Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2009 ГОД ПРАВА - НЕ ДАЮТ, ПРАВА - БЕРУТ".
14. Совершенствование законодательства о правах человека
Уполномоченный участвовал в совершенствовании законодательства о
правах человека строго в пределах своей компетенции. К сожалению, сами
эти пределы чрезвычайно узки и не включают права законодательной
инициативы. Почему так вышло, сказать трудно. Возможно, отчасти
потому, что Конституция Российской Федерации была принята раньше, чем
Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам
человека в Российской Федерации". Следует, однако, напомнить о том,
что аргументированное предложение Уполномоченного о наделении его
правом законодательной инициативы и о принятии необходимой для этого
поправки к ст. 104 Конституции Российской Федерации неоднократно
обсуждалось в заинтересованных министерствах и ведомствах начиная с
1999 года, но не получило поддержки. Никто из них, впрочем, не
потрудился обосновать свою негативную позицию: все просто ссылаются на
тот факт, что действующее законодательство не предполагает наделение
Уполномоченного указанным правом. Что Уполномоченному и так известно.
В итоге единственным доступным Уполномоченному средством участия
в совершенствовании законодательства о правах человека остается
обращение к субъектам права законодательной инициативы с предложениями
об изменении и дополнении федерального законодательства. К какой
немыслимой волоките это зачастую приводит, видно из приводимых ниже
примеров.
Еще в 2003 году Уполномоченный обратил внимание на то, что
порядок отбывания административного ареста регулируется лишь
ведомственными нормативными правовыми актами. В то время как в
соответствии с Конституцией Российской Федерации должен был бы
регулироваться федеральным законом. С 2003 года с предложением о
разработке соответствующего законопроекта Уполномоченный не раз
обращался в Правительство Российской Федерации, но поддержки не
получил. Вопрос сдвинулся с мертвой точки только в 2007 году, когда
МВД России наконец сочло возможным поддержать предложение
Уполномоченного. Хотя Минюст России был по-прежнему против. С тех пор
предложение Уполномоченного о разработке искомого законопроекта
проделало неописуемо сложный и извилистый путь по бюрократическим
лабиринтам. Только в июне отчетного 2009 года законопроект был впервые
внесен в Правительство Российской Федерации, возвращен в МВД России на
доработку, после чего повторно внесен в Правительство Российской
Федерации в октябре того же года. На момент подписания настоящего
доклада законопроект находился в Минюсте России на юридической
экспертизе.
Таким образом, проволочка с рассмотрением предложения
Уполномоченного уже составила шесть лет. До принятия федерального
закона между тем еще далеко.
В 2006 году Уполномоченный принял к рассмотрению жалобу на отказ
Минфина России возместить материальный вред, который был нанесен
гражданину Р., необоснованно привлеченному к уголовной
ответственности, а затем реабилитированному на стадии предварительного
следствия. УПК РФ такое возмещение предусматривает, а Бюджетный кодекс
Российской Федерации - нет.
Обращение Уполномоченного в Минфин России с просьбой о возмещении
заявителю вреда в соответствии с нормами уголовно-процессуального
законодательства было отвергнуто без объяснений. Его обращение по тому
же вопросу к Председателю Правительства Российской Федерации
переадресовано в Минфин России, откуда получен повторный отказ. Летом
2007 года Генеральная прокуратура Российской Федерации, рассмотрев
обращение Уполномоченного, пришла к выводу о необходимости внесения
изменений в Бюджетный кодекс. С учетом этого вывода Уполномоченный
обратился к Правительству Российской Федерации как к субъекту права
законодательной инициативы с предложением разработать и внести в
Государственную Думу законопроект, который позволил бы устранить
выявленный пробел в Бюджетном кодексе РФ. Минфин России в очередной
раз выступил против предложения Уполномоченного. Минюст России,
фактически признав наличие пробела в Бюджетном кодексе РФ, от
разработки законопроекта уклонился, сославшись на отсутствие поручения
Правительства. На все это ушел год. После очередного обращения
Уполномоченного, весной 2008 года, Минюст сообщил о намерении
подготовить законопроект о внесении изменений в УПК РФ. Что, по мнению
Уполномоченного, хуже, чем внесение изменений в Бюджетный кодекс, но
значительно лучше, чем ничего.
В октябре 2009 года указанный законопроект был принят
Государственной Думой в первом чтении. Однако в списке законопроектов,
подлежащих первоочередному рассмотрению на весенней сессии
Государственной Думы в 2010 году, он не значится. Итого проволочка с
рассмотрением предложения Уполномоченного составила три с лишним года,
а до принятия федерального закона еще далеко.
Летом 2007 года Уполномоченный обратился в Правительство
Российской Федерации с предложением о подготовке законопроекта о
внесении изменений в ст. 72 УК РФ, которые предусматривали бы
дифференцированный зачет сроков содержания в СИЗО и отбывания
наказания в исправительных колониях и колониях-поселениях.
Минюст России с этим предложением согласился и приступил к
подготовке законопроекта, уже весной 2008 года внеся его в
Правительство. Это, впрочем, не обещало законопроекту "легкой жизни".
Скорее всего, ему был уготован тот же путь проволочек, что и двум
описанным выше. По счастью, летом 2008 года точно такой же
законопроект внес один из наиболее авторитетных депутатов Госдумы от
партии "Единая Россия". В связи с этим Правительство Российской
Федерации, надо полагать, с облегчением работу над своим
законопроектом прекратило. А депутатский законопроект, получив
положительное заключение Правового управления Аппарата Государственной
Думы, был рекомендован к включению в примерную программу
законопроектной работы Государственной Думы в период весенней сессии
2008 года (июль).
В дальнейшем указанный законопроект исчез: ни в 2008 году, ни в
отчетном 2009 году Государственная Дума его не рассматривала. Нет его
и в планах на весеннюю сессию 2010 года.
Как представляется, три приведенных примера наглядно показывают,
насколько трудоемким и неэффективным сплошь и рядом становится участие
Уполномоченного в совершенствовании законодательства о правах человека
в рамках нынешней парадигмы. С одной стороны, Уполномоченный, не имея
права законодательной инициативы, целиком зависит от поддержки как раз
тех органов власти, чья деятельность побуждает его вносить предложения
о совершенствовании законов. С другой стороны, последний из трех
примеров является хорошей иллюстрацией функциональной эффективности
такого независимого субъекта законодательной инициативы, как,
например, депутат Государственной Думы. В том, что касается участия в
совершенствовании законодательства, миссия Уполномоченного как
независимого должностного лица имеет гораздо больше общего с миссией
независимого законодателя, нежели с обязанностями органов
исполнительной власти. По этой причине Уполномоченный считает
необходимым вновь обратить внимание на острую необходимость
положительного решения вопроса о наделении его правом законодательной
инициативы.
В отчетном году, действуя в пределах своей компетенции,
Уполномоченный направил субъектам права законодательной инициативы 42
предложения о совершенствовании законодательства. Многие из них
освещены в соответствующих разделах настоящего доклада. Некоторые же
предложения, имеющие, по мнению Уполномоченного, особое общественное
значение, приводятся ниже.
Как известно, в отчетном году по поручению Президента Российской
Федерации Минюст России осуществлял разработку проектов федеральных
законов, направленных на гуманизацию уголовно-исполнительной политики.
Необходимость такой коррекции была очевидна с учетом того, что по мере
внесения изменений и дополнений в УК РФ эта политика в последние годы
неуклонно ужесточалась.
В связи с этим в апреле 2009 года Уполномоченный обратился в
Правительство Российской Федерации с предложением обсудить вопрос об
исключении из УК РФ ряда статей, в частности, предусматривающих
ответственность за клевету (ч. 1 ст. 129 УК), оскорбление (ч. 1 ст.
130 УК), умышленное причинение легкого вреда здоровью (ч. 1 ст. 115
УК), нарушение авторских и смежных прав (ч. 1 ст. 146 УК) и ряда
других преступлений, относящихся к категории преступлений небольшой
тяжести. Уполномоченный исходил из того, что подобные деяния, как
правило, не обладают столь высокой степенью общественной опасности.
Предложения Уполномоченного были отклонены.
В апреле 2008 года вступил в силу Федеральный закон N 40-ФЗ "О
внесении изменений в ст. 3 Уголовно-исполнительного кодекса Российской
Федерации". В своей новой редакции указанная статья УИК РФ
постулирует, что уголовно-исполнительное законодательство Российской
Федерации и практика его применения основываются не только на
Конституции Российской Федерации, но и на общепризнанных принципах и
нормах международного права, а также на международных договорах
Российской Федерации.
Внесенные в УИК РФ изменения, по-видимому, предполагают, что все
его положения, а равно и принятые в его исполнение другие правовые
акты, будут приведены в соответствие с нормами международного права.
И, в частности, с Европейскими пенитенциарными правилами (ЕПП),
принятыми в новой редакции Комитетом министров Совета Европы в январе
2006 года.
Анализ отдельных положений указанных правил, а также Замечание
общего порядка N 10 (2007) "Права детей в рамках отправления
правосудия в отношении несовершеннолетних", принятых Комитетом ООН по
правам ребенка, показал, что ст. 136 УИК РФ, которая допускает
водворение несовершеннолетнего осужденного в дисциплинарный изолятор
на срок до 7 суток, не соответствует требованиям этих международных
документов. Не соответствуют им и положения статей 118, 137 УИК РФ,
запрещающие водворенному в такой изолятор несовершеннолетнему
осужденному контакты с семьей.
В связи с этим Уполномоченный в августе отчетного года обратился
в Правительство Российской Федерации с предложением о приведении
указанных положений УИК РФ в соответствие с ЕПП и другими
международными документами.
Предложения Уполномоченного были отклонены со ссылкой на то, что
как Европейские пенитенциарные правила, так и все другие упомянутые им
международные документы носят рекомендательный характер. Такая позиция
вызывает немалое удивление: выходит, что гуманизацию
уголовно-исполнительной политики наша страна готова проводить только
из-под "палки" международных обязательств. А опирающиеся на передовой
международный опыт рекомендации для России не указ, раз за их
игнорирование ничего не будет. Иными словами, мы хотим сделать нашу
страну гуманнее не потому, что это нужно нам самим, а лишь в силу
своих международных обязательств?
Юридическая экспертиза проектов федеральных законов на предмет
выявления в них положений, ущемляющих права и свободы человека, могла
бы быть отнесена к формам участия Уполномоченного в совершенствовании
законодательства о правах человека. Только прав на это у
Уполномоченного, строго говоря, почти никаких нет. По закону он,
конечно, "обеспечивается" документами, принятыми палатами Федерального
Собрания Российской Федерации, и при необходимости всегда может
высказать свое мнение об их соответствии общепринятым стандартам в
области прав и свобод человека. Однако права быть услышанным у
Уполномоченного, в сущности, нет, коль скоро у Государственной Думы
нет обязанности учесть его рекомендации в своей законотворческой
деятельности. Ведь участие Уполномоченного в процедурах подготовки и
обсуждения законопроектов в комитетах Государственной Думы не
урегулировано Регламентом палаты. Отсутствие в нем положений,
позволяющих Уполномоченному официально вносить заключения на
законопроекты, не позволяет ему эффективно участвовать в
совершенствовании федерального законодательства. Описанное положение
выглядит тем более странным с учетом того, что, например, Общественная
палата Российской Федерации имеет весьма широкие права при проведении
экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов.
В отчетном году Уполномоченный, действуя в инициативном порядке,
направил 15 правовых заключений на проекты федеральных законов на
предмет их соответствия Конституции Российской Федерации, а также
общепризнанным принципам и нормам международного права в части
соблюдения прав и свобод человека.
Особое место в деятельности Уполномоченного по совершенствованию
законодательства занимает его взаимодействие с Конституционным Судом
Российской Федерации. В отчетном году Уполномоченный подготовил семь
заключений на обращения судей Конституционного Суда по вопросам
конституционности положений отдельных федеральных законов.
По запросу Конституционного Суда Российской Федерации
Уполномоченный изучил обращение гражданина Б., поставившего под
сомнение конституционность положений законодательства о предоставлении
льгот и компенсаций Героям Советского Союза, допускающих невыплату
компенсаций тем из них, кто проживает за границей. В этих положениях
Уполномоченный усмотрел признаки нарушения конституционного принципа
равенства граждан перед законом.
Соответственно, в своем заключении Уполномоченный указал, что
целью Федерального закона от 15.01.1993 N 4301-1 "О статусе Героев
Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров
ордена Славы" является предоставление всем гражданам Российской
Федерации, имеющим такие заслуги перед государством и народом, всех
установленных льгот и компенсаций, в том числе ежемесячных денежных
выплат. Статус Героя Советского Союза, Героя Российской Федерации или
полного кавалера ордена Славы установлен раз и навсегда и не зависит
от места проживания. В связи с этим Уполномоченный посчитал, что п. 1
ст. 10 указанного Федерального закона, допускающий лишение выплаты
ежемесячной льготы гражданам, награжденным медалью "Золотая Звезда"
Героя Советского Союза или орденами Славы всех степеней и проживающим
вне пределов Российской Федерации, носит дискриминационный характер и
противоречит статье 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Со своей стороны Конституционный Суд счел, что указанные
ежемесячные денежные выплаты, осуществляемые при условии отказа от
части льгот, предоставляемых в натуральной форме, связаны с
проживанием на территории Российской Федерации. Тем самым эти денежные
выплаты принципиально отличаются от пенсий в повышенном размере,
которыми обеспечиваются Герои Советского Союза и приравненные к ним
лица независимо от места своего проживания. Своим Постановлением от 9
июля 2009 г. N 12-П Конституционный Суд признал, что п. 1 ст. 10
Федерального закона "О статусе Героев Советского Союза, Героев
Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" не противоречит
Конституции Российской Федерации.
Изучив аргументы Конституционного Суда, Уполномоченный с ними
полностью согласился, признав, таким образом, свою оценку этого дела
ошибочной.
В своем докладе за 2007 год Уполномоченный обращал внимание на
распространенную практику отказа в реабилитации лицам, принудительно
переселенным из Крыма в период 1941 - 1945 годов. Решения об отказе в
реабилитации и от выдачи соответствующих справок российские органы
внутренних дел объясняли тем, что на момент принятия Закона Российской
Федерации от 18.10.1991 N 1761-1 "О реабилитации жертв политических
репрессий" полуостров Крым являлся территорией Украины. Такая их
позиция основывалась на письме Главного информационного центра (ГИЦ)
МВД России от 10.06.1999 N 34/4-785, согласно которому действие
указанного Закона распространяется на территорию России на момент его
принятия. Доводы Уполномоченного о том, что указанное письмо ГИЦ МВД
России никак не соответствует положениям Закона Российской Федерации
"О реабилитации жертв политических репрессий" и нарушает право на
реабилитацию людей, репрессированных на территории Крыма в период
нахождения его в составе РСФСР, руководством МВД России услышаны не
были.
В связи с этим Уполномоченный обратился в Конституционный Суд
Российской Федерации в защиту своих заявителей Б. и К., чье
конституционное право на возмещение вреда, причиненного незаконными
решениями органов государственной власти, было явно нарушено
применением ст. 2 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв
политических репрессий" и находящегося с ней в нормативном единстве
положения преамбулы названного Закона.
Рассмотрев жалобы Б. и К., а также обращение Уполномоченного в
защиту их прав и интересов, Конституционный Суд Российской Федерации
вынес Определения от 19.02.2009 N 135-О-П и от 28.05.2009 N 765-О-О. В
них сформулирована правовая позиция, согласно которой "содержащееся в
абзаце 2 ст. 2 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв
политических репрессий" нормативное положение предполагает, что данный
Закон - без каких-либо исключений - распространяется на граждан
Российской Федерации и иных названных в нем лиц, которые, начиная с 25
октября (7 ноября) 1917 года, подверглись политическим репрессиям на
территории Российской Федерации в ее исторических границах (в том
числе, следовательно, на граждан Российской Федерации, которые в
указанный период были принудительно выселены с территории Крымской
области, входившей в состав РСФСР до ноября 1954 года)".
Уполномоченный повторно обратился к Министру внутренних дел
Российской Федерации с просьбой решить вопрос о приведении
правоприменительной практики органов внутренних дел по рассмотрению
заявлений о реабилитации указанной категории репрессированных в
соответствие с правовой позицией, которая была сформулирована
Конституционным Судом Российской Федерации в упомянутых Определениях.
В ответе МВД России, поступившем в декабре отчетного года,
сообщалось, что положения Определений Конституционного Суда Российской
Федерации от 19.02.2009 N 135-О-П и от 28.05.2009 N 765-О-О имеют
принципиально важное значение для органов внутренних дел Российской
Федерации, осуществляющих в пределах своей компетенции выдачу
гражданам справок о реабилитации. В этой связи Главным
информационно-аналитическим центром МВД России (ранее - ГИЦ МВД
России) руководителям информационных центров МВД, ГУВД, УВД по
субъектам Российской Федерации направлено письмо с разъяснениями
порядка реабилитации лиц, выселенных с территории Крыма. Кроме того, в
МВД России была начата разработка проекта приказа о внесении изменений
в Инструкцию о порядке исполнения органами внутренних дел Российской
Федерации Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв
политических репрессий", утвержденную в 2005 году.
|
Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2009 ГОД ПРАВА - НЕ ДАЮТ, ПРАВА - БЕРУТ".