Адмиралтейского района внесено представление, по результатам
рассмотрения которого к дисциплинарной ответственности привлечен
заместитель начальника 2-го отдела милиции районного УВД.
В ответе, полученном в декабре 2007 года из Генпрокуратуры
России, подтвердилось, что должностные лица прокуратуры
Адмиралтейского района Санкт-Петербурга привлечены к дисциплинарной
ответственности за несвоевременное рассмотрение обращения Т.
Достоин пера М.Е. Салтыкова-Щедрина прием, все чаще применяемый в
Москве для беззаконного пресечения одиночных пикетов, проведение
которых не требует предварительного уведомления властей. Суть
провокации в том, что рядом с одиночным пикетчиком неожиданно встает
неизвестный человек. В результате пикет перестает быть одиночным, а
его участники немедленно задерживаются милицией. Провокатор затем
отпускается, а одиночный пикетчик привлекается к ответственности.
После многочисленных протестов граждан провокаторы начали скрывать
свои лица под масками. Факты привлечения подобных провокаторов к
ответственности за умышленное воспрепятствование реализации
конституционного права на свободу собраний Уполномоченному не
известны. Зато известны факты их тесных контактов с органами милиции в
ходе подобных "мероприятий".
Конституционный Суд Российской Федерации 2 апреля 2009 года,
рассмотрев жалобу группы граждан на нарушение их конституционных прав
положением ч. 5 ст. 5 Федерального закона "О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях", вынес Определение N
484-О-П. В этом документе Конституционный Суд оценил правовую
определенность нормы Закона, предполагающей право уполномоченного
органа власти на мотивированное предложение изменить место и время
проведения публичного мероприятия. Не признав эту норму
неопределенной, Конституционный Суд тем не менее указал, что орган
власти должен привести веские доводы в обоснование не только
нежелательности, но и невозможности проведения публичного мероприятия
в связи с необходимостью защиты публичных интересов. Предложение об
изменении места и времени проведения публичного мероприятия, по мнению
Конституционного Суда, должно гарантировать "достижение правомерных
целей этого мероприятия в том месте и в то время, которые
соответствуют его социально-политическому значению".
По данному вопросу Уполномоченный исходит из того, что:
- установленный действующим законодательством уведомительный
порядок проведения публичных мероприятий не предполагает возможность
"несогласования" органом власти уведомления об их проведении;
- решение о прекращении публичного мероприятия может быть принято
только уполномоченным представителем органа власти и только на
основаниях, исчерпывающе изложенных в ст. 16 Федерального закона "О
собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях";
- уполномоченный представитель органа внутренних дел обеспечивает
безопасность участников публичного мероприятия и в этих целях имеет, в
частности, право удалять с места его проведения лиц, не выполняющих
законных требований организаторов;
- применение сотрудниками милиции физической силы и специальных
средств для пресечения публичного мероприятия допустимо только при
возникновении в месте его проведения массовых беспорядков, погромов и
в других случаях, требующих экстренных действий.
Право избирать и быть избранным. Главный парадокс, связанный с
реализацией этого права, состоит в том, что жалоб на его нарушение
совсем не много, в то время как мнение о системности и массовости
самих таких нарушений распространено в обществе весьма широко. Оба
явления дают, видимо, повод задуматься о "детских болезнях" российской
демократии. Например, о том, почему граждане, обращающиеся к
Уполномоченному в связи с нарушением их избирательных прав, зачастую
не рискуют называть свои имена и фамилии. Или о том, насколько
эффективно и добросовестно осуществляется проверка жалоб, которые все
же подаются. И, наконец, о том, что нужно сделать для того, чтобы как
можно большее число граждан было уверено в честности выборов как
главного инструмента народовластия. Ведь от этого зависит
долговременная стабильность нашей конституционной государственной
системы.
Проще всего, разумеется, разобраться с фактами явных нарушений
избирательного законодательства.
В октябре 2009 года к Уполномоченному поступило несколько
обращений от жителей г. Дербент Республики Дагестан. Заявители
жаловались на многочисленные нарушения законодательства в ходе выборов
главы муниципального образования "город Дербент".
По просьбе Уполномоченного прокуратура Республики Дагестан
провела проверку по жалобам. Было установлено, что из 36 избирательных
участков не были открыты 13 в связи с неявкой большинства членов
избирательных комиссий, сославшихся на угрозы в свой адрес или
сказавшихся больными. По этим фактам возбуждено уголовное дело. Еще 11
уголовных дел возбуждено по другим фактам нарушений избирательного
законодательства. Городским судом рассмотрено 13 заявлений о
нарушениях избирательного законодательства, в том числе 11 заявлений о
подкупе избирателей. Признаны недействительными бюллетени для
досрочного голосования на 11 избирательных участках, где аннулированы
600 бюллетеней.
3 декабря 2009 года решением Дербентского городского суда выборы
были признаны недействительными. Впрочем, городская прокуратура,
составив на пяти листах список возбужденных в связи с выборами
уголовных дел, тем не менее хладнокровно заявила о своем намерении
обжаловать указанное судебное решение. И это намерение осуществила.
23 декабря 2009 года Верховный Суд Республики Дагестан подтвердил
решение Дербентского городского суда о признании итогов выборов
недействительными. Жалоба прокурора города была оставлена без
удовлетворения. Впрочем, председатель республиканского избиркома
заявил о намерении обжаловать и указанное решение Верховного Суда
Дагестана. Таким образом, на момент подписания настоящего доклада
конца этой истории видно не было.
Несколько сложнее восстановить справедливость в ситуации,
возникшей как результат очевидных ошибок в судебной практике.
В июле отчетного года группа жителей г. Санкт-Петербурга
обратилась к Уполномоченному с жалобой на решения избирательной
комиссии муниципального образования муниципальный округ Гагаринское,
отказавшей им в регистрации в качестве кандидатов на муниципальных
выборах со ссылкой на недостоверность подписей, собранных в их
поддержку. Основанием для решения избирательной комиссии явилось
заключение Экспертно-криминалистического центра ГУВД по г.
Санкт-Петербургу и Ленинградской области, установившего, что подписи
избирателей выполнены от их имени другими лицами.
При рассмотрении материалов дела в Московском районном суде г.
Санкт-Петербурга кандидаты заявили ходатайство о вызове в судебное
заседание в качестве свидетелей избирателей, подписи которых признаны
недостоверными. Суд им в этом отказал, указав, что проверка
достоверности подписей избирателей путем допроса самих избирателей в
суде законом не предусмотрена. Кассационная инстанция позицию
районного суда подтвердила.
Уполномоченный же с ней не согласился, посчитав, что, проверяя
законность решений и действий избирательных комиссий, суд должен
исследовать фактические обстоятельства дела в рамках процессуальной, а
не избирательной процедуры, руководствуясь положениями ГПК РФ.
Заключение экспертизы о недостоверности подписей избирателей
может служить основанием лишь для избирательной комиссии, но никак не
для суда. Где оно является не более чем одним из доказательств,
которое должно быть оценено судом в совокупности с другими имеющимися
в деле доказательствами, в том числе показаниями свидетелей, поскольку
никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы.
На момент подписания настоящего доклада судебная проверка этих
обстоятельств, предпринятая по ходатайству Уполномоченного, еще не
была завершена.
Главная же проблема в том, что очень многие сообщения о
нарушениях избирательных прав граждан, объективно говоря, не поддаются
проверке. В подобных ситуациях приходится полагаться только на здравый
смысл проверяющих. Которые, увы, это качество зачастую не
демонстрируют.
В октябре отчетного года Уполномоченный обратился к Генеральному
прокурору Российской Федерации с просьбой проверить информацию о
нарушениях избирательного законодательства, имевших место на выборах в
Государственное Собрание Республики Марий Эл. Речь, в частности, шла о
том, что руководство одного из местных вузов, Марийского
государственного технического университета, "организовало" групповое
голосование своих студентов по открепительным удостоверениям на
нескольких избирательных участках одновременно, выделив им для этого
автобус.
Согласно ответу за подписью заместителя Генерального прокурора
автобус студентам действительно выделяли и по избирательным участкам
их действительно возили. При этом, однако, по версии заместителя
Генерального прокурора, каждый из указанной группы студентов
проголосовал только один раз на избирательном участке по своему
усмотрению. Достаточно представить себе, как автобус со студентами
объезжает избирательные участки, терпеливо ожидая, пока каждый из них
не проголосует строго по одному разу, чтобы ощутить всю
сюрреалистичность ответа Генеральной прокуратуры.
Объективно оценивая действующее законодательство о выборах,
нельзя не согласиться с Президентом Российской Федерации, указавшим в
своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на явную
неоднозначность процедуры досрочного голосования на местных выборах.
Столь же неоднозначна, по мнению Уполномоченного, и практика
голосования по открепительным удостоверениям. По крайней мере, в их
нынешнем виде обе процедуры вызывают немало нареканий по причине их
непрозрачности для общественного контроля. Обе процедуры следовало бы
серьезно усовершенствовать, сделав, в частности, бланки открепительных
удостоверений документами строгой отчетности и максимально защитив их
от подделок.
Как известно, Президент Российской Федерации предложил отказаться
от сбора подписей как механизма допуска политической партии к выборам.
Это предложение в полной мере отвечает объективным интересам общества:
достаточно вспомнить, как часто в последнее время процедура проверки
подписей использовалась для снятия "с дистанции" неугодных кандидатов.
Проблема, однако, в том, что в отчетном году было реализовано еще одно
предложение Президента Российской Федерации - об отмене денежного
залога на выборах всех уровней. В совокупности два этих предложения
могут окончательно лишить граждан возможности воспользоваться своим
правом избираться, минуя списки представленных в Федеральном Собрании
партий. Не следует ли в этой связи подумать о возвращении к практике
разумного денежного залога?
Общий знаменатель подавляющего большинства обращений граждан в
связи с нарушением их избирательных прав - плохая, а порой и
политически ангажированная работа территориальных и участковых
избирательных комиссий. Никакие даже самые совершенные правила
проведения голосования и подсчета голосов не станут панацеей от
злоупотреблений, если исполнение этих правил будут контролировать
полностью зависимые от местных органов власти люди. Между тем по
старой советской традиции в этих комиссиях чаще всего именно такие
люди, например учителя из школы, где проходит голосование, и
оказываются. Возглавляют же избирательные комиссии зачастую
руководители местных учреждений ЖКХ.
С учетом сказанного Уполномоченный считал бы остро необходимым
пересмотреть сложившуюся практику формирования по крайней мере
участковых избирательных комиссий. Уделив, в частности, особое
внимание вопросу об обеспечении гарантий независимости членов этих
комиссий от органов власти. Со своей стороны Уполномоченный предлагает
всерьез подумать о формировании участковых избирательных комиссий в
соответствии с процедурой, применяемой при отборе присяжных
заседателей.
Свобода слова. С практической точки зрения уровень развития и
качество свободы слова как конституционного механизма соревнования
идей и мнений могут считаться достаточно высокими при выполнении двух
основополагающих условий. Первое из них - равный для всех доступ к
СМИ. Свобода слова без возможности донести его до общества - не более
чем красивая иллюзия. Демократическое государство не командует
негосударственными СМИ, каждое из которых по идее само решает вопрос о
том, чье мнение достойно распространения. Невмешательство государства
в редакционную политику СМИ как раз и является гарантией равного
доступа к ним всех членов общества. Формально говоря, именно так и
работают российские СМИ. При этом, однако, по странному стечению
обстоятельств все общенациональные каналы телевидения, равно как и
большинство центральных газет и журналов, проявляют удивительное
единодушие, самостоятельно решая вопрос о том, чье мнение
распространять, а чье - игнорировать. Жалоб в этой связи поступает к
Уполномоченному немного. Все они декларативны: ведь документальных
доказательств того, что центральные СМИ действуют по чьей-то указке,
никому пока представить не удалось. По этой причине поступающие жалобы
не могут быть приняты к рассмотрению. Тем не менее проблема далеко не
равного доступа к СМИ для всех граждан, желающих воспользоваться своей
свободой слова, вполне очевидна. По мнению Уполномоченного, она имеет
большое общественное значение и должна быть урегулирована в интересах
развивающейся российской демократии.
В правовом государстве свобода слова не может быть безграничной.
Право свободно высказать свое мнение - не индульгенция для тех, кто
призывает к войне и насилию, проповедует антиконституционные теории
расового, этнического и религиозного превосходства или принуждает
кого-либо к отказу от высказанного мнения. Пресекать любые подобные
злоупотребления свободой слова - обязанность государства. Важно лишь,
чтобы ее исполнение не превращалось в предлог для подавления тех, кто
по разным причинам государству не нравится. В этом второе условие
обеспечения свободы слова.
В своих докладах и других документах Уполномоченный не раз
отмечал склонность органов власти различных уровней к отождествлению
понятий "экстремизм" и "инакомыслие". Особенно наглядно в отчетном
году эта аберрация проявилась в деятельности подразделений по
противодействию экстремизму, созданных в МВД России осенью 2008 года
на базе подразделений по борьбе с организованной преступностью.
Называя вещи своими именами, объектом этой деятельности все чаще
становятся политически активные граждане, попавшие, как они
утверждают, в некие "проскрипционные списки". В своих многочисленных
обращениях к Уполномоченному эти граждане сообщают о контроле за их
передвижением, о доставлении в милицию для "профилактических бесед" и
просто о произвольных задержаниях без составления протокола. Органы
прокуратуры и внутренних дел, проверив по просьбе Уполномоченного эти
обращения, как правило, констатируют отсутствие в действиях борцов с
экстремизмом каких-либо нарушений. Отнюдь не пытаясь усомниться в
добросовестности таких заключений, Уполномоченный не может в то же
время не предупредить: сообщения о таких действиях должны проверяться
тщательно и объективно.
Завершая поднятую тему, Уполномоченный хотел бы обратить внимание
на распространенную практику задержания подозреваемых в "экстремизме"
граждан под предлогом совершения ими административных правонарушений,
таких как переход улицы в неположенном месте, грубая брань и т.д.
Задержания эти обычно проводятся сотрудниками подразделений по борьбе
с экстремизмом, что в высшей степени необычно. Главное же в данном
случае в том, что, используя административное законодательство, не
основанное на состязательном принципе, сотрудники подразделений по
борьбе с экстремизмом фактически лишают задержанных граждан
возможности отстаивать свои права.
Квалификация того или иного высказывания как "экстремистского"
относится к исключительной компетенции суда. И здесь суду, конечно, не
обойтись без помощи экспертов. В этой связи, однако, нередко возникают
две проблемы - профессиональной пригодности и объективности самих
экспертов, а также явно чрезмерной готовности судов рассматривать
экспертное заключение как некую новую "царицу доказательств".
В мае отчетного года заместитель прокурора г. Новороссийска вынес
руководителю автономной некоммерческой организации (АНО)
"Новороссийский комитет по правам человека" предупреждение о
недопустимости экстремистской деятельности. В сентябре того же года
уже прокурор г. Новороссийска обратился в суд с иском о признании
вышеназванной организации экстремистской и о ее ликвидации.
Признаки экстремизма прокуратура нашла в лозунге "Свободу не
дают, свободу берут", использованном на одном из организованных
новороссийским комитетом публичных мероприятий. Фотография плаката с
этим лозунгом была направлена прокуратурой "для исследования с позиции
права и юридических наук, политики и философии" двум экспертам -
кандидату философских наук и психологу без ученой степени.
Эксперт-философ провел исследование с помощью "логического
анализа, философских выводов и категорий, а также исторических
свидетельств деятельности ЦРУ США". Эксперт пришел к выводу о том, что
исследованный лозунг служит интересам врагов России, которые
продолжают выполнять "пресловутый "План Алена Даллеса" от 18 августа
1948 г.". Эксперт-психолог усмотрела в исследованном лозунге
"побуждение к активному противостоянию деятельности органов власти".
Оба эксперта были едины в том, что "призыв "брать свободу" означает
приоритет прав личности над государством".
Скорее всего, в силу своей не вполне высокой квалификации
эксперты никогда не слышали о том, что ст. 2 Конституции Российской
Федерации провозглашает "человека, его права и свободы высшей
ценностью" нашего государства. Эксперт-философ не знал также и о том,
что так называемый "План Даллеса" давно признан фальшивкой всеми
мало-мальски серьезными историками.
Все это, впрочем, не помешало суду принять оба заключения
высокоученых экспертов.
У этой трагикомической истории оказался благополучный конец.
Столкнувшись с массовыми протестами и критикой в свой адрес со стороны
правозащитного сообщества, суд не захотел, надо полагать, выставлять
себя на посмешище и счел за благо отклонить иск городской прокуратуры,
хотя и по формальным основаниям. Вопрос же о качестве экспертизы и об
удивительной доверчивости прокуроров к ее выводам так и остался без
внятного ответа.
6. Право на свободу совести
В почте Уполномоченного жалобы на ущемление государственными
органами и органами местного самоуправления конституционной свободы
совести никогда не были многочисленны. При этом, однако, начиная с
2007 года их общее количество ежегодно удваивалось. В отчетном году
поступило свыше 3 тыс. таких жалоб, в своем подавляющем большинстве
коллективных. Принято считать, что быстрое увеличение количества
жалоб, посвященных одной тематике, - сигнал неблагополучия в работе
государства на этом направлении. Действующее законодательство о
свободе совести, и правда, не безупречно, а его исполнение оставляет
желать лучшего. И все же, как представляется, в данном конкретном
случае увеличение общего количества жалоб по вопросам свободы совести
свидетельствует также и о возросшем интересе и внимании граждан к
самим этим вопросам. Отсюда и настойчивость людей в борьбе за право
верить в то, что они считают верным. И претензии, предъявляемые ими к
государству. Которое, действуя методом проб и ошибок, еще только
нащупывает оптимальный с точки зрения буквы и духа Конституции подход
к многообразным духовно-нравственным предпочтениям своих граждан.
Весьма высокой конфликтностью отличаются взаимоотношения
религиозных объединений с сугубо материальным миром хозяйствующих
субъектов. Много трудностей возникает, например, с возвращением
прежним владельцам или их историческим преемникам церковной
собственности, выделением религиозным организациям участков для
строительства культовых зданий и т.д. Особенно непросто приходится
небольшим конфессиям, не имеющим влиятельных последователей.
В своих прошлых докладах Уполномоченный неоднократно обращал
внимание на бедственное положение московской общины духовных
христиан-молокан. Более десяти лет назад городские власти выделили
этой традиционно русской конфессии участок для строительства
культового здания. Небогатая, существующая лишь на пожертвования
верующих община затратила немалые средства на подготовку строительной
документации. После чего местные власти у нее выделенный участок и
отобрали, сославшись на результаты проведенного задним числом и по
закону сугубо консультативного опроса жильцов близлежащих домов.
Больше того, как установил Уполномоченный, опрос был проведен с
грубыми нарушениями, а его результаты - подтасованы. Тем не менее
"отказное" решение осталось в силе, а скромные, не пьющие вино, не
курящие табак и не умеющие давать взятки молокане - у разбитого
корыта. После неоднократных обращений Уполномоченного к мэру Москвы
молоканам предложили другой участок, под которым немедленно
обнаружились некие подземные коммуникации, перенос которых мог быть
осуществлен властями в неограниченный срок.
За несколько последних лет безрезультатная переписка
Уполномоченного с городскими властями по вопросу о земле для молокан
уже составила солидный том. На момент подписания настоящего доклада их
община согласилась на предложенный ей префектурой Южного
административного округа г. Москвы участок по адресу: ул. Каспийская,
28. Теперь общине молокан предстоит потратить немало времени и денег
на подготовку строительной документации. Удастся ли ей построить на
очередном, как будто выделенном участке культовое здание, не знает,
похоже, никто.
В целом нельзя не признать, что в подавляющем большинстве случаев
ущемления права верующих на получение земли под культовые здания
усилий Уполномоченного хватает лишь на то, чтобы помочь им получить от
властей очередное обещание.
В отчетном году к Уполномоченному поступило обращение главы
Русской православной старообрядческой церкви митрополита Московского и
всея Руси Корнилия. Заявитель сетовал на то, что арбитражный суд
Самарской области своим решением признал незаконным постановление мэра
г. Тольятти о выделении местной общине указанной Церкви участка земли
для строительства храма. Это решение осталось в силе и после
апелляционного и кассационного обжалования.
На обращение Уполномоченного к губернатору Самарской области
ответило областное Министерство имущественных отношений. Признав, что
описанный конфликт стал следствием несогласованности между
федеральными органами и органами местного самоуправления, то есть,
проще говоря, возник по их вине, Министерство сообщило о поручении
главе муниципального района Ставропольский г. Тольятти рассмотреть
возможность передачи общине указанной Церкви той части отобранного у
нее земельного участка, на котором уже заложен фундамент часовни.
Кроме того, Министерство предложило мэру городского округа Тольятти
"изыскать возможность предоставления общине нового земельного участка
для строительства храмового комплекса". Чего стоят эти обещания,
покажет время. На момент подписания настоящего доклада власти все еще
то ли действительно искали пригодный для верующих земельный участок,
то ли "изыскивали возможность его предоставления". Что, как известно,
не всегда одно и то же.
Возникают вокруг культовых зданий и проблемы иного рода.
В отчетном году большая группа последователей Русской
Древлеправославной церкви, Самарская область, обратилась к
Уполномоченному в связи с угрозой сноса единственного на территории
области и ближайших субъектов Российской Федерации культового центра
конфессии - Покровского кафедрального собора и здания Ильинского
женского монастыря. По информации заявителей, снос культовых объектов
был предусмотрен в ходе перепланировки Советского района г. Самары.
Из представленных документов следовало, что комплекс указанных
культовых и вспомогательных зданий, возводимый на протяжении последних
18 лет силами и средствами верующих, находится в собственности общины,
включая благоустроенную территорию, выделенную городскими властями.
Изучив поступившее обращение, Уполномоченный направил главе
городского округа Самара письмо в защиту прав и законных интересов
верующих.
В ответе сообщалось, что объектом перепланировки станут только
участки, занятые ветхими многоквартирными домами, в то время как
культовые объекты Русской Древлеправославной церкви затронуты не
будут. Уполномоченный намерен держать в поле зрения выполнение
городскими властями этого обещания. При этом Уполномоченный отмечает,
что возникшего недоразумения можно было избежать, подробно
проинформировав верующих о готовящейся перепланировке.
Подытоживая факты, приведенные в примерах, следует, видимо,
сказать и о том, что по какому-то странному совпадению трудности с
обустройством довольно часто возникают у "непрофильных" православных
конфессий.
Неотъемлемой составляющей конституционной свободы совести
является межконфессиональная толерантность, уважение религиозных
убеждений друг друга. В этой области у российского общества
по-прежнему имеются огромные резервы для совершенствования. В нашей
стране регулярно происходят нападения на служителей культа и верующих;
их избиения и убийства. Нередки случаи актов вандализма на кладбищах,
поджогов и погромов культовых зданий, принадлежащих различным
конфессиям (православным, мусульманам, евангельским
христианам-баптистам, пятидесятникам, иудеям). В отчетном году
подобные эксцессы зафиксированы в Волгоградской, Воронежской,
Ленинградской, Московской, Новосибирской, Пензенской, Рязанской,
Саратовской, Тверской, Тульской, Ярославской областях, в Республике
Дагестан, в Чукотском автономном округе и в Приморском крае. Между тем
органам внутренних дел и прокуратуры далеко не всегда удается
оперативно расследовать и привлекать к ответственности виновников этих
злодеяний.
В марте 2008 года неизвестный ворвался в помещение церкви
христиан веры евангельской в г. Билибино, Чукотский автономный округ,
произвел по верующим несколько выстрелов из пистолета, а затем
скрылся. Уполномоченный направил обращение в окружное УВД с просьбой о
предоставлении информации о ходе расследования. В установленный
законом срок пришел ответ, в котором дежурно сообщалось о том, что "у
руководства УВД по Чукотскому автономному округу вопросы профилактики
проявлений религиозной нетерпимости и экстремизма находятся на особом
контроле". Информация о ходе расследования была лаконичной.
Уполномоченного заверили в том, что "проводится комплекс
оперативно-розыскных мероприятий по установлению и задержанию лица,
совершившего преступление". Через год на повторное обращение
Уполномоченного пришел не менее дежурный, но, увы, вполне ожидаемый
ответ, согласно которому активные "оперативно-розыскные мероприятия по
установлению преступников положительных результатов не дали".
Со своей стороны Уполномоченный рассматривает все насильственные
преступления на почве расовой и религиозной нетерпимости как имеющие
особое общественное значение. Поэтому в соответствии со ст. 21
Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам
человека в Российской Федерации" он, как правило, принимает их к
рассмотрению по собственной инициативе.
Уже три года в поле зрения Уполномоченного находится
мусульманское культовое здание в г. Сергиевом Посаде Московской
области, в отношении которого неоднократно совершались акты
вандализма. В декабре 2007 года в окно здания, где в этот момент
находились верующие, была брошена бутылка с зажигательной смесью. С
тех пор расследование этого преступления шло ни шатко ни валко.
Установить и задержать преступника удалось только в отчетном году. Им
оказался некто Г., член одной из известных националистических
организаций, причастный к ряду других аналогичных преступлений и
действовавший по мотивам расовой и религиозной розни. Приговором
Сергиево-Посадского городского суда Г. признан виновным. Ему назначено
наказание в виде лишения свободы сроком на 4 года.
Статья 29 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому
свободу мысли и слова, но запрещает, в частности, пропаганду расовой и
религиозной ненависти. Обязанность отличать одно понятие от другого
возложена на органы власти. Которые пока справляются с ней далеко не
идеально. В настоящем докладе, в части, посвященной свободе слова,
рассматриваются примеры того, как отдельные государственные органы, по
существу, ограничивают свободу слова, произвольно трактуя такое
относительно новое для нашей правовой системы понятие, как
"экстремизм". В вопросах свободы совести зачастую превалирует
противоположная тенденция - непонятной терпимости государства к
публичному высказыванию и распространению мнений, явно балансирующих
на грани пропаганды религиозной ненависти. Так, в массовых изданиях, в
научно-популярной литературе и в изданиях религиозных объединений и
даже в официальных государственных документах прочно укоренились такие
неправовые и ненаучные термины, как "секта", "тоталитарная секта",
"деструктивный культ" и др. Каждый желающий может безответственно
применить их для характеристики едва ли не любой конфессии, за
исключением четырех "главных".
В отчетном году к Уполномоченному обратились верующие,
принадлежащие к общине религиозной организации Церковь христиан веры
евангельской "на Мурмане". Заявители утверждали, что отдельные
публикации областных СМИ возбуждают религиозную ненависть к христианам
веры евангельской и, в частности, называют их общину самой
многочисленной и опасной "тоталитарной сектой" в области. В целях
проведения компетентной проверки обращение верующих было направлено
Уполномоченным в следственное управление СКП РФ по Мурманской области.
Последнее, однако, вынесло постановление об отказе в возбуждении
уголовного дела по факту разжигания межрелигиозной розни, сославшись
на то, что в указанных газетных публикациях и листовках приводилось не
более чем частное мнение.
Вынося такое постановление, следственное управление явно
слукавило: вопрос ведь был совсем не в том, кому принадлежало
оскорбившее заявителей мнение. Требовалось установить, может ли оно
рассматриваться как разжигающее межрелигиозную рознь. Вполне понятно
поэтому, что прокуратура Мурманской области отменила постановление об
отказе в возбуждении уголовного дела и направила материалы на
дополнительную проверку.
Следственное управление вновь вынесло постановление об отказе в
возбуждении уголовного дела, а прокуратура его вновь отменила. На
момент подписания настоящего доклада проверка по обращению верующих
так и не была закончена.
Имеются примеры того, что органы власти формируют свое отношение
к одной конфессии, опираясь на "экспертные" оценки, данные
представителями другой.
В конце 2008 года группа последователей учения Сахаджа Йоги из г.
Новосибирска обратилась к Уполномоченному в связи с тем, что органы
власти г. Новосибирска и Новосибирской области для оценки этого учения
прибегли к экспертным заключениям, подготовленным в
Информационно-консультативном центре по вопросам сектантства при
Соборе во имя святого благоверного и Великого князя Александра
Невского Русской православной церкви. В свою очередь, Уполномоченный
направил в Генпрокуратуру РФ обращение, в котором подчеркнул, что
указанный Информационно-консультативный центр является конфессионально
ориентированным, и поэтому обращение к нему государственных органов с
просьбой дать экспертное заключение в отношении других конфессий
нарушает конституционные права последних.
Генпрокуратура России согласилась с такой позицией
Уполномоченного и дала необходимые разъяснения и указания органам
власти г. Новосибирска и Новосибирской области.
В одном из своих прошлых докладов Уполномоченный указал на
необходимость единого государственного подхода к оценке содержания
печатной продукции, издающейся и распространяющейся религиозными
объединениями, а также выступлений их последователей в СМИ. В этой
связи Уполномоченный приветствует учреждение в марте отчетного года
Экспертного совета по проведению государственной религиоведческой
экспертизы при Минюсте России. Его деятельность поможет исключить
конфессиональную ангажированность и непрофессионализм, следствием
которых становятся экспертные оценки, зачастую приводящие сегодня к
вынесению диаметрально противоположных судебных решений по одним и тем
же религиозным изданиям.
Особую роль в укреплении межконфессиональной толерантности и в
конечном счете национального единства нашей страны призвана сыграть
государственная система образования. Граждане России имеют право
свободно исповедовать любую религию или не исповедовать никакой.
Реализация этого конституционного принципа невозможна без уважения к
религиозным убеждениям друг друга. А уважение чужих убеждений
немыслимо без хотя бы общего знания об их основах, истории
возникновения и развития.
В этом контексте Уполномоченный поддерживает инициативу
Президента Российской Федерации о проведении в ряде регионов нашей
страны эксперимента по преподаванию учебного курса "Основы религиозных
культур и светской этики". О результатах этого без преувеличения
исторического эксперимента судить, естественно, рано. Вместе с тем
хотелось бы загодя подчеркнуть одно обстоятельство, имеющее
принципиальное значение для оценки его эффективности. По мнению
Уполномоченного, в сфере духовного воспитания различные религиозные
структуры, с одной стороны, и многонациональное светское государство,
с другой, не могут не преследовать отчасти разные цели. Главная цель
любой церкви - укрепить своих последователей в их вере. Главная цель
государства - помочь своим гражданам научиться уважать веру и
убеждения других. При подведении итогов только начинающегося
эксперимента следовало бы, видимо, ответить на принципиальный вопрос о
том, выполнению какой из двух указанных выше целей он способствовал.
Анализ поступающих к Уполномоченному обращений верующих позволяет
констатировать, что в нормативных правовых актах некоторых субъектов
Российской Федерации содержатся положения, не вполне согласующиеся со
ст. 28 Конституции Российской Федерации, которая, в частности,
гарантирует каждому право распространять свои религиозные убеждения.
В отчетном году к Уполномоченному обратился президент религиозной
ассоциации Церкви Иисуса Христа святых последних дней (мормоны). Он
сообщил о том, что в шестнадцати субъектах Российской Федерации
действуют нормативные акты, содержащие состав административного
правонарушения, как "приставание к гражданам в общественных местах с
целью навязывания им религиозных убеждений".
В этой связи Уполномоченный провел правовую экспертизу
соответствующих нормативных правовых актов Амурской, Белгородской,
Вологодской, Ивановской, Костромской, Омской, Орловской, Рязанской,
Смоленской, Томской и Ульяновской областей, Красноярского и
Хабаровского краев, Республик Башкортостан, Дагестан и
Кабардино-Балкарской Республики. К немалому удивлению всех
участвовавших в экспертизе специалистов указанные нормативные правовые
акты действительно содержат такие диковинные составы административного
правонарушения.
В заключении Уполномоченного, которое было направлено главам
указанных регионов, была выражена просьба принять меры для исключения
дискриминационной нормы, ущемляющей права и свободы граждан. На момент
подписания настоящего доклада из Амурской, Ивановской, Смоленской и
Томской областей, Красноярского края, Республики Башкортостан и
Кабардино-Балкарской Республики поступили ответы, в которых выражалось
согласие с позицией Уполномоченного и сообщалось о том, что в
ближайшее время в указанные нормативные правовые акты будут внесены
соответствующие изменения. Из других перечисленных выше субъектов
Российской Федерации ответы пока не поступили. Вопрос остается на
контроле у Уполномоченного.
В конце отчетного года беспокойство Уполномоченного вызвал
разработанный в Минюсте России законопроект "О внесении изменений в
Закон "О свободе совести и о религиозных объединениях" и в Кодекс
Российской Федерации об административных правонарушениях". В
законопроекте сделана попытка конкретизировать понятие "миссионерство"
и, в частности, предлагается норма, разрешающая проповедовать
исключительно руководителям религиозных организаций и лицам, имеющим
на это доверенность от своей церкви.
Как представляется, в своем нынешнем виде предложенный Минюстом
России законопроект чреват серьезными ограничениями свободы совести,
слова и объединения, а следовательно, вступает в противоречие с
нормами Конституции Российской Федерации. Об этом сообщают в своих
обращениях и представители ряда религиозных объединений.
В отчетном году наиболее часто обращались к Уполномоченному
руководители и последователи религиозной организации Свидетели Иеговы
из Московской, Новгородской, Ростовской и Свердловской областей,
Ставропольского и Хабаровского краев, Республик Северная Осетия -
Алания и Татарстан. В большинстве обращений содержится информация о
рейдах сотрудников правоохранительных органов по местам богослужений,
поголовных проверках документов верующих, их принудительном
фотографировании и дактилоскопировании. По просьбе Уполномоченного
органы прокуратуры проверяют такие обращения и довольно часто
подтверждают сообщенные верующими факты. Дальше этого дело, однако, не
идет, ибо ничего противоправного в действиях сотрудников
правоохранительных органов они обычно не видят. Пальма первенства в
изобретении юридически наиболее безграмотного оправдания этих действий
несомненно принадлежит руководителю следственного управления СКП РФ по
Республике Татарстан. Он сообщил Уполномоченному о том, что проверка
документов верующих в молитвенном помещении была необходима в связи с
тем, что организаторы богослужения не уведомили о нем органы местного
самоуправления. Видимо, этот юрист просто перепутал два Федеральных
закона - от 26.09.1997 N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных
объединениях" и от 19.06.2004 N 54-ФЗ "О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях".
Со своей стороны Уполномоченный считает необходимым напомнить,
что проверка документов в молитвенном здании в ходе богослужения
является нарушением конституционного права на свободу совести, грубым
вмешательством в частную жизнь верующих и в деятельность религиозного
объединения. Еще в 2007 году это признал и Европейский Суд по правам
человека, за аналогичное нарушение оштрафовавший Российскую Федерацию
на 90 тыс. евро.
В процессе защиты прав верующих Уполномоченный ознакомился с
основными постулатами вероучения Свидетелей Иеговы, обратив внимание
на один из них - о безусловном отказе от переливания крови.
Предусмотренное действующим законодательством право каждого на отказ
от медицинской помощи с риском для собственной жизни не вызвало у
Уполномоченного сомнений. Возник, однако, вопрос, не нарушает ли
распространение таких объективно опасных для жизни религиозных
убеждений, как отказ от переливания крови, права человека на жизнь и
здоровье? Видные представители российской медицинской науки, к которым
Уполномоченный обратился за консультацией, были практически единодушны
в том, что переливание крови во многих случаях остается единственным
способом спасения жизни больного.
В связи с изложенным Уполномоченный обратился в Минюст России с
просьбой рекомендовать Управленческому центру Свидетелей Иеговы в
России разъяснить своим последователям, что постулат об отказе от
переливания крови не распространяется на опасные для жизни человека
ситуации.
О своем обращении в Минюст России Уполномоченный уведомил
руководство Управленческого центра Свидетелей Иеговы в России.
7. Права человека в сфере миграции и гражданства
Продолжающийся экономический кризис в целом пока мало сказался на
миграционной ситуации в России. В отчетном году не было недостатка в
заявлениях, в том числе и весьма авторитетных, о необходимости
сокращения квоты на привлечение иностранной рабочей силы с тем, чтобы
помочь с трудоустройством потерявшим работу россиянам. Эта квота живет
как бы собственной жизнью (в 2007 году она составила 6 миллионов
человек, в 2008 году - 1,8 миллиона, в 2009 году - 3,9, а на 2010 год
определена в 1,9 миллиона человек). На самом же деле общее количество
мигрантов, получающих разрешение на работу, все эти годы оставалось
практически неизменным, составляя порядка 2 миллионов человек в год.
Возросло ли количество нелегальных трудовых мигрантов, сказать трудно.
По оценке Федеральной миграционной службы России, оно колеблется от 11
до 15 миллионов. При этом, однако, методика, на основании которой
произведена такая оценка, - неизвестна.
В остальном миграционная ситуация определялась наличием массы не
всегда одинаково применяемых норм, с одной стороны, и почти полным
отсутствием внятной миграционной политики, с другой. Нельзя в этой
связи не приветствовать состоявшееся в мае отчетного года воссоздание
Правительственной комиссии по миграционной политике, упраздненной в
2004 году, видимо, за ненадобностью. В новом Положении о
Правительственной комиссии по миграционной политике указано, что она
"является координационным органом... по реализации единой
государственной миграционной политики". Пока, однако, перспективный
план работы комиссии предусматривает рассмотрение таких судьбоносных
вопросов, как "сотрудничество со странами СНГ в информационной
работе", "исполнение государственных функций в электронном виде" и др.
Другие, видимо, менее важные вопросы, как то: формирование концепции
государственной миграционной политики - отложены на неопределенное
время.
Между тем, по мнению Уполномоченного, комиссии стоило бы
оперативно разобраться, например, с причинами очевидного провала
Государственной программы по оказанию содействия добровольному
переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за
рубежом. Эта программа была запущена в 2006 году Указом Президента
Российской Федерации от 22.06.2006 N 637. Предполагалось, что в 2007 -
2009 годах в рамках программы в Россию прибудет около 300 тысяч
соотечественников. (В бюджете на эти цели было предусмотрено 16,8
млрд. рублей.) В действительности же прибыло чуть больше 15 тысяч
человек. Почему так случилось? Самое очевидное объяснение состоит в
том, что Государственную программу по оказанию содействия
добровольному переселению, как и многое в нашей жизни, испортил
"квартирный вопрос". Жилищное обустройство переселенцев сегодня
осуществляется субъектами Российской Федерации в привязке к их
трудоустройству. (Для сравнения, такие страны, как ФРГ и Израиль,
своих переселенцев жильем обеспечивают в полном объеме и вне
зависимости от трудоустройства.) В целом же представляется, что авторы
и идеологи Государственной программы так и не решили, какую цель она
преследует: вполне утилитарное привлечение дополнительной рабочей силы
или все же помощь соотечественникам в реализации их морального права
возвратиться на историческую родину.
Поступающие к Уполномоченному жалобы на нарушение прав человека в
сфере миграции и гражданства можно условно разделить на три категории.
К первой категории относятся жалобы на непрофессионализм, бюрократизм,
а порой и бездушие должностных лиц. Работа с такими жалобами требует,
как правило, настойчивости в процессе многократного разъяснения
должностным лицам прописных истин, элементарных правовых, а иной раз и
нравственных норм. Жалобы следующей категории порождены нестыковками и
пробелами в действующем законодательстве, а порой и его дефектами.
Приведенный ниже случай должен быть по справедливости отнесен к обеим
этим категориям.
В отчетном году к Уполномоченному за содействием в получении
разрешения на временное проживание в Российской Федерации и в
последующем приобретении российского гражданства обратилась гражданка
Украины К. Она родилась в 1954 году в г. Вене, где в составе советских
оккупационных войск служил ее отец. Регистрация рождения К. была
осуществлена Консульским отделом Посольства СССР в Австрии с
использованием бланка "Свидетельство о рождении" РСФСР.
В 2008 году К. обратилась в УФМС России по г. Москве с заявлением
о выдаче разрешения на временное проживание в Российской Федерации без
учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты как лицу,
родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве
СССР (в соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 6 Федерального закона от
25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации"). УФМС России по г. Москве просьбу К.
удовлетворить отказалось, сославшись на отсутствие у заявителя
свидетельства о рождении, выданного на территории РСФСР.
В целях объективной оценки ситуации Уполномоченный поставил перед
МИД России и Минюстом России вопрос, может ли "Свидетельство о
рождении", официально выданное на бланке РСФСР хотя бы и в другом
государстве, служить основанием для признания заявителя лицом,
родившимся на территории РСФСР. Оба ведомства ответили на этот вопрос
отрицательно, затруднившись, однако, исчерпывающе обосновать свою
позицию. На этом все и закончилось.
Со своей стороны Уполномоченный склонен считать, что оба
ведомства проявили в данном случае формализм, предпочтя, в сущности,
уклониться от рассмотрения явно не урегулированного вопроса о правах,
возникающих у человека в связи с наличием у него официального
документа РСФСР. Документа, не украденного, не подделанного, а
подлинного, в законном порядке выданного уполномоченным учреждением
государства, правопреемником которого является Российская Федерация.
Еще одним резонансным делом, иллюстрирующим несовершенство
действующего процессуального законодательства, а также удивительное
бездушие должностных лиц стала история с выдворением из России
гражданина КНР Ш. Описание этого дела дано в разделе 12 настоящего
доклада. Здесь же достаточно констатировать, что явный пробел в
процессуальном законодательстве, выявленный при рассмотрении "дела Ш."
в российском суде, стал для должностных лиц удобным оправданием
грубого нарушения конституционных прав человека. Вместо того чтобы
побудить их к поиску более сложных, но законных путей для устранения
выявленного пробела.
Недостаточная продуманность миграционной политики проявилась в
решении об окончательной отмене упрощенного порядка приема в
гражданство Российской Федерации бывших граждан СССР. Как известно,
это решение - все-таки принятое в отчетном году - неоднократно
откладывалось, а предусмотренные ч. 4 ст. 14 Федерального закона от
31.05.2002 N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" сроки
обращения иностранных граждан и лиц без гражданства с заявлениями о
приобретении российского гражданства в упрощенном порядке -
соответственно продлевались. Со своей стороны Уполномоченный всегда
выступал за то, чтобы сделать такой порядок постоянным. В пользу
именно такой позиции говорило хотя бы то, что за девять месяцев
отчетного года российское гражданство получили 243,7 тысячи наших
соотечественников, причем подавляющее большинство из них - в
упрощенном порядке. Вообще же говоря, представляется, что правовой
статус России как единственного продолжателя СССР налагает на нашу
страну особые моральные обязательства перед теми, кто не по своей воле
оказался за ее нынешними границами. Одним из таких обязательств
государства как раз и мог бы стать прием бывших граждан СССР в
российское гражданство в упрощенном порядке.
В своих предыдущих докладах, как ежегодных, так и специальных,
Уполномоченный не раз обращался к проблеме изъятия российских
паспортов у лиц, которым они согласно стандартной формулировке были
"выданы необоснованно". Позиция Уполномоченного состоит в том, что все
проживающие в России бывшие граждане СССР, необоснованно получившие
российские паспорта вследствие ошибок должностных лиц консульской,
паспортно-визовой и миграционной служб, должны быть признаны
гражданами Российской Федерации. Разумеется, при том условии, что их
вина в "необоснованном" получении паспортов не доказана. В 2007 году с
соответствующим предложением Уполномоченный обратился к Президенту
Российской Федерации, особо подчеркнув, что, лишившись паспорта, без
вины виноватые люди чаще всего оказываются в безвыходной жизненной
ситуации. Такая позиция Уполномоченного встретила понимание и
поддержку как общественности, так и многих должностных лиц
государства. Практика изъятия российских паспортов была, по сути дела,
единодушно признана порочной. Только вот никаких оперативных действий
для ее прекращения предпринято не было. Преодолению инертности
государственной машины и переходу, наконец, от слов к делу
способствовало появление новых, поистине вопиющих фактов.
Широкий резонанс получил, в частности, случай в Курской области,
где по вине начальника паспортно-визовой службы Кореневского РОВД с
2004-го по 2006 год не была должным образом оформлена выдача 328
паспортов граждан Российской Федерации. Как раз в этот период
действовало распоряжение МВД России от 22.03.2004 N 1/2074,
предусматривающее проверку всех ранее выданных паспортов. Однако
необоснованность выдачи злополучных 328 паспортов выявилась только в
2008 году, когда их начала изымать как недействительные транспортная
милиция на железной дороге.
Жители Кореневского района, вполне справедливо считая себя
гражданами России, паспорта сдавать отказались. И только после
вмешательства Уполномоченного ФМС России в марте 2009 года приняла
решение о выдаче гражданам, пострадавшим от бестолковости должностного
лица, видов на жительство с последующим оформлением российского
гражданства.
В итоге к вопросу подключилась, наконец, и Прокуратура Российской
Федерации, обратившая внимание ФМС России на недопустимость изъятия
документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации.
В настоящее время практика изъятия паспортов гражданина
Российской Федерации "как незаконно выданных" прекращена. Правда,
пользоваться такими паспортами очень непросто, поскольку все они
по-прежнему внесены в специальную базу данных МВД как находящиеся в
розыске. По ныне действующей процедуре обладателю "незаконно
выданного" паспорта предлагают оформить вид на жительство лица без
гражданства, а потом уже подавать документы для приема в гражданство
Российской Федерации. В итоге свой "незаконно выданный паспорт"
человек сдает в миграционную службу только при получении вида на
жительство.
Впрочем, всех проблем с "незаконными" российскими паспортами
решить пока не удалось. О чем свидетельствует следующий вопиющий
случай.
В отчетном году к Уполномоченному поступило письмо от его
коллеги, омбудсмена Республики Узбекистан. В письме содержалась
просьба помочь российскому гражданину Н., ныне пребывающему на
территории Узбекистана, вернуться домой в Россию.
При проверке обстоятельств дела выяснилось, что Н., прибыв с
частным визитом в Узбекистан, - где он родился и жил до 1995 года, -
потерял свой российский паспорт, после чего обратился за
свидетельством на возвращение в Консульский отдел Посольства России в
Узбекистане. Консульский отдел запросил УФМС по Республике
Башкортостан по месту жительства Н. сведения о наличии у него
российского гражданства. Ответ пришел положительный, но без подписи.
Консульский отдел направил в тот же адрес второй запрос. На этот раз
ответ оказался отрицательным, а утраченный Н. российский паспорт
назван "необоснованно выданным". В итоге Консульский отдел отказал Н.
в выдаче свидетельства на возвращение в Россию как лицу, не имеющему
российского гражданства. При этом Консульский отдел порекомендовал Н.
обратиться за документами в компетентные органы "по месту жительства"
в Республике Узбекистан. В свою очередь, в МВД Республики Узбекистан
заявителя послали обратно в Консульский отдел Посольства России, как
лицо, не имеющее узбекского гражданства. Круг замкнулся: около трех
лет Н. жил в Ташкенте вообще без документов, не будучи в состоянии ни
выехать из Узбекистана, ни тем более въехать в Россию. При этом УФМС
России по Республике Башкортостан аккуратно отвечало на письма Н. с
просьбой о помощи, любезно приглашая его явиться на прием и обещая
решить вопрос с оформлением вида на жительство.
Самое интересное то, что все российские должностные лица
действовали в этой истории строго по инструкции, не допуская никаких
нарушений. Н. просто не повезло: указание не изымать "необоснованно
выданный" паспорт уже было дано, а помочь тому, кто этот паспорт
утратил, - еще нет.
В канун нового 2010 года из Консульского департамента МИД России
поступила информация о том, что МИД Узбекистана все же подтвердил факт
отсутствия у Н. узбекского гражданства. На этом основании в
Консульском отделе Посольства России Н. выдали свидетельство на
возвращение в Россию как лицу без гражданства. По возвращении в Россию
Н. предстоит побороться за свое право в ней жить. Но это уже совсем
другая история.
Как нетрудно заметить, поступающие к Уполномоченному жалобы
указанных выше первых двух категорий - на плохое исполнение законов и
на их дефекты, - в каждом случае имеют свое объяснение. В третью
категорию включены жалобы, не поддающиеся рациональному объяснению.
Таких жалоб немного, зато едва ли не каждая из них могла бы выйти
из-под пера Кафки.
В отчетном году к Уполномоченному обратилась директор
региональной программы НПО "Международная амнистия" по Европе и
Центральной Азии (далее - "МА") в защиту прав сотрудницы московского
представительства "МА" гражданки Германии Б.
Б. находится в России по многократной обыкновенной рабочей визе и
осуществляет трудовую деятельность на территории г. Москвы на
основании разрешения на работу. Осенью 2007 года Б. в свободное от
работы время по приобретенной в турфирме путевке совершила поездку в
Республику Башкортостан в г. Уфу для осмотра местных
достопримечательностей. По прибытии в город Б. была привлечена к
административной ответственности "за нарушение режима пребывания в
Российской Федерации, выразившееся в несоответствии заявленной цели
въезда фактической цели пребывания в Российской Федерации".
Разъясняя смысл этой мудреной формулировки, заместитель директора
ФМС России сообщил работодателю нарушительницы, что туризм и работа -
это разные вещи, и что, въехав в Россию для работы, Б. не имела права
заниматься "туристической деятельностью", для которой ей "было
необходимо получить обыкновенную туристическую визу". В итоге УФМС по
Республике Башкортостан оштрафовало Б. на 2 тыс. рублей и сочла вопрос
исчерпанным. Сама Б. так не считала. Ссылаясь на ст. 27 Конституции
Российской Федерации, согласно которой "каждый, кто законно находится
на территории Российской Федерации, имеет право свободно
передвигаться, выбирать место пребывания и жительства", Б. обратилась
в Октябрьский районный суд г. Уфы, который постановление о привлечении
к административной ответственности и отменил. Затем Верховный Суд
Республики Башкортостан решение районного суда отменил, а озадаченное
руководство НПО "МА" обратилось к Уполномоченному.
В свою очередь, Уполномоченный поинтересовался в Консульском
департаменте МИД России, возможно ли получение "обыкновенной
туристической визы" в дополнение к действующей "обыкновенной рабочей
визе", не осуществляя выезд за пределы Российской Федерации.
Консульский департамент МИД России разъяснил Уполномоченному, что
получить въездную визу без выезда из России невозможно и делать это
совершенно не нужно.
Далее Уполномоченный обратился в ФМС России с просьбой
разъяснить, является ли поездка по стране с туристическими целями в
свободное от работы время нарушением режима пребывания для лица,
имеющего обыкновенную рабочую визу. В ответе за подписью начальника
Управления организации визовой и регистрационной работы ФМС России
было четко сказано, что нарушением российского законодательства это не
является. Иными словами, для туристической поездки в г. Уфу Б. не
требовалось получать обыкновенную туристическую визу.
К сожалению, этого никак не понимают сразу два заместителя
директора ФМС России, дважды уведомившие Уполномоченного о том, что Б.
была привлечена к административной ответственности обоснованно, ибо,
приехав работать, занялась туризмом. Следует добавить, что в ответах
должностных лиц ФМС России ощущается раздражение "мелочностью" Б.,
готовой судиться из-за пустякового штрафа. Зато сомнений в правоте
занятой ими позиции не ощущается совсем.
8. Права и законные интересы ребенка
Двадцать лет назад Генеральной Ассамблеей ООН была принята
Конвенция о правах ребенка. Государства - участники Конвенции, к числу
которых принадлежит и Россия, обязались защищать основные права
ребенка: на жизнь; на воспитание в семье; на получение содержания от
родителей; на образование; на защиту от насилия, от экономической и
сексуальной эксплуатации; на обеспечение условий для физического,
умственного, нравственного и социального развития и др.
Как нетрудно заметить, в условиях нашей страны реализация
некоторых из перечисленных прав ребенка, например на воспитание в
семье, сталкивается с объективными трудностями. Степень реализации
ряда других прав - на получение содержания от родителей или на
обеспечение условий для всестороннего развития - во многом зависит от
критериев оценки и от тех стандартов, которые устанавливает в этой
области конкретное государство. В целом же, конечно, защита
предусмотренных Конвенцией прав ребенка - это долгий и сложный процесс
выработки и реализации адекватной государственной политики и, что не
менее важно, формирования общественного заказа на такую политику.
Почта Уполномоченного свидетельствует о том, что этот процесс шел в
России со скрипом и в годы относительного финансового благополучия, а
в условиях экономического кризиса еще более осложнился.
Так, в частности, едва ли не все субъекты Российской Федерации
испытывают трудности с выплатой пособий по уходу за ребенком, а также
с предоставлением льгот и дополнительных гарантий кормящим матерям,
новорожденным и малолетним детям. Эти трудности накладываются порой на
невыполненные до конца старые обязательства по тем же выплатам.
Ситуация во многом понятная и знакомая по 90-м годам прошлого века.
Представляется, однако, совершенно недопустимым искать выход из нее,
пересматривая в сторону сокращения пакет предоставляемых льгот.
К сожалению, именно по такому пути пошла в отчетном году
администрация Воронежской области, где в условиях кризиса в 1,5 раза
выросло количество малоимущих беременных и молодых матерей.
Соответственно увеличился и поток обращений в органы социальной защиты
за назначением компенсационных выплат на питание. В этой связи был
"уточнен" перечень медицинских показаний для назначения таких выплат.
В результате общее количество лиц, признанных нуждающимися в такой
помощи, резко сократилось. Между тем как количество реально
нуждающихся в ней осталось прежним.
Изучив эту "новацию", Уполномоченный обратился к главе
администрации Воронежской области и в областную прокуратуру с
ходатайством о восстановлении нарушенных прав граждан указанной
категории. На момент подписания настоящего доклада вопрос о выделении
необходимого для этого дополнительного финансирования находился в
стадии решения в правительстве Воронежской области.
Не менее одной трети поступающих к Уполномоченному жалоб на
нарушение прав детей сигнализируют о недостаточности их судебной
защиты. Проще говоря, решения, принимаемые судами в защиту детей,
нередко элементарно не выполняются. Проведенные по таким жалобам
проверки позволяют констатировать как наличие явных пробелов в
действующем законодательстве, так и отсутствие должного усердия в
работе судебных приставов.
В отчетном году проведенной по поручению Уполномоченного
проверкой детского дома в г. Ртищево Саратовской области было
установлено, что воспитанники, которым согласно судебным решениям
положены алиментные начисления, реально их не получают вследствие
невыполнения службой судебных приставов своих обязанностей по
своевременному взысканию денежных средств. В пяти случаях директору
детского дома удалось "уговорить" нерадивых родителей выполнить
судебные решения. Директора, конечно, надо поблагодарить за
проявленную находчивость. Но чем занимались судебные приставы? На
момент подписания настоящего доклада этого Уполномоченному выяснить не
удалось.
Справедливости ради надо признать, что зачастую родители не
выполняют свои обязательства перед детьми не только по причине
несознательности. С иных родителей просто нечего взять. Понятно, что в
такой ситуации никакое усердие не поможет судебному приставу
результативно исполнить свою работу. Куда хуже, когда судебные решения
о взыскании денежных сумм в пользу ребенка не исполняют
государственные органы.
В феврале 2009 года к Уполномоченному обратилась представитель
ребенка-инвалида Ф. из г. Омска с жалобой на отказ Управления
федеральной налоговой службы России по Омской области выплатить
ребенку денежные средства за причиненный вред здоровью. Решение о
выплате денежных средств было принято арбитражным судом и в декабре
2008 года вступило в законную силу. Тем же решением эта обязанность
была возложена на УФНС России по Омской области. В свою очередь, УФНС
платить отказалось, направив представителя ребенка-инвалида искать
правду в Минфине России.
После вмешательства Уполномоченного, обратившегося в областное
УФНС с требованием об исполнении решения арбитражного суда, этот
государственный орган произвел выплату денежных средств в полном
объеме. Таким образом, право ребенка-инвалида на судебную защиту было
восстановлено. Срок ничем не обоснованной и заведомо незаконной
бюрократической проволочки в итоге составил около семи месяцев. Что,
кстати, совсем не мало для людей в сложной жизненной ситуации.
Несколько неожиданно состоявшееся торжество закона и
справедливости не может не радовать. Нельзя, однако, не отметить, что
должностные лица налоговой службы области во всей этой истории
оказались не на высоте.
По данным Минздравсоцразвития России, в неполных семьях в нашей
стране воспитываются более 600 тысяч детей. Как и все дети, они
пользуются правом на обеспечение условий для полноценного развития.
Одно из таких условий предполагает участие обоих родителей в
воспитании своих детей. Применительно к неполным семьям выполнить это
условие бывает непросто. Тот из родителей, кто волею обстоятельств
проживает отдельно от ребенка, зачастую лишен возможности общения с
ним. При отсутствии между расставшимися родителями добровольного
соглашения на этот счет свое слово должен сказать суд. Вот только
судебные решения в такой ситуации практически не исполнимы: у судебных
приставов нет способов заставить одного из родителей уважать право
другого на участие в воспитании общего ребенка.
Почта Уполномоченного содержит немало жалоб от родителей, в
основном от отцов, в связи с невозможностью общения со своим
проживающим отдельно ребенком, несмотря на решение суда. Неисполнение
судебного решения - это очевидное нарушение права человека, в данном
случае отца, на судебную защиту. В этой ситуации ответственность за
неисполнение судебного решения предполагает наложение минимального
штрафа на того или иного родителя. А если предусмотренное законом
наказание недостаточно, оно, по всей видимости, должно быть
ужесточено. Значит ли это, что сумму штрафа нужно увеличить? Или, быть
может, предусмотреть для нарушителя еще и уголовную ответственность?
Такова логика права. Но есть и логика справедливости и здравого
смысла. Ведь наказание одного из родителей, не позволяющего другому
общаться с ребенком, это в большинстве случаев есть наказание самому
ребенку. Увеличение же суммы штрафа прежде всего отнимет деньги у того
же ребенка. А привлечение матери (отца) к уголовной ответственности
может вообще оставить ребенка без опеки одного из родителей. Как же
разрешить столь очевидный конфликт между правом, справедливостью и
здравым смыслом? Уполномоченный убежден, что общими усилиями
государства и общества искомый ответ может быть найден. Ориентиром же
в таких поисках должен стать несомненный приоритет прав и интересов
самого ребенка.
В контексте сказанного выше следует отдельно упомянуть о все чаще
возникающих "международных" спорах, связанных с детьми. Немало граждан
России вступают в интернациональные браки. И это совершенно нормально
и естественно. Однако решившиеся на такие браки граждане России
зачастую почти ничего не знают о специфике семейного законодательства
страны, гражданином которой является их избранник или избранница. В
силу этого расторжение таких браков чревато проблемами - детей вывозят
за пределы России, лишая одного из родителей возможности общения с
ними и т.д. И у этой проблемы нет универсального решения. Было бы
целесообразным предоставить любому гражданину возможность получить
квалифицированную и объективную консультацию по вопросам семейного
законодательства страны, гражданином которой является его будущий
супруг или супруга. В случае же если "международного" спора между
родителями избежать не удается, рассматривать его нужно не как
конфликт между "нашим" и "не нашим", а строго объективно и
беспристрастно. И в этом случае тоже главным ориентиром должны быть
права и интересы самого ребенка.
По-прежнему часто встречаются в почте Уполномоченного и жалобы на
нарушение прав ребенка на жизнь и защиту от насилия. Согласно
официальной статистике Генпрокуратуры России в 2008 году были
зарегистрированы 62 тыс. преступлений против детей и подростков, в
результате которых их погибло более двух тысяч. Как в семье, так и в
детских учреждениях встречаются случаи жестокого, бесчеловечного или
унижающего достоинство обращения с ними. Это и психологическое
насилие, и побои, и издевательства.
Особо следует обратить внимание на беспрецедентно большое,
совершенно неприемлемое для цивилизованного государства количество
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. По данным
Минобрнауки России, по состоянию на начало 2009 года в нашей стране
состояло на учете около 670 тысяч таких детей. А сколько сирот
остались неучтенными, неизвестно.
Уполномоченный и его представители регулярно посещают детские
дома, школы-интернаты и другие детские учреждения, столь же регулярно
устанавливая факты неуважения к личности ребенка, лишения его права на
полноценное развитие, общение с родными и друзьями. В отчетном году
этих фактов меньше не стало. Как, впрочем, и фактов применения к детям
методов "воспитательной" психиатрии, в том числе их необоснованного
направления в психиатрические больницы.
В марте отчетного года представители Уполномоченного осуществили
проверку школы-интерната "Наш Дом" в г. Томилино Московской области по
обращению одного из воспитателей. В ходе проверки изложенная в этом
обращении информация о применении к воспитанникам физического и
психического насилия, приведшего к гибели одного из них, полностью
подтвердилась.
Было установлено, что воспитанники интерната практически
круглосуточно находятся "под замком", в закрытых помещениях, лишены
свободы передвижения даже по территории интерната. Встречи с
родственниками ограничены двумя часами в неделю, для чего имеется
всего лишь одна гостевая комната. Любое общение воспитанников с
друзьями из числа сверстников, проживающих за пределами интерната, не
допускается. Фактически, таким образом, в интернате созданы условия
содержания, не приемлемые для детского учреждения. При столь явных
нарушениях прав детей со стороны администрации не приходится
удивляться тому, что они бегут из интерната, куда глаза глядят.
После обращения Уполномоченного в областную прокуратуру директор
школы-интерната был освобожден от своей должности. В отношении
нескольких воспитателей возбуждено уголовное дело.
В августе отчетного года руководитель российского НПО "За права
человека" обратился к Уполномоченному с ходатайством о проверке жалоб
бывших воспитанников "Детского дома-школы им. Павлова" на отказ
прокуратуры возбудить уголовное дело по факту их изнасилования.
Проведенная представителями Уполномоченного проверка позволила
подтвердить изложенные в обращении факты. Кроме того, установлено, что
в первой половине 2009 года 14 воспитанников детского дома были
помещены в психиатрическую больницу на сроки от одного до четырех
месяцев. Медицинские карты этих воспитанников пусты, сведения о
причинах направления в психиатрическую больницу отсутствуют.
По выявленным нарушениям прав детей Уполномоченный обратился к
председателю Следственного комитета при прокуратуре Российской
Федерации, губернатору и прокурору Новгородской области. На момент
подписания настоящего доклада работа по обращению Уполномоченного
продолжалась.
Чрезвычайно остро стоит вопрос соблюдения жилищных прав
детей-сирот. Обеспечение детей этой категории жильем, как это и
предусмотрено законом, требует от государства значительных финансовых
вложений. В противном случае они рискуют оказаться на улице. При этом
отсутствие жилья зачастую влечет за собой нарушение и других прав - на
труд, медицинское обслуживание, социальную помощь и др. Жалобы по
этому поводу поступают к Уполномоченному регулярно. По некоторым из
них удается добиться результата: выпускники детских учреждений пусть и
с большим опозданием жилье получают. К сожалению, эти отдельные
"счастливые" случаи погоды не делают и на общую ситуацию почти не
влияют. Тем более что органы власти многих субъектов Российской
Федерации постоянно находят все новые предлоги для отказа в
предоставлении жилья. Разобраться в причинах таких отказов зачастую
трудно даже Уполномоченному с его профессиональным аппаратом.
Выпускникам же детских учреждений это, как правило, вообще не под
силу.
По мнению Уполномоченного, конституционный принцип равенства
граждан на всей территории страны требует в данном случае рассмотреть
вопрос о внесении в Федеральный закон от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О
дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей" изменений, которые исключили бы
самодеятельность органов власти субъектов Российской Федерации при
решении вопроса обеспечения детей-сирот полагающимся им по закону
жильем.
9. Права военнослужащих и граждан,
призванных на военную службу
Отчетный год прошел под знаком начавшихся преобразований в
Вооруженных Силах страны, очень серьезных по своим масштабам и
ожидаемым последствиям.
Как известно, директивные документы, положившие начало мерам по
приобретению Вооруженными Силами нового облика, недоступны для
российской общественности. В силу этого судить о содержании процесса,
а равно о его успехах и неудачах, можно лишь по косвенным данным, в
частности по поступающим к Уполномоченному жалобам граждан. Как
представляется, в целом эти данные свидетельствуют о том, что едва ли
не впервые в нашей истории во главу угла военных преобразований
поставлен комплекс вопросов защиты прав и законных интересов
военнослужащих.
Со своей стороны Уполномоченный рассматривает такой подход как
предпосылку к системным преобразованиям Вооруженных Сил Российской
Федерации. Понятно, что эти преобразования не могут быть ни быстрыми,
ни тем более мгновенными: груз накопившихся проблем велик, а
возможности государства в условиях кризиса - объективно ограничены.
Важен, однако, вектор движения, намеченный в Стратегии социального
развития Вооруженных Сил Российской Федерации на период до 2020 года и
конкретизированный, в частности, в ведомственной целевой программе
"Реализация социальных гарантий военнослужащим, увольняемым с военной
службы", рассчитанной на 2009 - 2011 годы. Очень важно научиться до
конца честному и принципиальному отношению к любым сигналам о
нарушении прав военнослужащих, нынешних, бывших и будущих.
Почти половина всех поступающих к Уполномоченному обращений
военнослужащих посвящена нарушению их права на получение жилья. На
начало отчетного года потребность Минобороны России в постоянном жилье
для военнослужащих составляла свыше 90 тыс. квартир. На конец года
было реально получено не более одной трети от этого количества. Решить
проблему до конца 2010 года, как планировалось, будет чрезвычайно
трудно. В таких условиях особенно нетерпимы волокита, бюрократизм,
пренебрежение принципами социальной справедливости, часто проявляемые
при решении жилищных проблем должностными лицами.
В отчетном году Уполномоченный получил жалобу от гражданина М.,
прапорщика в отставке, участника боевых действий в Афганистане и на
Северном Кавказе, уволенного с военной службы еще в 2003 году, но так
и не обеспеченного положенным по закону жильем.
Рассмотрев эту жалобу, Уполномоченный обратился в военную
прокуратуру Московского военного округа с просьбой о проверке
изложенных в ней фактов. В итоге после вмешательства военной
прокуратуры решением жилищной комиссии войсковой части 3694 заявителю
и членам его семьи была выделена двухкомнатная квартира в г.
Балабаново Калужской области.
Приведенный пример нарушения жилищных прав военнослужащих
позволяет высветить серьезную общую проблему. Суть ее не только в том,
что конкретные должностные лица не выполнили свои обязанности. Вполне
понятно, что задержки с предоставлением жилья увольняемым со службы
военнослужащим объективно тормозят военную реформу. При этом, однако,
государство не должно забывать о своих накопленных жилищных
обязательствах перед гражданами, уволенными с военной службы в прошлые
годы.
В своих предыдущих докладах Уполномоченный не раз обращал
внимание на крайне низкую эффективность действующей системы так
называемых государственных жилищных сертификатов как инструмента
обеспечения военнослужащих полагающимся им жильем. Общеизвестно, что в
большинстве регионов России рыночные цены на жилье значительно выше,
чем номинальная стоимость государственного жилищного сертификата. По
этой причине приобрести на него жилье без доплаты зачастую невозможно.
Минобороны России уже предложило пересмотреть методику определения
норматива стоимости жилья, применяемого в жилищных сертификатах, с
тем, чтобы лучше "привязать" их к рыночным ценам на жилье в субъектах
Российской Федерации. Уполномоченный поддерживает это предложение как
паллиативную меру, позволяющую на какое-то время снизить остроту
проблемы. Вместе с тем Уполномоченный склонен полагать, что попытка
"примирить" плановые нормативы стоимости жилья и рыночные цены на него
в принципе малопродуктивна. Не следует ли поэтому подумать об отказе
от системы государственных жилищных сертификатов вообще. В идеале
государство в лице Минобороны России или какого-то другого ведомства
должно предоставлять военнослужащим реальное жилье, централизованно
закупая его у застройщика. Или полностью оплачивать его индивидуальное
приобретение в форме субсидии.
В последние годы денежное довольствие военнослужащих регулярно
повышается в основном на уровень прогнозируемой инфляции. Иными
словами, материальное положение военнослужащих фактически меняется
мало. С учетом присущих ей тягот, лишений и бытовых неудобств военная
служба при таких условиях как минимум не становится более
привлекательной. Ждать от государства чудес, естественно, не
приходится. Но строгого выполнять взятые на себя обязательства перед
военнослужащими и членами их семей - совершенно необходимо. Доверие
может быть только взаимным.
К числу таких обязательств относится, например, выплата пенсий по
случаю потери кормильца, предусмотренных Законом Российской Федерации
от 12.02.1993 N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших
военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной
противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических
средств и психотропных веществ, учреждениях и органах
уголовно-исполнительной системы, и их семей". Совершенно нетерпимым
является положение, при котором семьи погибших или умерших
военнослужащих оказываются вынуждены отстаивать свои права на такие
пенсии в суде.
В соответствии с Приказом Министра обороны Российской Федерации
от 02.08.2008 N 400 в 2009 году офицеры, добившиеся лучших результатов
в служебной деятельности и по руководству подчиненными, стали получать
дополнительное денежное вознаграждение. В отчетном году указанное
денежное вознаграждение получили 34 тысячи офицеров Вооруженных Сил.
Размеры вознаграждения были весьма солидны: от 35 тыс. рублей -
командиру взвода, до 150 тыс. рублей - командиру авиационной дивизии
или атомной подводной лодки. Для по-прежнему небогатого офицерского
корпуса такое дополнительное денежное вознаграждение ожидаемо
оказалось серьезным стимулом. Что, скорее всего, неожиданно для
руководства Минобороны России создало почву для произвольных решений и
злоупотреблений при отборе кандидатов на получение этого
вознаграждения.
В июле 2009 года к Уполномоченному с коллективной жалобой
обратились офицеры в/ч 34605 Северо-Кавказского военного округа,
которых, по их утверждению, командование округа без должных оснований
исключило из списков на получение вознаграждения.
По обращению Уполномоченного Главная военная прокуратура
совместно с военной прокуратурой округа провела проверку по жалобе.
Проверка выявила многочисленные нарушения указанного Приказа.
Командующему округом было внесено представление об устранении
нарушений и принятии мер по восстановлению прав заявителей.
Почта Уполномоченного и другие доступные ему источники информации
свидетельствуют о том, что реализация положений упомянутого выше
Приказа Министра обороны нередко приводит к не вполне здоровой
конкуренции между военнослужащими, переносится на взаимоотношения
членов их семей. В некоторых воинских коллективах возникла практика
распределения денежных вознаграждений для лучших офицеров между всеми
офицерами по принципу "общего котла", то есть в сущности по правилам
простой "уравниловки". Ряд воинских коллективов не избежал серьезных
скандалов.
Отмеченная проблема обсуждалась Уполномоченным в ходе беседы с
руководством Минобороны России в ноябре отчетного года. 17 декабря
2009 года был издан Приказ Министра обороны Российской Федерации N
400-А "О дополнительных выплатах офицерам, проходящим военную службу в
объединениях, соединениях и воинских частях Вооруженных Сил Российской
Федерации, в 2010 году", который должен устранить имеющиеся нарушения.
Уже первый год осуществления военной реформы выявил и целый ряд
других непростых проблем, связанных, например, с расформированием
военно-медицинских учреждений, хозяйственными спорами и конфликтами
между военными городками и местными органами власти, выплатой пособий
детям военнослужащих, призванных до 1 января 2008 года, и др.
Регулярные контакты Уполномоченного с руководством Минобороны
|