ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2007 ГОД.
ЗАКОН СИЛЬНЕЕ ВЛАСТИ
ДОКЛАД
УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РФ
12 февраля 2008 г.
(Д)
В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Федерального
конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в
Российской Федерации" представляю Президенту Российской Федерации, в
Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания
Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации,
Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской
Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Генеральному
прокурору Российской Федерации доклад за 2007 год.
В докладе дается общая оценка положению дел с правами человека в
России, состоянию и динамике наиболее важных правозащитных проблем
2007 года, приводится информация о деятельности Уполномоченного, в том
числе о реакции государственных органов и должностных лиц на его
рекомендации и предложения.
Доклад составлен на основе мониторинга правозащитной ситуации,
осуществлявшегося путем обобщения:
- письменных обращений граждан;
- информации, полученной в ходе личного приема граждан
Уполномоченным и сотрудниками его аппарата;
- материалов инспекций отделов внутренних дел, мест лишения
свободы, воинских частей, закрытых территориальных образований,
психиатрических больниц, детских домов и других учреждений;
- материалов научно-практических конференций;
- информации, поступившей от государственных органов и
неправительственных правозащитных организаций по запросам
Уполномоченного или в инициативном порядке;
- публикаций средств массовой информации.
Выражаю искреннюю признательность сотрудникам аппарата
Уполномоченного, участвовавшим в подготовке настоящего доклада, а
также всем гражданам и организациям, оказавшим содействие в этой
работе.
Уполномоченный
по правам человека
в Российской Федерации
В.ЛУКИН
Об институте Уполномоченного по правам человека
в Российской Федерации
26 февраля 1997 года был принят Федеральный конституционный закон
"Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". В
соответствии с этим Законом 22 мая 1998 года Государственная Дума
избрала Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
История нового для России государственного правозащитного института,
таким образом, насчитывает уже десять лет.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации -
институт, функционирующий в соответствии с одобренными Резолюцией
Генеральной Ассамблеи ООН 48/134 от 20 декабря 1993 года Принципами,
касающимися статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и
защитой прав человека (Парижскими принципами).
Согласно этому основополагающему документу, омбудсман (таково
общепринятое международное название должности уполномоченного по
правам человека) - достойное доверия независимое лицо, уполномоченное
парламентом на защиту прав граждан и осуществляющее контроль в форме
обширного надзора за всеми государственными должностями, без права
изменения принятых ими решений.
Общепринято также, что уполномоченный по правам человека,
действующий в пределах своей компетенции, независим от органов
государственной власти и неподотчетен им.
Уполномоченный по правам человека не должен заниматься никакой
политической деятельностью, не может быть членом политической партии
или иного общественного объединения, преследующего политические цели.
Все международные организации омбудсманов, такие как Международный
институт омбудсмана, Европейский институт омбудсмана и др., считают
политическую неангажированность государственных правозащитных
институтов важнейшим залогом их независимой деятельности.
Таким образом, государственный правозащитный институт по
определению находится вне политики. Независимо от своих политических
взглядов и убеждений, а также без скидки на политические или иные
привходящие обстоятельства Уполномоченный отстаивает права и свободы
человека, как их определяют конституция и законы государства, а также
международные обязательства этого государства.
Действуя в пределах своей установленной законом компетенции,
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации стремится в
полной мере руководствоваться изложенными выше общепринятыми
принципами, не участвует в политических публичных акциях и не
выказывает предпочтения каким-либо политическим взглядам или лозунгам.
При этом, однако, Уполномоченный считает возможным и необходимым
выступать с осуждением тех политических взглядов и лозунгов,
отстаивание которых, по его мнению, чревато нарушением прав и свобод
человека.
К Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации
нередко поступают обращения представителей тех или иных политических
партий. Внимательно знакомясь со всеми подобными обращениями,
Уполномоченный принимает к рассмотрению только те из них, в которых
сообщается о конкретных фактах нарушений прав и свобод человека.
Гласно вынося свое объективное заключение по установленным фактам
нарушений прав и свобод человека, изложенным в обращениях
представителей политических партий, Уполномоченный не несет
ответственности за его возможное использование в политических целях.
Обращения, носящие политический или политизированный характер,
Уполномоченный направляет по принадлежности в те органы
государственной власти, в чьей компетенции находится разрешение
поставленных в обращении вопросов.
Сегодня, спустя десять лет со дня своего возникновения, институт
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по-прежнему
остается во многом непривычным органом как для общества, так и для
государства. Некоторые граждане и организации зачастую воспринимают
этот институт то как всесильную властную инстанцию, то, напротив, как
некую картонную декорацию, бесполезную шестеренку государственной
машины. Тот факт, что, согласно закону, деятельность Уполномоченного
лишь дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан и,
следовательно, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции
государственных органов, эту защиту обеспечивающих, не всегда находит
должное понимание.
В свою очередь государство в лице отдельных должностных лиц и
органов зачастую рассматривает Уполномоченного как назойливого, но не
наделенного правом приказывать просителя, от чьих рекомендаций можно с
легкостью отмахнуться.
На самом же деле опыт многих стран развитой демократии ясно
свидетельствует о том, что государственный правозащитный институт при
правильном функционировании может быть весьма эффективен. Ключевой
предпосылкой для этого является готовность граждан и общества в целом
поддержать Уполномоченного, потребовав от государства выполнения его
рекомендаций. Иными словами, эффективность работы Уполномоченного по
правам человека напрямую зависит от степени зрелости и активности
гражданского общества.
Основными направлениями деятельности Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации являются:
рассмотрение жалоб о нарушениях прав и свобод человека и
гражданина, принятие мер по их восстановлению;
анализ законодательства Российской Федерации в области прав и
свобод человека, подготовка рекомендаций и предложений по его
совершенствованию;
развитие международного сотрудничества в области защиты прав и
свобод человека;
правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и
методов их защиты;
подготовка и направление Президенту Российской Федерации и в
другие высшие государственные органы ежегодного доклада о своей
деятельности, а также специальных докладов по актуальным проблемам
защиты прав и свобод человека;
выступления с докладами на заседаниях Государственной Думы в
случаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан;
обращение в Государственную Думу с предложениями о создании
парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод
человека и о проведении парламентских слушаний, участие в работе
указанных комиссий и проводимых слушаниях;
обращение в суды общей юрисдикции и Конституционный Суд
Российской Федерации для защиты прав и свобод граждан;
принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пределах
своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых
нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое
общественное значение или связанных с нарушением прав и интересов лиц,
не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;
анализ правоприменительной практики в области прав и свобод
человека, выработка предложений по ее совершенствованию;
информирование органов государственной власти и общественности о
положении дел с соблюдением прав и свобод человека в Российской
Федерации;
направление государственным органам, органам местного
самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего
характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека,
совершенствованию административных процедур.
Становление института Уполномоченного по правам человека
происходит на фоне непростых процессов в стране. Несмотря на
достигнутые в последние годы позитивные сдвиги в экономике, уровень
жизни большинства населения все еще низок в сравнении со стандартами
развитых стран, что, естественно, неблагоприятно отражается на
практической реализации социально-экономических прав граждан.
Существуют немалые проблемы и с реализацией декларированных в
Конституции Российской Федерации политических и гражданских прав
граждан. В обществе по-прежнему распространены правовой нигилизм,
недоверие к судебной и исполнительной власти. Все это делает работу
государственного правозащитного института весьма сложной и
ответственной.
1. О количестве и тематике обращений граждан
В отчетном году в аппарат Уполномоченного по правам человека в
Российской Федерации поступило 48235 единиц входящей корреспонденции
(обращений), содержавшей индивидуальные и коллективные жалобы на
нарушения прав конкретных лиц, информационные сообщения о нарушениях
прав человека, предложения о сотрудничестве, политические заявления,
печатную продукцию по правозащитной тематике и др.
Оставаясь строго в пределах своей компетенции, Уполномоченный не
рассматривал и не комментировал политические заявления и предложения о
сотрудничестве, имевшие, по его мнению, политическую подоплеку. Во
всех таких случаях Уполномоченный разъяснял заявителям, что в
соответствии с законом он лишен права прямого или опосредованного
участия в политике.
Информационные сообщения о нарушениях прав человека становились
объектом внимательного изучения. По многим из них, в том числе по
всем, в которых шла речь о массовых нарушениях прав человека,
Уполномоченный принимал решения о проведении инициативной проверки с
выездом на место или путем направления соответствующих запросов в
компетентные органы государственной власти. При подтверждении, по
итогам проверки фактов нарушений прав человека, Уполномоченный
обращался в компетентные органы государственной власти с предложениями
об устранении нарушений.
Больше всего в почте Уполномоченного было, естественно, жалоб на
нарушения прав конкретных лиц. Общее количество поступивших жалоб в
отчетном году составило 28617 единиц, что представляет собой
сокращение на 11,9% в сравнении с предыдущим годом. Чтобы разобраться
в причинах уменьшения количества поступивших жалоб, потребуется,
видимо, изучить динамику за несколько последующих лет. Пока же можно
лишь констатировать сам факт сокращения, предположив, что в
значительной мере он обусловлен стечением обстоятельств.
Подавляющее большинство жалоб (98,2%) поступило от заявителей с
территории Российской Федерации. Остальные - из стран СНГ и Балтии, а
также из "дальнего зарубежья".
Из Центрального федерального округа поступило 34,9% от общего
объема поступивших жалоб; из Приволжского федерального округа - 18,6%;
из Южного федерального округа - 16,4%; из Северо-Западного
федерального округа - 10,2%; из Сибирского федерального округа - 9,5%;
из Уральского федерального округа - 6,5%, из Дальневосточного
федерального округа - 3,8%.
Что касается субъектов Российской Федерации, то больше всего
жалоб поступило из г. Москвы (12,1%) и Московской области (5%). Всего
же на долю г. Москвы, Московской области и еще восьми субъектов
Российской Федерации - Краснодарского края, Ростовской области, г.
Санкт-Петербурга, Свердловской, Самарской, Воронежской областей,
Пермского и Ставропольского краев (перечисленных в порядке убывания
количества жалоб) пришлось 37,4% всех поступивших жалоб.
В расчете к численности населения федеральных округов и субъектов
Российской Федерации поступившие жалобы распределяются чуть более
равномерно. В отчетном году на 100 тысяч человек населения страны
приходилось в среднем 19,7 жалобы. Выше среднего значения были
показатели Центрального федерального округа - 25,8 жалобы на 100 тысяч
человек населения, Северо-Западного (20,5) и Южного (20) федеральных
округов. Ниже среднего значения были показатели Приволжского (16,9),
Дальневосточного (16), Уральского (14,7) и Сибирского (13,3)
федеральных округов.
В 33 субъектах Российской Федерации количество жалоб на 100 тысяч
человек населения было выше среднего значения. В том числе в г. Москве
этот показатель составил 33 жалобы, в Архангельской области - 32,3,
Магаданской области - 32,2, в Республике Коми - 31,7, Республике
Мордовия - 30,4, в Калужской области - 29, Кировской области - 28,3,
Владимирской области - 26,8, Белгородской, Рязанской и Тамбовской
областях - 26,5 жалоб на 100 тысяч человек населения.
Распределение поступивших жалоб по тематике в отчетном году в
целом изменилось мало. Практически каждая вторая жалоба приходится на
нарушения прав человека, совершаемые должностными лицами в процессе
охраны общественного порядка, предварительного следствия, дознания и
судопроизводства, вынесения приговоров и исполнения наказания в виде
лишения свободы. Внутри самой этой категории наблюдается устойчивая
тенденция к росту доли жалоб на нарушения прав человека в процессе
уголовного судопроизводства, дознания и предварительного следствия, а
также на условия содержания в изоляторах временного содержания и в
следственных изоляторах. При этом заметно относительное снижение доли
жалоб, связанных с пересмотром приговоров, определений и
постановлений, вступивших в законную силу, а также, что несколько
неожиданно, жалоб на условия отбывания наказания в исправительных
учреждениях.
Каждая третья жалоба приходится на нарушения социальных прав
граждан в сфере жилищного законодательства и социального обеспечения,
прежде всего при предоставлении льгот социально уязвимым категориям
населения, в том числе беременным женщинам и детям. Внутри этой группы
наблюдается незначительное снижение доли жалоб на нарушения прав
граждан при выплате пенсий, пособий, льгот. В то же время быстро
растут общее количество и доля жалоб, связанных с вопросами
предоставления жилья, коммунальных услуг, защиты прав детей, прежде
всего усыновления, опеки, предоставления жилья детям-сиротам.
Примерно каждая шестая жалоба приходится на нарушения прав
граждан в экономической сфере. При некотором снижении доли жалоб по
вопросам собственности и выполнения договорных условий возрастает доля
жалоб по вопросам трудовой деятельности и землепользования.
Только каждая тридцатая жалоба подается заявителями на нарушение
их политических прав. Как представляется, этот феномен можно объяснить
традиционно невысокой в последние годы политизацией общественного
сознания, равно как и озабоченностью основных масс населения
житейскими проблемами. Вообще говоря, политические права востребованы,
как правило, лишь меньшинством граждан. Анализ причин этого явления не
входит в компетенцию Уполномоченного.
Впрочем, любые избирательные кампании, как правило, приводят к
всплеску политической активности граждан и, соответственно, к
увеличению количества жалоб на нарушения их политических прав. В
частности, права на мирные собрания, права на распространение
информации и пр. Тенденция к этому наметилась во второй половине 2007
года.
Напротив, почти не изменилась доля жалоб, связанных с реализацией
гражданами их права на свободу совести. Дополнительная трудность
работы с этой категорией жалоб в том, что поднимаемые в них вопросы,
порой, умело "маскируются" должностными лицами, например, под
хозяйственные или имущественные споры.
Доля жалоб, связанных с вопросами реабилитации и восстановления
прав репрессированных и депортированных в советский период народов в
отчетном году слегка снизилась. Однако решение этих вопросов дается
органам государственной власти с огромным трудом.
Вопросам реализации права на получение образования, доступа к
культурным ценностям, в том числе к памятникам истории и культуры,
была посвящена в отчетном году примерно каждая двухсотая жалоба.
Впрочем, такой низкий показатель указывает, как представляется, не
столько на благополучие в этой сфере, сколько на неспособность людей
воспринимать вопросы образования в категориях прав граждан и
обязанностей государства.
Все поступающие к Уполномоченному жалобы рассматривались на
предмет их приемлемости, а затем по существу. В установленный законом
месячный срок каждому заявителю направлялся аргументированный ответ.
Во многих случаях этот ответ носил промежуточный характер, поскольку
для разрешения поставленных заявителем вопросов требовалось
взаимодействие с компетентными органами государственной власти, на
что, естественно, уходило дополнительное время.
Уполномоченный был вынужден отклонить 7,8% поступивших жалоб по
причине их несоответствия установленным в законе критериям
приемлемости. Заявителям этих жалоб был направлен мотивированный отказ
в их рассмотрении.
По итогам рассмотрения 60,4% жалоб заявителям, не исчерпавшим
правовых средств защиты своих прав, были направлены разъяснения и
рекомендации о формах и методах их дальнейших действий.
Во взаимодействии с компетентными органами государственной власти
Уполномоченный в отчетном году принимал меры для восстановления прав
31,8% своих заявителей. Он направлял в суды заявления в защиту их прав
и свобод; лично или через своего представителя участвовал в судебных
заседаниях; обращался в суды надзорных инстанций с ходатайствами о
проверке вступившего в законную силу решения, приговора, определения
или постановления суда; присутствовал при судебном рассмотрении дела в
порядке надзора; обращался в Конституционный Суд Российской Федерации
с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом,
примененным или подлежащим применению в конкретном деле. В результате
этой работы были восстановлены права 12,9% заявителей. Много это или
мало, вопрос скорее философский, чем существенный. Часть жалоб,
находившихся в работе у Уполномоченного, не были завершены в отчетном
году и, естественно, остались у него на контроле. Более важно, однако,
другое. По мнению Уполномоченного, даже не завершившиеся его полным
успехом усилия по восстановлению прав граждан не были напрасны,
поскольку именно они побудили компетентные органы государственной
власти еще раз осмыслить и объяснить свои действия или решения,
ставшие объектом несогласия граждан. А это значит, что в дальнейшем,
принимая решения в аналогичных ситуациях, они будут более внимательны
к вопросам обеспечения прав, свобод и законных интересов своих
работодателей - граждан Российской Федерации.
2. Социально-экономические права
Как известно, социально-экономические права занимают особое место
в российской иерархии прав и свобод человека. Объясняется это не
только наследием советских времен, когда государственная идеология
никаких других прав, кроме социально-экономических, в сущности, не
признавала. Конституция нашей страны четко определяет Российскую
Федерацию как "социальное государство, политика которого направлена на
создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие
человека". Во исполнение этого конституционного положения государство
взяло на себя целый ряд основополагающих обязательств в области охраны
труда и здоровья людей, обеспечения гарантированного минимального
размера оплаты труда (МРОТ), поддержки семьи, материнства, отцовства и
детства, инвалидов и престарелых, развития системы социальных служб,
выплаты государственных пенсий и пособий, а также осуществления иных
гарантий социальной защиты.
В 90-е годы прошлого века в условиях проведения крайне
болезненных экономических реформ, отягощенных к тому же плачевным
состоянием государственных финансов, указанные обязательства
государства перед своими гражданами нередко оставались не более чем
декларацией.
В новом веке финансовое положение нашей страны заметно
укрепилось. Рост экономики приобрел в целом устойчивый характер.
Однако именно на таком вполне благоприятном фоне стало особенно
заметно, что социально-экономическая политика государства не
ознаменовалась пока сопоставимыми успехами в борьбе с бедностью, а
социальная защищенность граждан по-прежнему находится на крайне
невысоком уровне. Об этом неопровержимо свидетельствуют поступающие к
Уполномоченному обращения граждан.
Анализ этих обращений, равно как и результаты проведенных по ним
проверок, позволяют констатировать, что существовавшие в 2006 году
проблемы с обеспечением социально-экономических прав граждан плавно
"перетекли" в 2007 год и в целом остаются нерешенными до настоящего
времени. В докладе Уполномоченного за 2006 год были подробно
рассмотрены вопросы, связанные с реализацией гражданами права на
охрану здоровья и медицинскую помощь, на жилище, а также с реформой
жилищно-коммунального хозяйства. В настоящем докладе Уполномоченный
полагает необходимым сосредоточить внимание на других вопросах
социально-экономического блока.
2.1. Проблемы пенсионного обеспечения
В мировой практике при определении средней пенсии принято
отталкиваться от средней заработной платы, определяя так называемый
коэффициент замещения (соотношение между средним размером пенсии и
средней зарплатой). Согласно Конвенции международной организации труда
(МОТ) N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" (г. Женева,
28.06.1952), величина средней пенсии не должна составлять менее 40% от
прежней заработной платы (раздел XI). В Российской Федерации сегодня
этот показатель значительно ниже и составляет в среднем 24%. Больше
того, по оценкам многих специалистов, без принятия срочных
корректирующих мер тенденция к снижению может продолжиться.
В целом, как представляется, состояние российской пенсионной
системы следует оценить как неудовлетворительное. Абсолютное
большинство из 38-миллионной армии российских пенсионеров получают
унизительно низкие пенсии.
В отчетном году базовая часть трудовой пенсии была повышена: 1
апреля - на 250 рублей, 1 октября - на 160 рублей, 1 декабря - на 300
рублей. В итоге, однако, базовая часть трудовой пенсии по старости к
концу 2007 года составила 1560 рублей в месяц. С учетом осеннего
скачка цен на продовольственные товары (в среднем, по разным оценкам,
на 20 - 30%) повышение пенсий в лучшем случае осталось практически
незамеченным.
Благосостояние российского пенсионера зависит от вида получаемой
им пенсии, а также от того, в каком субъекте Российской Федерации он
проживает. Во многих регионах страны размер пенсии оказывается ниже
прожиточного минимума пенсионера. (При этом прожиточный минимум
пенсионера составляет не более 80% от прожиточного минимума других
категорий населения.) В частности, прожиточный минимум пенсионера
превышает размер пенсии по случаю потери кормильца лишь в 9 субъектах
Российской Федерации, пенсии по инвалидности - в 11, а социальной
пенсии по возрасту - в 35 субъектах Российской Федерации. Между тем
следует напомнить, что "привязка" размера пенсии к прожиточному
минимуму, обеспечивающему чуть ли не биологическое выживание человека,
- изобретение сугубо российское.
Бессистемное повышение пенсий "вдогонку" росту цен вряд ли
поможет восстановить социальную справедливость. Государство должно
безотлагательно предпринять все необходимые меры для того, чтобы хотя
бы приблизить размер российских трудовых пенсий к стандартам МОТ.
Критически оценивая положение дел в сфере пенсионного
обеспечения, Уполномоченный считает необходимым обратить внимание на
то, что и сегодня, в условиях финансовой стабильности, имеют место
случаи, когда люди не могут беспрепятственно получить в полном объеме
даже те небольшие пенсии, на которые имеют право.
Из г. Нерюнгри, Республика Саха (Якутия), поступила коллективная
жалоба пенсионеров на неправомерный отказ территориальных органов
Пенсионного фонда Российской Федерации произвести индексацию размера
установленных им пенсий, предусмотренную Постановлением Правительства
Российской Федерации от 24.03.2006 N 165 "Об утверждении коэффициента
индексации с 1 апреля 2006 года базовой части трудовой пенсии и
коэффициента дополнительного увеличения с 1 апреля 2006 года размера
страховой части трудовой пенсии".
Основаниями для решения об отказе заявителям в перерасчете
получаемых ими пенсий явились письмо Министерства здравоохранения и
социального развития Российской Федерации от 30.03.2006 N 113-МЗ и
последовавшие за ним указания Пенсионного фонда Российской Федерации
от 31.03.2006 N ЛЧ-25-27/3330 и N ГБ-25-31/3341. Оба ведомственных
документа прямо запрещали выполнение упомянутого правительственного
Постановления применительно к 13,2 тысячи пенсионеров из города
Нерюнгри.
Эта возмутительная история началась около десяти лет назад, когда
на основании вступивших в законную силу судебных решений всем
заявителям были установлены пенсии с учетом районного коэффициента 1,7
вместо коэффициента 1,4, на котором настаивал Пенсионный фонд. Вплоть
до весны 2006 года пенсии с районным коэффициентом 1,7 исправно
выплачивались и, что особенно важно, регулярно индексировались в
соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации. В
дальнейшем, однако, Минздравсоцразвития России задумало, видимо,
"наказать" пенсионеров, "посмевших" через суд добиться для себя
районного коэффициента 1,7. И в порядке "наказания" распорядилось
прекратить индексацию их пенсий.
Особенно удивляет то, с какой легкостью одно из федеральных
министерств пошло на прямой саботаж Постановления Правительства
России. Ничуть не менее удивительно и то, что никакой служебной
ответственности за свои самоуправные действия руководство этого
министерства не понесло. После вмешательства Уполномоченного дело о
запрете индексации пенсий пенсионерам из города Нерюнгри стало
предметом разбирательства в судах нескольких инстанций, но
положительного разрешения так и не получило. В настоящее время оно
находится на рассмотрении в Верховном Суде Российской Федерации.
2.2. Права инвалидов
Инвалиды по-прежнему остаются одной из наиболее социально
уязвимых групп населения нашей страны. В отчетном году ощутимых
изменений в их положении не произошло. Общее количество инвалидов в
Российской Федерации превышает 13 миллионов человек, 700 тысяч из них
- дети. Российским инвалидам неимоверно трудно получить образование,
найти работу, не всегда доступна бесплатная медицинская помощь, у них
возникают большие проблемы с передвижением в пределах населенного
пункта. Главное же в том, что забота об инвалидах пока не стала ни
составной частью общественной морали, ни приоритетом государственной
политики.
В настоящее время лишь в 3 - 5% случаев удается восстановить
трудоспособность инвалидов, устранив ограничения их жизнедеятельности.
Вполне понятно, что в таких условиях особое значение приобретает
дополнительное лекарственное обеспечение инвалидов (ДЛО). Жалобы на
недостатки в системе ДЛО поступают к Уполномоченному регулярно. По
многим из них он обращается в федеральные органы государственной
власти и в органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации. Что-то удается сделать, однако общей картины это, конечно,
не меняет. Система ДЛО по-прежнему нередко работает скорее в интересах
дистрибьюторов лекарств, нежели самих льготников.
Программа дополнительного лекарственного обеспечения страдает от
всех мыслимых пороков советского планирования. Потребности льготников
в лекарственных средствах определяются неквалифицированно, чуть ли не
"на глазок", управление товарными запасами налажено плохо, выписка
рецептов на лекарства сплошь и рядом бессистемна, финансирование из
федерального бюджета недостаточно.
Кроме того, по оценкам специалистов, и сам перечень лекарственных
средств, предоставляемых по программе ДЛО, тоже не лишен пробелов и
недостатков.
До настоящего времени в Российской Федерации остается
неразрешенной проблема бесплатного обеспечения или обеспечения на
льготных условиях спецавтотранспортом в качестве средства реабилитации
более 148 тысяч инвалидов, в том числе около 83 тысяч инвалидов
Великой Отечественной войны, поставленных на учет до 1 января 2005
года.
В соответствии с печально известным Федеральным законом от
22.08.2004 N 122-ФЗ бесплатное обеспечение инвалидов, в том числе
участников Великой Отечественной войны, спецавтотранспортом в качестве
средства их реабилитации упразднено.
При этом остается открытым вопрос, как, собственно говоря, должны
существовать люди, ставшие инвалидами вследствие заболеваний
опорно-двигательного аппарата. Общественный транспорт для многих из
них недоступен в силу его неприспособленности, такси слишком дорого. А
самостоятельно приобрести даже сравнительно недорогую машину
большинству инвалидов не под силу.
В результате инвалиды, получившие необходимые медицинские
показания после 1 января 2005 года, либо те, у кого срок замены ранее
полученного спецавтотранспорта истек после этой даты, оказываются
прикованы к месту своего проживания.
В мае 2007 года Уполномоченный направил в Конституционный Суд
Российской Федерации заключение по жалобе инвалида Великой
Отечественной войны Апполонова В.М., которому Министерство социальной
защиты населения Республики Татарстан отказало в замене автомобиля
"Ока", выделенного в свое время как средство реабилитации, со ссылкой
на так называемую "монетизацию льгот".
В заключении Уполномоченного отмечалось, что Федеральным законом
от 02.01.2000 N 40-ФЗ преамбула Федерального закона от 12.01.1995 N
5-ФЗ "О ветеранах" была изложена в редакции, согласно которой для
ветеранов в Российской Федерации устанавливались правовые гарантии
социальной защиты в целях создания условий, обеспечивающих им
достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе.
Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от
17.07.2007 N 624-О-П признал право гражданина на льготу, указав, что
положение п. 9 ст. 44 Федерального закона N 122-ФЗ, которым признается
утратившим силу пп. 19 п. 1 ст. 14 Федерального закона "О ветеранах",
в системе действующего правового регулирования не может
рассматриваться как исключающее обязанность Российской Федерации
обеспечить инвалидам Великой Отечественной войны - при наличии
установленных до 1 января 2005 года соответствующих медицинских
показаний - как лицам с особым правовым статусом, вытекающим из
признания их заслуг перед Отечеством, бесплатную замену транспортного
средства по истечении семи лет его эксплуатации, если оно было
получено до 1 января 2005 года в качестве технического средства
реабилитации, либо установить адекватную денежную компенсацию данной
льготы.
Непростая ситуация сложилась также с обеспечением инвалидов
техническими средствами реабилитации. Передача функций по обеспечению
ими от медико-социальных экспертных комиссий Фонду социального
страхования создала массу новых административных барьеров: теперь
инвалидам приходится неделями блуждать по разным инстанциям, обивая
пороги чиновничьих кабинетов. Соответственно увеличилось и количество
жалоб, поступающих к Уполномоченному по вопросам обеспечения инвалидов
техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт
протезно-ортопедических изделий.
В мае 2007 года в ходе проверки с выездом на место жалоб,
поступивших из Астраханского дома-интерната для престарелых и
инвалидов, выявлено, что инвалиды, проживающие в стационарных
учреждениях социального обслуживания Астраханской области, несмотря на
имеющиеся у них индивидуальные программы реабилитации, длительное
время не обеспечиваются абсорбирующим бельем, что не позволяет создать
соответствующие их состоянию здоровья и возрасту условия
жизнедеятельности и нарушает их право на реабилитационные услуги,
предусмотренные законодательством.
Подобные случаи ненадлежащего обеспечения инвалидов техническими
средствами реабилитации характерны и для других субъектов Российской
Федерации, о чем свидетельствуют жалобы, поступающие к
Уполномоченному.
С учетом изложенного Уполномоченный в июне 2007 года обратился к
Председателю Фонда социального страхования Российской Федерации с
просьбой проинформировать его о мерах, принимаемых Фондом для решения
проблем, связанных с обеспечением инвалидов техническими средствами
реабилитации. К сожалению, вместо разрешения существующих проблем в
этой сфере было принято решение изменить сами нормы, регулирующие
сроки пользования техническими средствами реабилитации, в сторону их
увеличения. 13 июня 2007 года вступил в силу Приказ
Минздравсоцразвития России от 07.05.2007 N 321 "Об утверждении сроков
пользования техническими средствами реабилитации, протезами и
протезно-ортопедическими изделиями до их замены", согласно которому
прежние максимальные сроки пользования техническими средствами (путем
добавления в определение сроков словосочетания "не менее") были
превращены в минимальные. При этом максимальные сроки использования
технических средств в Приказе не оговариваются. Тем самым вопрос о
замене каждого технического средства предполагается рассматривать в
каждом конкретном случае исходя из фактического его состояния, что
расширяет возможности для чиновничьего произвола. Решением Верховного
Суда Российской Федерации от 19.09.2007 N ГКПИ 07-852 были отменены п.
п. 2 и 23 упомянутого Приказа Минздравсоцразвития России как
существенно ухудшающие положение инвалидов. Остается, однако, открытым
вопрос о том, как вообще мог появиться приказ, столь очевидно не
обеспечивающий даже того уровня защиты прав инвалидов, который был
достигнут к настоящему времени.
Говоря об ухудшающих положение инвалидов нормотворческих новациях
последнего времени, нельзя не упомянуть и о поправках, внесенных в
Закон Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости
населения в Российской Федерации". В соответствии с этими поправками
для признания инвалида безработным и постановки на учет в службе
занятости необходимо представить индивидуальную программу реабилитации
(ИПР). Между тем такие программы сегодня есть не более чем у половины
инвалидов. Те же, кто их не имеет, фактически оказались ограничены в
возможности трудоустройства.
Справедливости ради следует упомянуть о том, что Федеральные
государственные учреждения медико-социальной экспертизы активизировали
работу по составлению индивидуальных программ реабилитации. Однако,
как показывает практика, в ИПР включаются не все необходимые инвалиду
услуги и технические средства реабилитации, а лишь те, которые может
предоставить государство. Такой подход явно нуждается в пересмотре.
Индивидуальная программа реабилитации будет полезной только тогда,
когда за основу будут взяты реальные потребности каждого конкретного
человека, а не возможности государства.
Получение профессионального образования и трудоустройство лиц с
ограниченными возможностями зачастую является результатом действий,
предпринятых самими инвалидами, а не государственными органами.
Только 15% инвалидов трудоспособного возраста вовлечены в
профессиональную деятельность. При этом подавляющее большинство
инвалидов хотели бы работать и зарабатывать, но не могут реализовать
свое право на труд.
Государственные гарантии трудовой занятости инвалидов должны,
разумеется, предусматривать комплекс мер, способствующих повышению их
конкурентоспособности на рынке труда. Одной из наиболее эффективных
мер является квотирование рабочих мест.
В соответствии с Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ "О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" с 1
января 2007 года органам государственной власти субъектов Российской
Федерации были переданы полномочия по осуществлению контроля за
обеспечением государственных гарантий в области занятости населения,
приема на работу инвалидов в пределах установленной квоты и
регистрации их в качестве безработных. Однако такое перераспределение
полномочий не оказало положительного влияния на общую ситуацию с
трудоустройством инвалидов. Одной из основных причин их низкой
занятости, выявленной в результате осуществляемых Уполномоченным
проверок по жалобам, является отсутствие или явно недостаточное
количество специально адаптированных для инвалидов рабочих мест.
В целях дальнейшего совершенствования законодательства,
призванного обеспечить права инвалидов, Уполномоченный в марте
отчетного года обратился к Президенту Российской Федерации с
предложением ускорить процесс подписания и ратификации Россией
Конвенции ООН о правах инвалидов (г. Нью-Йорк, 13.12.2006) и
Факультативного протокола к ней.
Уполномоченный с удовлетворением отмечает, что в апреле 2007 года
официальные тексты указанных международных актов были направлены
Министерством здравоохранения и социального развития Российской
Федерации для межведомственной проработки вопроса об их подписании и
ратификации Россией.
На момент подписания настоящего доклада, по информации
Минздравсоцразвития России, подготовленный ими проект Постановления
Правительства Российской Федерации "О подписании Конвенции о правах
инвалидов и Факультативного протокола" проходил согласование с
заинтересованными федеральными органами государственной власти.
В связи с огромным практическим значением присоединения
Российской Федерации к Конвенции о правах инвалидов и Факультативному
протоколу к ней Уполномоченный в ноябре 2007 года повторно обратился к
Председателю Правительства Российской Федерации с просьбой ускорить
подготовку всех документов с последующим внесением в Государственную
Думу проекта федерального закона об их ратификации.
2.3. Право на труд
Конституционный принцип свободы труда (ст. 37 Конституции
Российской Федерации) включает право на справедливое вознаграждение,
обеспечивающее достойное существование человека. Это право закреплено
также и в международных актах, к которым присоединилась Россия
(Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об
экономических, социальных и культурных правах). Вместе с тем следует
признать, что право на справедливое вознаграждение зачастую носит в
России декларативный характер.
В соответствии со ст. 133 Трудового кодекса Российской Федерации
минимальный размер оплаты труда не может быть ниже прожиточного
минимума трудоспособного населения. В свою очередь, прожиточный
минимум в целом в стране и в каждом ее регионе определяется на
основании потребительской корзины и данных Федеральной службы
государственной статистики (Росстата). По подсчетам Росстата,
прожиточный минимум на конец 2007 года колебался от 3 тыс. рублей (в
Республиках Калмыкия и Северная Осетия - Алания) до 10 тыс. рублей (в
Корякском, Чукотском автономных округах). Между тем минимальный размер
заработной платы с 1 сентября 2007 года был установлен лишь в сумме
2300 рублей.
Это позволяет сделать вывод о том, что установленный минимальный
размер заработной платы прямо противоречит Трудовому кодексу и
Конституции Российской Федерации, а также международным нормам. В силу
этого все наемные работники, как граждане России, так и иностранцы,
вправе поставить вопрос о недопустимости столь низкой оценки их труда.
Большинство нарушений трудовых прав работников по-прежнему
связано с неисполнением законодательства об оплате труда. Вызывает
тревогу имеющаяся суммарная задолженность по заработной плате в целом
по стране. Вместе с тем нельзя не констатировать устойчивой тенденции
к ее снижению. Представляется, что такая тенденция в равной степени
обусловлена как ужесточением законодательства, предусматривающего
уголовную ответственность работодателя, так и повышением качества
работы контролирующих государственных органов.
К сожалению, по-прежнему имеют место факты пренебрежительного
отношения руководителей региональных инспекций труда к обращениям
граждан.
Так, на основании жалобы гражданина Б. на нарушение работодателем
его трудовых прав в соответствии с пп. 3 п. 1 ст. 20 Федерального
конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в
Российской Федерации" на имя руководителя Государственной инспекции
труда в г. Москве было направлено обращение с просьбой осуществить
проверку фактов, изложенных в жалобе.
Несмотря на то что заявитель сообщал о грубых нарушениях
трудового законодательства, требовавших безотлагательного реагирования
со стороны указанного государственного органа, его жалоба долгое время
оставалась в Государственной инспекции труда в г. Москве без
рассмотрения.
Ситуация не изменилась и после неоднократных телефонных
переговоров с исполнителем по жалобе - государственным инспектором
труда, а также письменного запроса, направленного руководителю
Государственной инспекции труда в городе Москве.
Спустя три с лишним месяца исполнитель по жалобе наконец
проинформировал Уполномоченного о том, что она находится на
рассмотрении. Результатов же рассмотрения жалобы Уполномоченный так и
не дождался. В связи с этим он был вынужден обратиться в Федеральную
службу по труду и занятости (Роструд).
Проведенная Рострудом служебная проверка установила, что в ходе
рассмотрения жалобы Б. должностными лицами Государственной инспекции
труда в г. Москве были допущены нарушения Федерального закона
Российской Федерации от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации".
Также обращает на себя внимание по-прежнему острая проблема
невыплаты заработной платы работникам предприятий, признанных
банкротами. Несовершенство законодательства зачастую порождает
ситуацию, когда граждане, обратившиеся в суд в связи с длительной
невыплатой заработной платы, к моменту исполнения судебного решения
узнают, что средства на погашение долга по заработной плате у
предприятия отсутствуют, а имущество, на которое по закону можно
обратить взыскание, распродано для погашения других долгов. Приводит к
этому абсурду норма закона, согласно которой погашение задолженности
по заработной плате относится ко второй очереди удовлетворения
требований кредиторов (ст. 134 Федерального закона от 26.10.2002 N
127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"). Поскольку требования
каждой очереди удовлетворяются только после полного расчета с
кредиторами предыдущей очереди, требования по погашению задолженности
по заработной плате чаще всего остаются неудовлетворенными.
По данной проблеме Уполномоченный на протяжении ряда лет
обращался в органы судебной и исполнительной власти. Лишь в мае 2007
года был получен ответ Министерства экономического развития и торговли
Российской Федерации, в котором сообщалось, что в министерстве ведется
разработка законопроекта, регулирующего создание и деятельность
специальной государственной корпорации для обеспечения выплат
компенсаций работникам должника, имеющего перед ними задолженность по
заработной плате.
Поддерживая необходимость скорейшей разработки указанного
законопроекта, Уполномоченный считает необходимым принять ряд
экстренных мер, направленных на защиту прав граждан, а именно:
- внести изменения в Федеральный закон Российской Федерации "О
несостоятельности (банкротстве)" от 26.10.2002 N 127-ФЗ, пересмотрев
очередность удовлетворения требований по оплате труда работников;
- поставить оплату работы конкурсного управляющего в зависимость
от погашения задолженности перед работниками.
Отдельно следует сказать о нарушениях трудовых прав иностранных
граждан. Эти нарушения зачастую носят откровенно преступный характер.
Дезориентированные и запуганные иностранные работники, преимущественно
выходцы из Средней Азии, регулярно становятся жертвами
недобросовестных посредников и работодателей.
Председатель региональной общественной организации "Землячество
узбеков" С.Ч. Амиров и председатель Комиссии по правам человека при
губернаторе Ивановской области С.В. Вальков обратились к
Уполномоченному с просьбой оказать помощь в восстановлении прав группы
граждан Узбекистана, работавших на Лежневской ткацкой фабрике в г.
Иванове. Заявители информировали Уполномоченного о фактах массового
нарушения трудовых прав этих работников.
В связи с поступившим обращением сотрудник аппарата
Уполномоченного экстренно выехал в г. Иваново, где встретился с
пострадавшими работниками и провел комплексную проверку их положения
совместно с правоохранительными органами, руководителями региональной
инспекции по труду и представителями администрации области.
Факты грубых нарушений трудовых прав граждан Узбекистана,
работавших на Лежневской ткацкой фабрике, подтвердились.
Как установлено, один из штатных служащих фабрики (гражданин
Узбекистана) был командирован в Республику Узбекистан для набора
дешевой рабочей силы. Путем ложных посулов он "завербовал" около ста
граждан Узбекистана (в основном женщин).
Сразу после въезда на территорию Российской Федерации у
завербованных работников были изъяты паспорта, что нарушило их право
на свободу передвижения. В дальнейшем у работников были изъяты и
миграционные карты. Лишенные всех необходимых документов, иностранные
работники оказались не в состоянии даже выйти за территорию фабрики,
где содержались фактически на положении арестантов в неприспособленных
помещениях без соблюдения элементарных санитарно-гигиенических норм.
Рабочий день иностранных работников составлял до 16 часов. При
этом их заработная плата составляла не более 3 тыс. рублей в месяц и
была примерно в четыре раза ниже той, которую им обещал вербовщик.
Оплата за работу в выходные дни и в ночные смены не производилась.
Уволиться же с фабрики обманутые иностранные работники не могли.
В результате оперативного вмешательства Уполномоченного
пострадавшим от действий администрации фабрики работникам были
возвращены паспорта и миграционные карты, начата выплата задолженности
по заработной плате. Был произведен перерасчет рабочего времени и
осуществлена доплата рабочим за работу в выходные дни и ночные смены.
Администрация фабрики оштрафована.
В связи с описанными выше фактами вопиющих нарушений прав
иностранных работников Уполномоченный считает необходимым с особой
тревогой отметить, что усилия по их освобождению фактически из рабства
не встретили единодушного понимания у жителей г. Иванова.
3. Права и законные интересы ребенка
Положение детей в нашей стране остается весьма сложным: их права
рутинно нарушаются как родителями, так и должностными лицами. В
значительной мере это объясняется отсутствием сводного федерального
законодательства по правам детей. Призванные заменить его законы,
подзаконные акты и, в частности, внутриведомственные приказы и
инструкции объективно затрудняют государству и обществу контроль над
соблюдением прав и интересов ребенка. Сказывается, конечно, и
укоренившаяся в обществе привычка воспринимать права ребенка как
что-то искусственное, а самих детей - как объект любви и заботы, а не
как субъект права.
Наибольшее количество жалоб на нарушение прав детей поступает к
Уполномоченному из сельской местности и носит скорее характер
"челобитных". Заявители, как правило, имеют смутное представление о
своих правах, предусмотренных региональными законами, и потому нередко
лишь просят о том, что по идее должны были бы требовать. Недостаточная
информированность родителей о правах своих детей свидетельствует о
недостатках в разъяснительной работе, проведение которой является
важной обязанностью органов социальной защиты.
Около трети жалоб, рассмотренных Уполномоченным в отчетном году,
получили положительное разрешение: нарушенные права ребенка были
восстановлены. По части жалоб получены промежуточные ответы,
подтверждающие в целом правомерность доводов заявителей и
информирующие о проведении по ним углубленной проверки. Жалобы с
такими ответами ставятся Уполномоченным на контроль.
По-прежнему чрезвычайно остро стоит в нашей стране проблема
невыплаты алиментов на содержание детей. По оценкам независимых
экспертов, в настоящее время около 10 миллионов российских детей живут
в неполных семьях и вправе по закону рассчитывать на алименты. Однако
более половины детей из неполных семей алиментов не получают,
поскольку покинувшие их отцы (или матери) уклоняются от исполнения
алиментных обязательств. При этом законодательство, призванное
защищать права детей из неполных семей, практически не работает.
Причины такого порочного явления следует, видимо, искать как в
безответственности плательщиков алиментов, так и в пассивности
судебных приставов и в крайней бюрократизации и неэффективности всего
процесса розыска "уклонистов" (по статистике, исполняется лишь
половина судебных решений о взыскании алиментов).
На запросы, направляемые Уполномоченным в Федеральную службу
судебных приставов, как правило, поступают ответы с заверениями в том,
что все меры к взысканию алиментов приняты, но решения судов об этом в
силу объективных причин выполнены быть не могут. Между тем проверки, в
отдельных случаях назначаемые и проводимые прокуратурой, нередко
выявляют факты бездействия должностных лиц службы судебных приставов.
К Уполномоченному поступила жалоба Х. на неисполнение решения
суда о взыскании алиментов.
Как следует из ответа заместителя прокурора Оренбургской области,
проверка, проведенная прокуратурой в связи с обращением
Уполномоченного, выявила факты нарушения службой судебных приставов
федерального законодательства. По результатам проверки заведено
розыскное дело, произведен перерасчет алиментной задолженности, а
часть долга с установленного должника взыскана. В связи с выявленными
в ходе проверки нарушениями прокурором направлено представление в
адрес Федеральной службы судебных приставов района с требованием об
уведомлении прокуратуры по результатам устранения нарушений
законности. Исполнение судебного решения о взыскании алиментов взято
прокуратурой на контроль.
С учетом сказанного совершенно непонятно, что помешало судебным
приставам выполнить свои обязанности без вмешательства прокуратуры.
Однако не только бездействие судебных приставов-исполнителей
является причиной нарушения прав детей на материальное содержание со
стороны родителей. Имеют место и случаи, когда плательщик алиментов не
может найти работу и по этой причине не в состоянии выполнить свои
обязанности перед ребенком.
В целом, как представляется, без принципиального изменения
подхода государства к проблеме невыплаты алиментов серьезно
продвинуться к ее решению невозможно. По мнению Уполномоченного, на
период розыска лиц, уклоняющихся от выплаты алиментов на содержание
ребенка, государство должно взять эти выплаты на себя и осуществлять
их из специального фонда с последующим взысканием с должников всех
расходов по содержанию ребенка. Аналогичным образом государство могло
бы действовать и в ситуациях, когда плательщик алиментов в силу
объективных причин, например, отсутствия адекватных источников дохода,
не в состоянии выполнить долговые обязательства перед своим ребенком.
Одновременно следовало бы подумать и об ужесточении уголовной
ответственности лиц, уклоняющихся от выплаты алиментов на содержание
ребенка.
Решение жилищной проблемы детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, регламентируется Федеральным законом от
21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной
поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".
До 2004 года расходные обязательства по обеспечению жильем этих
детей производились за счет средств федерального бюджета и бюджетов
субъектов Российской Федерации. В настоящее время эти расходы целиком
возложены на субъекты Российской Федерации, экономические и финансовые
возможности которых далеко не одинаковы. Такое положение объективно
порождает неравенство в правах детей-сирот, проживающих в разных
регионах страны.
В указанных обстоятельствах большинство субъектов Российской
Федерации обоснованно выступают за создание единой федеральной
программы обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, а также за разработку единых федеральных
стандартов предоставляемого государством жилья.
По данным Министерства образования и науки Российской Федерации,
на 1 января 2007 года в нашей стране было выявлено и учтено 140 тысяч
детей указанной категории, свыше половины которых нуждалось в жилье.
Весной 2007 года, в ходе подготовки к рассмотрению жилищной проблемы
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на заседании
правительственной комиссии, Уполномоченный направил главам субъектов
Российской Федерации соответствующие запросы. Поступившие от них
ответы свидетельствуют о том, что острота проблемы обеспечения жильем
детей этой категории серьезнее, чем отражено в официальной статистике.
Так, в Еврейской автономной области количество детей-сирот
составляет 1476 человек, из них на учете на получение жилья состоит
635 человек, 13 человек не обеспечены жильем по достижении 23 лет. При
этом целевая программа обеспечения детей-сирот жильем в субъекте
Российской Федерации отсутствует, а соответствующие расходы в его
бюджете не предусмотрены.
Следует подчеркнуть, что, если с момента постановки детей-сирот
на жилищный учет до предоставления им жилья проходят годы, брошенные
фактически на улице бывшие воспитанники детских учреждений нередко
даже против своей воли могут встать на криминальный путь.
Многодетная мать Я. обратилась к Уполномоченному с жалобой на
бездействие административных органов и должностных лиц по обеспечению
ее жильем.
Бывшая воспитанница Липецкого детского дома Я. в связи с его
закрытием была направлена для дальнейшего обучения и работы в
Башкирию. При этом ни в Липецке, ни в Башкирии заявительнице не было
предоставлено жилье. Жилое помещение закреплено за ней также не было.
В настоящее время Я. в одиночку воспитывает пятерых несовершеннолетних
детей, в том числе двух приемных. Зарегистрирована она у родителей
бывшего мужа, которые требуют ее выписки. Дети Я. постоянной
регистрации не имеют, в связи с чем она сталкивается с трудностями при
решении вопросов их социального обеспечения и медицинского
обслуживания. Отсутствует реальная помощь при определении детей в
школу. Каких-либо пособий, выплат, а равно алиментов, Я. не получает.
В обращении заявителя содержится просьба о предоставлении ей жилья, а
также о защите прав ее детей.
Уполномоченный констатирует, что ни тяжелейшие жизненные
обстоятельства заявителя, ни факты вопиющего нарушения ее прав и
законных интересов не нашли понимания у должностных лиц, а также
органов законодательной и исполнительной власти.
Администрация Липецкой области фактически самоустранилась от
выполнения своих предусмотренных законом обязательств перед
заявителем, отреагировав на ее многочисленные обращения пустыми
канцелярскими отписками.
В целом к наиболее характерным нарушениям жилищных прав
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, относятся
отказ в постановке на учет нуждающихся в получении жилья и
предоставление жилья, непригодного для проживания.
Вмешательство Уполномоченного в большинстве случаев приводит к
восстановлению жилищных прав детей. Столь высокая результативность
именно на этом направлении работы вполне объяснима: нарушение жилищных
прав детей-сирот имеет, как правило, очевидный характер, да и
должностные лица, надо признать, относятся к нуждам этих детей с
достаточным участием. Непонятно лишь, что мешает им проявить такое
участие сразу, не дожидаясь обращения Уполномоченного.
Для более эффективного обеспечения жилищных прав детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей, представляется
целесообразным:
- в возможно короткие сроки разработать единые федеральные
стандарты жилья, как закрепляемого за детьми этой категории, так и
предоставляемого им впоследствии;
- принять на федеральном уровне нормативные акты, определяющие
органы, в компетенцию которых должно входить финансирование затрат на
обеспечение жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей.
К основополагающим правам детей относится их право жить и
воспитываться в семье, право знать своих родителей, право на их заботу
и совместное проживание, право на воспитание, всестороннее развитие,
уважение человеческого достоинства.
В сегодняшней России наблюдается кризис института семьи: ослаб ее
воспитательный потенциал, разрушаются нравственные устои,
увеличивается число детей, пострадавших от жестокости родителей,
психологического, физического и сексуального насилия.
Огромное количество детей, живущих в неблагополучных семьях,
пополняют ряды безнадзорных и беспризорных, употребляют алкоголь и
наркотики. Нарушенная система семейных отношений порождает и другую
группу проблем: уход детей из дома, формирование асоциальных
объединений, агрессивное и жестокое поведение несовершеннолетних, что
создает предпосылки для роста детской преступности и проституции, для
участия детей в деятельности экстремистских и сомнительных культовых
организаций разного толка.
Единственным же способом правового реагирования государства на
неблагополучную ситуацию в семье является изъятие из нее ребенка, что
лишь увеличивает количество детей, оставшихся без попечения родителей.
В этой связи нельзя не подчеркнуть, что защита прав человека и в
особенности несовершеннолетних детей зависит не только от разработки и
исполнения справедливых законов, но и от усилий всего общества,
объединенного общей идеей. В данном случае - идеей заботы о своих
детях.
В отчетном году не было предпринято никаких системных мер для
того, чтобы затормозить приток детей в интернатные учреждения, а в
перспективе добиться сокращения их общей численности. По состоянию на
конец отчетного года в различных интернатных учреждениях нашей страны
проживает около 200 тысяч детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей. Ежегодно в интернатные учреждения поступает не
менее 100 тысяч детей, многие из которых оказались "социальными
сиротами" при живых родителях. Судьба детей без семьи трагична, а их
права, в том числе и те, которые они могли бы реализовать, став
взрослыми, нарушены или находятся под угрозой.
Для исправления положения необходима система мер воспитательной и
восстановительной социальной работы с нерадивыми или отчаявшимися
родителями.
Важно также в кратчайшие сроки разработать законодательную базу,
устанавливающую права, обязанности и меры государственной социальной
поддержки приемных семей и семейных детских домов. Закон о семейном
детском доме не принят. Не разработаны положения о семейном детском
доме и о приемной семье. В отсутствие этих нормативных актов семьи,
создавшие семейные детские дома, а также приемные семьи имеют массу
совершенно надуманных проблем и в большинстве случаев действуют
фактически на свой страх и риск. Не удивительно поэтому, что в
настоящее время в нашей стране имеется всего 368 семейных детских
домов. Примеры самоотверженности и подвижничества граждан, создающих в
таких условиях семейные детские дома, равно как и поддержки,
оказываемой им властью, имеются, в частности, в Краснодарском и
Пермском краях. Сегодня, однако, эти примеры являются скорее
исключением и общей тревожной картины не меняют.
Отмеченные пробелы в законодательстве мог бы отчасти заполнить
закон об опеке и попечительстве. К сожалению, однако, в конце
отчетного года соответствующий законопроект был принят Государственной
Думой в первом чтении совершенно без учета рекомендаций Правительства
Российской Федерации и мнения представителей неправительственных
организаций, занимающихся защитой прав ребенка. В результате за
рамками законопроекта остались такие важные понятия, как социальный
патронат неблагополучных семей и патронатное воспитание детей-сирот.
Формат настоящего доклада не дает возможности осветить все достоинства
и недостатки законопроекта. Важно лишь подчеркнуть, что, разрабатывая
законопроекты по социально значимой тематике, законодательные органы
не имеют морального права игнорировать мнение исполнительной власти и
широкой общественности.
Между тем обстановка в переполненных интернатных учреждениях
остается в целом неблагополучной.
К Уполномоченному поступило обращение группы детей-сирот,
обучающихся в ПТУ N 24 г. Камызяк Астраханской области, в связи с
нарушениями их прав администрацией училища. В училище не налажено
медицинское обслуживание, имеют место необоснованное занижение
стипендий и задержки в их выплате, отменены льготы на проезд в
общественном транспорте, нет дополнительного питания и пр.
О столь тревожном положении в училище Уполномоченный оперативно
проинформировал главу администрации и прокурора области, а также
Уполномоченного по правам человека в Астраханской области.
Из поступивших ответов следует, что факты, изложенные в обращении
учащихся, полностью подтвердились. В ходе проведенных проверок (к
настоящему времени заканчивает работу совместная комплексная комиссия
по проверке училища) приняты меры по устранению выявленных недостатков
и восстановлению прав учащихся. В работе училища установлены и другие
нарушения (противоэпидемиологических мероприятий, правил пожарной
безопасности, санитарно-технических норм).
Прокуратурой области внесены представления об устранении
нарушений закона, возбуждены шесть административных дел, опротестованы
незаконные приказы, в интересах учащихся направлены в суд 16 исковых
заявлений о взыскании задолженности и компенсаций за питание.
Поступающие к Уполномоченному обращения свидетельствуют о
существовании проблемы ухода за брошенными детьми в больницах и других
медицинских учреждениях. Как один из вариантов ее хотя бы частичного
решения стоило бы подумать о привлечении к уходу за детьми сестер
милосердия из числа женского монашества. Положительный опыт такого
рода имеется, например, в Первой Градской больнице г. Москвы.
Чрезвычайно остро стоит в нашей стране проблема соблюдения прав
детей-инвалидов.
В июне 2006 года Уполномоченный посвятил этой проблеме один из
своих специальных докладов. К сожалению, содержавшиеся в докладе
предложения так и остались не выполненными и фактически даже не
рассмотренными. Тем временем трудности, с которыми сталкиваются
дети-инвалиды, возрастают. Недостаток квалифицированных специалистов,
особенно в сельской местности, и, как следствие, несвоевременное
установление инвалидности; систематическая нехватка необходимых
медицинских препаратов; нарушения Закона Российской Федерации "Об
образовании" в отношении детей-инвалидов; ненадлежащие условия жизни в
детских учреждениях; дефицит медицинских и педагогических кадров для
работы с детьми-инвалидами - вот далеко не полный перечень этих
трудностей.
К Уполномоченному поступило обращение родителей и опекунов
детей-инвалидов, проживающих в Алтайском крае, с конкретными
предложениями, направленными на улучшение положения семей, имеющих
детей-инвалидов.
Найдя доводы заявителей в целом весьма убедительными,
Уполномоченный направил их обращение главе администрации Алтайского
края с просьбой рассмотреть по существу.
В результате вмешательства Уполномоченного заявители были
приглашены в краевую администрацию на беседу, в ходе которой им были
даны ответы на поставленные вопросы. Кроме того, заместитель главы
краевой администрации проинформировал Уполномоченного о разработке в
Алтайском крае целевых программ, предусматривающих увеличение
бюджетных ассигнований на нужды семей с детьми-инвалидами, в том числе
на их санаторно-курортное лечение, создание в специальных
(коррекционных) образовательных школах-интернатах "отделений надомного
обучения" и иные дополнительные меры социальной поддержки
детей-инвалидов и их семей.
В заключение приходится уже в который раз вернуться к вопросу о
создании в Российской Федерации ювенальной юстиции.
Внедрение ювенальной юстиции в ряде регионов России показало
целесообразность именно такого комплексного подхода, как к
профилактике правонарушений несовершеннолетних, так и к реабилитации
тех из них, кто совершил правонарушение.
Проект Федерального конституционного закона "О внесении изменений
и дополнений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе
Российской Федерации" в части введения ювенальных судов
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации
приняла в первом чтении еще 15 февраля 2002 года. Спустя пять с лишним
лет этот важный законопроект остается без движения. Между тем следует
понимать, что просто учредить ювенальные суды в системе судов общей
юрисдикции - недостаточно. Потребуется еще принять и федеральный
конституционный закон о полномочиях, порядке образования и
деятельности ювенальных судов. В противном случае в отношении
несовершеннолетних не будет соблюдаться ч. 1 ст. 47 Конституции
Российской Федерации, гарантирующая право гражданина на рассмотрение
его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которого оно отнесено
законом.
Ювенальная юстиция - это совокупность государственных органов,
органов местного самоуправления, государственных и муниципальных
учреждений, должностных лиц, осуществляющих на основе установленных
законом процедур действия, направленные на обеспечение прав, свобод и
законных интересов ребенка.
Таким образом, создание ювенальной юстиции предполагает принятие
пакета законодательных актов, которые не только закрепят существование
ювенальных судов в системе судов общей юрисдикции, но и определят
порядок их формирования, деятельности и полномочия. Необходимо
создание не только соответствующей материальной базы (выделение
отдельных помещений для ювенальных судов и иное техническое
обеспечение), но и специальная подготовка как судей, так и социальных
работников и специалистов-психологов, чьей основной задачей стала бы
защита прав и законных интересов несовершеннолетних при осуществлении
правосудия.
4. Права военнослужащих и граждан,
призываемых на военную службу
С 2005 года в рамках планового сотрудничества Уполномоченного по
правам человека Российской Федерации с Министерством обороны
Российской Федерации и с Главной военной прокуратурой проводятся
совместные выездные приемные для военнослужащих. В отчетном году
выездные приемные были организованы в Сибирском военном округе, на
Каспийской флотилии, на Балтийском флоте, а также на Узле Барановичи
системы предупреждения о ракетном нападении (на территории Республики
Беларусь). Такая форма работы позволяет Уполномоченному выявлять и без
проволочек устранять нарушения прав военнослужащих. Другая важная
функция выездных приемных - правовое просвещение военнослужащих,
разъяснение им предусмотренных законом средств и способов защиты своих
прав. Помимо этого, выездные приемные дают Уполномоченному немало
ценного эмпирического материала для оценки общего положения с правами
военнослужащих.
В отчетном году положение с правами военнослужащих существенно не
изменилось и оставалось в целом весьма непростым. Государство
по-прежнему не способно обеспечить военнослужащих достойным денежным
довольствием и жильем, защитить от самоуправства командиров, от побоев
и издевательств старослужащих. Эти проблемы, как представляется, во
многом взаимосвязаны. Отягощенные житейскими невзгодами, не уверенные
в завтрашнем дне люди склонны порой к обостренному восприятию любой,
даже кажущейся несправедливости, к вымещению обиды на окружающих,
особенно на подчиненных. Накапливавшиеся годами проблемы трудно решить
в одночасье. Но и откладывать на будущее их кардинальное решение,
ограничиваясь лишь "косметическим ремонтом", недопустимо. Типичный
пример - проблема денежного довольствия.
В последние годы денежное довольствие военнослужащих регулярно
повышается. Однако такое повышение - это, по сути дела, не более чем
поправка на инфляцию, мало влияющая на экономическое положение
военнослужащих. Стратегическая задача государства, состоящая, видимо,
в том, чтобы помочь военнослужащим подняться вверх по уровню доходов,
заняв подобающее место на социальной лестнице, никак не решается. Не
по этой ли причине многие военнослужащие отказываются заключать новые
контракты.
В марте 2007 года в выездную приемную Уполномоченного,
организованную на Балтийском флоте (в городах Калининграде, Балтийске
и Гвардейске), с претензиями по поводу снижения уровня материального
благосостояния, обусловленного ростом цен на основные продукты питания
и увеличением тарифов на жилищно-коммунальные услуги, обратились
несколько десятков военнослужащих и членов их семей.
По информации командования флота, военнослужащие, проходящие
службу по контракту на должностях от солдат (матросов), сержантов
(старшин), прапорщиков (мичманов) и младший офицерский состав получают
денежное довольствие в размере от 4 тыс. до 9 тыс. рублей, а средняя
заработная плата в органах государственной власти Калининградской
области - от 12 тыс. до 26 тыс. рублей. 64% семей военнослужащих имеют
доходы ниже установленного прожиточного минимума (по Калининградской
области он составляет 3696 рублей).
Такое положение представляется Уполномоченному совершенно
нетерпимым.
Размеры денежного довольствия военнослужащих прямо влияют на
порядок исчисления пенсий гражданам, уволенным с военной службы.
Многие военные пенсионеры находятся сегодня на грани отчаяния, ибо их
неоднократные обращения в различные государственные органы по вопросам
повышения пенсий и неприменения к ним закона о так называемой
"монетизации льгот" ни понимания, ни поддержки не нашли.
Только в отчетном году к Уполномоченному поступило несколько
коллективных обращений военных пенсионеров, ветеранов военной службы и
членов их семей. Всего же вопросам пенсионного обеспечения и
восстановления утраченных льгот было посвящено каждое второе обращение
военнослужащих.
В частности, военные пенсионеры из Ростовской и Тамбовской
областей обратились к Уполномоченному с коллективной жалобой по
вопросу выплаты денежной компенсации взамен продовольственного пайка.
Требования о приведении размера денежной компенсации за
продовольственный паек в соответствие с его реальной стоимостью и
перерасчете в связи с этим пенсий были высказаны и на выездной
приемной Уполномоченного в Калининграде, Балтийске и Гвардейске.
В соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на
2007 год" размер денежной компенсации взамен продовольственного пайка
на 2007 год был установлен из расчета 20 рублей в сутки, что не
соответствует реальной и постоянно повышающейся стоимости
продовольственного пайка, которая уже в 2006 году составила около 70
рублей.
Существующая разница между денежной компенсацией и стоимостью
продовольственного пайка не позволяет пересчитывать в сторону
увеличения пенсии бывшим военнослужащим, негативно отражается на
материальном благосостоянии указанных категорий граждан и вызывает их
справедливое недовольство.
Неоднократные обращения Уполномоченного в течение 2007 года в
федеральные органы государственной власти о необходимости принятия мер
по доведению размера денежной компенсации за продовольственный паек до
уровня его реальной стоимости не были учтены при решении этого
вопроса.
Так был принят Федеральный закон от 01.12.2007 N 311-ФЗ "О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации по вопросам обеспечения военнослужащих и сотрудников
некоторых федеральных органов исполнительной власти", в соответствии с
которым денежная компенсация взамен продовольственного пайка как форма
продовольственного обеспечения военнослужащих была исключена. А в
соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от
01.12.2007 N 837 установлены новые размеры окладов по воинским
(специальным) званиям военнослужащих и сотрудников некоторых
федеральных органов исполнительной власти с учетом их повышения на
15%. В их состав включена и сумма среднемесячной денежной компенсации
взамен продовольственного пайка, установленная Правительством
Российской Федерации в размере 608 рублей 33 копейки (то есть из
расчета 20 рублей в сутки).
В настоящее время доля денежного довольствия, из которого
исчисляется пенсия военнослужащих, проходящих военную службу по
контракту, снизилась на момент увольнения по выслуге лет с 80% в 1985
- 1990 годах до 40% в 1995 - 2000 годах и до 30% в 2006 году. В 2007
году эта доля составила всего 25%. Соответственно уменьшился и размер
пенсии граждан, уволенных с военной службы.
Средний размер пенсий составляет: за выслугу лет - 6162 рубля; по
инвалидности, если инвалидность наступила в период прохождения военной
службы, - 3607 рублей; по случаю потери кормильца, если смерть
наступила при исполнении обязанностей военной службы, - 2772 рубля. В
результате совокупные денежные доходы пенсионеров не превышают, а в
ряде случаев даже ниже регионального прожиточного минимума.
В этих условиях приобретает все более массовый характер подача
судебных исков к Министерству обороны Российской Федерации. В ряде
регионов уже прошли и не исключены в будущем массовые протестные акции
военных пенсионеров, как организованные, так и стихийные.
Уполномоченный в рамках своей компетенции принимает меры по
защите прав и законных интересов граждан, уволенных с военной службы,
членов их семей.
Так, к Уполномоченному поступила жалоба гражданки П. по вопросу
невыплаты военной пенсии по инвалидности ее племяннику старшему
лейтенанту в отставке А., находящемуся на принудительном лечении в
психиатрической больнице специализированного типа.
В целях разрешения жалобы по существу Уполномоченный обратился к
военному комиссару г. Москвы. По его указанию было произведено
начисление пенсии. Пенсия А. выплачена с зачислением на его лицевой
счет в Царицынском отделении Сберегательного банка Российской
Федерации.
В целом, как представляется, система пенсионного обеспечения лиц,
проходивших военную службу, и членов их семей остро нуждается в
реформировании.
Порядок пенсионного обеспечения лиц, уволенных с военной службы,
установлен Законом Российской Федерации от 12.02.1993 N 4468-1 "О
пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в
органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе,
органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных
веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их
семей". Ряд положений этого Закона носит дискриминационный по
отношению к пенсионерам характер.
Так, минимальные размеры пенсий лицам, уволенным с военной
службы, а также надбавки и повышения к пенсиям определяются исходя из
минимального размера пенсии по старости, в то время как лицам, имеющим
право на пенсионное обеспечение в соответствии с Федеральным законом
"О трудовых пенсиях в Российской Федерации", трудовые пенсии
исчисляются исходя из базовой ее части.
Лицам, уволенным с военной службы, не выплачивается вторая пенсия
по случаю потери кормильца, а участникам Великой Отечественной войны
выплата пенсии по инвалидности не предусмотрена. Кроме того, с октября
2003 года по конец декабря 2005 года пенсии за выслугу лет, по случаю
потери кормильца и инвалидности, установленные законом, не
индексировались.
Вызывает тревогу факт неисполнения Правительством Российской
Федерации Определения Конституционного Суда Российской Федерации от
11.05.2006 N 187-О в части выработки в срок не позднее 1 января 2007
года правового механизма, гарантирующего выплату работающим по
трудовому договору военным пенсионерам помимо пенсии по
государственному пенсионному обеспечению страховой части трудовой
пенсии с учетом страховых взносов, отраженных на их индивидуальных
лицевых счетах в Пенсионном фонде России, и обеспечения введения
установленного правового регулирования. По данной проблеме
Уполномоченный еще в сентябре 2006 года обращался к Председателю
Правительства Российской Федерации, однако до настоящего времени
законодательно этот вопрос не решен.
Уполномоченный неоднократно обращал внимание Правительства
Российской Федерации на необходимость внесения изменений в пенсионное
обеспечение лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей, а
также Верховного Суда Российской Федерации - на необходимость
рассмотрения на Пленуме Верховного Суда судебной практики по делам о
пересмотре пенсий военным пенсионерам за период с 1 января 1995 года
по 28 февраля 1998 года в связи с увеличением в этот период
военнослужащим денежных окладов по воинской должности на 25%. По этим
вопросам были приняты соответствующие решения.
По-прежнему остро стоит для военнослужащих, граждан, уволенных с
военной службы, и членов их семей жилищная проблема. Трудностям с
получением жилья посвящена каждая пятая жалоба, поступившая к
Уполномоченному в отчетном году.
Среди нуждающихся в жилье военнослужащих все меньше доверия к
государственным жилищным сертификатам. Причина в невозможности
приобретения жилья из-за высоких рыночных цен на квартиры в
большинстве субъектов Российской Федерации и отсутствии необходимых
собственных денежных средств для доплаты к номинальной стоимости
получаемого государственного жилищного сертификата.
Еще в апреле 2007 года Конституционный Суд Российской Федерации
вынес Постановление N 5-П, в котором были признаны неконституционными
п. п. 2 и 14 ст. 15 Федерального закона от 27.05.1998 N 76-ФЗ "О
статусе военнослужащих", согласно которым обеспечение жильем за счет
средств федерального бюджета граждан, уволенных с военной службы до 1
января 2005 года, осуществляется путем выдачи государственных жилищных
сертификатов органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации по месту постановки на учет.
Однако вопреки требованиям Федерального конституционного закона
"О Конституционном Суде Российской Федерации" Правительством
Российской Федерации законопроект о внесении соответствующих изменений
в упомянутый Федеральный закон "О статусе военнослужащих" в
Государственную Думу до сих пор не внесен. В связи с отсутствием
надлежащего правового регулирования жилищных прав военнослужащих,
оказавшихся разделенными на две неравноправные категории (уволенных до
и после 1 января 2005 года), Уполномоченный обратился к Председателю
Правительства Российской Федерации с просьбой ускорить подготовку и
внесение в Государственную Думу необходимого проекта федерального
закона.
Анализ обращений граждан к Уполномоченному выявил еще одну
серьезную проблему, связанную с недостатками в практике отправления
правосудия по делам о нарушениях жилищных прав военнослужащих.
В соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих"
обеспечение жилыми помещениями граждан, уволенных с военной службы
после 1 января 2005 года, осуществляется за счет средств бюджета
федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена
военная служба. Принимаемые органами правосудия решения фактически
перекладывают эту обязанность на командиров воинских частей, из
которых уволились нуждающиеся в жилье заявители. Понятно, что
командиры частей не имеют ни необходимого для этого жилого фонда, ни
средств на его приобретение. В связи с этим вступившие в законную силу
судебные решения остаются не исполненными, а заявители, чьи иски были
формально удовлетворены, оказываются вынуждены ходатайствовать о
замене стороны исполнительного производства - командиров воинских
частей на Министерство обороны Российской Федерации.
В связи с формирующейся негативной практикой, связанной с
нарушением конституционного права граждан на судебную защиту и
справедливое судебное разбирательство, Уполномоченный обратился к
Председателю Верховного Суда Российской Федерации с просьбой
рассмотреть сложившуюся ситуацию и решить вопрос о корректировке
судебной практики по данной категории дел.
Военная служба по призыву остается конституционной обязанностью
граждан Российской Федерации. Отношение общества к ней, как известно,
весьма неоднозначно. Иным оно, наверное, быть и не может с учетом
по-прежнему широкого распространения в Вооруженных Силах такого
уродливого явления, как неуставные отношения. В таких условиях
обязанность правового государства состоит в том, что оградить
военнослужащих срочной службы от посягательств на их личную
безопасность, честь и достоинство. Поступающие к Уполномоченному
обращения военнослужащих срочной службы и их родителей, равно как и
сообщения средств массовой информации, свидетельствуют о том, что в
этой части государство справляется со своими обязанностями слабо. Одна
из причин такого положения - неэффективность, а по большому счету
просто отсутствие гражданского контроля над Вооруженными Силами.
Нельзя пока назвать эффективной работу родительских комитетов,
решение о создании которых было принято в 2006 году. В отчетном году
такие комитеты были созданы в 142 частях и 12 военных комиссариатах
субъектов Российской Федерации. Многие родители живут очень далеко от
места дислокации воинских частей, в которых служат их дети. Уже в силу
этого собрать родительский комитет в полном составе удается редко. О
плановой и в полном объеме работе родительских комитетов говорить тем
более трудно. Чтобы родительские комитеты, на которые возлагается
немало надежд в плане оздоровления обстановки в воинских коллективах,
не превратились в фикцию, следовало бы безотлагательно подумать об
организации их работы.
Справедливости ради следует отметить, что подход государства в
лице министерства обороны и Главной военной прокуратуры к вопросам
обеспечения прав военнослужащих, прежде всего тех, кто проходит службу
по призыву, стал более последовательным и принципиальным. Случаи
нарушения прав военнослужащих, порой совершенно возмутительные, имели
место и в отчетном году. Однако и Министерство обороны, и Главная
военная прокуратура, как правило, оперативно и принципиально
реагировали на подобные случаи, не пытаясь "замести грязь под ковер",
скрыть или преуменьшить тяжесть содеянного.
На момент подписания настоящего доклада Уполномоченный не
располагал детальными статистическими данными, характеризующими
динамику преступности в Вооруженных Силах. В целом же, по информации
Главной военной прокуратуры, общее количество преступлений в отчетном
году сократилось примерно на 20%. Этой информации хочется верить.
К традиционным проблемам обеспечения прав военнослужащих срочной
службы в последнее время добавились и новые, связанные с фактами их
принуждения к подписанию контрактов. Вполне понятно, что будущее
Вооруженных Сил - в комплектовании рядового и сержантского состава
военнослужащими контрактной службы. Однако нелепая и противозаконная
практика принуждения к подписанию контракта способна, как
представляется, полностью извратить и убить в зародыше саму идею
контрактной службы.
20 декабря 2006 года газета "Красная Звезда" опубликовала письмо
отца военнослужащего срочной службы, в котором автор сообщал о
неправомерных действиях лиц командного состава одной из воинских
частей Московского военного округа, пытавшихся принудить его сына и
других военнослужащих по призыву, всего пять человек, к заключению
контракта о прохождении военной службы.
По обращению Уполномоченного военной прокуратурой Московского
военного округа была проведена проверка по указанным фактам. В ходе
проверки факты и обстоятельства принуждения указанных военнослужащих
по призыву к заключению контрактов о прохождении военной службы
подтвердились. В связи с этим командиру части было внесено
представление об устранении нарушений закона и привлечении виновных
лиц к дисциплинарной ответственности. Неправомерно заключенные
контракты с пятью военнослужащими были расторгнуты.
Министерству обороны Российской Федерации необходимо предельно
серьезно отнестись к случаям принуждения военнослужащих по призыву к
подписанию контракта, приняв упреждающие меры по пресечению
распространения подобной практики.
Одновременно следует признать, что контрактная служба постепенно
перестает быть минимально привлекательной: ни заработная плата, ни
социальный статус военнослужащих уже не являются, похоже, реальным
стимулом для заключения контракта. В этих условиях необходимо вновь
подумать о том, как сделать службу по контракту престижной и выгодной.
Особую озабоченность вызывает состояние здоровья призывников. По
данным Центральной военно-врачебной комиссии Минобороны России, в 2006
году освобождены от призыва по состоянию здоровья 624 тысячи молодых
людей - практически каждый третий из состоящих на воинском учете. По
причине плохого и недостаточного питания не подлежат призыву 24,7%
призывников. Молодые люди с дефицитом веса имеют ослабленную иммунную
систему и не в состоянии переносить элементарные физические и
психологические нагрузки, сопряженные с военной службой. Они нередко
становятся объектом насмешек и издевательств со стороны сослуживцев,
что фактически выливается в неуставные отношения. Проблема осложняется
и тем, что все больше молодых людей к моменту призыва на военную
службу просто не успевают сформироваться как зрелая, социально
ответственная личность.
Уполномоченный неоднократно обращался в различные федеральные
органы государственной власти с предложением об увеличении призывного
возраста до 21 года, когда заканчивается социальное и психофизическое
созревание, когда призывник становится способным переносить нагрузки,
связанные с военной службой. К сожалению, это предложение поддержки
пока не встретило.
В последнее время в средствах массовой информации и в обществе в
целом оживленно обсуждается вопрос о целесообразности сохранения
дисциплинарных воинских частей (ДВЧ) в составе Минобороны России.
Со своей стороны, Уполномоченный полагает, что сохранение ДВЧ в
составе Минобороны оправданно, поскольку такая форма отбывания
наказания дает возможность исправления правонарушителя без его
изоляции от общества, в условиях воинского коллектива. Напротив,
упразднение дисциплинарных батальонов объективно чревато ростом
неуставных отношений.
В развитие изложенной позиции Уполномоченный считает необходимым
восстановить действовавшую до 1996 года норму законодательства,
согласно которой военнослужащие, отбывшие наказание в дисциплинарных
воинских частях, признавались не судимыми.
5. Права человека в местах принудительного содержания
В соответствии с действующим российским законодательством и
международными соглашениями, участницей которых является Россия, лицу,
оказавшемуся в местах лишения свободы, должны быть предоставлены
достойные условия содержания и обеспечены основные гражданские,
социальные и культурные права: на жизнь, личную безопасность, свободу
от пыток, жестокого и унижающего человеческое достоинство обращения,
на медицинскую помощь и судебную защиту.
В последние десять лет пенитенциарная система России претерпевает
значительные изменения, направленные на расширение прав арестованных и
осужденных, гуманизацию условий содержания под стражей и отбывания
наказания. В этих целях были внесены многочисленные изменения в
Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, приняты Правила
внутреннего распорядка исправительных учреждений от 03.11.2005 и
Правила отбывания уголовных наказаний осужденными военнослужащими от
29.07.1997 в редакции от 04.09.2006. В 2006 году Комитетом Министров
Совета Европы одобрены новые Европейские пенитенциарные правила,
рекомендованные к исполнению, в том числе и Россией.
Чем выше и совершеннее становятся российские и международные
стандарты обеспечения прав арестованных и осужденных, тем заметнее,
что ощутимого практического сдвига к лучшему в этой области пока не
произошло. Почта Уполномоченного свидетельствует о том, что права
арестованных и осужденных в российских пенитенциарных учреждениях
по-прежнему рутинно нарушаются. Так, в частности, широко
распространены необоснованное применение физической силы и
спецсредств, столь же необоснованное наложение взысканий и многие
другие нарушения. Условия содержания во многих пенитенциарных
учреждениях, по сути дела, близки к пыточным. Широко распространены
среди осужденных такие заболевания, как туберкулез, в том числе в
лекарственно устойчивой форме, растет число ВИЧ-инфицированных.
Следует подчеркнуть, что такая в целом тревожная картина
объясняется не только плохим исполнением сотрудниками
уголовно-исполнительной системы своих должностных обязанностей, но и
крайне медленным изменением самих принципов, на которых эта система
строится. Уголовная политика государства не нацелена на внедрение
альтернативных лишению свободы мер наказания. Так и не принят давно
назревший закон о социальной реабилитации лиц, освобожденных из мест
лишения свободы. В силу этих причин общая численность лиц,
содержащихся в местах лишения свободы, остается неоправданно высокой.
Это, в свою очередь, не позволяет создать необходимые материальные и
психологические предпосылки для обеспечения их прав.
Одна из фундаментальных причин неудовлетворительного положения в
области обеспечения прав задержанных и осужденных - отсутствие
эффективного механизма общественного контроля над
уголовно-исполнительной системой. Проект Закона "Об общественном
контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного
содержания и о содействии общественных объединений их деятельности",
пройдя первое чтение в Государственной Думе более трех лет назад,
намертво застрял в законотворческом лабиринте. С тех пор название
законопроекта стало более заковыристым и, увы, гораздо менее
осмысленным. (Новый вариант названия - "Об общественном контроле за
обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о
содействии общественных объединений лицам, находящимся в местах
принудительного содержания" - откровенно абсурден.) Никаких других
следов "плодотворной" работы законодателя над законопроектом нет и в
помине, хотя замечаний по его содержанию было высказано немало. В
частности, 6 марта 2007 года свои предложения по законопроекту
представил и Уполномоченный.
Работу над проектом закона об общественном контроле над
уголовно-исполнительной системой предстоит продолжить Государственной
Думе уже нового созыва. Уполномоченному же остается лишь еще раз
подчеркнуть его важность и неотложность.
В отчетном году в адрес Уполномоченного поступило около 3 тыс.
письменных обращений лиц, содержащихся в изоляторах временного
содержания (ИВС) органов внутренних дел, следственных изоляторах
(СИЗО), тюрьмах и других исправительных учреждениях Федеральной службы
исполнения наказаний (ФСИН России), медицинских учреждениях закрытого
типа. Свыше трети поступивших обращений содержали жалобы на незаконные
действия сотрудников исправительных учреждений, такие как избиения,
пытки, необоснованное применение специальных средств и методов и др.
Жалобы на условия содержания, а также на нарушение прав на охрану
здоровья и медико-санитарное обеспечение составили чуть менее 20% от
всех поступивших обращений. Больше всего обращений поступило от лиц,
содержащихся в исправительных учреждениях Архангельской и Самарской
областей.
Примерно в трети случаев заявителям были даны аргументированные
разъяснения. Все остальные обращения были признаны требующими
вмешательства Уполномоченного. По итогам проверок нашли свое
подтверждение факты, изложенные в каждой пятой поступившей жалобе.
Таким образом, может, наверное, сложиться впечатление о
необоснованности подавляющего большинства жалоб. Однако такое
впечатление во многом обманчиво: зачастую решения о необоснованности
жалоб принимаются проверяющими органами впопыхах и, естественно,
вызывают серьезные сомнения.
В феврале 2007 года с жалобой на условия содержания к
Уполномоченному обратилась группа осужденных, отбывающих наказание в
ФГУ ИК-22 Архангельской области. Уполномоченный направил жалобу для
проверки в прокуратуру Архангельской области и ФСИН России. По итогам
проверки, Онежская прокуратура по надзору за соблюдением законов в
исправительных учреждениях выявила многочисленные нарушения
действующего законодательства и 14 марта 2007 года направила
руководству УФСИН России по Архангельской области представление об их
устранении и о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной
ответственности. О чем и уведомила Уполномоченного. Однако 26 марта
2007 года из ФСИН России к Уполномоченному поступил официальный ответ,
из которого следовало, что факты, изложенные в жалобе осужденных, не
подтвердились. Какому из двух государственных ведомств верить в этой
|