Фрагмент документа "О МЕРАХ ПО ПОВЫШЕНИЮ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ".
2. Цель и основные направления реформирования
бюджетного процесса
Целью предусмотренного настоящей Концепцией реформирования
бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для
максимально эффективного управления государственными (муниципальными)
финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса
от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление
результатами" путем повышения ответственности и расширения
самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов
бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
В рамках концепции "управления ресурсами" бюджет в основном
формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной
разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации.
При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает
сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то
же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а
управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия
фактических и плановых показателей.
В рамках концепции "управления результатами" бюджет формируется
исходя из целей и планируемых результатов государственной политики.
Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам,
видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется
обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ.
Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов
бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты
ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного
финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный
бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация
направлений использования которых осуществляется администраторами
бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования
ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет
отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений
делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий
внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности
администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.
Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко
применяемая в мире концепция (модель) "бюджетирования,
ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового
планирования". Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между
администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными
программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных
результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными
приоритетами социально-экономической политики и в пределах
прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных
расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному
планированию с установлением четких правил изменения объема и
структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов,
которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим
возникает необходимость в группировке расходных обязательств в
зависимости от степени их предопределенности и правил планирования
ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения
бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных
приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение
планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных
документов) с существенным расширением полномочий органов
исполнительной власти при исполнении бюджета.
Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается
осуществить по следующим направлениям:
а) реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и
бюджетного учета;
б) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;
г) совершенствование и расширение сферы применения
программноцелевых методов бюджетного планирования;
д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
В рамках первого направления предусматривается приближение
бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям
международных стандартов с учетом изменений структуры и функций
федеральных органов исполнительной власти в рамках административной
реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией
плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и
обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.
Второе и третье направления должны обеспечить повышение
надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных
для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных
ограничений и приоритетов государственной политики.
Четвертое - основное - направление предполагает формирование и
включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности
бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и
финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на
достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.
Пятое направление предполагает совершенствование процедур
составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и
условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на
результаты.
Как показывает международный опыт, для перехода к новой системе
бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности
бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы
государственного управления. Форсированное ее внедрение может привести
к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и
прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих
расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования.
Кроме того, предусмотренные этой системой методы и процедуры требуют
практической отработки.
Исходя из этого, при формировании проектов федерального бюджета
на 2005 и 2006 год предлагается провести эксперимент по внедрению
методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, не
требующий внесения изменений в действующее бюджетное законодательство.
В рамках данного эксперимента предполагается ежегодно выделять в
составе расходов федерального бюджета ассигнования, подлежащие
распределению на конкурсной основе между федеральными органами
исполнительной власти и реализуемыми ими программами по результатам
формализованной оценки представленных заявок, включающих в себя
доклады о результатах и основных направлениях деятельности, а также
иные материалы, позволяющие оценить результативность бюджетных
расходов и качество управления бюджетными средствами. Первоначально
объем ассигнований, распределяемый в рамках эксперимента, может
составлять до 300 млн.рублей, в дальнейшем по мере накопления опыта
применения новых методов бюджетного планирования и развития системы
мониторинга результативности бюджетных расходов и качества управления
бюджетными средствами его доля в общем объеме федерального бюджета
может возрастать.
Предусмотренные настоящей Концепцией основные принципы и
направления реформирования бюджетного процесса относятся к бюджетам
всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
На федеральном уровне реализацию Концепции планируется
осуществлять в рамках плана мероприятий Правительства Российской
Федерации, основной позицией которого является разработка проекта
федерального закона о внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации
изменений, касающихся регулирования бюджетного процесса.
Предполагается, что указанный федеральный закон вступит в силу с 1
января 2006 г., создав правовую основу для новой системы организации
бюджетного процесса в Российской Федерации начиная с формирования
бюджетов на 2007 год.
Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и
органам местного самоуправления рекомендуется утвердить собственные
планы по реализации Концепции. В целях поддержки и распространения
реформы бюджетного процесса и учитывая опыт функционирования с 2002
года созданного в составе федерального бюджета Фонда реформирования
региональных финансов, предлагается расширить применение механизмов
поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных
программ бюджетных реформ в рамках создаваемого с 2005 года фонда
реформирования региональных и муниципальных финансов.
|
Фрагмент документа "О МЕРАХ ПО ПОВЫШЕНИЮ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ".