Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2007 ГОД. ЗАКОН СИЛЬНЕЕ ВЛАСТИ".
14. Международная деятельность Уполномоченного
В соответствии с действующим российским законодательством
Уполномоченный осуществляет защиту прав и свобод граждан России внутри
страны и за рубежом, а также иностранных граждан и лиц без гражданства
на территории России.
Уполномоченный исходит из того, что обеспечение прав, свобод и
законных интересов граждан России за рубежом возложено на
дипломатические и консульские учреждения МИД России. На практике это
означает, что поступающие к Уполномоченному жалобы граждан России,
временно или постоянно пребывающих за пределами нашей страны, обычно
направляются им по принадлежности в МИД России с соответствующими
комментариями и рекомендациями. Жалобы этой категории граждан ставятся
Уполномоченным на контроль, объектом которого являются действия,
предпринимаемые заграничными учреждениями или подразделениями
центрального аппарата МИД России для разрешения ситуации по существу.
В принципе, таким образом, взаимодействие Уполномоченного с МИД России
не может рассматриваться как часть его международной деятельности. При
этом понятно, что, вынося свои рекомендации в адрес МИДа, в том числе
и указывая ему на упущения в работе, Уполномоченный руководствуется
собственными оценками международно-правовой обоснованности претензий
граждан, равно как и ситуации в стране, где находятся его заявители.
Несколько по-другому организована работа Уполномоченного с
жалобами, поступающими от граждан России из стран так называемого
"ближнего зарубежья", а также от пребывающих на территории России
граждан этих стран. В последнее время термин "ближнее зарубежье" все
чаще становится объектом критики как отчасти дискриминационный по
отношению к бывшим союзным республикам СССР. Утверждается, в
частности, что все зарубежные государства в принципе одинаковы и
делить их на "дальнее" и "ближнее" зарубежье некорректно. Подобные
возражения представляются в принципе справедливыми. Дело, однако, в
том, что и сегодня, спустя шестнадцать лет после роспуска СССР, бывшие
советские республики связаны между собой гораздо теснее, чем каждая из
них со всеми другими странами. Эти связи сохранились в области
экономики, социальных гарантий, культуры, языка, стереотипов
мировосприятия и, главное, в области повседневных контактов между
людьми, контактов как родственных и дружеских, так и хозяйственных.
Непростые отношения, сложившиеся у России с некоторыми из бывших
советских республик, описанные выше тесные связи не прерывают, но,
естественно, затрудняют, результатом чего становится увеличение и без
того немалого потока поступающих к Уполномоченному жалоб.
Опыт показывает, что разрешение подобных жалоб по обычным
дипломатическим каналам зачастую оказывается малопродуктивно не только
по причине количества жалоб, но прежде всего в силу характера тех
проблем, которые в них затрагиваются. Очень многие жалуются на
невыплату трудовых пенсий, невозможность получения разнообразных
справок с прежнего места жительства, о трудовом стаже или увечье, на
неудовлетворительное рассмотрение имущественных споров и т.п. Эти
порожденные общим прошлым проблемы заявителей Уполномоченный нередко
рассматривает в прямом взаимодействии со своими коллегами,
уполномоченными по правам человека (омбудсманами, защитниками прав
человека) в постсоветских странах. С учетом этого обстоятельства
применительно к взаимодействию государственных правозащитных
институтов постсоветских стран использование термина "ближнее
зарубежье" представляется практически оправданным, а сам термин не
следует, видимо, рассматривать как имеющий уничижительный оттенок.
В целом сотрудничество с государственными правозащитными
институтами стран СНГ и Балтии в целях восстановления прав его
заявителей является одной из ключевых составляющих международной
деятельности Уполномоченного. Сотрудничество Уполномоченного с
государственными правозащитными институтами Азербайджана, Литвы,
Молдавии, Узбекистана, а также Украины осуществляется на основе
соответствующих двусторонних соглашений. С омбудсманами других
постсоветских стран, за исключением Белоруссии и Туркмении, где
государственные правозащитные институты отсутствуют, Уполномоченный
плодотворно взаимодействует в рабочем режиме. В ближайшее время
государственный правозащитный институт будет создан в Таджикистане.
Представители правительства этого государства в отчетном году посетили
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с целью
изучения опыта, накопленного в этой области.
Особо следует сказать о том, что Уполномоченный не располагает
никакими законными средствами защиты прав российских граждан,
постоянно проживающих или временно пребывающих на территории так
называемых "самопровозглашенных государств" - Абхазии и Южной Осетии.
Как известно, в свое время большинство жителей этих территорий при не
вполне понятных правовых обстоятельствах приобрели российское
гражданство. По логике, это возлагает на Россию обязанность защищать
их права, в том числе и от посягательств со стороны властей Абхазии и
Южной Осетии. Выполнить же эту обязанность практически весьма
затруднительно как в рамках международного права, так и на основе
российского законодательства. Нет на этих территориях и аналогов
государственного правозащитного института, с которым мог бы вступить
во взаимодействие российский Уполномоченный. В силу отмеченных причин
неоднократные попытки Уполномоченного добиться восстановления прав
российских граждан, проживающих или пребывающих в Абхазии или Южной
Осетии, по их обращениям, как правило, заканчиваются неудачей. При
этом во многих случаях в упомянутых обращениях граждан речь идет о
серьезных нарушениях прав человека: отъеме движимого и недвижимого
имущества, захвате людей в заложники, преследованиях по политическим
мотивам, пытках и др. Наглядной иллюстрацией существующего тупика
служит история с уголовным преследованием на территории Южной Осетии
российского гражданина П.
В конце 2006 года постоянно проживающая в России сестра
гражданина России П. обратилась к Уполномоченному в связи с
безосновательным, по ее мнению, задержанием брата на территории Южной
Осетии, применением к нему угроз, пыток и других унижающих
человеческое достоинство методов дознания. Кроме того, к П. не был
допущен его российский адвокат.
Изучив обстоятельства "дела П." и сочтя жалобу его сестры
обоснованной, Уполномоченный обратился к Генеральному прокурору
Российской Федерации и к Министру иностранных дел Российской Федерации
с просьбой принять меры для защиты прав и законных интересов П. В июле
2007 года поступил ответ за подписью заместителя Генерального
прокурора Российской Федерации. В ответе, в частности, говорилось:
"...Генеральная прокуратура Российской Федерации не обладает
правом осуществления юрисдикции на территории Республики Южная Осетия.
Защита прав и интересов граждан России за границей относится к
основным задачам... консульских учреждений Министерства иностранных
дел Российской Федерации.
По информации Консульского департамента МИД России Российская
Федерация не имеет дипломатических отношений с Республикой Южная
Осетия, также на территории Республики Южная Осетия нет
дипломатического представительства или консульского учреждения
России".
Круг, таким образом, замкнулся: никакие государственные органы
России не несут ответственности за защиту прав ее гражданина на
территории Южной Осетии и, по той же логике, любого другого
самопровозглашенного образования.
На момент подписания настоящего доклада судьба П. оставалась
Уполномоченному неизвестна.
В свете сказанного весьма позитивным представляется факт
состоявшегося в марте 2007 года подписания Уполномоченным по правам
человека в Российской Федерации соглашения о сотрудничестве с
Уполномоченным по правам человека в Приднестровской Молдавской
Республике. При этом Уполномоченный не касался политической проблемы
международного признания республики и руководствовался исключительно
соображениями практического взаимодействия с учетом объективно
неполитической природы правозащитной проблематики.
Вскоре, впрочем, выяснилось, что и это соглашение в полной мере
не обеспечивает защиту прав российских граждан на территории
Приднестровья.
В конце отчетного года из аппарата Уполномоченного по правам
человека в Приднестровской Молдавской Республике поступило обращение в
защиту прав российского гражданина Х. Из документа следовало, что
постоянно проживающий в Приднестровье Х. еще в 2000 году оформил
пенсию в Управлении социального обеспечения г. Тирасполя. В
соответствии с Соглашением между Правительством Российской Федерации и
Правительством Республики Молдова от 10 февраля 1995 года пенсия Х.
должна была выплачиваться молдавской стороной. Этого, однако, не
происходило, по-видимому, в силу отсутствия каких-либо связей между
Кишиневом и Тирасполем.
В таких условиях приднестровский Уполномоченный обоснованно
поставил вопрос о восстановлении права Х. на получение пенсии. За
разъяснениями федеральный Уполномоченный обратился в Пенсионный фонд
Российской Федерации. Откуда и пришел равнодушный ответ, в котором со
ссылкой на упомянутое российско-молдавское соглашение Х. посоветовали
обратиться в органы социального обеспечения Республики Молдова по
месту жительства.
В целом же отчетный год дал немало примеров успешного
сотрудничества Уполномоченного с его коллегами из "ближнего
зарубежья". В рамках этого сотрудничества приходилось зачастую
заниматься вопросами настолько рутинными и незначительными, что
оставалось лишь недоумевать, почему их нельзя было решить без
вмешательства уполномоченных по правам человека. Вывод очевиден:
обеспечение прав человека на постсоветском пространстве зависит не
только и, может быть, даже не столько от политической воли государств
и правительств, сколько от добросовестного исполнения должностными
лицами своих прямых служебных обязанностей.
К Уполномоченному поступило обращение от гражданина Российской
Федерации Л., ликвидатора аварии на Чернобыльской атомной
электростанции. Заявитель проходил срочную службу в г. Чернобыле с 15
августа 1988 года по 29 декабря 1988 года.
Для получения пенсии, а также государственной награды России ему
требовалось подтверждение из Центрального архива Министерства обороны
Украины об участии в ликвидации Чернобыльской аварии. Неоднократные
запросы, направлявшиеся заявителем, а также райвоенкоматом
Орджоникидзевского района г. Уфы в Центральный архив Минобороны
Украины оставались без ответа.
Вопрос удалось решить только после вмешательства Уполномоченного,
который обратился за содействием к своему коллеге - Уполномоченному
Верховной Рады Украины по правам человека.
К Уполномоченному обратился гражданин Российской Федерации Т. с
жалобой на затягивание сроков судебного рассмотрения его дела районным
судом г. Астана Республики Казахстан. Заявитель сообщил, что
неоднократно обращался в суд в связи с прекращением выплаты ему
возмещения ущерба за трудовое увечье, полученное 1 июня 1991 года на
АО "Шахтостроитель", которое на сегодняшний день ликвидировано. У
заявителя имелась справка конкурсного управляющего АО "Шахтостроитель"
о задолженности указанного предприятия на 12 февраля 2000 года. Подать
на предприятие в суд заявитель, однако, не мог по причине отсутствия у
него реестра требований кредиторов и определения суда об утверждении
указанного реестра. На запросы заявителя в архив Алматинского
областного суда ответ не поступал.
После обращения Уполномоченного к казахскому коллеге требуемые
документы были наконец направлены в адрес Т.
Многие из принятых Уполномоченным к рассмотрению жалоб относятся
к гражданско-правовой сфере, в частности, посвящены вопросам
компенсации банковских вкладов странами СНГ, исполнения решений судов
Российской Федерации на территории иностранных государств, жилищным
спорам и др. В почте Уполномоченного фигурируют и вопросы трудового
права, в частности, взыскания задолженности по пенсии, перевода или
выплаты пособия по трудовому увечью предприятием на территории
иностранного государства.
К сожалению, структуры СНГ, призванные помочь в решении подобных
вопросов, практически не работают, на что, по мнению Уполномоченного,
следовало бы обратить внимание при подготовке саммитов глав государств
СНГ.
Отдельно следует отметить поступающие к Уполномоченному обращения
российских граждан в связи с незаконным, по их мнению, привлечением к
уголовной ответственности органами иностранного государства; просьбы о
направлении ходатайства о помиловании российского гражданина
компетентному органу иностранного государства, о переводе российского
гражданина для дальнейшего отбывания наказания в исправительных
учреждениях Российской Федерации.
В ноябре 1999 года в г. Усть-Каменогорске правоохранительными
органами Казахстана по обвинению в попытке "насильственного захвата
власти" была задержана группа российских граждан. В июне 2000 года все
они были приговорены к длительным срокам лишения свободы.
Все последующие годы российской стороной при активном участии
Уполномоченного предпринимались безуспешные попытки добиться перевода
осужденных для отбывания оставшейся части наказания из Казахстана в
Российскую Федерацию. Причина в том, что между Россией и Казахстаном
отсутствует двусторонний договор о передаче осужденных для дальнейшего
отбывания наказания, а Россия к тому же не ратифицировала Конвенцию о
передаче осужденных к лишению свободы для дальнейшего отбывания
наказания, принятую еще в 1998 году государствами СНГ.
Ценой немалых усилий на политическом уровне в ноябре 2003 года
удалось добиться сокращения сроков отбывания наказания для многих
членов "устькаменогорской группы". В конце отчетного года истек срок
отбывания наказания последним участником группы. Во избежании подобных
ситуаций в будущем следовало бы всерьез озаботиться заключением
двусторонних договоров о передаче осужденных в страну их гражданства
со всеми странами СНГ.
Весной 2006 года к Уполномоченному обратился гражданин России Б.,
ранее проживавший в Республике Армения. Из приложенных к обращению
документов следовало, что до 1994 года Б. состоял на воинском учете в
военкомате Республики Армения, а после переезда на постоянное
жительство в Россию был с него снят и приписан к призывному участку на
территории Российской Федерации. Это, однако, не помешало
правоохранительным органам Республики Армения объявить Б. в розыск как
уклонившегося от службы в армянских вооруженных силах.
Уполномоченный обратился к Защитнику прав человека Республики
Армения с просьбой об урегулировании возникшего недоразумения. Летом
отчетного года он проинформировал о том, что производство по делу об
уклонении гражданина России Б. от службы в вооруженных силах Армении
прекращено.
Активно взаимодействует Уполномоченный и со многими своими
коллегами в странах "дальнего зарубежья", в том числе с омбудсманами
Аргентины, Мексики, Нидерландов, Перу, Польши и Чехии - на основе
соглашений или меморандумов о сотрудничестве. Особое внимание в рамках
этого сотрудничества Уполномоченный уделяет проблемам
совершенствования процедур и механизмов защиты прав и свобод человека
через изучение опыта других стран, причем как позитивного, так и
негативного. Тезис о необходимости изучения передового зарубежного
опыта - типичный трюизм. Ничуть не менее важно быть в курсе и
негативного зарубежного опыта, чтобы ненароком не повторить чужие
ошибки. Типичный пример такого негативного зарубежного опыта -
имеющаяся практика создания институтов так называемых
"специализированных омбудсменов", отвечающих за обеспечение прав
человека в конкретных областях. Дело не только в том, что права
человека в принципе неделимы. В конечном счете, чем больше
"отраслевых" и иных омбудсменов топчется на одной и той же
национальной площадке, тем объективно ниже авторитет, влияние, а
значит, и эффективность каждого из них.
Функции омбудсманов по осуществлению внесудебной защиты прав и
свобод человека, во многом схожие в различных странах мира, позволяют
им устанавливать между собой горизонтальные связи и использовать
имеющиеся в их арсенале правовые и правозащитные механизмы в целях
совместного отстаивания прав и свобод человека. В силу этого
международная деятельность Уполномоченного важна и перспективна как в
двустороннем, так и в многостороннем форматах. Следует лишь помнить о
том, что в силу специфики своего положения Уполномоченный, как
правило, не может при этом выступать в качестве официального
представителя Российской Федерации.
|
Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2007 ГОД. ЗАКОН СИЛЬНЕЕ ВЛАСТИ".