других преступлений, относящихся к категории преступлений небольшой
тяжести. Уполномоченный исходил из того, что подобные деяния, как
правило, не обладают столь высокой степенью общественной опасности.
Предложения Уполномоченного были отклонены.
В апреле 2008 года вступил в силу Федеральный закон N 40-ФЗ "О
внесении изменений в ст. 3 Уголовно-исполнительного кодекса Российской
Федерации". В своей новой редакции указанная статья УИК РФ
постулирует, что уголовно-исполнительное законодательство Российской
Федерации и практика его применения основываются не только на
Конституции Российской Федерации, но и на общепризнанных принципах и
нормах международного права, а также на международных договорах
Российской Федерации.
Внесенные в УИК РФ изменения, по-видимому, предполагают, что все
его положения, а равно и принятые в его исполнение другие правовые
акты, будут приведены в соответствие с нормами международного права.
И, в частности, с Европейскими пенитенциарными правилами (ЕПП),
принятыми в новой редакции Комитетом министров Совета Европы в январе
2006 года.
Анализ отдельных положений указанных правил, а также Замечание
общего порядка N 10 (2007) "Права детей в рамках отправления
правосудия в отношении несовершеннолетних", принятых Комитетом ООН по
правам ребенка, показал, что ст. 136 УИК РФ, которая допускает
водворение несовершеннолетнего осужденного в дисциплинарный изолятор
на срок до 7 суток, не соответствует требованиям этих международных
документов. Не соответствуют им и положения статей 118, 137 УИК РФ,
запрещающие водворенному в такой изолятор несовершеннолетнему
осужденному контакты с семьей.
В связи с этим Уполномоченный в августе отчетного года обратился
в Правительство Российской Федерации с предложением о приведении
указанных положений УИК РФ в соответствие с ЕПП и другими
международными документами.
Предложения Уполномоченного были отклонены со ссылкой на то, что
как Европейские пенитенциарные правила, так и все другие упомянутые им
международные документы носят рекомендательный характер. Такая позиция
вызывает немалое удивление: выходит, что гуманизацию
уголовно-исполнительной политики наша страна готова проводить только
из-под "палки" международных обязательств. А опирающиеся на передовой
международный опыт рекомендации для России не указ, раз за их
игнорирование ничего не будет. Иными словами, мы хотим сделать нашу
страну гуманнее не потому, что это нужно нам самим, а лишь в силу
своих международных обязательств?
Юридическая экспертиза проектов федеральных законов на предмет
выявления в них положений, ущемляющих права и свободы человека, могла
бы быть отнесена к формам участия Уполномоченного в совершенствовании
законодательства о правах человека. Только прав на это у
Уполномоченного, строго говоря, почти никаких нет. По закону он,
конечно, "обеспечивается" документами, принятыми палатами Федерального
Собрания Российской Федерации, и при необходимости всегда может
высказать свое мнение об их соответствии общепринятым стандартам в
области прав и свобод человека. Однако права быть услышанным у
Уполномоченного, в сущности, нет, коль скоро у Государственной Думы
нет обязанности учесть его рекомендации в своей законотворческой
деятельности. Ведь участие Уполномоченного в процедурах подготовки и
обсуждения законопроектов в комитетах Государственной Думы не
урегулировано Регламентом палаты. Отсутствие в нем положений,
позволяющих Уполномоченному официально вносить заключения на
законопроекты, не позволяет ему эффективно участвовать в
совершенствовании федерального законодательства. Описанное положение
выглядит тем более странным с учетом того, что, например, Общественная
палата Российской Федерации имеет весьма широкие права при проведении
экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов.
В отчетном году Уполномоченный, действуя в инициативном порядке,
направил 15 правовых заключений на проекты федеральных законов на
предмет их соответствия Конституции Российской Федерации, а также
общепризнанным принципам и нормам международного права в части
соблюдения прав и свобод человека.
Особое место в деятельности Уполномоченного по совершенствованию
законодательства занимает его взаимодействие с Конституционным Судом
Российской Федерации. В отчетном году Уполномоченный подготовил семь
заключений на обращения судей Конституционного Суда по вопросам
конституционности положений отдельных федеральных законов.
По запросу Конституционного Суда Российской Федерации
Уполномоченный изучил обращение гражданина Б., поставившего под
сомнение конституционность положений законодательства о предоставлении
льгот и компенсаций Героям Советского Союза, допускающих невыплату
компенсаций тем из них, кто проживает за границей. В этих положениях
Уполномоченный усмотрел признаки нарушения конституционного принципа
равенства граждан перед законом.
Соответственно, в своем заключении Уполномоченный указал, что
целью Федерального закона от 15.01.1993 N 4301-1 "О статусе Героев
Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров
ордена Славы" является предоставление всем гражданам Российской
Федерации, имеющим такие заслуги перед государством и народом, всех
установленных льгот и компенсаций, в том числе ежемесячных денежных
выплат. Статус Героя Советского Союза, Героя Российской Федерации или
полного кавалера ордена Славы установлен раз и навсегда и не зависит
от места проживания. В связи с этим Уполномоченный посчитал, что п. 1
ст. 10 указанного Федерального закона, допускающий лишение выплаты
ежемесячной льготы гражданам, награжденным медалью "Золотая Звезда"
Героя Советского Союза или орденами Славы всех степеней и проживающим
вне пределов Российской Федерации, носит дискриминационный характер и
противоречит статье 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Со своей стороны Конституционный Суд счел, что указанные
ежемесячные денежные выплаты, осуществляемые при условии отказа от
части льгот, предоставляемых в натуральной форме, связаны с
проживанием на территории Российской Федерации. Тем самым эти денежные
выплаты принципиально отличаются от пенсий в повышенном размере,
которыми обеспечиваются Герои Советского Союза и приравненные к ним
лица независимо от места своего проживания. Своим Постановлением от 9
июля 2009 г. N 12-П Конституционный Суд признал, что п. 1 ст. 10
Федерального закона "О статусе Героев Советского Союза, Героев
Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" не противоречит
Конституции Российской Федерации.
Изучив аргументы Конституционного Суда, Уполномоченный с ними
полностью согласился, признав, таким образом, свою оценку этого дела
ошибочной.
В своем докладе за 2007 год Уполномоченный обращал внимание на
распространенную практику отказа в реабилитации лицам, принудительно
переселенным из Крыма в период 1941 - 1945 годов. Решения об отказе в
реабилитации и от выдачи соответствующих справок российские органы
внутренних дел объясняли тем, что на момент принятия Закона Российской
Федерации от 18.10.1991 N 1761-1 "О реабилитации жертв политических
репрессий" полуостров Крым являлся территорией Украины. Такая их
позиция основывалась на письме Главного информационного центра (ГИЦ)
МВД России от 10.06.1999 N 34/4-785, согласно которому действие
указанного Закона распространяется на территорию России на момент его
принятия. Доводы Уполномоченного о том, что указанное письмо ГИЦ МВД
России никак не соответствует положениям Закона Российской Федерации
"О реабилитации жертв политических репрессий" и нарушает право на
реабилитацию людей, репрессированных на территории Крыма в период
нахождения его в составе РСФСР, руководством МВД России услышаны не
были.
В связи с этим Уполномоченный обратился в Конституционный Суд
Российской Федерации в защиту своих заявителей Б. и К., чье
конституционное право на возмещение вреда, причиненного незаконными
решениями органов государственной власти, было явно нарушено
применением ст. 2 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв
политических репрессий" и находящегося с ней в нормативном единстве
положения преамбулы названного Закона.
Рассмотрев жалобы Б. и К., а также обращение Уполномоченного в
защиту их прав и интересов, Конституционный Суд Российской Федерации
вынес Определения от 19.02.2009 N 135-О-П и от 28.05.2009 N 765-О-О. В
них сформулирована правовая позиция, согласно которой "содержащееся в
абзаце 2 ст. 2 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв
политических репрессий" нормативное положение предполагает, что данный
Закон - без каких-либо исключений - распространяется на граждан
Российской Федерации и иных названных в нем лиц, которые, начиная с 25
октября (7 ноября) 1917 года, подверглись политическим репрессиям на
территории Российской Федерации в ее исторических границах (в том
числе, следовательно, на граждан Российской Федерации, которые в
указанный период были принудительно выселены с территории Крымской
области, входившей в состав РСФСР до ноября 1954 года)".
Уполномоченный повторно обратился к Министру внутренних дел
Российской Федерации с просьбой решить вопрос о приведении
правоприменительной практики органов внутренних дел по рассмотрению
заявлений о реабилитации указанной категории репрессированных в
соответствие с правовой позицией, которая была сформулирована
Конституционным Судом Российской Федерации в упомянутых Определениях.
В ответе МВД России, поступившем в декабре отчетного года,
сообщалось, что положения Определений Конституционного Суда Российской
Федерации от 19.02.2009 N 135-О-П и от 28.05.2009 N 765-О-О имеют
принципиально важное значение для органов внутренних дел Российской
Федерации, осуществляющих в пределах своей компетенции выдачу
гражданам справок о реабилитации. В этой связи Главным
информационно-аналитическим центром МВД России (ранее - ГИЦ МВД
России) руководителям информационных центров МВД, ГУВД, УВД по
субъектам Российской Федерации направлено письмо с разъяснениями
порядка реабилитации лиц, выселенных с территории Крыма. Кроме того, в
МВД России была начата разработка проекта приказа о внесении изменений
в Инструкцию о порядке исполнения органами внутренних дел Российской
Федерации Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв
политических репрессий", утвержденную в 2005 году.
15. Взаимодействие с российскими и международными
правозащитными структурами
В своих докладах последних лет Уполномоченный неоднократно ставил
вопрос о необходимости формирования в Российской Федерации единой
системы внесудебной государственной защиты прав человека. Как нетрудно
понять, такая система невозможна без принятия императивной нормы,
предусматривающей учреждение должности уполномоченного по правам
человека во всех субъектах Российской Федерации. С этой целью еще в
апреле 2002 года на рассмотрение Государственной Думы была внесена
соответствующая поправка в п. 1 ст. 5 Федерального конституционного
закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".
Два года спустя (!) поправка была отклонена на том абсурдном
основании, что институт регионального уполномоченного по правам
человека "не всегда создает больший уровень защищенности для жителей
этого региона".
В отчетном году уполномоченные по правам человека появились в г.
Москве, в Белгородской области и в Республике Северная Осетия -
Алания. Уполномоченные по правам человека имеются теперь в 51 субъекте
Российской Федерации. Еще в 10 субъектах Российской Федерации приняты
законы, которые регламентируют деятельность региональных
уполномоченных, но сами уполномоченные не назначены. При таких темпах
лет через пятнадцать уполномоченные по правам человека будут работать
во всех субъектах Российской Федерации.
Почему региональные власти столь очевидно скептически относятся к
самой идее учреждения на подведомственной территории института
уполномоченного по правам человека? Наиболее простое, а значит, совсем
не обязательно верное, объяснение состоит, как представляется, в том,
что действительно независимый от власти защитник прав человека
зачастую воспринимается ею как ненужная "головная боль", а во всем
послушный - как дорогое излишество.
Впрочем, и тезис о не всегда высокой эффективности региональных
уполномоченных, некогда использованный Государственной Думой для
торпедирования упомянутой поправки, отчасти справедлив. В причинах
этого явления стоит разобраться.
Прежде всего, обращает на себя внимание финансовая зависимость
региональных уполномоченных от региональных властей, чьи нарушения и
ошибки они призваны исправлять. Схема финансирования федерального
Уполномоченного механически перенесена на региональный уровень. Где
работает неважно просто в силу иного масштаба: одно неосторожное слово
уполномоченного - и ему урежут смету. На федеральном уровне такие вещи
не проходят, а в некоторых регионах - вполне.
В отчетном году выяснилось, что вопреки закону региональные
уполномоченные не защищены и от увольнения.
В октябре Законодательное Собрание г. Санкт-Петербурга прекратило
полномочия городского омбудсмена, обвинив его в занятии политикой на
том основании, что сразу девять сотрудников его аппарата выдвинули
свои кандидатуры на местных выборах в одном и том же избирательном
округе.
Между тем закон запрещает заниматься политикой самому омбудсмену,
но никак не сотрудникам его аппарата. Пострадавший обратился к
федеральному Уполномоченному за защитой своих прав. Это обращение не
могло быть принято Уполномоченным к рассмотрению, ибо решения
законодательных органов субъектов Российской Федерации не относятся к
его компетенции. Но осадок от, мягко говоря, отнюдь не бесспорного
решения Законодательного Собрания г. Санкт-Петербурга, конечно,
остался. Он тем более велик, что это решение создало крайне опасный
прецедент, который может сказаться на эффективности других
региональных уполномоченных, побудив их к еще большей оглядке на
региональную власть. Остается добавить, что в начале 2010 года
Верховный Суд Российской Федерации принял решение о законности
действий отстраненного от должности питерского омбудсмена.
Принципиально важной задачей, объединяющей всех российских
уполномоченных, является выработка единых или хотя бы максимально
близких подходов к актуальным вопросам защиты прав и свобод человека.
Действуя в пределах своей компетенции, каждый из уполномоченных
независим и, в частности, не обязан отчитываться перед коллегами о
мотивах принимаемых решений. Однако интересы общего дела требуют,
чтобы уполномоченные взаимодействовали между собой - обменивались
информацией и опытом, объединяли усилия для рассмотрения конкретных
дел. В идеале такое взаимодействие не может не опираться на
согласованную интерпретацию нашей Конституции и всего массива
действующего законодательства, на единое понимание задач, которые
решает институт уполномоченного, и того места, которое он занимает в
системе государственных органов.
В отчетном году обратило на себя внимание программное заявление
одного из региональных уполномоченных, сделанное им сразу после
назначения на этот пост. В частности он сказал: "К защите прав и
свобод отношения не имеем, ...если вас обидели, то для этого есть суд,
прокуратура, органы милиции... Мы не можем дергать судью, прокурора,
требовать отчетов, справок, потому, что нам так захотелось. Поступит
жалоба, отправим запрос...". Такой подчеркнутый минимализм в понимании
своей роли - скорее все же исключение из неписаных общих правил.
Встречаются и исключения с противоположным знаком - с максималистским,
находящимся на грани своего мандата, а иногда и выходящим за его
пределы.
И то и другое - издержки процесса становления института
уполномоченного по правам человека. Издержки во многом неизбежные в
силу уникальности этого государственного института, деятельность
которого нацелена, с одной стороны, на принципиальную критику ошибок
власти, а с другой - на сотрудничество с ней. В особых условиях
развивающейся демократии для этого требуется не только опыт, но и
немалое искусство. С целью овладения которыми уполномоченные
встречаются на заседаниях своего Координационного совета, обычно
созываемого два раза в год. В отчетном году заседания Координационного
совета состоялись в апреле и в октябре.
Первое заседание было посвящено вопросам обеспечения прав
участников образовательного процесса в Российской Федерации. Среди тем
обсуждения были: достоинства и недостатки механизма Единого
государственного экзамена, вопросы общедоступности образования для
инвалидов, сокращения числа вузов, введения двухуровнего образования,
состояния учебно-материальной базы школ, а также экспертизы качества
издаваемых учебников. В работе заседания принял участие Министр
образования и науки Российской Федерации, ответивший на вопросы
уполномоченных.
В центре внимания участников второго заседания Координационного
Совета были вопросы обеспечения жилищных прав граждан в свете
реализации норм Жилищного кодекса Российской Федерации. Уполномоченные
договорились обобщить и проанализировать поступающие к ним жалобы на
нарушение жилищных прав граждан, имея в виду впоследствии внести в
законодательные собрания своих регионов согласованные предложения о
разработке и направлении в Государственную Думу законопроектов по
совершенствованию жилищного законодательства. В работе заседания
принял участие Министр регионального развития Российской Федерации. На
заседании Координационного совета было также поддержано заявление
федерального Уполномоченного в связи с досрочным прекращением
полномочий Уполномоченного по правам человека в г. Санкт-Петербурге.
В отчетном году продолжилось как всегда тесное взаимодействие
Уполномоченного с общественными объединениями и, прежде всего,
естественно, с российскими правозащитными организациями. На плановой
основе это взаимодействие осуществлялось в рамках работы Экспертного
совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации.
Так, в частности, на заседании Экспертного совета, состоявшемся в
июле, обсуждались итоги работы общественно-наблюдательных комиссий,
посещавших исправительные учреждения и изоляторы временного содержания
во исполнение Федерального закона "Об общественном контроле за
обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о
содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания".
По мере необходимости Уполномоченный взаимодействовал с
неправительственными правозащитными организациями (НПО) и на основе ad
hoc, принимая к рассмотрению их оперативную информацию о фактах
нарушения прав и свобод человека. Уполномоченный признателен за
предоставление этой информации и высоко оценивает ее качество.
(Конкретные примеры взаимодействия с НПО приводятся в соответствующих
разделах настоящего доклада.) Кроме того, Уполномоченному приходилось
порой и оказывать помощь НПО, чьи права оказывались под угрозой
вследствие непродуманных действий тех или иных органов власти. В
частности, совместно с Уполномоченным по правам человека в г. Москве
удалось предотвратить выселение двух известных НПО - Московской
Хельсинкской группы и Движения "За права человека" из занимаемых ими
помещений.
В ноябре 2009 года Уполномоченный подписал Соглашение о
сотрудничестве в вопросах обеспечения и регулирования прав и свобод
человека с Общероссийской общественной организацией "Ассоциация
юристов России", имеющей широкую сеть общественных приемных в
различных регионах страны.
В целях защиты прав граждан Российской Федерации за рубежом, а
также для обмена опытом государственной правозащитной работы
Уполномоченный на постоянной основе осуществляет взаимодействие с
национальными учреждениями по защите прав человека более чем в 50
странах мира. Наиболее тесное взаимодействие налажено с омбудсменами
постсоветских государств, в частности Азербайджана, Казахстана,
Киргизии, Украины, Таджикистана. По не зависящим от Уполномоченного
причинам отсутствуют контакты с национальным правозащитными
структурами Туркмении.
Одной из обязанностей Совета ООН по правам человека является
проведение Универсального периодического обзора соблюдения прав
человека во всех государствах - участниках ООН. Летом 2007 года Совет
ООН по правам человека выработал и согласовал с
государствами-участниками процедуру Универсального периодического
обзора, а со следующего года приступил к ее практическому применению.
Как уже говорилось, в отчетном году эту процедуру прошла Россия,
представив в соответствующую рабочую группу по проведению
Универсального периодического обзора свой национальный доклад. В
соответствии с процедурой в рабочую группу были также представлены
доклады и другие материалы, подготовленные российскими НПО.
В ходе подготовки упомянутого национального доклада
Уполномоченный направил в Минюст России свои документы, материалы и
соображения по содержанию доклада. Непосредственного участия в
составлении доклада Уполномоченный не принимал по двум принципиальным
соображениям. С одной стороны, как лицо, замещающее государственную
должность Российской Федерации, Уполномоченный не считал корректным
подчеркивать возможные различия с консолидированной официальной
позицией Российской Федерации в международной организации. С другой
стороны, он не считал возможным эту позицию поддержать в порядке
обычной служебной дисциплины, которая не распространяется на
Уполномоченного по причине его обусловленной законом независимости от
каких-либо государственных органов или должностных лиц Российской
Федерации.
16. Защита прав граждан России за рубежом
Главная проблема, с которой сталкивается Уполномоченный на этом
участке работы, состоит в том, что вдобавок к российскому гражданству
его корреспонденты зачастую имеют и гражданство страны проживания. При
отсутствии между Россией и страной их проживания соглашения об
урегулировании вопросов двойного гражданства все лица этой категории в
соответствии с международными нормами рассматриваются последней как
исключительно ее граждане без учета их принадлежности к российскому
гражданству. В таких случаях правовых оснований для выступления в
защиту российских граждан, проживающих или временно пребывающих в
стране второго гражданства, у России не имеется. Есть зато веская
моральная обязанность помочь своим попавшим в беду гражданам. Для
выполнения этой моральной обязанности Россия как член современного
международного сообщества вполне может апеллировать к справедливости и
гуманизму. А как великая держава - должна при необходимости уметь
использовать все доступные ей рычаги цивилизованного политического
влияния. Причем без скидок на какие бы то ни было препятствующие этому
государственные интересы. Ведь ст. 2 Конституции Российской Федерации
провозглашает высшей ценностью права и свободы человека, а их защиту
относит к первейшей обязанности государства.
Примеры именно такого ответственного отношения государства к
своим моральным обязанностям перед гражданами имеются.
В своем предыдущем докладе Уполномоченный рассказал историю
гражданки России Б., имеющей также гражданство Израиля.
За "соучастие в незаконном вывозе ребенка", ее собственной
внучки, из Израиля в Россию один из израильских судов приговорил Б. к
лишению свободы. Дочь осужденной, также гражданка России и Израиля,
обратилась к Уполномоченному за помощью. Правовых оснований для этого
у Уполномоченного, естественно, не было. Тем не менее, рассмотрев
поступившее обращение, он счел необходимым попросить Президента
Государства Израиль о помиловании Б. с учетом ее преклонного возраста
и безупречной репутации в обеих странах ее гражданской принадлежности.
Весьма энергичные усилия для освобождения Б. были предприняты и по
линии МИД России. В конце отчетного года помилование Б. состоялось.
Примером конструктивного и эффективного взаимодействия России с
государством-партнером в целях обеспечения прав и интересов своих
граждан стало решение вопроса, возникшего в связи со сносом старого
кладбища в столице Азербайджана г. Баку.
В отчетном году к Уполномоченному обратился гражданин России К.,
ранее проживавший в г. Баку. Заявитель сетовал на невозможность
перезахоронения своих родственников, покоившихся на этом кладбище.
Уполномоченный направил запрос в МИД России. Поступивший ответ
вызывает удовлетворение.
Выяснилось, что еще с конца 2007 года Посольство России в
Азербайджане во взаимодействии с Координационным советом организаций
российских соотечественников отслеживало обстановку и, отнюдь не
пытаясь ее политизировать, настойчиво привлекало внимание местных
властей к фактам нарушения прав граждан России, чьи родственники были
захоронены на намеченном к сносу старом кладбище в Наримановском
районе г. Баку.
При содействии нашего посольства коллективные обращения
соотечественников были направлены Президенту Азербайджана и в
Правительство. К решению вопроса о переносе могил была привлечена
общественность республики, представители различных ее конфессий. В
результате предпринятых усилий перезахоронение - в случаях, когда у
умерших не осталось родственников в Азербайджане, - было произведено
за государственный счет. Кроме того, с учетом опыта переноса кладбища
из Наримановского района г. Баку в Парламенте Азербайджана была
инициирована подготовка законопроекта, регламентирующего вопросы и
порядок захоронения и содержания кладбищ.
Однако имеются и противоположные примеры. Один из таких примеров
связан с нарушениями имущественных прав граждан России, постоянно
проживавших в Республике Абхазия.
Как известно, в недалеком прошлом многие из них были вынуждены
временно выехать с территории Абхазии. При этом они, естественно,
сохранили все права на принадлежавшее им жилье. На деле, однако, вышло
наоборот: указанное жилье стали признавать бесхозяйным и передавать в
собственность другим владельцам. Жалобы по этому поводу, пусть и в не
очень большом количестве, поступали к Уполномоченному все последние
годы.
Заявители сообщали, в частности, о Постановлении Народного
собрания Республики Абхазия от 15 мая 2006 года. Этот документ
предписывал всем судам Республики "отказывать в принятии исков о
спорах, вытекающих из права собственности на жилые помещения, ранее
принадлежавшие гражданам, покинувшим территорию Республики Абхазия, а
находящиеся в производстве гражданские дела по таким искам, равно как
и исполнение по уже принятым решениям - приостановить". Вплоть до
осени 2008 года помочь заявителям не представлялось возможным:
официальных каналов взаимодействия с непризнанным государством у
России не было, а обращения к властям Грузии не имели практического
смысла.
Казалось, что эта тупиковая ситуация должна была измениться после
признания Россией Республики Абхазия. Видимо, поэтому с конца 2008
года поток жалоб на нарушение жилищных прав граждан России в Абхазии
увеличился. Однако предпринятые по линии МИД России усилия для решения
вопроса оказались безрезультатны.
В связи с этим Уполномоченный обратился в Правительство
Российской Федерации с предложением о том, чтобы в качестве последнего
средства воздействия на суверенные власти Абхазии рассмотреть вопрос о
целевом направлении части средств, выделяемых ей из российского
бюджета в виде помощи, на выплату компенсаций указанной категории
граждан. Отрицательный ответ на это предложение пришел из Минфина
России. Из ответа следовало, что предоставляемая Россией финансовая
помощь Республике Абхазия не предназначена для компенсации потерь,
понесенных гражданами России от действий Республики Абхазия.
Уполномоченный рассматривает такую позицию как необоснованный
отказ от использования доступных России рычагов политического влияния
на дружественное государство в интересах защиты прав граждан России.
В поле зрения Уполномоченного все чаще оказываются конфликты
между гражданами России, состоявшими ранее в браке с гражданами других
государств. "Яблоком раздора" неизменно становятся рожденные в таких
интернациональных браках дети, которых каждый из расставшихся супругов
пытается вывезти в страну своего пребывания без согласия другого.
Полной статистики разрешения конфликтов этой категории не
имеется, но общее впечатление таково, что иностранные суды во многих
случаях принимают решения не в пользу граждан России. Причем, как
правило, со ссылкой на то, что наша страна до сих пор не
присоединилась к Конвенции ООН о гражданских аспектах международного
похищения детей, принятой в Гааге 25 октября 1980 года. Изучив текст
Конвенции, Уполномоченный нашел ее декларативной и, как следствие, не
вполне функциональной, но не противоречащей российскому
законодательству. Уполномоченный пришел к выводу о целесообразности
присоединения России к указанной Конвенции. В том числе и потому, что
такой шаг лишил бы возможности ссылаться на наше неучастие в ней для
обоснования решений, принимаемых иностранными судами не в пользу
граждан России. В связи с изложенными соображениями Уполномоченный
поинтересовался позицией МИД России по вопросу о нашем участии в
Конвенции.
Из МИД России пришел ответ за подписью специального представителя
Президента Российской Федерации по вопросам международного
сотрудничества в борьбе с терроризмом и транснациональной
организованной преступностью. Как можно понять, необходимость
присоединения России к Конвенции вызывает у Министерства иностранных
дел большие сомнения. Во-первых, потому что само понятие "дети" она
распространяет только на лиц до 16 лет, а не до 18, как предусмотрено
нашими Гражданским и Семейным кодексами. Во-вторых, потому что при
выборе места жительства ребенка предполагает учет сведений о его
"социальном окружении", под которым могут пониматься в том числе и
материально-бытовые условия, что, дескать, для России невыгодно. И
в-третьих, потому что, в сущности, Конвенция не предоставляет России
односторонних преимуществ при разрешении споров о детях, рожденных в
интернациональных браках.
Изложив такую не вполне бесспорную позицию, МИД России
посоветовал Уполномоченному обратиться в Минобрнауки России, которое
является головным российским ведомством по вопросу о присоединении к
указанной Конвенции. Что Уполномоченный и сделал, направив письмо
Министру образования и науки Российской Федерации. На момент
подписания настоящего доклада ответ на это письмо не поступил.
Уже не первый год на контроле у Уполномоченного находится весьма
специфический вопрос о соблюдении прав российских моряков торгового
флота.
Дело в том, что подписанное еще в 2001 году российско-греческое
межправительственное Соглашение о торговом судоходстве было составлено
по старым советским лекалам. В силу этого оно не позволяет морякам -
гражданам одной стороны обращаться в суды другой стороны с исками к
судовладельцу без согласия своего консульского учреждения. Во времена
СССР эта норма ограждала советского судовладельца от исков советских
же моряков в иностранные суды. В наши дни она лишает российских
моряков права оспорить в иностранном суде действия своего иностранного
же судовладельца. Тем самым в своей нынешней редакции Соглашение
ограничивает по профессиональному признаку конституционное право
граждан России на доступ к правосудию.
Все эти годы Уполномоченный вместе с Верховным Судом Российской
Федерации и Российским профсоюзом моряков активно выступал за
исключение указанной нормы из текста Соглашения. Тем не менее в мае
2008 года оно все же прошло процедуру последнего согласования в
Минтрансе России. При этом Минтрансом были даны устные заверения в
том, что для защиты прав российских моряков оно совместно с МИД России
разработает соответствующую инструкцию. Со своей стороны
Уполномоченный считает регулирование вопроса прав человека путем
принятия ведомственных инструкций принципиально неприемлемым.
На момент подписания настоящего доклада российско-греческое
межправительственное Соглашение о торговом судоходстве еще не было
внесено на ратификацию в Государственную Думу. Когда и если это все же
произойдет, Уполномоченный хотел бы рассчитывать на ответственное
решение законодателей по существу изложенного выше вопроса.
В докладе за 2005 год Уполномоченный впервые привлек внимание к
проблеме обеспечения прав граждан России, постоянно проживающих в
Туркмении. Практически все они имеют также и гражданство Туркмении. В
силу наличия между Российской Федерацией и Туркменистаном действующего
Соглашения об урегулировании вопросов двойного гражданства лица этой
категории вправе рассчитывать на российское покровительство. Однако
сама Туркмения фактически исходит из того, что указанное Соглашение
прекратило свое действие еще в 2003 году. На таком основании власти
Туркменистана стремятся побудить лиц этой категории отказаться от
одного из двух гражданств, имея в виду, что выбравшие гражданство
России покинут территорию Туркмении. А в России ничего этого как бы
"не замечают". В свете изложенного поучительна история, приключившаяся
с гражданином России и Туркмении З., ученым-экологом, активистом
общественного экологического движения.
За последние три года этот мирный, не склонный к насилию человек
дважды оказывался объектом уголовного преследования по делам о якобы
совершенных им насильственных преступлениях.
В январе 2007 года один из судов Туркменистана осудил З. за
"мелкое хулиганство" и за "незаконное хранение оружия", обнаруженное
при обыске в его доме. З. приговорили к лишению свободы сроком на три
года условно. Свою роль в вынесении такого сравнительно мягкого
приговора сыграло вмешательство российских правозащитников и экологов,
которые обратились за помощью к Уполномоченному. Не осталось в стороне
от "дела З." и Посольство России в Туркмении.
В октябре 2009 года уже другой суд Туркменистана признал З.
виновным в "нанесении побоев средней тяжести", назначив ему наказание
в виде лишения свободы сроком на пять лет. После очередного
вмешательства Посольства России в Туркмении власти Туркменистана
согласились "отменить" этот приговор в обмен на отказ З. от
туркменского гражданства и его немедленный переезд в Россию.
Посольство России сочло инцидент исчерпанным, не преминув при этом
критически отозваться о правозащитниках, якобы осложняющих
российско-туркменские отношения своими выступлениями в защиту прав
граждан России в Туркмении.
Со своей стороны Уполномоченный не может не выразить
признательность российским дипломатам за усилия по освобождению З.
Вместе с тем Уполномоченный считает необходимым обратить внимание на
то, что само это освобождение было осуществлено как раз по той схеме,
которую с молчаливого согласия России пытаются реализовать власти
Туркмении в отношении проживающих в этой стране лиц с двойным
гражданством. В итоге был, возможно, создан крайне опасный прецедент
"выдавливания" из Туркмении тех, кто в соответствии с действующим
российско-туркменским Соглашением об урегулировании вопросов двойного
гражданства хотел бы жить в Туркмении, оставаясь гражданином обоих
государств.
Проанализировав некоторые аспекты непростых проблем защиты прав
граждан России за рубежом, оказавшиеся в поле зрения в связи с
поступившими обращениями, Уполномоченный вынужден констатировать
зачастую недостаточную принципиальность отдельных государственных
органов нашей страны в работе на этом важном направлении.
Уполномоченный отнюдь не настаивает на безусловной правоте своих
выводов и тем более предложений. Вместе с тем Уполномоченный хотел бы
выразить надежду на то, что в предстоящий период наши органы власти в
любой сложной конфликтной ситуации будут делать все возможное, а если
надо, то и невозможное для защиты прав граждан России без оглядки на
текущую политическую конъюнктуру, на ведомственные стереотипы и
интересы.
17. Вопросы взаимодействия с Европейским Судом
по правам человека
В январе 2010 года обе палаты Федерального Собрания Российской
Федерации ратифицировали Протокол N 14 к Конвенции о защите прав
человека и основных свобод, предусматривающий реформирование
Европейского Суда по правам человека. В начале февраля Федеральный
закон о ратификации Протокола N 14 подписан Президентом Российской
Федерации. Это важное событие побуждает кратко рассмотреть вопросы
взаимодействия нашей страны с Европейским Судом.
Присоединение Российской Федерации в мае 1998 года к Конвенции о
защите прав человека и основных свобод сделало ее частью нашего
национального законодательства. В силу этого обстоятельства все лица,
находящиеся под российской юрисдикцией, как граждане России, так и
иностранцы, получили возможность строить свою защиту в российских
судах, основываясь на положениях Конвенции и протоколов к ней, а также
обращаться в европейские органы, в том числе в Европейский Суд. Так
начался непростой процесс адаптации российской правовой системы к
стандартам Совета Европы, предполагающий пересмотр не отвечающих новым
требованиям национальных законов и подзаконных актов, и внесение
коррективов в практику отправления правосудия.
За без малого двенадцать лет, прошедших с момента присоединения
России к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в
Европейский Суд по правам человека поступило около 70 тыс.
"российских" жалоб. По состоянию на 1 января 2010 года 36 тыс. таких
жалоб были отклонены без рассмотрения по существу. Решения приняты по
862 жалобам против России. При этом в 815 случаях эти решения
оказались в пользу заявителей и в 47 случаях - в пользу России. Около
34 тыс. жалоб находятся в процессе рассмотрения.
По давней советской традиции обращение к внешнему миру с жалобой
на свою страну и сегодня воспринимается многими как достойная
осуждения попытка "вынести сор из избы". Этим, видимо, и объясняется,
мягко говоря, весьма неоднозначное отношение многих государственных
чиновников к приведенной выше статистике и вообще к деятельности
Европейского Суда по правам человека. Тем более что и решения в пользу
России он принимает крайне редко. Со своей стороны Уполномоченный
считает такой подход глубоко ошибочным. Сотрудничество с Европейским
Судом по правам человека необходимо России отнюдь не только потому,
что она связана конкретными международными обязательствами. Это
сотрудничество приносит нашей стране реальную пользу. По данным МИД
России, до 40% поступающих в Европейский Суд "российских" жалоб
подаются в связи с неисполнением решений российских судов. Чуть
меньшая доля жалоб посвящена волоките при рассмотрении дел опять-таки
в российских судах. Разве не в интересах России, чтобы ее суды стали
лучше, чтобы их решения своевременно исполнялись? Другое дело, что
сотрудничество России с Европейским Судом могло бы быть куда более
эффективным, чем сейчас.
В настоящее время с нашей стороны это сотрудничество ограничено
более или менее своевременной выплатой материальной компенсации,
которую Европейский Суд своими решениями назначает заявителям из
России. При этом, однако, Верховный Суд пока так и не разработал
четкого механизма реализации своих собственных рекомендаций о
необходимости учета решений Европейского Суда при отправлении
правосудия во всех российских судах общей юрисдикции. В результате
решения Европейского Суда в качестве источника совершенствования
российской правоприменительной практики остаются по большому счету
невостребованными нашими судебными и иными органами.
Весьма актуальным представляется и доведение до сведения всех
российских судов информации о важнейших решениях Европейского Суда по
делам, не касающимся жалоб из России. Не исключено, что наши судьи
нашли бы эту информацию полезной, например, при рассмотрении дел о
преступлениях, совершенных сотрудниками правоохранительных органов,
или же дел о правах собственности на землю и недвижимость. Подобные
дела рассматривались Европейским Судом по жалобам, поступившим из
Великобритании и Франции.
Размышляя о том, что могла бы сделать Россия для повышения
эффективности своего сотрудничества с Европейским Судом, нельзя не
сказать о том, что сам этот орган уже давно нуждается в реформах.
Ратификация Россией Протокола N 14 как раз и дала старт очередной
такой реформе. Одна из ее важнейших целей - повышение оперативности
работы Европейского Суда, переставшего справляться с потоком
поступающих жалоб. При этом большое количество жалоб являются
"типичными" или "аналогичными", то есть имеющими своим предметом
нарушения, уже установленные и признанные Европейским Судом в его
ранее принятых решениях. Вступивший в силу Протокол N 14 позволяет
комитету из трех судей, объявив подобные жалобы приемлемыми,
одновременно вынести окончательное решение по их существу,
ориентируясь на прошлые решения Европейского Суда по аналогичным
делам.
В силу отмеченной выше пассивности нашей судебной системы в
использовании решений Европейского Суда можно предположить, что в
рамках такой "ускоренной" процедуры по большему, чем раньше,
количеству жалоб из России будут приниматься решения в пользу
заявителей. Выход из положения видится в том, чтобы реально сделать
наконец решения Европейского Суда частью российской судебной практики.
Протокол N 14 предусматривает также увеличение сроков полномочий
судей Европейского Суда с шести до девяти лет, введение
дополнительного критерия, позволяющего ему признавать жалобу
неприемлемой в зависимости от понесенного заявителем ущерба. Кроме
того, теперь "отбраковывать" заведомо неприемлемые жалобы может один
из судей единолично, а выносить решения по существу жалобы - комитет
из трех судей, а не весь состав Суда. При этом следует иметь в виду,
что ст. 8 указанного Протокола не исключает право Российской Федерации
в случае, если она выступает стороной в споре, требовать участия в его
рассмотрении своего представителя. Европейский Суд наделяется правом
проведения расследования в государстве-ответчике на стадии, когда
приемлемость жалобы еще не определена.
В целом Протокол N 14 не вносит радикальных изменений в систему
контроля, установленную Конвенцией о защите прав человека и основных
свобод. Скорее наоборот, Протокол направлен на совершенствование
существующего механизма путем предоставления Европейскому Суду
процедурных средств и необходимой гибкости для своевременного
рассмотрения жалоб. С учетом сказанного необходимость дальнейшего
реформирования Европейского Суда по правам человека представляется
очевидной. Свою же главную задачу Уполномоченный видит не в том, чтобы
напрямую участвовать в этом процессе. Мандат Уполномоченного
предполагает защиту права граждан России, а также всех лиц,
находящихся под российской юрисдикцией, на беспрепятственное обращение
в Европейский Суд по правам человека.
18. О награждении медалью Уполномоченного
по правам человека в Российской Федерации
В целях поощрения подвижнической деятельности в области защиты
прав и свобод человека учреждена медаль Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации "Спешите делать добро". Согласно
утвержденному 18 июля 2005 года Положению о медали ею могут быть
награждены граждане России и других государств (индивидуально или в
группе), а также общественные организации. Критериями присуждения
медали являются самоотверженность, героизм и мужество, проявленные в
ситуации реальной угрозы правам человека, поступки, совершаемые по
воле сердца, порой за гранью возможного.
Представления к награждению медалью вносят правозащитные и любые
другие общественные организации, уполномоченные по правам человека в
субъектах Российской Федерации, Экспертный совет при Уполномоченном по
правам человека в Российской Федерации, министерства и ведомства
Российской Федерации.
Решения о награждении принимаются специально созданной Комиссией
и утверждаются Уполномоченным по правам человека в Российской
Федерации.
Награждение производится 10 декабря - в день принятия Всеобщей
Декларации прав человека.
В отчетном году медали "Спешите делать добро" были удостоены:
Алексеев Сергей Сергеевич, ученый-правовед, государственный и
общественный деятель.
С.С. Алексеев был одним из идейных вдохновителей и авторов
проекта Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году и
действующей в настоящее время. Он также выступил инициатором
подготовки нового Гражданского кодекса Российской Федерации. Его перу
принадлежит свыше четырехсот научных, публицистических и
художественных произведений, едва ли не каждое из которых стало
событием в юридической науке и в целом в интеллектуальной жизни
российского общества.
И в наши дни С.С. Алексеев неутомимо ведет научную, творческую и
просветительскую работу. Его подвижническая деятельность, активная
жизненная позиция, последовательность и принципиальность в отстаивании
демократических ценностей - пример для нового поколения граждан нашей
страны.
Чуковская Елена Цезаревна - общественный деятель.
С начала 60-х годов прошлого века Е.Ц. Чуковская самоотверженно
помогала выдающемуся русскому писателю А.И. Солженицыну в работе с
архивными материалами, была его верным соратником. В былые времена для
этого требовалось совершенно особое гражданское мужество.
Огромный вклад внесла Е.Ц. Чуковская и в сохранение творческого
наследия другого выдающегося русского писателя, своего деда К.И.
Чуковского.
Левитская Надежда Григорьевна - активистка гражданского общества.
Долгие годы была добровольным референтом А.И. Солженицына, его
незаменимым переводчиком с немецкого. Печатала на пишущей машинке и
распространяла "самиздатовские" копии его произведений в СССР. С
риском для себя спасала рукописи А.И. Солженицына при обысках и
милицейских налетах. И сегодня Н.Г. Левитская на общественных началах
участвует в работе Русского общественного фонда Александра
Солженицына.
Эстемирова Наталья Хусаиновна (посмертно) - правозащитник, член
Экспертного Совета при Уполномоченном по правам человека в Российской
Федерации.
Родилась в русско-чеченской семье в Свердловской области,
закончила исторический факультет Грозненского университета. С первой
чеченской войны занималась расследованием похищений гражданских лиц,
бессудных казней и пыток. В 2000 - 2009 годах неутомимо работала в
представительстве Правозащитного центра "Мемориал" в г. Грозном,
подвергаясь нападкам и преследованиям со стороны властей.
При до сих пор не выясненных обстоятельствах в июле 2009 года
Н.Х. Эстемирова была похищена и подло убита в г. Грозном. Погибнув на
своем посту, Н.Х. Эстемирова разделила трагическую судьбу тех людей,
за право которых на жизнь, свободу и достоинство боролась по воле
сердца. Вся ее недолгая жизнь - пример самопожертвования,
подвижничества и огромного гражданского мужества.
Аушев Макшарип Магаметович (посмертно) - правозащитник, член
Экспертного Совета при Уполномоченном по правам человека в Российской
Федерации, бывший лидер ингушской оппозиции.
Успешный, состоявшийся человек М.М. Аушев добровольно выбрал
нелегкую судьбу правозащитника, выступив против произвола и насилия,
чинимых как незаконными, так порой и "законными" вооруженными
формированиями. Одним из первых среди активистов ингушской оппозиции
выступил в поддержку нового руководства своей республики.
В октябре 2009 года при до сих пор не выясненных обстоятельствах
убит в результате террористического акта.
Заключение
В отчетном году идеи модернизации, о необходимости которой так
долго говорили лишь единицы, наконец овладели массами, став объектом
оживленной общественной дискуссии. В фокусе споров оказался вопрос о
границах модернизации, конкретно о том, должна ли она распространиться
на сферу политики или может ограничиться экономикой. Как гражданин
России Уполномоченный имеет собственное мнение по этому вопросу, но,
памятуя о должностных ограничениях, не считает возможным изложить его
на страницах настоящего доклада. Вместе с тем, оставаясь в пределах
своей компетенции, Уполномоченный хотел бы подчеркнуть, что никакая
модернизация невозможна без реального обеспечения прав и свобод
человека. Итоги деятельности Уполномоченного в отчетном году и выводы,
которые были сделаны, неопровержимо свидетельствуют о том, что в деле
обеспечения прав и свобод человека у России как государства и как
общества имеются огромные резервы для самосовершенствования. Ключей же
к этому, по большому счету, два: эффективная обратная связь между
обществом и государством, а также строгое, беспристрастное и
невыборочное исполнение всех процедур, предусмотренных действующим
законодательством. Используя механизм обратной связи, государство
узнает о запросах и претензиях общества к своей работе. А строго,
беспристрастно и невыборочно исполняя законодательство, обеспечивает
всем своим гражданам право эти запросы формулировать и высказывать без
страха и сомнений.
Как такая система может работать, видно на примере
Калининградской области, где в январе 2010 года состоялось самое
массовое из неприятных властям публичных мероприятий последнего
времени - митинг с участием нескольких тысяч человек. Получив
уведомление о проведении митинга, местные власти в полном соответствии
с законом его "согласовали", то есть приняли к сведению только для
того, чтобы загодя позаботиться об обеспечении безопасности
митингующих. Со своей стороны областная администрация, узнав из того
же уведомления о главном требовании митингующих, приняла решение об
отказе от повышения транспортного налога. При этом нормальная жизнь в
Калининградской области продолжается без каких-либо эксцессов.
Еще один обнадеживающий пример: оперативная и деловая реакция
Президента Российской Федерации на критические отзывы общественности,
вызванные "нестерильностью" прошедших в отчетном году выборов. Сама
эта тема впервые прозвучала в его Послании Федеральному Собранию в
ноябре отчетного года. В нем глава государства потребовал, в
частности, "навести порядок с досрочным голосованием на местах". Уже в
январе 2010 года ЦИК России, не найдя, видимо, путей наведения порядка
в применении этой не раз критиковавшейся процедуры, выступил с
предложением о полном отказе от нее. Кроме того, ЦИК России
предполагает разработать новый тип открепительных удостоверений,
снабдив их защитой от подделок и тиражирования.
Согласно принятому в декабре отчетного года Федеральному закону N
383-ФЗ, о котором уже упоминалось в докладе, отныне к подозреваемым в
совершении налоговых преступлений не может применяться такая мера
пресечения, как заключение под стражу. Очевидно, что эта вполне
рациональная и гуманная новация возникала не на пустом месте, а как
реакция государства на волну общественного осуждения администрации
СИЗО, допустившей трагическую гибель молодого подследственного.
Одним словом, обратная связь между обществом и государством как
будто начинает налаживаться. Впрочем, говорить об этом с уверенностью
не приходится, ибо накопленный груз взаимного непонимания еще очень
велик, да и примеров демонстративного пренебрежения различных властей
и к закону, и к мнению граждан своей страны по-прежнему немало.
К сожалению, "лидерство" здесь принадлежит Москве. Как известно,
в январе 2010 года московские власти "не согласовали" уведомление о
проведении митинга на Триумфальной площади, то есть его попросту
запретили, на что по закону права не имели. Участников митинга
встретили кордоны сотрудников милиции, многократно превышавшие по
численности самих митингующих. Митинг был разогнан. В итоге репутация
властей, конечно, пострадала, а претензии, которые намеревались
высказать участники митинга - граждане Российской Федерации, -
остались не услышанными.
Проблемы возникают со строгим и беспристрастным исполнением
действующего законодательства. Со строгостью, впрочем, дело пока что
обстоит лучше, чем с беспристрастностью. Между тем избирательная
строгость - это прямое насилие над духом любого закона. Законы
демократического государства, вообще говоря, не следует
идеализировать. Они бывают разные - суровые и мягкие, справедливые и
не очень. Едва ли не с любыми законами можно жить, если они
применяются ко всем членам общества одинаково. При соблюдении этого
условия излишне строгие или откровенно абсурдные законы долго не
протянут. Они будут или отменены, или откорректированы. Напротив, при
несоблюдении того же условия даже самый хороший закон превращается в
инструмент произвола и нарушения прав человека.
Истекший год не был "еще одним годом" в правозащитной сфере.
Новые явления, породившие новые надежды, стали заметны и в "верхах" и
в "низах" нашего государства, в нашем гражданском обществе. Впрочем, в
наш интернетовский век отличить реальное и виртуальное зачастую
непросто. Но расширять плацдарм реального можем только мы - граждане
России.
Уполномоченный
по правам человека
в Российской Федерации
В.ЛУКИН
17 февраля 2010 года
|