Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2006 ГОД. ЗАКОН СИЛЬНЕЕ ВЛАСТИ".
8. Права и свободы человека в контексте
проблем миграции
Без риска впасть в преувеличение можно утверждать, что закрытость
государства для внешней миграции, равно как и его склонность к чисто
полицейскому контролю над внутренней миграцией, ясно указывает на
отсутствие в этом государстве демократии как таковой. Проблема,
однако, в том, что неумение государства на основе рациональных
правовых норм и экономическими рычагами регулировать потоки внешней и
внутренней миграции, размывает его устои и в конечном счете чревато не
менее серьезным нарушением прав и свобод как его собственных граждан,
так и приехавших из-за рубежа.
Общеизвестно, что проблемы внутренней миграции находятся в России
в весьма запущенном состоянии. Общество, похоже, смирилось с тем, что
вопреки положениям статьи 27 Конституции России в нашей стране едва ли
не повсеместно возрожден, а кое-где и "приватизирован" органами
правопорядка институт разрешительной прописки. Государство, со своей
стороны, как бы "не замечает" столь странного положения вещей и даже
не пытается его изменить. Отчасти это объясняется тем, что и общество,
и государство озабочены объективно острыми проблемами внешней
миграции.
В этом контексте следует положительно оценить принятые в отчетном
году Федеральный закон от 18.07.2006 N 109-ФЗ "О миграционном учете
иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" и
Федеральный закон от 18.07.2006 N 110-ФЗ "О внесении изменений в
Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации". С 15 января 2007 года введен уведомительный
режим регистрационного учета иностранных граждан, значительно упрощены
процедуры, связанные с привлечением иностранной рабочей силы. Новые
законы отражают подлинный смысл регистрации как способа учета
иностранных граждан, удостоверяющего только сам факт нахождения
иностранца по месту пребывания или по месту жительства и род его
занятий.
Однако дьявол, как известно, заложен в деталях. В данном
конкретном случае в качестве таковых выступают подзаконные акты -
постановления правительства, ведомственные приказы и инструкции, без
которых новые вполне разумные законы не могут быть воплощены в жизнь.
По состоянию на конец 2006 года большинство требуемых подзаконных
актов так и не было принято. Однако увидело свет Постановление
Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 N 683 "Об
установлении на 2007 год допустимой доли иностранных работников,
используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в
сфере розничной торговли на территории Российской Федерации". Уже из
названия Постановления ясно, что оно вводит ограничения, грозящие
существенно изменить рациональный характер новых законов.
Необходимость соблюдения трудовых прав граждан России и защиты
национального рынка труда не вызывает сомнений. Вместе с тем строить
эту защиту только на административных запретах, как это предписывается
Постановлением Правительства, неверно. Дополнительные экономически не
обоснованные препятствия для формирования свободного рынка труда не
столько обеспечивают право граждан России на труд, сколько ущемляют в
перспективе их другие права - на справедливое вознаграждение за труд,
на жилище и социальное страхование, на приобретение товаров и услуг по
доступным ценам.
К настоящему времени определились секторы экономики, в которых
труд иностранных работников наиболее востребован. Это строительство,
торговля и общественное питание, отдельные отрасли промышленности,
сельское хозяйство и транспорт. Иностранные работники занимают рабочие
места, которые в основном не пользуются спросом у российских граждан
из-за низкого уровня оплаты и тяжелых условий труда, а также рабочие
места, которые не могут быть заполнены в связи с дефицитом кадров по
определенным специальностям. Таким образом, иностранные работники
добавляют конкурентоспособности российской экономике. Поэтому главная
задача состоит в конечном счете не в том, чтобы искусственно
ограничить их право заниматься отдельными видами трудовой
деятельности, а в том, чтобы установить их правовой статус на
территории России.
По имеющимся экспертным оценкам, общая численность постоянно
находящихся в России нелегальных иммигрантов колеблется от 5 до 10
млн. человек и имеет устойчивую тенденцию к увеличению. Проблема
очевидна. Суть ее не только в том, что все эти люди не выполняют свои
обязанности перед российским государством, в частности не платят
налоги, но и в том, что, не имея установленного правового статуса, они
остаются бесправными и подвергаются в связи с этим откровенной
эксплуатации вплоть до принуждения к труду. Негативные последствия
такого положения велики. В российском обществе формируется терпимое
отношение к жестоким формам эксплуатации иммигрантов. Представители
власти, прежде всего сотрудники правоохранительных органов, вымогают у
"нелегалов" взятки, облагают незаконными поборами. Работодатели их
обманывают. В свою очередь, и сами нелегальные иммигранты, люди другой
культуры и порой далеко не ангелы, оказавшись бесправными в столь
враждебной среде, быстро криминализируются. И при этом ясно, что
выдворить из страны всех нелегальных иммигрантов или в одночасье
пресечь приток новых не вполне реально.
Между тем многие нелегальные иммигранты прожили в России
несколько лет, имеют постоянную или временную работу. В подобных
условиях иные страны (США, Италия, Греция и другие) применяют
программы легализации иммигрантов (так называемые "иммиграционные
амнистии") как альтернативный способ противодействия нелегальной
иммиграции. Их опыт - предмет объективного и внимательного изучения.
Противодействию нелегальной иммиграции служит и Соглашение о
реадмиссии, подписанное между Россией и Европейским Союзом 25 мая 2006
года. По этому соглашению Россия и Европейский Союз берут на себя
обязательство принимать обратно своих граждан, граждан третьих стран и
лиц без гражданства, незаконно въехавших на территорию одной из
договаривающихся сторон с территории другой договаривающейся стороны.
В течение первых трех лет после вступления указанного Соглашения
в силу Россия в порядке реадмиссии обязана принимать пока только
россиян или же граждан государств, с которыми у нее имеются
соответствующие соглашения о реадмиссии (единственным таким
государством сегодня является Литва).
Поскольку между Россией и государствами - участниками Содружества
Независимых Государств (кроме Грузии и Туркмении) действует безвизовый
режим, многие приезжие из этих стран используют российскую территорию
для транзита в страны Европейского Союза. Опыт показывает, что
возвращение нелегальных иммигрантов в страну их гражданской
принадлежности - дело сложное и затратное. Поэтому важно, чтобы в
ближайшие три года Россия заключила соглашения о реадмиссии с
государствами - участниками СНГ, через которые также идут потоки
нелегальных иммигрантов.
За три последних года число иммигрантов, признанных беженцами в
Российской Федерации, сократилось почти в 35 раз. На 1 января 2003
года такой статус имели 13,8 тыс. человек, на 1 января 2006 года -
всего 456 человек. На 1 октября 2006 года на учете в органах
миграционной службы состояли 397 беженцев. Также по состоянию на 1
октября 2006 года временное убежище в Российской Федерации получили
1118 иммигрантов. На самом деле количество иностранных беженцев в
России вряд ли существенно уменьшилось. По всей видимости, большинство
беженцев просто перестали учитываться в качестве таковых, лишив в
итоге легального статуса и связанных с ним прав.
В очереди для подачи ходатайства о предоставлении временного
убежища и статуса беженца состоят более 15 тыс. иностранных
иммигрантов. Через несколько лет, и то в случае, если повезет, его
получат лишь единицы.
Особо следует сказать о порядке предоставления Российской
Федерацией политического убежища лицам, преследуемым на родине за их
политические убеждения. Предоставление политического убежища -
политическая и нравственная обязанность каждого демократического
государства. Россия же выполняет ее лишь на бумаге. Проблема
заключается в ограничениях, которые вводит действующее Положение о
порядке предоставления политического убежища, утвержденное Указом
Президента Российской Федерации от 21.07.1997 N 746. Согласно этому
документу одним из оснований для отказа в предоставлении политического
убежища в России является прибытие претендующего на убежище лица из
страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в
области защиты прав человека. Список таких стран регулярно составляет
Министерство иностранных дел Российской Федерации. Последний раз в
феврале 2005 года МИД России включил в этот список Вьетнам, Зимбабве,
Китай, Мьянму, Уганду и другие. Почему на таком фоне в список не
попали КНДР, Куба или Иран - непонятно. Так или иначе, в списке МИД
России оказалось 140 стран, гражданам которых Россия имеет основания
отказать в политическом убежище. К сказанному следует добавить, что
политическое убежище не предоставляется и гражданам государств -
участников СНГ, с которыми у России действует безвизовый режим въезда
граждан.
Анализ судебной практики по делам, связанным с нарушением правил
въезда и пребывания иностранных граждан на территории Российской
Федерации, показывает, что суды неоправданно часто применяют такую
дополнительную меру наказания, как административное выдворение с
территории Российской Федерации. По смыслу статьи 18.8 Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях за нарушение
иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в
России, выразившееся в несоблюдении установленного порядка
регистрации, может быть назначено наказание в виде наложения
административного штрафа с административным выдворением за пределы
Российской Федерации или без такового.
Административное выдворение непосредственно ограничивает не
только право иностранного гражданина или лица без гражданства свободно
передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в России.
Находясь на территории России, иностранные граждане и лица без
гражданства вступают в различного рода правоотношения и тем самым
реализуют другие права и свободы. Административное выдворение как
мера, обусловленная принудительным прекращением права пребывания
указанных лиц на территории России, ввиду производности иных прав от
права свободного передвижения и выбора места пребывания влечет за
собой ограничение или прекращение других прав. При этом важно, чтобы
административное выдворение как весьма суровое наказание при любых
обстоятельствах было необходимым и соразмерным совершенному нарушению.
К Уполномоченному обратился гражданин Российской Федерации Ж. с
жалобой на постановление Сергиево-Посадского городского суда
Московской области в отношении его супруги - гражданки Туркмении.
Супруге заявителя длительное время не удавалось решить вопрос
регистрации по месту жительства. В октябре 2005 года заявитель был
приглашен в паспортно-визовый отдел УВД Сергиево-Посадского района для
решения вопроса регистрации жены. Сразу после этого в отношении
супруги Ж. было открыто административное дело за нарушение правил
пребывания в Российской Федерации. Постановлением Сергиево-Посадского
городского суда от 1 ноября 2005 года супруга Ж. была признана
виновной в совершении правонарушения, предусмотренного статьей 18.8
КоАП РФ, оштрафована и принудительно выслана к месту прежнего
проживания в Туркмении. Таким образом, из-за отсутствия регистрации
супруга Ж. была насильственно разлучена с мужем и двухлетним сыном.
Анализ материалов дела, проведенный в аппарате Уполномоченного,
показал, что в ходе судебного разбирательства ряд обстоятельств,
имеющих существенное значение для дела, не был исследован и не получил
оценки.
Согласно статье 38 Конституции Российской Федерации семья
находится под защитой государства. Пункт 3 статьи 16 Всеобщей
декларации прав человека предусматривает, что семья - естественная и
основная ячейка общества - имеет право на защиту со стороны общества и
государства.
Судом не была принята во внимание статья 4.1 КоАП РФ, которая при
назначении административного наказания физическому лицу предписывает
учитывать характер совершенного им административного правонарушения,
личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства,
смягчающие или отягощающие административную ответственность. Пункт 3
статьи 4.2 КоАП РФ предусматривает, что совершение административного
правонарушения при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств
признаются обстоятельствами, смягчающими административную
ответственность.
Кроме того, не было учтено, что в соответствии со статьей 7
Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации" разрешение на временное проживание иностранному
гражданину не выдается, если данный иностранный гражданин в течение
пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления, подвергался
административному выдворению за пределы Российской Федерации либо
депортации. Таким образом, назначение судом дополнительного вида
наказания привело к тому, что супруга Ж. на пять лет оказалась
разлучена со своей семьей и смогла бы увидеть своего сына только в
семилетнем возрасте. Административное выдворение женщины нарушило и
право ее сына жить и воспитываться в семье, а также его право на
общение с родителями, гарантированные статьями 54, 55 Семейного
кодекса Российской Федерации.
Изложенные доводы были приведены в ходатайстве Уполномоченного к
председателю Московского областного суда о пересмотре дела. Мособлсуд
согласился с доводами Уполномоченного и изменил постановление
Сергиево-Посадского городского суда Московской области об
административном правонарушении в отношении супруги Ж. в части
назначения дополнительного наказания - административного выдворения.
В настоящее время женщина вернулась к своей семье.
К сожалению, не являются единичными случаи административного
выдворения иммигранта сразу после подачи им кассационной жалобы на
решение суда, то есть до вступления этого решения в законную силу.
Так, в частности, произошло с гражданином Узбекистана М.
В 2005 году Службой национальной безопасности Республики
Узбекистан против М., проживавшего в Российской Федерации с 2000 года,
было возбуждено уголовное дело "за участие в религиозных
экстремистских, сепаратистских, фундаменталистских и иных запрещенных
организациях". М. был объявлен в международный розыск. В феврале 2006
года по запросу Генеральной прокуратуры Республики Узбекистан М. был
задержан по месту жительства в Липецкой области и заключен под стражу.
В конце сентября того же года Генеральная прокуратура Российской
Федерации отказала в удовлетворении запроса о выдаче М., который был в
итоге освобожден. В период содержания в следственном изоляторе у М.
истек срок регистрации в России. Сразу после освобождения он
предпринял меры для оформления регистрации, но безосновательно получил
отказ.
Опасаясь высылки в Узбекистан, М. прибыл в Москву и обратился за
помощью в Центр приема беженцев Управления Верховного комиссара ООН по
делам беженцев с ходатайством о предоставлении ему международной
защиты. Немедленно после этого М. был задержан и постановлением
Тверского районного суда г. Москвы за отсутствие регистрации
подвергнут административному наказанию в виде штрафа с
административным выдворением за пределы Российской Федерации. На
судебном заседании М. был лишен помощи адвоката, ему также не была
предоставлена возможность предъявить суду имевшиеся у него документы,
в том числе об отказе Генпрокуратуры России в его экстрадиции.
До решения вопроса об административном выдворении М. был помещен
в Центр временного содержания иностранных граждан N 1 ГУВД г. Москвы.
В Московский городской суд была подана кассационная жалоба на решение
Тверского районного суда г. Москвы о его административном выдворении.
Однако, несмотря на то что постановление Тверского районного суда г.
Москвы о выдворении М. еще не вступило в законную силу, он был при
непонятных обстоятельствах противозаконно и очень срочно отправлен
самолетом в Узбекистан.
Уполномоченный обратился к Генеральному прокурору Российской
Федерации с просьбой дать оценку законности и обоснованности
выдворения М. из России и принять необходимые меры прокурорского
реагирования. Согласно ответу Генеральной прокуратуры, факт выдворения
М. до вступления в силу постановления суда подтвердился, в связи с чем
прокуратурой Центрального административного округа (ЦАО) г. Москвы
было возбуждено уголовное дело в отношении должностных лиц по
признакам превышения ими своих служебных полномочий.
В отчетном году заметно увеличилось число обращений в связи с
неправомерными действиями сотрудников территориальных органов
Федеральной миграционной службы. Материалы обращений позволяют сделать
вывод о систематическом неисполнении ими вступивших в законную силу
судебных постановлений.
Так, гражданин Б., прибыв в 1992 году из Киргизии, постоянно и
безвыездно проживает в России. Этот факт подтверждается имеющимися в
паспорте Б. отметками о регистрации по месту жительства в Российской
Федерации.
В Ульяновской области, где проживает нетрудоспособная мать
заявителя, ему длительное время не удавалось решить вопрос
приобретения гражданства Российской Федерации. Заявитель был вынужден
обратиться в суд с иском к паспортно-визовой службе (ПВС). Своим
решением Чердаклинский районный суд Ульяновской области обязал ПВС
Чердаклинского РОВД и паспортно-визовое управление (ПВУ) УВД
Ульяновской области принять у Б. документы для приобретения
гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке. Поскольку это
постановление суда исполнено не было, Б. вновь обратился в суд с иском
к ПВУ УВД Ульяновской области.
Суд вновь обязал ПВУ УВД Ульяновской области принять заявление Б.
о приобретении российского гражданства в упрощенном порядке без
получения разрешения на временное проживание и вида на жительство.
Однако УФМС по Ульяновской области не исполняет и это вступившее в
законную силу судебное решение.
По этому и другим подобным фактам Уполномоченный обратился к
директору ФМС России с предложением взять на контроль обязательное и
неукоснительное исполнение вступивших в законную силу судебных
постановлений.
Еще одна чрезвычайно запутанная проблема связана с возвращением
соотечественников из государств - участников СНГ и стран Балтии на
постоянное жительство в Россию. Подавляющее большинство этих людей не
принадлежит к титульной нации страны, из которой уезжают, считают
своим родным языком русский и ассоциируют себя с русской культурой.
Трагизм ситуации состоит в том, что, вернувшись на свою историческую
родину, они могут запросто оказаться на положении нелегальных
иммигрантов по причине отсутствия каких-либо из требуемых миграционной
службой документов. Особенно тяжело страдают от этого пожилые люди,
разом лишающиеся пенсий, права на бесплатное медицинское обслуживание
и многого другого. За нарушение правил пребывания на родине
вернувшиеся соотечественники на общих основаниях могут быть
подвергнуты штрафу и выдворению из страны.
Анализ обращений к Уполномоченному свидетельствует о том, что
Указ Президента Российской Федерации от 22.06.2006 N 637 "О мерах по
оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию
соотечественников, проживающих за рубежом" стал серьезным шагом в
верном направлении. Этот документ как едва ли не первая концептуальная
попытка решения проблемы возвращения соотечественников на родину
заслуживает максимальной поддержки.
Вместе с тем нельзя не обратить внимания на то, что самые острые
вопросы - жилищных, трудовых и социальных гарантий переселенцам -
предполагается решать в рамках региональных программ. Исключение
составляют сравнительно скромные федеральные выплаты и компенсации.
"Социальный пакет" переселенца находится в прямой зависимости от
конкретного работодателя в регионе. Решение жилищных вопросов увязано
с ипотечным кредитованием. При этом, однако, с учетом заявленных в
проектах региональных программ зарплат переселенцев (от 5 до 12 тыс.
рублей) получение ими банковской ссуды для строительства полноценного
жилья представляется весьма проблематичным. Также не вполне понятно
пока, какие меры будут предусмотрены для обеспечения баланса прав и
интересов переселенцев и старожилов тех мест, куда они переселяются.
Ясно, что нарушение такого баланса в ту или иную сторону в отдельных
случаях может негативно сказаться на социальной и психологической
совместимости двух указанных групп населения России.
В целом, как представляется, при всех своих несомненных
достоинствах упомянутый Указ Президента Российской Федерации знаменует
собой лишь начало решения стратегической задачи возвращения
соотечественников на родину. Следующим важным шагом на этом пути мог
бы, наверное, стать федеральный закон о репатриации соотечественников.
|
Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2006 ГОД. ЗАКОН СИЛЬНЕЕ ВЛАСТИ".