Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2009 ГОД ПРАВА - НЕ ДАЮТ, ПРАВА - БЕРУТ".
3. Право на социальное обеспечение и медицинскую помощь
Вопреки ожиданиям многих экспертов в отчетном году общее
количество поступивших к Уполномоченному жалоб по различным вопросам
социального обеспечения и медицинского обслуживания не возросло. В той
мере, в которой этот статистический факт отражает положение вещей в
целом, можно, видимо, предположить, что экономический кризис мало
сказался на жизни социально уязвимых групп населения. Впрочем,
обольщаться не приходится. Во-первых, жалобы указанной категории
по-прежнему составляют не менее одной трети от всех жалоб, посвященных
соблюдению социальных прав, что очень много. Во-вторых, жалобы на
нарушение социальных прав в большинстве случаев сигнализируют не
только и даже не столько об индивидуальных, сколько о системных
проблемах, затрагивающих права и интересы больших социальных групп.
Немало таких проблем традиционно порождает действующая система
пенсионного обеспечения. Однако нельзя не обратить внимания на тот
факт, что, по данным Росстата, по состоянию на 1 октября 2009 года
средний размер трудовой пенсии по старости в России превысил 5800
рублей при том, что величина прожиточного минимума пенсионера
составила в первом полугодии 4086 рублей. В принципе это неплохой
результат, позволяющий отметить целенаправленную работу государства,
сумевшего изыскать резервы для повышения пенсий в условиях кризиса.
Проблема, однако, в том, что даже после последнего повышения трудовых
пенсий коэффициент пенсионного замещения заработной платы остается
крайне низким. В среднем по стране коэффициент пенсионного замещения
по-прежнему не превышает 28%. Между тем согласно Конвенции N 102
Международной организации труда "О минимальных нормах социального
обеспечения" (Российская Федерация в Конвенции до сих пор не
участвует) пенсия после 30 лет стажа не должна составлять меньше 40%
от заработной платы квалифицированного рабочего. Стандарт Европейской
Социальной Хартии, которую Россия подписала в 2000 году, еще выше.
Считается, что коэффициент замещения после 35 - 40 лет страхового
(трудового) стажа должен составлять не менее 50 - 60% от размера
заработной платы. В России уровень пенсий, по оценке экспертов, в два
- три раза ниже указанных стандартов. Уполномоченный не раз обращал
внимание на это положение в своих предыдущих докладах. Следует также
упомянуть, что Концепция долгосрочного социально-экономического
развития Российской Федерации до 2020 года говорит о создании условий
для достижения искомого 40% коэффициента замещения трудовой пенсии по
старости. Пока же размер трудовой пенсии по старости сопоставляется с
прожиточным минимумом пенсионера. Согласно указанной Концепции к 2010
году средний размер трудовой пенсии по старости достигнет 1,47
прожиточного минимума пенсионера, а средний размер социальной пенсии -
указанного прожиточного минимума.
Экономический кризис вынуждает работодателей думать о сокращении
расходов на заработную плату, побуждая работников, достигших
предпенсионного и пенсионного возраста, выходить на пенсию. Как это,
однако, сделать, если пенсия настолько уступает заработной плате, а
новую работу в условиях кризиса найти особенно трудно.
В целом приходится с сожалением констатировать, что годы
финансового преуспевания оказались по большому счету потерянными для
решения главной задачи в сфере пенсионного обеспечения - разработки
его философии и стратегии. Внимание государства было поглощено
решением текущих задач - повышения размеров пенсий, оптимизации схем
финансирования и т.д. О том, чтобы хотя бы в качестве стратегического
ориентира реформы пенсионного обеспечения установить "привязку"
трудовой пенсии к заработной плате, а не к явно заниженному
прожиточному минимуму пенсионера, этот вопрос в повестку дня поставлен
не был. До сих пор не предложен россиянам и простой, понятный каждому
способ определения размера пенсии по старости.
Сделать это, однако, не поздно и сегодня. Для решения задачи
зарабатывания достойной пенсии требуется определить общественно
признанные критерии определения этой пенсии для работников с различной
по размеру заработной платой.
Во всех промышленных развитых странах размер страховой пенсии
определяется на основе характерного для данного работника среднего
заработка. Он подсчитывается за достаточно длительный период, который
устанавливается национальным законодательством. Эти правила
рекомендованы Конвенцией N 102 МОТ, они учитывались ранее и в
пенсионном законодательстве СССР и Российской Федерации.
Так как диапазон заработков в России слишком велик, необходимо
законодательно установить как минимальный, так и максимальный размер
пенсии по старости.
Понятно, что переход к предложенной системе расчета трудовых
пенсий потребовал бы времени, возможно, немалого. Продолжительность
такого "переходного" периода можно было бы также предусмотреть в
соответствующей норме закона. Социальные же пенсии необходимо бы уже
сейчас законодательно привязать к прожиточному минимуму. Оговорив
также возможности их дальнейшего повышения.
К проявлениям проблемы концептуальной непроработанности многих
аспектов социального обеспечения можно отнести, например, и крайне
низкий уровень компенсационных выплат неработающим трудоспособным
лицам, осуществляющим уход за инвалидом или престарелым. В 2009 году
эти выплаты составляли 1200 рублей в месяц. На основании каких идей и
расчетов была получена эта сумма, понять невозможно. Ясно зато, что
она в разы меньше установленного прожиточного минимума. Нельзя также
не обратить внимание на то, что согласно Правилам осуществления
ежемесячных компенсационных выплат неработающим трудоспособным лицам,
осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами (утв.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.06.2007 N
343), эту ничтожную сумму выплачивать прекращают при назначении лицу,
осуществляющему уход, пособия по безработице, максимальная величина
которого составляла в отчетном году 4900 рублей. Больше того, если
объект ухода - нетрудоспособный гражданин - найдет себе посильную
оплачиваемую работу, то лицо, осуществляющее за ним уход, согласно тем
же Правилам компенсации в 1200 рублей лишится.
Следует подчеркнуть, что причина столь унизительно низких
размеров указанных компенсаций, а равно и унизительных ограничений на
их выплату не в душевной черствости должностных лиц, все это
придумавших. Главное в том, что ни у государства, ни в обществе не
сформировалось понимание одной простой и очевидной истины: лицо,
добровольно осуществляющее уход за нетрудоспособным или престарелым
человеком, берет на себя часть социальных функций государства, нередко
в ущерб собственным желаниям и интересам. Такое самопожертвование
заслуживает, как представляется, большего понимания и, разумеется,
адекватного материального поощрения.
Как всегда остро в нашей стране стоит проблема трудовой занятости
инвалидов. По данным Минздравсоцразвития России, около половины из 13
миллионов россиян с ограниченными возможностями трудоспособны. Только
15% из них смогли найти работу. Здесь опять-таки уместен вопрос о
концептуальной проработанности подхода государства к проблеме
обеспечения равенства конституционных прав своих граждан. Суть
проблемы в том, что искомое равенство в правах применительно к
гражданам с ограниченными возможностями достигается путем
предоставления им пакета социальных услуг, а также преференций. По
мнению Уполномоченного, главная из них могла бы состоять в
финансировании государственных программ помощи инвалидам в
приоритетном порядке, а не по остаточному принципу.
Пока что до этого далеко. О чем свидетельствует, например,
тяжелое положение в сфере реабилитации инвалидов. Многие из них,
особенно люди среднего и старшего возраста, вообще не имеют
индивидуальных программ реабилитации, что не позволяет им учиться,
работать, получать санаторно-курортное лечение. Много нареканий
вызывает и содержание таких программ. Общее же количество
реабилитационных учреждений соответствующего профиля составляет по
стране примерно 18% от потребности. На практике это означает, что,
например, в Красноярском крае свыше 600 инвалидов состоят в очереди на
получение направлений в специализированные учреждения
психоневрологического профиля.
В настоящее время в России имеются 1683 стационарных учреждения
социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов. Эти
учреждения размещены в 4333 зданиях, 667 из которых нуждаются в
капитальном ремонте, а некоторые и вовсе находятся в аварийном
состоянии и могут в любую минуту обрушиться.
В этой связи особо хотелось бы отметить также проблему
существования в стране учреждений социального обслуживания без
определенного правового статуса, которые практически не подконтрольны
органам власти, а содержатся в основном за счет пенсий проживающих в
них лиц. Условия пребывания в таких бесхозных учреждениях также далеки
от требуемых.
В связи с многочисленными жалобами на неисполнение органами
государственной власти отдельных субъектов Российской Федерации
законодательства в сферах социального обслуживания и пожарной
безопасности Уполномоченный в мае отчетного года обратился к
полномочным представителям Президента Российской Федерации в
федеральных округах с просьбой взять под свой контроль устранение
выявленных проблем.
Как стало ясно из полученных ответов, в субъектах Российской
Федерации начата реализация программ соответствующих мероприятий. В
ходе прокурорских проверок были выявлены 118 учреждений социального
обслуживания без определенного правового статуса. В 88 из них
нарушения устранены. В первоочередном порядке проводятся мероприятия
по устранению нарушений, приводящих к риску возникновения пожаров,
чреватых угрозой для жизни и здоровья людей. В связи с этим
приостановлена деятельность 7 учреждений, где были найдены подобные
нарушения. Увеличена также численность личного состава подразделений
пожарной охраны, разработаны планы эвакуации людей, проведены работы
по установке пожарной сигнализации и обработке деревянных конструкций
противопожарными смесями.
В Дальневосточном федеральном округе введены в эксплуатацию после
реконструкции 20 учреждений социального обслуживания, а еще 5 таких
учреждений построены заново. В Южном федеральном округе построены 6
учреждений социального обслуживания. Подобные примеры можно было бы
продолжать. Впрочем, и так ясно, что при ответственном отношении
должностных лиц к своим обязанностям многие проблемы решаемы и при
нынешнем небогатом финансировании.
В сентябре 2008 года Российская Федерация подписала Конвенцию ООН
о правах инвалидов. Это событие можно было бы приветствовать, если бы
не труднообъяснимое затягивание ратификации этой Конвенции. Между тем
без принятия к исполнению закрепленных в Конвенции международных
стандартов развитие национального законодательства и политики в
отношении людей с ограниченными возможностями представляется
проблематичным.
В настоящее время в Российской Федерации действует последняя
редакция Федеральной целевой программы "Социальная поддержка инвалидов
на 2006 - 2010 годы". К сожалению, ни механизмы ее реализации, ни
объемы финансирования не свидетельствуют о досконально разработанном
системном подходе к проблемам инвалидов.
Типичен, в частности, такой пример. Инициируемые Уполномоченным
прокурорские проверки исполнения законодательства о защите прав
инвалидов на беспрепятственное пользование железнодорожным, воздушным
и водным транспортом нередко выявляют нарушения требований ст. 15
Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите
инвалидов в Российской Федерации". Нарушения, естественно, подлежат
устранению. Как, однако, это сделать, если оборудование для
беспрепятственного доступа инвалидов на платформы, в здания и
помещения вокзалов, аэропортов, морских и речных портов едва ли не
повсеместно отсутствует. А финансирование его установки недостаточно.
(Вообще говоря, как оно может быть достаточным и откуда его взять,
если на 0,8% населения России приходится, по данным экспертов, 30%
совокупных доходов страны.)
Весьма характерна в этом смысле жалоба инвалида I группы Е. из г.
Ивантеевки Московской области на необеспеченность доступа инвалидов,
проживающих в городе, к объектам социальной и транспортной
инфраструктуры города.
Для проверки фактов, изложенных в жалобе, Уполномоченный
обратился к заместителю Председателя Правительства Московской области.
Откликнувшись на это обращение, Министерство социальной защиты
населения Московской области провело комиссионный осмотр объектов,
перечисленных в жалобе, и приняло решение об устранении в двухмесячный
срок выявленных нарушений. Хочется надеяться, что это решение будет
выполнено, хотя, как оно будет финансироваться, не вполне понятно.
Одним из наиболее недоступных для инвалидов видов транспорта
является железнодорожный. Нарушения установленных норм, обеспечивающих
посадку и высадку инвалидов, распространены в системе ОАО "РЖД" весьма
широко. В отчетном году такие нарушения отмечены на Московской,
Восточно-Сибирской, Дальневосточной, Забайкальской, Красноярской,
Октябрьской, Северной, Северо-Кавказской железных дорогах.
Житель г. Екатеринбурга Т. обратился к Уполномоченному с жалобой
на нарушение прав инвалидов, которые не имеют возможности
беспрепятственно пользоваться железнодорожным транспортом. В связи с
этим Уполномоченный направил президенту ОАО "РЖД" письмо с просьбой
решить вопрос строительства высоких пассажирских платформ с пандусами
или подъемниками для инвалидов.
В поступившем ответе с оптимизмом сообщалось о том, что эта
работа проводится в рамках Стратегии развития железнодорожного
транспорта Российской Федерации до 2030 года, а также реализации
программ развития пассажирского комплекса дальнего следования и
пригородного сообщения и программы развития железнодорожных вокзалов
до 2015 года. Осталось, однако, не ясно, до какого именно года - 2030
или 2015 - инвалидам придется ждать восстановления своих нарушенных
прав, в том числе и права на свободу передвижения.
Ключевое место в социальной политике любого развитого государства
занимает охрана здоровья его граждан. Все остальные социальные блага
(пенсии, пособия, компенсации), по сути дела, обесцениваются в случае
ненадлежащего исполнения властями своих обязанностей по охране
здоровья и оказанию качественной медицинской помощи.
Общеизвестно, что российское здравоохранение уже давно переживает
нелегкие времена. Запутанный комплекс его проблем едва ли не в
неизменном виде "переходит" из одного доклада Уполномоченного в
другой. При этом количество жалоб граждан на ненадлежащую реализацию
права на охрану здоровья и медицинскую помощь традиционно невелико.
Причина этого парадокса видится в том, что привычные ко всему граждане
нашей страны не склонны воспринимать сферу здравоохранения в
категориях своих прав и соответственно обязанностей государства. К
тому же специфика медицинских проблем такова, что люди зачастую
предпочитают скорее заплатить или доплатить за качественную помощь,
чем принципиально отстаивать свои права, например на бесплатное
лечение.
Глубоко симптоматична в этом смысле полемика, возникшая между
Минздравсоцразвития России и Уполномоченным. Впрочем, этой полемики не
было бы, не подготовь министерство отзыв на предыдущий ежегодный
доклад Уполномоченного. Такое внимание ведомства к документу
Уполномоченного нельзя не приветствовать. Нельзя не выразить
удовлетворения и в связи с тем, что целый ряд его наблюдений и
предложений нашли у министерства поддержку.
Со своей стороны и Уполномоченный хотел бы отметить большую
работу Минздравсоцразвития России. Выразившуюся, например, в
проведении совместно с Федеральным фондом обязательного медицинского
страхования мониторинга территориальных программ государственных
гарантий с целью оценки уровня финансового обеспечения этих программ,
а также их сбалансированности по видам и объемам медицинской помощи.
Немало сделано министерством и в области подготовки нормативных
актов, например для эффективного регулирования видов и порядка
оказания платных медицинских услуг. Чрезвычайно важны и усилия
министерства, направленные на ограничение роста цен на жизненно
необходимые и важнейшие лекарственные средства, сокращение, а в
конечном счете и полное искоренение оборота фальсифицированных
лекарств.
Тем досаднее обнаружить в отзыве Минздравсоцразвития России на
доклад Уполномоченного за 2008 год следующий пассаж:
"Необоснованны публикуемые в средствах массовой информации
призывы собрать "всем миром" деньги на лечение больного ребенка.
Медицинская помощь детскому населению оказывается бесплатно в рамках
Программы государственных гарантий... за счет средств муниципальных
бюджетов, бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального
бюджета".
Процитировав этот удивительный фрагмент министерского творчества,
Уполномоченный отнюдь не стремился концентрировать внимание на его
казенном стиле - "детское население", "гарантии оказания гражданам за
счет..." и др. Недоумение вызывает легкость, с которой фактически
записываются в аферисты люди, озабоченные здоровьем детей. А больше
всего настораживает тезис об оказании бесплатной медицинской помощи не
всем, кому она необходима, а только и исключительно в рамках
утвержденной Программы. В этом, как представляется, и состоит
концептуальная проблема российского здравоохранения, ориентированного
на лечение лишь тех, на кого хватит средств в рамках некой
министерской программы. В этой связи Уполномоченный предложил бы
министерству провести выборочный мониторинг любых опубликованных в СМИ
призывов об оказании медицинской помощи смертельно больным детям,
выяснив причины, по которым для них оказалась недоступна бесплатная
помощь в рамках Программы государственных гарантий.
|
Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2009 ГОД ПРАВА - НЕ ДАЮТ, ПРАВА - БЕРУТ".