Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2009 ГОД ПРАВА - НЕ ДАЮТ, ПРАВА - БЕРУТ".
15. Взаимодействие с российскими и международными
правозащитными структурами
В своих докладах последних лет Уполномоченный неоднократно ставил
вопрос о необходимости формирования в Российской Федерации единой
системы внесудебной государственной защиты прав человека. Как нетрудно
понять, такая система невозможна без принятия императивной нормы,
предусматривающей учреждение должности уполномоченного по правам
человека во всех субъектах Российской Федерации. С этой целью еще в
апреле 2002 года на рассмотрение Государственной Думы была внесена
соответствующая поправка в п. 1 ст. 5 Федерального конституционного
закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".
Два года спустя (!) поправка была отклонена на том абсурдном
основании, что институт регионального уполномоченного по правам
человека "не всегда создает больший уровень защищенности для жителей
этого региона".
В отчетном году уполномоченные по правам человека появились в г.
Москве, в Белгородской области и в Республике Северная Осетия -
Алания. Уполномоченные по правам человека имеются теперь в 51 субъекте
Российской Федерации. Еще в 10 субъектах Российской Федерации приняты
законы, которые регламентируют деятельность региональных
уполномоченных, но сами уполномоченные не назначены. При таких темпах
лет через пятнадцать уполномоченные по правам человека будут работать
во всех субъектах Российской Федерации.
Почему региональные власти столь очевидно скептически относятся к
самой идее учреждения на подведомственной территории института
уполномоченного по правам человека? Наиболее простое, а значит, совсем
не обязательно верное, объяснение состоит, как представляется, в том,
что действительно независимый от власти защитник прав человека
зачастую воспринимается ею как ненужная "головная боль", а во всем
послушный - как дорогое излишество.
Впрочем, и тезис о не всегда высокой эффективности региональных
уполномоченных, некогда использованный Государственной Думой для
торпедирования упомянутой поправки, отчасти справедлив. В причинах
этого явления стоит разобраться.
Прежде всего, обращает на себя внимание финансовая зависимость
региональных уполномоченных от региональных властей, чьи нарушения и
ошибки они призваны исправлять. Схема финансирования федерального
Уполномоченного механически перенесена на региональный уровень. Где
работает неважно просто в силу иного масштаба: одно неосторожное слово
уполномоченного - и ему урежут смету. На федеральном уровне такие вещи
не проходят, а в некоторых регионах - вполне.
В отчетном году выяснилось, что вопреки закону региональные
уполномоченные не защищены и от увольнения.
В октябре Законодательное Собрание г. Санкт-Петербурга прекратило
полномочия городского омбудсмена, обвинив его в занятии политикой на
том основании, что сразу девять сотрудников его аппарата выдвинули
свои кандидатуры на местных выборах в одном и том же избирательном
округе.
Между тем закон запрещает заниматься политикой самому омбудсмену,
но никак не сотрудникам его аппарата. Пострадавший обратился к
федеральному Уполномоченному за защитой своих прав. Это обращение не
могло быть принято Уполномоченным к рассмотрению, ибо решения
законодательных органов субъектов Российской Федерации не относятся к
его компетенции. Но осадок от, мягко говоря, отнюдь не бесспорного
решения Законодательного Собрания г. Санкт-Петербурга, конечно,
остался. Он тем более велик, что это решение создало крайне опасный
прецедент, который может сказаться на эффективности других
региональных уполномоченных, побудив их к еще большей оглядке на
региональную власть. Остается добавить, что в начале 2010 года
Верховный Суд Российской Федерации принял решение о законности
действий отстраненного от должности питерского омбудсмена.
Принципиально важной задачей, объединяющей всех российских
уполномоченных, является выработка единых или хотя бы максимально
близких подходов к актуальным вопросам защиты прав и свобод человека.
Действуя в пределах своей компетенции, каждый из уполномоченных
независим и, в частности, не обязан отчитываться перед коллегами о
мотивах принимаемых решений. Однако интересы общего дела требуют,
чтобы уполномоченные взаимодействовали между собой - обменивались
информацией и опытом, объединяли усилия для рассмотрения конкретных
дел. В идеале такое взаимодействие не может не опираться на
согласованную интерпретацию нашей Конституции и всего массива
действующего законодательства, на единое понимание задач, которые
решает институт уполномоченного, и того места, которое он занимает в
системе государственных органов.
В отчетном году обратило на себя внимание программное заявление
одного из региональных уполномоченных, сделанное им сразу после
назначения на этот пост. В частности он сказал: "К защите прав и
свобод отношения не имеем, ...если вас обидели, то для этого есть суд,
прокуратура, органы милиции... Мы не можем дергать судью, прокурора,
требовать отчетов, справок, потому, что нам так захотелось. Поступит
жалоба, отправим запрос...". Такой подчеркнутый минимализм в понимании
своей роли - скорее все же исключение из неписаных общих правил.
Встречаются и исключения с противоположным знаком - с максималистским,
находящимся на грани своего мандата, а иногда и выходящим за его
пределы.
И то и другое - издержки процесса становления института
уполномоченного по правам человека. Издержки во многом неизбежные в
силу уникальности этого государственного института, деятельность
которого нацелена, с одной стороны, на принципиальную критику ошибок
власти, а с другой - на сотрудничество с ней. В особых условиях
развивающейся демократии для этого требуется не только опыт, но и
немалое искусство. С целью овладения которыми уполномоченные
встречаются на заседаниях своего Координационного совета, обычно
созываемого два раза в год. В отчетном году заседания Координационного
совета состоялись в апреле и в октябре.
Первое заседание было посвящено вопросам обеспечения прав
участников образовательного процесса в Российской Федерации. Среди тем
обсуждения были: достоинства и недостатки механизма Единого
государственного экзамена, вопросы общедоступности образования для
инвалидов, сокращения числа вузов, введения двухуровнего образования,
состояния учебно-материальной базы школ, а также экспертизы качества
издаваемых учебников. В работе заседания принял участие Министр
образования и науки Российской Федерации, ответивший на вопросы
уполномоченных.
В центре внимания участников второго заседания Координационного
Совета были вопросы обеспечения жилищных прав граждан в свете
реализации норм Жилищного кодекса Российской Федерации. Уполномоченные
договорились обобщить и проанализировать поступающие к ним жалобы на
нарушение жилищных прав граждан, имея в виду впоследствии внести в
законодательные собрания своих регионов согласованные предложения о
разработке и направлении в Государственную Думу законопроектов по
совершенствованию жилищного законодательства. В работе заседания
принял участие Министр регионального развития Российской Федерации. На
заседании Координационного совета было также поддержано заявление
федерального Уполномоченного в связи с досрочным прекращением
полномочий Уполномоченного по правам человека в г. Санкт-Петербурге.
В отчетном году продолжилось как всегда тесное взаимодействие
Уполномоченного с общественными объединениями и, прежде всего,
естественно, с российскими правозащитными организациями. На плановой
основе это взаимодействие осуществлялось в рамках работы Экспертного
совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации.
Так, в частности, на заседании Экспертного совета, состоявшемся в
июле, обсуждались итоги работы общественно-наблюдательных комиссий,
посещавших исправительные учреждения и изоляторы временного содержания
во исполнение Федерального закона "Об общественном контроле за
обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о
содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания".
По мере необходимости Уполномоченный взаимодействовал с
неправительственными правозащитными организациями (НПО) и на основе ad
hoc, принимая к рассмотрению их оперативную информацию о фактах
нарушения прав и свобод человека. Уполномоченный признателен за
предоставление этой информации и высоко оценивает ее качество.
(Конкретные примеры взаимодействия с НПО приводятся в соответствующих
разделах настоящего доклада.) Кроме того, Уполномоченному приходилось
порой и оказывать помощь НПО, чьи права оказывались под угрозой
вследствие непродуманных действий тех или иных органов власти. В
частности, совместно с Уполномоченным по правам человека в г. Москве
удалось предотвратить выселение двух известных НПО - Московской
Хельсинкской группы и Движения "За права человека" из занимаемых ими
помещений.
В ноябре 2009 года Уполномоченный подписал Соглашение о
сотрудничестве в вопросах обеспечения и регулирования прав и свобод
человека с Общероссийской общественной организацией "Ассоциация
юристов России", имеющей широкую сеть общественных приемных в
различных регионах страны.
В целях защиты прав граждан Российской Федерации за рубежом, а
также для обмена опытом государственной правозащитной работы
Уполномоченный на постоянной основе осуществляет взаимодействие с
национальными учреждениями по защите прав человека более чем в 50
странах мира. Наиболее тесное взаимодействие налажено с омбудсменами
постсоветских государств, в частности Азербайджана, Казахстана,
Киргизии, Украины, Таджикистана. По не зависящим от Уполномоченного
причинам отсутствуют контакты с национальным правозащитными
структурами Туркмении.
Одной из обязанностей Совета ООН по правам человека является
проведение Универсального периодического обзора соблюдения прав
человека во всех государствах - участниках ООН. Летом 2007 года Совет
ООН по правам человека выработал и согласовал с
государствами-участниками процедуру Универсального периодического
обзора, а со следующего года приступил к ее практическому применению.
Как уже говорилось, в отчетном году эту процедуру прошла Россия,
представив в соответствующую рабочую группу по проведению
Универсального периодического обзора свой национальный доклад. В
соответствии с процедурой в рабочую группу были также представлены
доклады и другие материалы, подготовленные российскими НПО.
В ходе подготовки упомянутого национального доклада
Уполномоченный направил в Минюст России свои документы, материалы и
соображения по содержанию доклада. Непосредственного участия в
составлении доклада Уполномоченный не принимал по двум принципиальным
соображениям. С одной стороны, как лицо, замещающее государственную
должность Российской Федерации, Уполномоченный не считал корректным
подчеркивать возможные различия с консолидированной официальной
позицией Российской Федерации в международной организации. С другой
стороны, он не считал возможным эту позицию поддержать в порядке
обычной служебной дисциплины, которая не распространяется на
Уполномоченного по причине его обусловленной законом независимости от
каких-либо государственных органов или должностных лиц Российской
Федерации.
|
Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2009 ГОД ПРАВА - НЕ ДАЮТ, ПРАВА - БЕРУТ".