Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2007 ГОД. ЗАКОН СИЛЬНЕЕ ВЛАСТИ".
10. Право на выбор места пребывания и жительства
Как известно, в СССР действовал разрешительный порядок выбора
места пребывания или жительства, так называемая "прописка", являвшаяся
средством государственного контроля за передвижением людей. Помимо
чисто полицейских функций, существование института разрешительной
прописки было обусловлено также и необходимостью административного
регулирования миграционных потоков, которые объективно порождались
огромными территориальными диспропорциями социально-экономического
развития страны.
В российской административно-юридической практике на смену
архаичному институту разрешительной прописки пришел демократический
институт уведомительной регистрации по свободно выбранному месту
пребывания или жительства. Суть нововведения в том, что наличие или
отсутствие регистрации не может служить ни основанием для ограничения,
ни условием реализации человеком его прав и свобод. Иными словами, в
отличие от прописки, регистрация выполняет лишь одну функцию - учета
населения в пределах Российской Федерации и отражает простой факт
нахождения конкретного лица по месту пребывания или жительства.
Впрочем, территориальные диспропорции социально-экономического
развития в России сохранились и отчасти даже углубились.
Соответственно, не исчезла и проблема регулирования миграционных
потоков, которую институт уведомительной регистрации никак не решает.
Налицо, таким образом, известное противоречие между реалиями
переходной экономики и правовыми нормами демократического государства.
Это, естественно, не означает, что последние должны полностью
приноситься в жертву первым. На деле, однако, именно так и происходит.
Поступающие к Уполномоченному жалобы, равно как и проводимые им
проверки, свидетельствуют о том, что вопреки ст. 27 Конституции
Российской Федерации, Закону Российской Федерации "О праве граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства в пределах Российской Федерации" от 25.06.1993 N 5242-1 и
Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.1998
N 4-П, право на выбор места пребывания или жительства реализуется
гражданами не в полной мере. Больше того, зачастую оно сознательно
ограничивается самим государством на основании принимаемых нормативных
актов. В таких условиях практически каждый законно находящийся на
территории Российской Федерации человек при реализации своего
конституционного права на выбор места пребывания или жительства может
оказаться потерпевшим от неправомерных действий государственных
органов.
Как правило, такие действия государственных органов оправдываются
благими намерениями - заботой государства о выполнении перед
гражданами своих обязательств, например, в области медицинского и
пенсионного обслуживания и др. В отдельных случаях должностные лица
государства, не мудрствуя лукаво, прямо ссылаются на необходимость
регулирования миграционных потоков. Факты ограничения конституционного
права на выбор места пребывания или проживания между тем множатся, а
набор используемых для этого предлогов увеличивается.
В частности, в отчетном году в практике Уполномоченного появились
примеры ограничения права граждан на проживание в жилом помещении,
находящемся в долевой или совместной собственности.
Приобретая право собственности на часть (долю) жилого помещения
путем совершения законной гражданско-правовой сделки, законопослушный
гражданин порой сталкивается с отказом при попытке зарегистрироваться
по месту жительства (либо зарегистрировать членов своей семьи). В
качестве мотива для отказа в регистрации (носящей, как известно,
уведомительный характер), регистрирующие органы обычно указывают на
то, что общая площадь жилого помещения на одного члена семьи может
оказаться ниже установленной учетной нормы. Ссылаются порой и на якобы
необходимое для регистрации согласие соседей по коммунальной квартире.
Все подобные доводы представляются Уполномоченному незаконными.
Такой вывод основывается на анализе правовой природы института
регистрации граждан по месту жительства и подтверждается действующим
федеральным законодательством и Постановлением Конституционного Суда
Российской Федерации N 4-П.
Согласно ч. 2 ст. 3 Закона Российской Федерации "О праве граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства в пределах Российской Федерации" регистрация или отсутствие
таковой не могут служить основанием ограничения или условием
реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами и законодательными актами
субъектов Российской Федерации. Органы регистрационного учета
уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления
гражданина при выборе им места пребывания и жительства. Иначе говоря,
регистрация не создает прав и носит лишь правоподтверждающий характер.
Право собственности на жилое помещение включает в себя право
владения, пользования и распоряжения. Собственник, реализуя свое право
распоряжаться жилым помещением, может передать право пользования этим
помещением иным лицам. (Если такая передача носит временный характер,
пользователь ставится на регистрационный учет по месту пребывания в
качестве временного жильца, нанимателя и т.п.) При этом ограничить
право пользования жилым помещением может лишь собственник, а не орган,
осуществляющий регистрационный учет. Такая позиция находит свое
подтверждение и в нормах Жилищного кодекса Российской Федерации, ч. 1
ст. 70 которого устанавливает, что наймодатель (то есть собственник
жилого помещения, предоставленного гражданину по договору социального
найма) может запретить вселение граждан в качестве проживающих
совместно с нанимателем членов его семьи в случае, если после их
вселения общая площадь соответствующего жилого помещения на одного
члена семьи окажется менее учетной нормы. Только на основании наличия
подобного запрета собственника орган, осуществляющий регистрацию по
месту пребывания и проживания, может отказать в регистрации.
Несколько иначе обстоит дело с регистрацией собственника доли в
праве собственности на жилое помещение (или членов его семьи).
В соответствии со ст. 246 и 247 Гражданского кодекса Российской
Федерации, владение, пользование и распоряжение имуществом,
находящимся в долевой собственности, осуществляются по соглашению всех
ее участников, а при отсутствии между ними согласия - в порядке,
устанавливаемом судом. Следовательно, для регистрации лица,
обладающего правом собственности на долю в жилом помещении (и членов
его семьи), кроме волеизъявления данного собственника, необходимо
также согласие всех собственников помещения.
При наличии такого согласия отказ органов миграционной службы в
регистрации гражданина является прямым нарушением закона.
В случае же когда гражданин является собственником
самостоятельного объекта правоотношений, в том числе и комнаты в
коммунальной квартире, для владения (фактического обладания)
пользования (проживания) и распоряжения, включая вселение в комнату
иных граждан, не требуется согласия соседей по коммунальной квартире.
К Уполномоченному обратился гражданин А. с жалобой на отказ в
регистрации своей жены по месту их совместного проживания в
коммунальной квартире. Согласно ответу УФМС по г. Москве отказ в
регистрации вызван отсутствием согласия собственников иных комнат в
квартире и мотивируется ст. 41 Жилищного кодекса Российской Федерации
и ст. 246 и 247 Гражданского кодекса Российской Федерации.
В ходе проверки жалобы установлено, что заявитель со своей
супругой состоят в законном браке с 1969 года, в 2004 году на
совместные сбережения приобрели в собственность комнату в коммунальной
квартире, зарегистрированную на мужа.
В соответствии со ст. 34 Семейного кодекса Российской Федерации
имущество, нажитое супругами во время брака, является их совместной
собственностью, независимо от того, на имя кого из супругов оно
приобретено либо на имя кого или кем из супругов внесены денежные
средства.
Таким образом, супруга А. является сособственником жилого
помещения - комнаты в коммунальной квартире. Следовательно, на
основании ст. 41 ЖК РФ наряду со своим супругом и иными жильцами
коммунальной квартиры (также сособственниками) обладает правом общей
долевой собственности на помещения вспомогательного использования.
Усматривая нарушение прав заявительницы на выбор места
жительства, Уполномоченный обратился за разъяснениями к начальнику
УФМС по г. Москве. Последний сообщил о правомерности отказа на
основании постановления Правительства Москвы от 31.10.2006 N 859-ПП
"Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской
Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту
жительства в городе Москве". Согласно этому постановлению, для
регистрации в жилых помещениях в коммунальных квартирах необходимо
согласие собственников всех жилых помещений в этой квартире.
В настоящее время указанное постановление Правительства Москвы
является предметом судебного рассмотрения в Московском городском суде
по инициативе Московской городской прокуратуры.
На момент подписания настоящего доклада жалоба гражданина А.
оставалась на контроле у Уполномоченного.
При правильном понимании института регистрации решается также
комплекс проблем, связанных с процедурой оформления регистрации.
Нередко граждане жалуются на нарушения в области права на свободное
передвижение, обусловленные чрезмерными требованиями органов
регистрационного учета относительно представляемых документов при
регистрации собственниками на свое жилое помещение лиц в качестве
членов семьи.
Основная сложность заключается в том, что в соответствии с
законом обязательным условием оформления любого вида регистрации
является предъявление документа, подтверждающего право на проживание в
жилом помещении. При этом отсутствие в законе перечня документов,
подтверждающих такое право, обычно истолковывается регистрационными
органами как позволяющее запрашивать любой документ.
К Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации
обратился гражданин К. с жалобой на органы Федеральной миграционной
службы России.
Как сообщил К., он обратился в ПВС Автозаводского РУВД г.
Тольятти по поводу регистрации по месту жительства в квартире супруги
его и несовершеннолетнего сына.
В соответствии с Законом Российской Федерации "О праве граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства в пределах Российской Федерации" условиями регистрации по
месту жительства является заполнение регистрирующимся лицом заявления
по соответствующей форме, предъявление подтверждающего личность
документа и любого документа, являющегося основанием для вселения
гражданина в жилое помещение (это может быть любой из перечисленных
документов: ордер, договор, заявление лица, предоставившего жилое
помещение).
Собрав необходимый, согласно Закону, пакет документов, включающий
в себя собственное заявление К., заявление лица, предоставившего К.
жилое помещение и подтверждающий личность документ, гражданин К.
обратился в ПВС Автозаводского РУВД г. Тольятти.
Однако в регистрации ему было отказано, поскольку, по мнению
регистрирующего органа, гражданином К. представлены не все необходимые
документы, а именно К. не представлен договор купли-продажи квартиры и
справки о составе семьи матери его несовершеннолетнего сына.
Решением руда Автозаводского района г. Тольятти, несмотря на
очевидную незаконность отказа ПВС Автозаводского РУВД г. Тольятти в
регистрации гражданина К. и его несовершеннолетнего сына, отказ
признан правомерным.
Более того, органы миграционной службы по г. Тольятти не только
незаконно отказали заявителю в регистрации по месту жительства, но и
впоследствии, постановлением по делу об административном
правонарушении, оставленным в силе решениями судьи Автозаводского суда
г. Тольятти и судьи областного суда, за проживание без регистрации по
месту жительства гражданин К. подвергнут административному штрафу.
На момент подписания настоящего доклада жалоба гражданина К.
оставалась на контроле у Уполномоченного.
Особую тревогу вызывает тот факт, что, наряду с необоснованным
ограничением самого права на выбор места пребывания или жительства,
существующий порядок и правовые последствия регистрации затрудняют
реализацию иных конституционных прав. Несмотря на содержащийся в
законе прямой запрет, нормативные правовые акты регионального уровня
сплошь и рядом ставят реализацию прав и свобод гражданина в
зависимость от наличия у него регистрации по месту жительства.
Имеют место случаи, при которых неработающие граждане без
регистрации по месту жительства не могут оформить медицинский полис.
Вместе с тем гражданам, имеющим на руках медицинский полис, зачастую
бывает весьма затруднительно получить медицинское обслуживание в
медицинских учреждениях не по месту регистрации.
Постановка транспортных средств на учет в ГИБДД также зависит от
регистрации их владельцев. Граждане, желающие оформить регистрацию
купленного ими транспортного средства по месту временного пребывания,
сделать этого не могут, и вынуждены отправляться на место своего
подтвержденного регистрацией постоянного жительства, находящееся порой
за несколько тысяч километров. Причина в том, что, согласно
действующему законодательству, "привилегия" регистрации транспортного
средства по месту пребывания предоставлена лишь гражданам, у которых
отсутствует регистрация по месту жительства.
С регистрацией жестко связано и конституционное право граждан на
выезд за пределы Российской Федерации. Так, соответствующим
федеральным законом для граждан, не имеющих никакой регистрации,
выдача заграничного паспорта, без которого выезд из России невозможен,
не предусмотрена.
Немаловажным представляется также то, что основанием для
включения гражданина Российской Федерации в список избирателей на
конкретном избирательном участке является факт нахождения его места
жительства на территории этого участка. Факт нахождения места
жительства устанавливается органами регистрационного учета граждан
Российской Федерации по месту жительства в пределах Российской
Федерации. И только в отдельных случаях место жительства может быть
установлено другими уполномоченными на то органами, организациями,
должностными лицами.
Недостаточная определенность процедуры подтверждения места
жительства в отдельных случаях приводит к тому, что граждане,
постоянно проживающие на территории муниципального образования,
региона, но не имеющие постоянной регистрации, лишены возможности
участвовать в местных и региональных выборах.
При таких обстоятельствах регистрация гражданина по месту
жительства выступает в качестве основного условия реализации его
активного избирательного права, что в соответствии со ст. 3 Закона
Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации" является недопустимым. Регистрация не может быть
условием реализации конституционных прав. Так гласит закон.
В этой же связи необходимо отметить, что отсутствие у гражданина
регистрации фактически ограничивает его право на труд. Едва ли не все
объявления о приеме на работу содержат требование о наличии у
соискателя регистрации по месту жительства. По-житейски это понятно:
работодатели не хотят ссориться с правоохранительными органами. В
итоге возникает как бы замкнутый круг. Без регистрации нельзя
устроиться на работу, а без работы - трудно зарегистрироваться. Между
тем все нормативные правовые акты, устанавливавшие ограничения в
приеме на работу для граждан без прописки, были отменены еще в 1991
году Комитетом конституционного надзора СССР. Кроме того, подобный
явно дискриминационный подход работодателей к гражданам без прописки
противоречит как международным, так и действующим российским правовым
нормам.
Вывод из сказанного очевиден. Необходимы срочные и решительные
меры для окончательного отказа от рудиментов института разрешительной
прописки. Одним из важнейших шагов в этом направлении могло бы стать
формирование в рамках ведомств (социальных, жилищных, медицинских,
миграционных служб, ГИБДД и др.) общих информационных баз данных. Это,
в частности, исключило бы возможность дублирования учетной информации
по месту проживания и пребывания. Фундамент для такой работы заложен
действующим Федеральным законом от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных
данных".
Как уже отмечалось выше, институт уведомительной регистрации
предназначен исключительно для фиксации факта временного пребывания
или постоянного проживания конкретного гражданина в определенном
месте. С учетом этого представлялось бы целесообразным в дальнейшем
рассмотреть вопрос об отмене обязанности граждан регистрироваться по
месту пребывания или жительства. Регистрация должна стать правом,
воспользоваться которым сможет любой гражданин, готовый сообщить
государству о месте своего пребывания или жительства. Как следствие
этого, нужно было бы, естественно, подумать и об отмене
предусмотренной ст. 19.15 КоАП РФ нормы об административной
ответственности за отсутствие у гражданина России регистрации по месту
жительства или пребывания.
|
Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2007 ГОД. ЗАКОН СИЛЬНЕЕ ВЛАСТИ".