Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2007 ГОД. ЗАКОН СИЛЬНЕЕ ВЛАСТИ".
11. Совершенствование законодательства о правах и свободах
человека и гражданина
Анализ российского законодательства о правах и свободах человека
и гражданина на предмет его совершенствования и приведения в
соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного
права является одной из задач Уполномоченного. Эта задача по-прежнему
весьма актуальна: поступающие к Уполномоченному обращения граждан
свидетельствуют о том, что несовершенство федеральных законов, их
несоответствие порой международным обязательствам Российской
Федерации, равно как и изъяны в правоприменительной практике, могут
служить причиной нарушения прав и свобод человека.
В отчетном году Уполномоченным было направлено 62 обращения к
субъектам права законодательной инициативы с предложениями по
совершенствованию действующего законодательства, подготовлено пять
проектов нормативных правовых актов (в том числе четыре проекта
федеральных законов и один проект постановления Правительства
Российской Федерации).
Как известно, Уполномоченный не наделен правом законодательной
инициативы, позволяющим напрямую внести в Государственную Думу
законопроекты. Свои предложения о совершенствовании законодательства
он вынужден направлять на рассмотрение перечисленным в Конституции
Российской Федерации субъектам этого права. Те, в свою очередь, могут
принять или отвергнуть предложения Уполномоченного. Такой громоздкий
порядок заметно увеличивает объем переписки Уполномоченного с его
корреспондентами и не повышает эффективности законотворческого
процесса.
В связи с этим следует вновь подчеркнуть необходимость принятия
федерального закона, устанавливающего единые правила разработки
законопроектов для всех участников законотворческого процесса. С
предложением об инициировании такого закона Уполномоченный в начале
отчетного года обращался в Совет Федерации, где оно по состоянию на
конец года не получило поддержки. В связи с чем в январе 2008 года
Уполномоченный был вынужден в очередной раз обратиться с этим же
предложением в Государственную Думу.
В отчетном году предложения Уполномоченного были направлены на
внесение изменений и дополнений как в федеральные законы, так и в
подзаконные нормативные правовые акты.
Предпринятый Уполномоченным анализ законодательства о социальной
защите отдельных категорий граждан показал, что правовые нормы ряда
законодательных актов не полностью учитывают требования Конституции
Российской Федерации о равенстве всех перед законом.
В докладе Уполномоченного за 2006 год говорилось о том, что в
соответствии с положением п. 4 Постановления Верховного Совета
Российской Федерации от 23.12.1992 N 4202-1 "Об утверждении Положения
о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста
Присяги сотрудников внутренних дел Российской Федерации", сотрудники
органов внутренних дел, уволенные со службы с правом на пенсию до 13
января 1993 года, достигшие выслуги в двадцать и более лет и имеющие
специальное звание до майора милиции, а также их супруг (супруга) и
дети, не пользуются равными с другими сотрудниками тех же органов
социальными гарантиями. В течение нескольких лет Уполномоченный
неоднократно обращался в Правительство Российской Федерации с
предложением исключить из указанного законодательного акта положения,
носящие столь явно дискриминационный характер. По поставленному
Уполномоченным вопросу в конце отчетного года Правительством
Российской Федерации был подготовлен проект соответствующего
федерального закона. Теперь дело за Государственной Думой.
Приходится констатировать, что и нормативные правовые акты,
принимаемые Правительством Российской Федерации, в отдельных случаях
также грешат упущениями или недостаточно четкими формулировками.
Например, в Постановлении Правительства Российской Федерации от
12.01.2007 N 6 "Об утверждении Правил осуществления социальной
реабилитации лиц, пострадавших в результате террористического акта, а
также лиц, участвующих в борьбе с терроризмом" не сформулированы
основания и порядок оказания социальной защиты родственникам лиц,
лишившихся жизни (здоровья, имущества) при применении оружия на
воздушном, морском или речном судне в порядке, предусмотренном
статьями 7 и 8 Федерального закона "О противодействии терроризму".
Обращения Уполномоченного в Правительство Российской Федерации по
этому вопросу пока не привели к его правовому разрешению.
КонсультантПлюс: примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка:
имеется в виду п. 4 Правил выплаты единовременных пособий потерпевшим,
свидетелям и иным участникам уголовного судопроизводства, в отношении
которых в установленном порядке принято решение об осуществлении
государственной защиты, утвержденных Постановлением Правительства
Российской Федерации от 11.11.2006 N 664, а не п. 4 Постановления.
В связи с тем что п. 4 Постановления Правительства Российской
Федерации от 11.11.2006 N 664 "Об утверждении Правил выплаты
единовременных пособий потерпевшим, свидетелям и иным участникам
уголовного судопроизводства, в отношении которых в установленном
порядке принято решение об осуществлении государственной защиты" не
содержал полного списка лиц, имеющих право на получение
единовременного пособия, Уполномоченный обратился в Правительство
Российской Федерации с предложением включить в указанный список
детей-инвалидов. Правительство Российской Федерации поддержало эту
инициативу и Постановлением от 04.10.2007 N 636 дополнило п. 4 Правил,
предусмотрев выплату детям-инвалидам единовременного пособия в размере
50 тыс. рублей.
Анализ действующего уголовного законодательства показал, что
Уголовный кодекс Российской Федерации из-за имеющихся в нем пробелов и
коллизий не всегда способен обеспечить надлежащим образом
уголовно-правовую защиту прав, свобод и законных интересов граждан.
Вне его правового регулирования остался целый ряд противоправных
деяний, которые в соответствии с положениями международного права и
национального законодательства должны быть включены в уголовное
законодательство.
Уполномоченным были подготовлены предложения об установлении
уголовной ответственности за каннибализм, случаи которого неоднократно
освещались средствами массовой информации; о признании общественно
опасными деяниями куплю-продажу органов человека, других частей его
тела и компонентов крови в коммерческих целях, а также клонирование
человека. Эти предложения в целом получили поддержку Генеральной
прокуратуры Российской Федерации и не были отвергнуты
заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, что
позволило обратиться в Правительство Российской Федерации с
предложением о разработке проекта соответствующего федерального
закона. Однако Минюст России оснований для подготовки такого
законопроекта не нашел, что идет вразрез с международными правовыми
актами и не способствует гармонизации уголовного законодательства
России с уголовным законодательством других стран в части установления
ответственности за указанные деяния.
Обращение к национальному антикоррупционному законодательству
позволило выявить довольно существенные пробелы и противоречия в этой
области правового регулирования, лишающие потерпевших от преступлений
коррупционного характера возможности обеспечить защиту своих прав и
интересов в соответствии с международными договорами Российской
Федерации, в частности, с Конвенцией ООН против транснациональной
организованной преступности и против коррупции, Европейской конвенцией
об уголовной ответственности за коррупцию.
Соответствующие предложения в виде проекта федерального закона
были направлены Уполномоченным в Администрацию Президента Российской
Федерации, Совет Безопасности и Комитет Государственной Думы по
безопасности. В частности, предлагалось уточнить и раскрыть
применяемые ныне признаки понятия "должностное лицо", ибо такие из
них, как выполнение должностным лицом "организационно-распорядительных
и административно-хозяйственных функций", нормативного правового
закрепления в правовой системе Российской Федерации не имеют. Этот
пробел в существующей ныне уголовно-правовой норме создает условия для
необоснованного освобождения от уголовной ответственности лиц,
занимающих должности в государственных корпорациях или являющихся
партийными функционерами.
Одновременно Уполномоченный высказался о необходимости разработки
и принятия специального федерального закона, который определил бы круг
преступлений коррупционного характера, заложил правовые основы для
защиты прав и законных интересов потерпевших от таких преступлений,
предусмотрев механизм выплаты им компенсаций за причиненный
преступлением вред, а также урегулировал вопросы международного
сотрудничества по выявлению, аресту, конфискации и возврату незаконно
полученных активов в страну их происхождения.
Следует признать, что Федеральным законом от 01.12.2007 N 318-ФЗ
"О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственной
корпорации по атомной энергии "Росатом" данные предложения
Уполномоченного реализованы лишь отчасти. Тем не менее этот
Федеральный закон знаменует собой некий прорыв: ибо относит к
должностным лицам как субъектам преступлений против государственной
власти и работников государственной корпорации.
К серьезным недостаткам уголовного законодательства Российской
Федерации следует отнести отсутствие в нем уголовно-правовых норм,
обеспечивающих защиту детей и подростков от привлечения к выполнению
работы, сопряженной с вредом для их нравственности и здоровья, или
опасной для жизни.
Проинформировав Правительство Российской Федерации об этой
проблеме, Уполномоченный предложил разработать проект соответствующего
федерального закона. В отчетном году указанное предложение не было
рассмотрено Правительством России. В связи с этим в начале 2008 года
предложение было внесено повторно.
В отчетном году Уполномоченный принимал активное участие в
законотворческом процессе, осуществляемом Государственной Думой на
стадиях подготовки законодательных проектов к очередному слушанию. По
одним законопроектам законодатель учел правовую позицию
Уполномоченного, по другим - оставил ее без внимания. О некоторых из
законопроектов, в отношении которых законодатель не счел нужным
принять рекомендации Уполномоченного, следует сказать особо.
Отрицательное мнение Уполномоченным было высказано по поводу
проекта Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон
"О минимальном размере оплаты труда" и другие законодательные акты
Российской Федерации", которым предполагалось установить минимальный
размер оплаты труда в размере 2000 рублей. В заключении
Уполномоченного, направленном Председателю Комитета Государственной
Думы по труду и социальной политике, отмечалось, что определяемая
законопроектом сумма не отвечает общепризнанным принципам и нормам
международного права, в соответствии с которыми вознаграждение за труд
определяется в размере не менее 68% от среднего национального
показателя заработной платы.
Простой расчет минимального размера оплаты труда показывает, что
он должен быть никак не ниже 6500 - 7000 рублей. Разумеется, с учетом
объективных обстоятельств законодатель мог бы предусмотреть достижение
этого показателя поэтапно. Однако в окончательной редакции Закона это
замечание Уполномоченного вообще учтено не было, а минимальный размер
оплаты труда был установлен в сумме 2300 рублей (Федеральный закон от
22.06.2007 N 116-ФЗ).
Уполномоченный намерен добиваться, чтобы указанный Закон в части
определения минимального размера оплаты труда был приведен в
соответствие с требованиями п. 1 ст. 4 Европейской социальной хартии и
рекомендациями Комитета независимых экспертов Совета Европы.
В 2007 году законодателем были оставлены без внимания замечания
Уполномоченного на проект Федерального закона "О внесении изменений в
статью 31 Жилищного кодекса Российской Федерации и статью 19
Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса
Российской Федерации", принятого Государственной Думой в первом чтении
25 мая 2007 года. В заключении Уполномоченного, направленном в Комитет
Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и
процессуальному законодательству, наряду с иными замечаниями было
обращено внимание на недопустимость выселения при изменении права
собственности на жилище тех несовершеннолетних лиц, которые в
приватизированном (при их участии) жилом помещении совместно с
собственником не проживают, но права на пользование таким помещением
не утратили.
Этот законопроект в 2007 году Государственной Думой не был
принят. Хочется надеяться на то, что новый состав Государственной
Думы, рассматривая его, учтет правовую позицию Уполномоченного по
этому вопросу.
В разделе 5 "Права человека в местах принудительного содержания"
настоящего доклада уже упоминалось о том, что Государственной Думой 27
июня 2007 года был принят Федеральный закон N 142-ФЗ "О внесении
изменений в статью 73 Уголовно-исполнительного кодекса Российской
Федерации", в соответствии с которым выбор места отбывания наказания в
виде лишения свободы осужденного фактически зависит от субъективного
усмотрения федерального органа, осуществляющего исполнение уголовных
наказаний. В своем заключении на этот законопроект Уполномоченный
обращал внимание законодателя на то, что многие его положения не
только нарушают положения международных и европейских пенитенциарных
правил, являющихся для России теми нормами и стандартами, которые она
должна соблюдать в силу ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации,
но и вступают во внутренние противоречия с положениями ст. 1 и 9
Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, согласно
которым одной из основных целей уголовно-исполнительного
законодательства является подготовка осужденного после его
освобождения к условиям жизни в нормальной социальной среде. К
сожалению, Федеральный закон был принят без учета правовой позиции
Уполномоченного. Представляется, что в своем нынешнем виде этот Закон
может стать предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской
Федерации. В этом случае Уполномоченный будет готов вновь изложить
свою правовую позицию.
В деятельности по совершенствованию законодательства особое
внимание Уполномоченный уделяет взаимодействию с Конституционным
Судом. В отчетном году Уполномоченный подготовил 11 заключений на
обращения судей Конституционного Суда по вопросам конституционности
положений отдельных законодательных актов, примененных к гражданам в
конкретных уголовных и гражданских делах.
Конституционным Судом Российской Федерации была учтена правовая
оценка Уполномоченного, высказанная им по делу о проверке
конституционности положений ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О бюджете
Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год" в
связи с жалобой гражданки Баныкиной Т.А. (Постановление от 22.03.2007
N 4-П). Согласно заключению Уполномоченного, оспариваемая
законодательная норма не соответствует Конституции Российской
Федерации. Это обязывает законодателя осуществить совершенствование
законодательства с тем, чтобы обеспечить справедливую
пропорциональность взносов в фонд социального страхования,
осуществляемых в пользу застрахованных женщин в соответствии с их
трудовым заработком и страховым обеспечением, что позволило бы в
максимально возможной степени компенсировать им утраченный в связи с
беременностью и родами заработок.
Правовая позиция Уполномоченного, высказанная им по жалобам ряда
лиц, обратившихся в Конституционный Суд с просьбой о проверке
положений п. п. 2 и 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе
военнослужащих" и п. 8 Правил выпуска и погашения государственных
жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы
"Государственные жилищные сертификаты" на 2004 - 2010 годы, входящей в
состав Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы,
также нашла свое отражение в Постановлении Конституционного Суда
Российской Федерации от 05.04.2007 N 5-П. В разделе 4 "Права
военнослужащих и граждан, призываемых на военную службу" настоящего
доклада уже говорилось о том, что этим Постановлением было признано,
что указанные законодательные нормы не соответствуют Конституции
Российской Федерации в той мере, в какой на их основании возможность
обеспечения жильем за счет средств федерального бюджета граждан,
вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и уволенных
с военной службы до 1 января 2005 года, в отличие от граждан,
уволенных или подлежащих увольнению с военной службы после этой даты,
ограничивается выдачей государственных жилищных сертификатов органами
исполнительной власти субъекта Российской Федерации по месту
постановки на учет.
Весьма интенсивно контактирует Уполномоченный с федеральными
органами исполнительной власти, принимающими подзаконные нормативные
правовые акты, некоторые из которых ущемляют права и свободы человека.
Примером тому служит Приказ МВД России, Минюста России, ФСБ
России, ФСО России, ФСКН России и ФТС России от 06.10.2006 "Об
утверждении Инструкции по организации информационного обеспечения
сотрудничества по линии Интерпола", п. 14 которой допускается
проведение оперативно-розыскных мероприятий на территории России
правоохранительными органами иностранных государств.
Неоднократные обращения в Министерство юстиции Российской
Федерации как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий
правовую экспертизу нормативных правовых актов, показали его
неспособность либо нежелание изъять это ущемляющее права человека
положение Инструкции. По информации, имеющейся у Уполномоченного,
подготовленный в октябре 2007 года проект приказа МВД России,
предусматривающий соответствующие изменения указанной Инструкции,
находится на согласовании в заинтересованных министерствах и
ведомствах. Таким образом, для того чтобы начать работу над
устранением отмеченных недостатков Инструкции, потребовался целый год.
В рамках сотрудничества с Министерством внутренних дел Российской
Федерации Уполномоченным по обращению руководства министерства была
проведена правовая экспертиза проекта Приказа МВД России "Об
утверждении Правил по охране и конвоировании подозреваемых и
обвиняемых". В своем заключении Уполномоченный отметил ряд присущих
проекту недостатков, непосредственно затрагивавших права и свободы
подозреваемых и обвиняемых, которым избрана мера пресечения -
заключение под стражу.
В июне 2007 года результаты правовой экспертизы были доведены до
руководства Министерства внутренних дел Российской Федерации. На
момент подписания настоящего доклада указанный проект подзаконного
нормативного акта находился на доработке.
|
Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2007 ГОД. ЗАКОН СИЛЬНЕЕ ВЛАСТИ".