Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2006 ГОД. ЗАКОН СИЛЬНЕЕ ВЛАСТИ".
5. Защита прав граждан России за рубежом
В соответствии со статьей 1 Федерального конституционного закона
"Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" в
обязанности Уполномоченного входят:
- защита прав и свобод граждан России внутри страны и за рубежом,
а также иностранных граждан и лиц без гражданства (апатридов) на
территории России;
- совершенствование процедур и механизмов защиты прав человека на
основе изучения передового международного опыта.
В указанных целях в отчетном году осуществлялось взаимодействие
как с международными организациями и национальными правозащитными
институтами других стран, так и с соответствующими российскими
министерствами и ведомствами. Следует особо подчеркнуть, что
Уполномоченный, как правило, не выступал в качестве официального
представителя России в международных организациях и, соответственно, в
своих контактах с ними воздерживался от каких-либо обобщенных, а
потому имеющих политический оттенок оценок положения дел с правами
человека в нашей стране. При этом Уполномоченный исходил из
принципиального соображения, что его независимый и неподотчетный
каким-либо государственным органам или должностным лицам Российской
Федерации статус не позволяет ему действовать в рамках полученных
инструкций, как это присуще официальным представителям государства.
В отчетном году Уполномоченный и сотрудники его рабочего аппарата
активно сотрудничали с профильными организациями системы ООН, ОБСЕ и
Совета Европы, с национальными правозащитными институтами других
стран, с международными неправительственными организациями,
специализирующимися на защите прав и свобод человека. В процессе этого
сотрудничества много внимания было уделено вопросам соблюдения в
России международных норм и стандартов в области защиты прав и свобод
человека, мониторинга ситуаций, чреватых нарушением прав граждан
России за рубежом, восстановления прав граждан России за рубежом по их
индивидуальным обращениям. В этом контексте следует особо отметить
взаимодействие Уполномоченного с Верховным комиссаром ООН по правам
человека Л. Арбур, Комиссаром Совета Европы по правам человека Т.
Хамарбергом, национальными омбудсманами ряда государств - участников
СНГ, а также Греции, Португалии и Нидерландов.
В связи с заявлением первого вице-председателя Европейского
комитета по предупреждению пыток (ЕКПП) М. Пальмы об обнаружении в
Чеченской Республике мест незаконного содержания людей Уполномоченный
обратился к Полномочному представителю Президента Российской Федерации
в Южном федеральном округе (ЮФО) Д. Козаку с просьбой осуществить
соответствующую проверку. Заявление было сделано 11 сентября 2006 года
по итогам визита М. Пальмы в качестве главы делегации Комитета на
Северный Кавказ.
В упомянутых в заявлении городах и населенных пунктах (Грозный,
Гудермес, Шали, Урус-Мартан и Наурская) были проведены проверки
Министерством внутренних дел Российской Федерации и
Оперативно-розыскным бюро N 2 по борьбе с организованной преступностью
Главного управления МВД России по ЮФО.
По результатам этих проверок Д. Козак сообщил Уполномоченному о
том, что сведения, изложенные М. Пальмой, не нашли своего
подтверждения.
Весьма интенсивно взаимодействовал Уполномоченный с коллегами из
государств - участников СНГ и стран Балтии. Отчасти это обусловлено
тем, что постсоветские государства решают немало однотипных задач, в
том числе и в области обеспечения прав человека. Связывает их и общее
советское наследие, в частности не в полной мере урегулированные
проблемы компенсационных выплат бывшим советским гражданам,
трудившимся в одной союзной республике, а впоследствии переехавшим в
другую. Опыт показывает, что существующие механизмы выплат как минимум
недостаточно эффективны. Некоторые же конкретные проблемы не решены
вообще.
К Уполномоченному поступают обращения граждан Российской
Федерации, работавших в советское время на территории Казахстана и
потерявших трудоспособность в связи с увечьем, профессиональным
заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением
ими трудовых обязанностей. Заявители сетуют на то, что не могут
получить компенсацию по возмещению вреда со стороны ответчика,
несмотря на действующее на территории государств - участников СНГ
Соглашение о взаимном признании прав на возмещение вреда, причиненного
работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным
повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых
обязанностей, от 9 сентября 1994 года. В данном Соглашении
устанавливается, что в случае банкротства предприятия государство
принимает на себя обязательства по выплате возмещения вреда здоровью.
Однако существующий в Республике Казахстан закон о банкротстве
неправомерно ограничивает практику применения норм Соглашения. В
соответствии с этим законом Республика Казахстан принимает на себя
выплаты компенсации только в случае, если соответствующие требования
включены в реестр требований кредиторов, который составляется
конкурсным управляющим в ходе ликвидационной процедуры предприятия.
Если же претензии кредиторов, в том числе и на компенсацию по
возмещению вреда здоровью, не заявлены до утверждения ликвидационного
баланса банкрота, они считаются погашенными и списываются на основании
решения суда.
Таким образом граждане, проживающие в Российской Федерации и в
силу объективных причин не знавшие о ликвидации предприятия-ответчика
в связи с банкротством (о котором их, естественно, никто не
уведомляет), лишаются своего бесспорного права на получение
компенсационных выплат по возмещению вреда здоровью. Ситуация весьма
странная: нормы, устанавливаемые международным договором, обычно имеют
приоритет над национальным законодательством государства - участника
этого договора.
В связи с изложенным Уполномоченный обратился к своему коллеге,
Уполномоченному по правам человека в Республике Казахстан, с
предложением вместе подумать о восстановлении нарушенных прав граждан.
Сколько-нибудь определенного ответа получить, к сожалению, не удалось.
По-видимому, вопрос следовало бы рассмотреть в рамках руководящих
структур государств - участников СНГ.
Проблемы компенсационных выплат возникают и в связи с тем, что
между Россией и Латвией по-прежнему не заключено соглашение о
пенсионном обеспечении. Это ущемляет права наших соотечественников,
принадлежащих к категории "неграждан": при возвращении на постоянное
жительство в Россию они не могут рассчитывать на начисление пенсии за
проработанные в Латвии годы.
Работа над проектом российско-латвийского соглашения о пенсионном
обеспечении уже завершена, и в настоящее время он находится на
межминистерском согласовании. Точная дата подписания Соглашения еще не
определена.
19 апреля 2006 года к Уполномоченному обратилась исполняющая
обязанности Директора Латвийского государственного бюро по правам
человека Диана Шмите в связи с тем, что группа бывших жителей
блокадного Ленинграда, проживающих в Латвии в статусе "неграждан", не
имеет возможности получать ежемесячное денежное пособие, которое
полагается гражданам России, пережившим блокаду.
Латвийское законодательство не предусматривает подобные выплаты.
Совершенно очевидно, однако, что бывшие "блокадники" не перестали быть
таковыми. В связи с этим латвийская сторона выразила готовность
рассмотреть вопрос о заключении специального соглашения с Россией о
выплатах денежных пособий бывшим жителям блокадного Ленинграда,
проживающим на территории Латвийской Республики.
Считая вопрос важным с гуманитарной и политической точки зрения,
Уполномоченный обратился к Министру здравоохранения и социального
развития Российской Федерации. Спустя почти два месяца (вместо 15
дней, как установлено статьей 34 Федерального конституционного закона
"Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации") был
получен ответ за подписью статс-секретаря - заместителя министра Л.
Глебовой о том, что Указ Президента Российской Федерации от 30.03.2005
N 363 "О мерах по улучшению материального положения некоторых
категорий граждан Российской Федерации в связи с 60-летием Победы в
Великой Отечественной войне" устанавливает выплаты только гражданам
Российской Федерации.
Расценив полученный ответ как формальный и неприемлемый,
Уполномоченный обратился к Президенту Российской Федерации с
предложением распространить действие Указа Президента России на эту
категорию проживающих в Латвии "неграждан".
В ноябре отчетного года Правительству России было поручено
проработать данный вопрос и представить по нему свои предложения. К
сожалению, в соответствии с существующей практикой поднятый
Уполномоченным вопрос вернулся на рассмотрение в Минздравсоцразвития
России, которое ранее уже высказалось против его положительного
решения.
Федеральным законом от 10.05.1995 N 73-ФЗ "О восстановлении и
защите сбережений граждан Российской Федерации" установлено, что
сбережения граждан, помещенные во вклады в Сбербанк России в период до
20 июня 1991 года, являются государственным внутренним долгом
Российской Федерации. Однако действие этого Закона не распространяется
на вклады, хранившиеся на указанную дату в учреждениях Сбербанка,
расположенных на территории республик, входивших в состав СССР.
Порядок компенсации вкладов в учреждениях Сбербанка бывших союзных
республик регулируется законодательными актами соответствующих
государств - участников СНГ.
К сожалению, национальное законодательство ряда государств -
участников СНГ, например Украины и Казахстана, далеко не полностью
обеспечивает право на компенсацию вкладов бывшим гражданам СССР, не
имеющим ныне украинского или казахстанского гражданства.
Согласно Указу Президента Республики Казахстан от 28.12.2002 N
1006 "О компенсации вкладов гражданам Республики Казахстан"
компенсации не подлежат остатки вкладов граждан, принявших гражданство
других государств.
Напротив, аналогичный Закон Украины "О государственных гарантиях
возобновления сбережений граждан Украины" распространяется также на
иностранных граждан и лиц без гражданства, которые по состоянию на 2
января 1992 года имели сбережения в учреждениях Сбербанка СССР и
Госстраха СССР на территории Украины. Однако конкретные размеры
денежных компенсаций и механизмы их выплат устанавливаются ежегодно с
принятием закона о государственном бюджете Украины. Практически же
проблема компенсации вкладов лицам, не являющимся гражданами Украины,
не разрешена.
Уполномоченный неоднократно обращал внимание своих коллег на
указанную проблему. В 2004 году Уполномоченный Верховной Рады Украины
по правам человека вынесла изложенный вопрос на рассмотрение Совета
глав государств - участников СНГ. Никакого решения по нему до сих пор
не принято.
По вопросам нарушений прав российских граждан за рубежом
Уполномоченный в отчетном году неоднократно обращался в Министерство
иностранных дел Российской Федерации, а по вопросам заключения
международных соглашений, призванных обеспечить права граждан
Российской Федерации, - в Минюст и в Минтранс России.
В целом Уполномоченный удовлетворен своим взаимодействием с МИД
России. Нельзя, однако, не обратить внимания и на случаи волокиты и
формализма, проявлявшиеся отдельными загранпредставительствами.
Еще в 2005 году гражданин Российской Федерации Ш. жаловался на
нарушение его гражданских прав сотрудниками Генерального консульства
Российской Федерации в Бонне.
В 1998 году Ш., проживавший в Узбекистане, оформил российское
гражданство в Посольстве Российской Федерации в Республике Узбекистан.
Вскоре после этого Ш. был вынужден выехать в Германию для проведения
срочной операции на сердце. Российский паспорт Ш. получить не успел,
однако имел документальное подтверждение принадлежности к российскому
гражданству: справку Посольства Российской Федерации в Узбекистане и
письмо Федеральной миграционной службы. Для получения российского
паспорта заявитель обратился в Генеральное консульство Российской
Федерации в Бонне, однако получил отказ. В нарушение установленного
порядка сотрудники Генконсульства "рекомендовали" Ш. получить
загранпаспорт по месту оформления российского гражданства, то есть в
Узбекистане.
После вмешательства Уполномоченного Консульский департамент МИД
России в январе 2006 года сообщил о том, что Генконсульству России в
Бонне даны указания о выдаче Ш. российского паспорта. Несмотря на эти
заверения, по состоянию на конец 2006 года паспорт Ш. выдан не был.
Вместо этого он получил из Генконсульства подписанное не поддающейся
расшифровке закорючкой письмо с уведомлением о том, что в связи "с
давностью приобретения российского гражданства" выдача ему российского
паспорта займет "определенное время".
По столь вопиющему факту волокиты и безответственности
Уполномоченный был вынужден обратиться к Министру иностранных дел
Российской Федерации с просьбой о незамедлительном восстановлении прав
российского гражданина и о проведении служебного расследования
действий сотрудников Генконсульства России в Бонне. На момент
подписания настоящего доклада информация о выдаче Ш. российского
паспорта не поступила.
По-прежнему неразрешенным остается вопрос об ущемлении права на
доступ к правосудию российских моряков, заключивших трудовые контракты
с иностранными нанимателями-судовладельцами. Существо вопроса
заключается в следующем.
Многие подписанные Российской Федерацией с другими странами
межправительственные соглашения о торговом судоходстве содержат
статью, согласно которой судебные органы одной из сторон принимают к
рассмотрению иски, вытекающие из договора найма на судно ее флага,
заключенного гражданами другой стороны, только по просьбе консульского
учреждения последней (соглашения с Грецией, Украиной, Грузией,
Латвией, Литвой и другие). В ряде соглашений (к примеру, между Россией
и Норвегией) принимать подобные иски к рассмотрению запрещено вообще.
Таким образом, граждане Российской Федерации, нанявшись на иностранное
судно, лишаются возможности добиваться правосудия в стране, под флагом
которой оно плавает. В свою очередь, российские суды, как правило, не
принимают иски российских моряков к иностранным судовладельцам.
Впервые на эту проблему Уполномоченный обратил внимание два года
назад в результате обращения Российского профессионального союза
моряков. В целях ее всестороннего рассмотрения и разрешения по
существу Уполномоченный неоднократно обращался в Минтранс, Минюст
России, а также к Председателю Правительства Российской Федерации.
Итогом стало предложение Министерства юстиции о создании
межведомственной рабочей группы по всестороннему анализу поставленной
проблемы и совместной выработке согласованного решения.
В настоящее время предложение Минюста России, поддержанное
Уполномоченным, не реализовано. Причина - в категорическом отказе
Минтранса России даже обсуждать проблему в рамках межведомственной
комиссии. Такую позицию Минтранса нельзя признать обоснованной и
приемлемой.
Как член Совета Европы наша страна подписала ряд важных
многосторонних конвенций. Проблема, однако, в том, что некоторые из
них долгое время остаются нератифицированными. В результате граждане
России не могут реализовать свои права, предусмотренные этими
конвенциями.
Ярким примером этому может служить ситуация, сложившаяся в деле
российского гражданина П. Итальянский суд признал П. виновным в
совершении уголовного преступления, приговорив его к лишению свободы
на срок 16 лет. Являясь глухим от рождения, П. не может поддерживать
контакт со своей семьей по телефону. Выезд членов семьи в Италию для
свиданий с П. практически нереален по причине тяжелого материального
положения семьи. П. мог бы быть передан для отбывания наказания в
Россию. Сделать это, однако, не удается, поскольку Россия, подписав 7
апреля 2005 года Конвенцию Совета Европы "О передаче осужденных лиц"
(1983 г.), до настоящего времени ее не ратифицировала.
Нельзя вновь не вернуться к чрезвычайно острому и болезненному
вопросу документирования постоянно проживающих за границей россиян
полноценными "паспортами граждан Российской Федерации", в обиходе
называемыми "внутренними паспортами". Впервые этот вопрос попал в поле
зрения Уполномоченного еще в 2004 году после обращений граждан России,
постоянно проживающих в Туркмении и Израиле. Все они имеют российские
"паспорта для поездок за границу", в обиходе называемые "заграничными
паспортами". Дело, однако, в том, что упомянутые "заграничные
паспорта" не являются документами, в полной мере удостоверяющими
личность на территории России. Оформление же "внутреннего паспорта" -
дело непростое и небыстрое, непременно требующее пребывания гражданина
на территории России. Фактически речь идет о том, что постоянно
проживающий на чужбине гражданин России не становится полноправным
гражданином России в момент пересечения ее границы.
Описанное положение - наследие советских времен, когда
государство не позволяло вывозить "внутренние паспорта" за границу и с
подозрительностью относилось к своим постоянно проживающим за границей
гражданам. Все это вроде бы в прошлом. Для документирования так
называемыми "внутренними паспортами" постоянно проживающих за границей
граждан России не во время их очередного приезда на родину, а по месту
жительства нет никаких правовых и, по всей очевидности, политических
препятствий. Для этого не требуется вносить изменения в действующее
российское законодательство. Хватило бы договоренности между МИД и МВД
России, в установленном порядке закрепленной в соответствующих
ведомственных инструкциях.
О том, насколько важно для них иметь возможность получить прямо в
российском консульском учреждении полноценный "паспорт гражданина
Российской Федерации", говорили на недавнем Всемирном конгрессе
соотечественников (г. Санкт-Петербург, 24 - 25 октября 2006 года)
представители организаций российских граждан в Латвии.
Руководствуясь пожеланиями постоянно проживающих за границей
граждан России, Уполномоченный неоднократно ставил вопрос о выдаче им
"паспортов граждан Российской Федерации" по месту жительства перед МИД
России и МВД России. К сожалению, должного понимания со стороны этих
ведомств пока не найдено. Уполномоченный считает необходимым
продолжить рассмотрение изложенного вопроса с целью выработки
политически верного и по-человечески справедливого решения.
|
Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2006 ГОД. ЗАКОН СИЛЬНЕЕ ВЛАСТИ".