Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2009 ГОД ПРАВА - НЕ ДАЮТ, ПРАВА - БЕРУТ".
5. Политические права и свободы
Политические права и свободы - слова, собраний, организаций и
другие - это не только самостоятельная ценность любой демократии, но и
действенное средство борьбы граждан за все остальные свои права. В
подобных же России странах развивающейся демократии отношение к
политическим правам и свободам - безошибочный показатель как зрелости
гражданского общества, так и действительной стратегической ориентации
власти. Нельзя не сказать и о том, что пренебрежение этими правами и
свободами всегда и везде чревато серьезными общественными
катаклизмами.
В силу изложенных причин Уполномоченный рассматривает вопросы
соблюдения политических прав и свобод как имеющие особое общественное
значение и при необходимости принимает меры для изучения информации о
нарушении этих прав и для их восстановления по собственной инициативе.
По результатам проделанной работы Уполномоченный констатирует, что
нарушения политических прав и свобод человека в ряде случаев носят в
нашей стране системный характер, то есть обусловлены либо недостатками
действующего законодательства, либо некорректной практикой его
применения.
В этом контексте Уполномоченный не может не выразить сожаления в
связи с тем, что раздел о политических правах и свободах оказался едва
ли не единственным обойденным молчанием в консолидированном отзыве
федеральных министерств и ведомств на его предыдущий доклад. Хочется
надеяться, что серьезный и спокойный диалог по данному направлению все
же удастся завязать.
Свобода собраний. В отчетном году заметно усилилась тенденция к
подмене установленного Конституцией и действующим законодательством
Российской Федерации уведомительного порядка проведения мирных
собраний на фактически разрешительный. В феврале отчетного года Россия
успешно прошла процедуру представления своего национального доклада в
Совете ООН по правам человека. В части, касающейся порядка проведения
мирных собраний, в докладе утверждалось, что Федеральный закон от
19.06.2004 N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях" предусматривает "лишь уведомительный порядок...
публичных мероприятий", и от организаторов таких мероприятий требуется
"только уведомить местные власти об их проведении в интересах
обеспечения общественного порядка". На деле же от организаторов
публичных мероприятий власти разных уровней требуют не только
уведомить об этом, но и согласовать с ними поданное уведомление. Таким
образом, явочным порядком было присвоено право его не согласовывать.
По мнению этих властей, мероприятие будет считаться "несогласованным"
или "несанкционированным" и по этой причине проводиться не может. Чем
"несогласованное" (или "несанкционированное") публичное мероприятие
отличается от "неразрешенного" или "запрещенного", Бог весть. Зато
всем ясно, что "несогласованное" мероприятие будет пресечено.
Чаще всего такой не бесспорный с точки зрения закона подход
применялся для недопущения публичных мероприятий внесистемной
оппозиции, так называемых "маршей несогласных". Одной из особенностей
отчетного года стало распространение подобной практики на процедуру
"согласования" едва ли не любого публичного мероприятия, по каким-либо
причинам неугодным тем или иным властям. Одними из последних жертв
такой практики стали в отчетном году в Москве организаторы и активисты
публичного мероприятия в защиту бездомных животных, с применением
физической силы задержанные сотрудниками ОВД Тверского района за
проведение агитации. А потом отпущенные без составления протоколов об
административном задержании.
В отчетном году значительно пополнился и набор "тонких", а порой
и весьма "толстых", но всегда вполне бесчестных "технологий",
применяемых для недопущения неприятных властям публичных мероприятий.
Казалось бы, только вчера публичное мероприятие не
"согласовывали" под дежурным предлогом проведения на том же месте и в
то же время некоего спортивного праздника. И для пущей достоверности
действительно проводили что-то около спортивное под плотной охраной
ОМОНа. (Под этим предлогом, в частности, Тульскому отделению КПРФ было
отказано в "согласовании" митинга и шествия 1 мая 2009 года.)
На Северном Кавказе практиковали неожиданное объявление места
проведения публичного мероприятия зоной контртеррористической
операции, где публичные мероприятия могут быть по закону ограничены.
(Особенно охотно пользовались этой "технологией" в Ингушетии.)
Сегодня палитра богаче. Например, публичное мероприятие могут не
"согласовать" со ссылкой на то, что оно направлено на "насильственное
изменение конституционного строя". (Именно так городская администрация
г. Новокузнецка Кемеровской области квалифицировала намерение группы
граждан провести 4 апреля 2009 года митинг протеста против
неэффективной, по их мнению, политики по выводу страны из кризиса.)
В Москве публичные мероприятия часто не "согласовываются" под
любыми, в том числе и откровенно абсурдными предлогами, например, со
ссылкой на "несоответствие заявленной цели форме мероприятия". Ставка
в таком случае делается не на убедительность "отказной" формулировки,
а на выигрыш времени: пока организаторы мероприятия будут ходить по
судам, само мероприятие не состоится. Повторив тот же прием несколько
раз, мероприятие можно сорвать окончательно. Складывается впечатление,
что уполномоченные должностные лица прибегают к таким уловкам без
особых колебаний. Между тем в их действиях усматриваются признаки
воспрепятствования проведению публичного мероприятия с использованием
своего служебного положения, что должно повлечь за собой уголовную или
административную ответственность. Факты привлечения должностных лиц к
ответственности за подобные деяния, к сожалению, единичны.
В апреле 2007 года к Уполномоченному обратился гражданин Т. с
жалобой на действия сотрудников милиции УВД Адмиралтейского района г.
Санкт-Петербурга, необоснованно и с применением физического насилия
задержавших заявителя во время проведения одиночного пикетирования у
здания Законодательного Собрания города. Впоследствии заявитель был
отпущен без оформления протокола о задержании. Обращение заявителя в
прокуратуру Адмиралтейского района г. Санкт-Петербурга о возбуждении в
отношении сотрудников милиции уголовного дела осталось без ответа. Та
же судьба постигла и обращение заявителя в прокуратуру г.
Санкт-Петербурга с жалобой на бездействие прокуратуры Адмиралтейского
района.
После вмешательства Уполномоченного в мае 2007 года городская
прокуратура все же провела проверку, которая установила, что правовых
оснований для задержания заявителя не было. Начальнику УВД
Адмиралтейского района внесено представление, по результатам
рассмотрения которого к дисциплинарной ответственности привлечен
заместитель начальника 2-го отдела милиции районного УВД.
В ответе, полученном в декабре 2007 года из Генпрокуратуры
России, подтвердилось, что должностные лица прокуратуры
Адмиралтейского района Санкт-Петербурга привлечены к дисциплинарной
ответственности за несвоевременное рассмотрение обращения Т.
Достоин пера М.Е. Салтыкова-Щедрина прием, все чаще применяемый в
Москве для беззаконного пресечения одиночных пикетов, проведение
которых не требует предварительного уведомления властей. Суть
провокации в том, что рядом с одиночным пикетчиком неожиданно встает
неизвестный человек. В результате пикет перестает быть одиночным, а
его участники немедленно задерживаются милицией. Провокатор затем
отпускается, а одиночный пикетчик привлекается к ответственности.
После многочисленных протестов граждан провокаторы начали скрывать
свои лица под масками. Факты привлечения подобных провокаторов к
ответственности за умышленное воспрепятствование реализации
конституционного права на свободу собраний Уполномоченному не
известны. Зато известны факты их тесных контактов с органами милиции в
ходе подобных "мероприятий".
Конституционный Суд Российской Федерации 2 апреля 2009 года,
рассмотрев жалобу группы граждан на нарушение их конституционных прав
положением ч. 5 ст. 5 Федерального закона "О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях", вынес Определение N
484-О-П. В этом документе Конституционный Суд оценил правовую
определенность нормы Закона, предполагающей право уполномоченного
органа власти на мотивированное предложение изменить место и время
проведения публичного мероприятия. Не признав эту норму
неопределенной, Конституционный Суд тем не менее указал, что орган
власти должен привести веские доводы в обоснование не только
нежелательности, но и невозможности проведения публичного мероприятия
в связи с необходимостью защиты публичных интересов. Предложение об
изменении места и времени проведения публичного мероприятия, по мнению
Конституционного Суда, должно гарантировать "достижение правомерных
целей этого мероприятия в том месте и в то время, которые
соответствуют его социально-политическому значению".
По данному вопросу Уполномоченный исходит из того, что:
- установленный действующим законодательством уведомительный
порядок проведения публичных мероприятий не предполагает возможность
"несогласования" органом власти уведомления об их проведении;
- решение о прекращении публичного мероприятия может быть принято
только уполномоченным представителем органа власти и только на
основаниях, исчерпывающе изложенных в ст. 16 Федерального закона "О
собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях";
- уполномоченный представитель органа внутренних дел обеспечивает
безопасность участников публичного мероприятия и в этих целях имеет, в
частности, право удалять с места его проведения лиц, не выполняющих
законных требований организаторов;
- применение сотрудниками милиции физической силы и специальных
средств для пресечения публичного мероприятия допустимо только при
возникновении в месте его проведения массовых беспорядков, погромов и
в других случаях, требующих экстренных действий.
Право избирать и быть избранным. Главный парадокс, связанный с
реализацией этого права, состоит в том, что жалоб на его нарушение
совсем не много, в то время как мнение о системности и массовости
самих таких нарушений распространено в обществе весьма широко. Оба
явления дают, видимо, повод задуматься о "детских болезнях" российской
демократии. Например, о том, почему граждане, обращающиеся к
Уполномоченному в связи с нарушением их избирательных прав, зачастую
не рискуют называть свои имена и фамилии. Или о том, насколько
эффективно и добросовестно осуществляется проверка жалоб, которые все
же подаются. И, наконец, о том, что нужно сделать для того, чтобы как
можно большее число граждан было уверено в честности выборов как
главного инструмента народовластия. Ведь от этого зависит
долговременная стабильность нашей конституционной государственной
системы.
Проще всего, разумеется, разобраться с фактами явных нарушений
избирательного законодательства.
В октябре 2009 года к Уполномоченному поступило несколько
обращений от жителей г. Дербент Республики Дагестан. Заявители
жаловались на многочисленные нарушения законодательства в ходе выборов
главы муниципального образования "город Дербент".
По просьбе Уполномоченного прокуратура Республики Дагестан
провела проверку по жалобам. Было установлено, что из 36 избирательных
участков не были открыты 13 в связи с неявкой большинства членов
избирательных комиссий, сославшихся на угрозы в свой адрес или
сказавшихся больными. По этим фактам возбуждено уголовное дело. Еще 11
уголовных дел возбуждено по другим фактам нарушений избирательного
законодательства. Городским судом рассмотрено 13 заявлений о
нарушениях избирательного законодательства, в том числе 11 заявлений о
подкупе избирателей. Признаны недействительными бюллетени для
досрочного голосования на 11 избирательных участках, где аннулированы
600 бюллетеней.
3 декабря 2009 года решением Дербентского городского суда выборы
были признаны недействительными. Впрочем, городская прокуратура,
составив на пяти листах список возбужденных в связи с выборами
уголовных дел, тем не менее хладнокровно заявила о своем намерении
обжаловать указанное судебное решение. И это намерение осуществила.
23 декабря 2009 года Верховный Суд Республики Дагестан подтвердил
решение Дербентского городского суда о признании итогов выборов
недействительными. Жалоба прокурора города была оставлена без
удовлетворения. Впрочем, председатель республиканского избиркома
заявил о намерении обжаловать и указанное решение Верховного Суда
Дагестана. Таким образом, на момент подписания настоящего доклада
конца этой истории видно не было.
Несколько сложнее восстановить справедливость в ситуации,
возникшей как результат очевидных ошибок в судебной практике.
В июле отчетного года группа жителей г. Санкт-Петербурга
обратилась к Уполномоченному с жалобой на решения избирательной
комиссии муниципального образования муниципальный округ Гагаринское,
отказавшей им в регистрации в качестве кандидатов на муниципальных
выборах со ссылкой на недостоверность подписей, собранных в их
поддержку. Основанием для решения избирательной комиссии явилось
заключение Экспертно-криминалистического центра ГУВД по г.
Санкт-Петербургу и Ленинградской области, установившего, что подписи
избирателей выполнены от их имени другими лицами.
При рассмотрении материалов дела в Московском районном суде г.
Санкт-Петербурга кандидаты заявили ходатайство о вызове в судебное
заседание в качестве свидетелей избирателей, подписи которых признаны
недостоверными. Суд им в этом отказал, указав, что проверка
достоверности подписей избирателей путем допроса самих избирателей в
суде законом не предусмотрена. Кассационная инстанция позицию
районного суда подтвердила.
Уполномоченный же с ней не согласился, посчитав, что, проверяя
законность решений и действий избирательных комиссий, суд должен
исследовать фактические обстоятельства дела в рамках процессуальной, а
не избирательной процедуры, руководствуясь положениями ГПК РФ.
Заключение экспертизы о недостоверности подписей избирателей
может служить основанием лишь для избирательной комиссии, но никак не
для суда. Где оно является не более чем одним из доказательств,
которое должно быть оценено судом в совокупности с другими имеющимися
в деле доказательствами, в том числе показаниями свидетелей, поскольку
никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы.
На момент подписания настоящего доклада судебная проверка этих
обстоятельств, предпринятая по ходатайству Уполномоченного, еще не
была завершена.
Главная же проблема в том, что очень многие сообщения о
нарушениях избирательных прав граждан, объективно говоря, не поддаются
проверке. В подобных ситуациях приходится полагаться только на здравый
смысл проверяющих. Которые, увы, это качество зачастую не
демонстрируют.
В октябре отчетного года Уполномоченный обратился к Генеральному
прокурору Российской Федерации с просьбой проверить информацию о
нарушениях избирательного законодательства, имевших место на выборах в
Государственное Собрание Республики Марий Эл. Речь, в частности, шла о
том, что руководство одного из местных вузов, Марийского
государственного технического университета, "организовало" групповое
голосование своих студентов по открепительным удостоверениям на
нескольких избирательных участках одновременно, выделив им для этого
автобус.
Согласно ответу за подписью заместителя Генерального прокурора
автобус студентам действительно выделяли и по избирательным участкам
их действительно возили. При этом, однако, по версии заместителя
Генерального прокурора, каждый из указанной группы студентов
проголосовал только один раз на избирательном участке по своему
усмотрению. Достаточно представить себе, как автобус со студентами
объезжает избирательные участки, терпеливо ожидая, пока каждый из них
не проголосует строго по одному разу, чтобы ощутить всю
сюрреалистичность ответа Генеральной прокуратуры.
Объективно оценивая действующее законодательство о выборах,
нельзя не согласиться с Президентом Российской Федерации, указавшим в
своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на явную
неоднозначность процедуры досрочного голосования на местных выборах.
Столь же неоднозначна, по мнению Уполномоченного, и практика
голосования по открепительным удостоверениям. По крайней мере, в их
нынешнем виде обе процедуры вызывают немало нареканий по причине их
непрозрачности для общественного контроля. Обе процедуры следовало бы
серьезно усовершенствовать, сделав, в частности, бланки открепительных
удостоверений документами строгой отчетности и максимально защитив их
от подделок.
Как известно, Президент Российской Федерации предложил отказаться
от сбора подписей как механизма допуска политической партии к выборам.
Это предложение в полной мере отвечает объективным интересам общества:
достаточно вспомнить, как часто в последнее время процедура проверки
подписей использовалась для снятия "с дистанции" неугодных кандидатов.
Проблема, однако, в том, что в отчетном году было реализовано еще одно
предложение Президента Российской Федерации - об отмене денежного
залога на выборах всех уровней. В совокупности два этих предложения
могут окончательно лишить граждан возможности воспользоваться своим
правом избираться, минуя списки представленных в Федеральном Собрании
партий. Не следует ли в этой связи подумать о возвращении к практике
разумного денежного залога?
Общий знаменатель подавляющего большинства обращений граждан в
связи с нарушением их избирательных прав - плохая, а порой и
политически ангажированная работа территориальных и участковых
избирательных комиссий. Никакие даже самые совершенные правила
проведения голосования и подсчета голосов не станут панацеей от
злоупотреблений, если исполнение этих правил будут контролировать
полностью зависимые от местных органов власти люди. Между тем по
старой советской традиции в этих комиссиях чаще всего именно такие
люди, например учителя из школы, где проходит голосование, и
оказываются. Возглавляют же избирательные комиссии зачастую
руководители местных учреждений ЖКХ.
С учетом сказанного Уполномоченный считал бы остро необходимым
пересмотреть сложившуюся практику формирования по крайней мере
участковых избирательных комиссий. Уделив, в частности, особое
внимание вопросу об обеспечении гарантий независимости членов этих
комиссий от органов власти. Со своей стороны Уполномоченный предлагает
всерьез подумать о формировании участковых избирательных комиссий в
соответствии с процедурой, применяемой при отборе присяжных
заседателей.
Свобода слова. С практической точки зрения уровень развития и
качество свободы слова как конституционного механизма соревнования
идей и мнений могут считаться достаточно высокими при выполнении двух
основополагающих условий. Первое из них - равный для всех доступ к
СМИ. Свобода слова без возможности донести его до общества - не более
чем красивая иллюзия. Демократическое государство не командует
негосударственными СМИ, каждое из которых по идее само решает вопрос о
том, чье мнение достойно распространения. Невмешательство государства
в редакционную политику СМИ как раз и является гарантией равного
доступа к ним всех членов общества. Формально говоря, именно так и
работают российские СМИ. При этом, однако, по странному стечению
обстоятельств все общенациональные каналы телевидения, равно как и
большинство центральных газет и журналов, проявляют удивительное
единодушие, самостоятельно решая вопрос о том, чье мнение
распространять, а чье - игнорировать. Жалоб в этой связи поступает к
Уполномоченному немного. Все они декларативны: ведь документальных
доказательств того, что центральные СМИ действуют по чьей-то указке,
никому пока представить не удалось. По этой причине поступающие жалобы
не могут быть приняты к рассмотрению. Тем не менее проблема далеко не
равного доступа к СМИ для всех граждан, желающих воспользоваться своей
свободой слова, вполне очевидна. По мнению Уполномоченного, она имеет
большое общественное значение и должна быть урегулирована в интересах
развивающейся российской демократии.
В правовом государстве свобода слова не может быть безграничной.
Право свободно высказать свое мнение - не индульгенция для тех, кто
призывает к войне и насилию, проповедует антиконституционные теории
расового, этнического и религиозного превосходства или принуждает
кого-либо к отказу от высказанного мнения. Пресекать любые подобные
злоупотребления свободой слова - обязанность государства. Важно лишь,
чтобы ее исполнение не превращалось в предлог для подавления тех, кто
по разным причинам государству не нравится. В этом второе условие
обеспечения свободы слова.
В своих докладах и других документах Уполномоченный не раз
отмечал склонность органов власти различных уровней к отождествлению
понятий "экстремизм" и "инакомыслие". Особенно наглядно в отчетном
году эта аберрация проявилась в деятельности подразделений по
противодействию экстремизму, созданных в МВД России осенью 2008 года
на базе подразделений по борьбе с организованной преступностью.
Называя вещи своими именами, объектом этой деятельности все чаще
становятся политически активные граждане, попавшие, как они
утверждают, в некие "проскрипционные списки". В своих многочисленных
обращениях к Уполномоченному эти граждане сообщают о контроле за их
передвижением, о доставлении в милицию для "профилактических бесед" и
просто о произвольных задержаниях без составления протокола. Органы
прокуратуры и внутренних дел, проверив по просьбе Уполномоченного эти
обращения, как правило, констатируют отсутствие в действиях борцов с
экстремизмом каких-либо нарушений. Отнюдь не пытаясь усомниться в
добросовестности таких заключений, Уполномоченный не может в то же
время не предупредить: сообщения о таких действиях должны проверяться
тщательно и объективно.
Завершая поднятую тему, Уполномоченный хотел бы обратить внимание
на распространенную практику задержания подозреваемых в "экстремизме"
граждан под предлогом совершения ими административных правонарушений,
таких как переход улицы в неположенном месте, грубая брань и т.д.
Задержания эти обычно проводятся сотрудниками подразделений по борьбе
с экстремизмом, что в высшей степени необычно. Главное же в данном
случае в том, что, используя административное законодательство, не
основанное на состязательном принципе, сотрудники подразделений по
борьбе с экстремизмом фактически лишают задержанных граждан
возможности отстаивать свои права.
Квалификация того или иного высказывания как "экстремистского"
относится к исключительной компетенции суда. И здесь суду, конечно, не
обойтись без помощи экспертов. В этой связи, однако, нередко возникают
две проблемы - профессиональной пригодности и объективности самих
экспертов, а также явно чрезмерной готовности судов рассматривать
экспертное заключение как некую новую "царицу доказательств".
В мае отчетного года заместитель прокурора г. Новороссийска вынес
руководителю автономной некоммерческой организации (АНО)
"Новороссийский комитет по правам человека" предупреждение о
недопустимости экстремистской деятельности. В сентябре того же года
уже прокурор г. Новороссийска обратился в суд с иском о признании
вышеназванной организации экстремистской и о ее ликвидации.
Признаки экстремизма прокуратура нашла в лозунге "Свободу не
дают, свободу берут", использованном на одном из организованных
новороссийским комитетом публичных мероприятий. Фотография плаката с
этим лозунгом была направлена прокуратурой "для исследования с позиции
права и юридических наук, политики и философии" двум экспертам -
кандидату философских наук и психологу без ученой степени.
Эксперт-философ провел исследование с помощью "логического
анализа, философских выводов и категорий, а также исторических
свидетельств деятельности ЦРУ США". Эксперт пришел к выводу о том, что
исследованный лозунг служит интересам врагов России, которые
продолжают выполнять "пресловутый "План Алена Даллеса" от 18 августа
1948 г.". Эксперт-психолог усмотрела в исследованном лозунге
"побуждение к активному противостоянию деятельности органов власти".
Оба эксперта были едины в том, что "призыв "брать свободу" означает
приоритет прав личности над государством".
Скорее всего, в силу своей не вполне высокой квалификации
эксперты никогда не слышали о том, что ст. 2 Конституции Российской
Федерации провозглашает "человека, его права и свободы высшей
ценностью" нашего государства. Эксперт-философ не знал также и о том,
что так называемый "План Даллеса" давно признан фальшивкой всеми
мало-мальски серьезными историками.
Все это, впрочем, не помешало суду принять оба заключения
высокоученых экспертов.
У этой трагикомической истории оказался благополучный конец.
Столкнувшись с массовыми протестами и критикой в свой адрес со стороны
правозащитного сообщества, суд не захотел, надо полагать, выставлять
себя на посмешище и счел за благо отклонить иск городской прокуратуры,
хотя и по формальным основаниям. Вопрос же о качестве экспертизы и об
удивительной доверчивости прокуроров к ее выводам так и остался без
внятного ответа.
|
Фрагмент документа "ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2009 ГОД ПРАВА - НЕ ДАЮТ, ПРАВА - БЕРУТ".