Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2007 ГОД. ЗАКОН СИЛЬНЕЕ ВЛАСТИ".
12. Взаимодействие Уполномоченного
с государственными органами
Одним из бесспорных признаков развитой демократии является
стабильная модель взаимоотношений общества и государства. В рамках
такой модели каждый член общества твердо знает свои права и свободы, в
том числе и право в одиночку или сообща отстаивать их всеми, не
противоречащими закону средствами. В свою очередь, и государство не
забывает о правовой и общественно-политической ответственности за
неисполнение присущих ему обязанностей. Обязанности эти довольно
просты: обеспечивать права и не вмешиваться в свободы каждого члена
общества путем принятия и соблюдения соответствующих законов и
процедур.
В описанной системе координат развитой демократии функции
государственного правозащитного института (омбудсмана) сводятся в
основном к рутинному контролю за деятельностью государственных
органов. Иного не требуется: в строгом соответствии с установленными
процедурами стороны ведут сугубо правовой диалог, без оглядки на
пресловутое "телефонное право" или иные квазиправовые "понятия". При
этом стороны исходят из того, что признание государственным органом
допущенных им нарушений прав и свобод человека укрепляет, а никак не
ослабляет государство.
В странах развивающейся демократии, в том числе в России, функции
уполномоченного по правам человека более многообразны. Причем не
только потому, что некоторые из законов, призванных обеспечивать права
человека, несовершенны, а исполнение других зачастую зависит от
привходящих "житейских" обстоятельств.
Вступая во взаимодействие с государственными органами с целью
восстановления нарушенных прав своих заявителей, Уполномоченный
пытается помочь этим органам приобрести устойчивый навык работы над
собственными ошибками. Уполномоченный не склонен при этом настаивать
на априорной правоте всех своих рекомендаций, всегда готов согласиться
с содержательными и убедительными разъяснениями, поступающими из
государственных органов в ответ на его запросы. Уполномоченный не
готов, однако, ни принять, ни понять дежурные отписки, которых все еще
немало в адресованных ему официальных ответах государственных органов.
Оказавшись не в состоянии побудить государственный орган к честному и
аргументированному отчету перед обществом, которое он представляет,
Уполномоченный не считает свою миссию выполненной.
В соответствии с законом Уполномоченный по правам человека в
Российской Федерации ежегодно выпускает сводный доклад о положении дел
с правами человека в России, а также специальные доклады по отдельным
актуальным проблемам в этой области. Ежегодный доклад Уполномоченного
направляется Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и
Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в
Правительство Российской Федерации, в Конституционный, Верховный и
Высший Арбитражный Суды Российской Федерации, а также Генеральному
прокурору Российской Федерации. Специальные доклады Уполномоченного
представляются в Государственную Думу.
Ежегодный доклад Уполномоченного подлежит обязательному
официальному опубликованию в "Российской газете". Специальные доклады
могут быть опубликованы в той же газете по решению Уполномоченного.
Кроме того, уже по собственной инициативе Уполномоченный
направляет подготовленные доклады в ряд федеральных министерств и
ведомств, а также в органы власти субъектов Российской Федерации.
Обеспечивая максимально широкий доступ к своим докладам
государственных органов и должностных лиц, Уполномоченный, как
представляется, вправе рассчитывать на заинтересованную реакцию тех из
них, чьи действия он упоминает в критическом контексте. Закон такой
нормы для них, естественно, не устанавливает. Речь скорее идет об их
моральной обязанности перед своим работодателем - народом России -
аргументированно и исчерпывающе ответить на критику, опровергнув ее
или приняв к сведению. В действительности, как нетрудно догадаться,
подобное происходит редко, хотя в дежурных отзывах недостатка обычно
не бывает.
В качестве положительного примера можно в этой связи отметить
реакцию Генеральной прокуратуры Российской Федерации на Специальный
доклад "О соблюдении на территории Российской Федерации
конституционного права на мирные собрания", опубликованный 26 июня
2007 года. Ознакомившись с содержанием доклада, Генеральная
прокуратура не ограничилась профессиональной оценкой ряда его
концептуальных положений, в инициативном порядке провела проверку
использованной в докладе информации. Многие факты при этом нашли
подтверждение. Другие были, наоборот, опровергнуты.
Именно такая сугубо деловая реакция государственного органа на
документы и оценки Уполномоченного является, безусловно, залогом
совершенствования правового государства и формирования гражданского
общества в России.
С интересом и вполне содержательно отреагировали на специальный
доклад и органы власти многих субъектов Российской Федерации.
Впрочем, государственные органы, в том числе и Генеральная
прокуратура, далеко не всегда реагируют должным образом на обращения
Уполномоченного и на информацию, содержащуюся в его докладах. Примеров
проявляемого ими бездушия и формализма, к сожалению, много больше.
В ежегодном докладе Уполномоченного за 2006 год была рассказана
странная история, приключившаяся в г. Санкт-Петербурге, где и.о.
начальника ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области,
генерал-майор милиции В. Пиотровский в октябре 2006 года направил во
все структурные подразделения ГУВД указание о задержании и поголовном
выдворении из России граждан Грузии, нарушивших режим пребывания. При
этом он ссылался на некую договоренность с местной судебной властью о
вынесении во всех случаях решений исключительно о выдворении лиц
указанной категории.
Расценив указание В. Пиотровского как явно незаконное,
Уполномоченный обратился к Генеральному прокурору России с просьбой о
принятии мер прокурорского реагирования по привлечению виновных к
ответственности и отмене этого указания при подтверждении его
подлинности. Поступивший "ответ" за подписью первого заместителя
Генерального прокурора России содержал дежурный отчет о больших
успехах правоохранительных органов г. Санкт-Петербурга, но не давал
ответа ни на один из поставленных Уполномоченным вопросов. В таких
обстоятельствах Уполномоченный посчитал необходимым упомянуть о факте
неудовлетворительного взаимодействия с Генеральной прокуратурой в
своем докладе за 2006 год.
Спустя год, на момент подписания настоящего доклада никаких
дополнительных разъяснений о мерах, предпринятых Генеральной
прокуратурой в связи с незаконными действиями В. Пиотровского, к
Уполномоченному не поступило. Зато сам В. Пиотровский был утвержден в
своей должности.
В другом разделе своего доклада за 2006 год Уполномоченный
обратил внимание на то, что в Российской Федерации фактически не
работает механизм предоставления политического убежища лицам,
преследуемым на родине за их политические убеждения. Одним из
оснований для отказа в убежище является принадлежность претендента к
гражданству страны с развитыми и устоявшимися демократическими
институтами в области защиты прав человека. Список таких стран
ежегодно составляет МИД России. Последний раз, однако, такой список
составлялся в феврале 2005 года. Всего в списке сертифицированных МИД
России "демократий" оказалось 140 стран, в том числе Вьетнам,
Зимбабве, Китай, Мьянма, Уганда и др. Уполномоченный выразил глубокую
озабоченность в связи с очевидной непродуманностью указанного списка.
На момент подписания настоящего доклада ни информации о новом
исправленном списке, ни каких-либо разъяснений на этот счет из МИД
России к Уполномоченному не поступало.
Также в докладе Уполномоченного за 2006 год содержались его
предложения о закреплении специальным законодательным актом статуса
решений Европейского Суда и о разработке Верховным Судом Российской
Федерации для нижестоящих судебных органов более четких практических
рекомендаций относительно применения решений Европейского Суда. Ни на
первое, ни на второе предложение реакции не последовало.
19 апреля 2006 года к Уполномоченному обратилась и.о. Директора
Латвийского государственного бюро по правам человека Диана Шмите.
Указав на то, что проживающие в Латвии в статусе "неграждан" бывшие
жители блокадного Ленинграда не имеют возможности получать ежемесячное
денежное пособие, полагающееся пережившим блокаду гражданам России,
она сообщила о готовности Латвии заключить с Россией специальное
соглашение о выплате таких пособий из латвийского бюджета. В ноябре
2006 года по инициативе Уполномоченного Правительству России было
поручено проработать вопрос и внести по нему предложения. К сожалению,
в соответствии с существующей практикой поднятый Уполномоченным вопрос
вернулся на рассмотрение в Министерство здравоохранения и социального
развития Российской Федерации, которое ранее уже выступало против его
положительного решения.
В итоге сложилась абсурдная ситуация, когда, с одной стороны,
правительство Латвии обвиняется в нарушении прав "неграждан", а с
другой - его конкретное предложение об облегчении положения одной из
групп лиц этой категории разбивается о бюрократический саботаж одного
из российских ведомств.
Анализ практики рассмотрения Конституционным Судом Российской
Федерации жалоб Уполномоченного на неконституционность отдельных
положений действующего федерального законодательства в целях
соблюдения прав человека свидетельствует о том, что противоречащие
Конституции Российской Федерации нормы остаются порой без надлежащей
конституционно-правовой оценки. Исходя из того что в подобных
исключительных случаях необходим пересмотр решений Конституционного
Суда об отказе в принятии к рассмотрению жалоб о нарушениях прав
человека законом, примененным в конкретном деле, поскольку отсутствуют
иные внутригосударственные средства их правовой защиты, Уполномоченный
обратился в Конституционный Суд с предложением выступить в качестве
субъекта права законодательной инициативы по внесению соответствующих
изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде
Российской Федерации". Это предложение было Конституционным Судом
фактически проигнорировано.
Одним из действенных инструментов повышения эффективности
взаимодействия Уполномоченного с государственными органами могут
выступать соглашения о сотрудничестве, которые он заключает с
конкретными структурами и ведомствами. На момент подписания настоящего
доклада действовали соглашения Уполномоченного с Генеральной
прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел и
Министерством обороны Российской Федерации, а также с Главной военной
прокуратурой. Правовой статус подобных соглашений не вполне ясен: в
конце концов, государственные органы обязаны сотрудничать друг с
другом в любом случае. Опыт, однако, свидетельствует о том, что
наличие пусть даже неформальных соглашений о сотрудничестве позволяет
Уполномоченному наладить более тесные и доверительные контакты с
государственными органами, более оперативно решать вопросы
восстановления прав граждан, относящиеся к компетенции этих органов,
проводить совместные с ними проверки и другие плановые акции по
профилактике нарушений.
В отчетном году соглашение о взаимодействии было подписано
Уполномоченным с Генеральной прокуратурой Российской Федерации. Отдача
от него уже налицо, хотя, конечно, механизм совместной работы еще
нуждается в совершенствовании.
Заметное место в практике взаимодействия Уполномоченного с
государственными органами занимает регулярное приглашение их
руководителей и высоких должностных лиц на заседания Координационного
совета уполномоченных по правам человека. В отчетном году такие
заседания состоялись дважды, а к участию в них были приглашены
заместитель председателя Верховного Суда Российской Федерации,
заместитель Генерального прокурора - главный военный прокурор
Российской Федерации, Директор Федеральной службы исполнения
наказаний, начальник Управления по надзору за законностью исполнения
уголовных наказаний Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
|
Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2007 ГОД. ЗАКОН СИЛЬНЕЕ ВЛАСТИ".