Фрагмент документа "О МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЯХ СУБЪЕКТАМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЯМ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ".
2.7. Другие виды финансовой помощи
В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской
Федерации в составе бюджета субъекта Российской Федерации могут быть
созданы фонд муниципального развития, фонд софинансирования социальных
расходов. Кроме того, из регионального бюджета могут предоставляться
бюджетные кредиты.
В отношении муниципальных районов установлено, что межбюджетные
трансферты из местных бюджетов могут предоставляться в иных формах,
что также подразумевает возможность использования этих инструментов
оказания финансовой помощи.
Ниже представлены общие рекомендации по формированию и
распределению данных средств на субнациональном уровне.
2.7.1. Фонд муниципального развития
Основное назначение данного фонда - способствовать
социально-экономическому развитию, повышению обеспеченности населения
объектами социальной и инженерной инфраструктуры.
Переход при распределении средств на выравнивание бюджетной
обеспеченности от метода "прямого счета", используемого при оценке
бюджетных расходов, к оценке расходных обязательств на основе
контингента потребителей бюджетных услуг подразумевает усиление роли
механизмов выравнивания обеспеченности нижестоящих бюджетов объектами
социальной и инженерной инфраструктуры.
При этом важно отметить, что, поскольку вопросы развития объектов
социальной и инженерной инфраструктуры для решения вопросов,
относящихся к полномочиям органов местного самоуправления, должны
решаться в первую очередь за счет собственных средств муниципалитетов,
при распределении средств фонда муниципального развития (ФМР)
целесообразно учитывать не только уровень обеспеченности граждан
объектами социальной сферы, но и уровень бюджетной обеспеченности.
Распределение средств ФМР может основываться как по формуле,
общей для всех муниципальных образований, так и на основе процедур
конкурсного отбора инвестиционных проектов (программ) муниципальных
образований. Возможна также комбинация этих методов.
Можно выделить следующие общие принципы предоставления субсидий
из ФМР:
1. Соответствие целей и задач ФМР приоритетам среднесрочной
программы социально-экономического развития субъекта Российской
Федерации в части поддержки социальной и инженерной инфраструктуры
муниципальных образований.
2. Осуществление целевой поддержки капитальных вложений в
социальную и инженерную инфраструктуру на условиях софинансирования из
бюджетов муниципальных образований.
3. Осуществление мониторинга, контроля и оценки эффективности
расходования средств ФМР.
Кроме того, рекомендуемым условием предоставления субсидии
является соблюдение муниципальными образованиями требований к
организации инвестиционного процесса, включая наличие инвестиционного
проекта (программы).
Расчет субсидии из ФМР по формуле
В случае использования формульного подхода размер субсидии из ФМР
может рассчитываться следующим образом:
ФМР = ФМР x П / П,
i i
где:
ФМР - объем средств из фонда муниципального развития
i
муниципальному образованию i;
ФМР - общий объем средств фонда муниципального развития;
П - расчетный объем потребности муниципального образования i в
i
инвестиционной финансовой помощи;
П - расчетный объем потребности всех муниципальных образований в
инвестиционной финансовой помощи.
Расчетный объем потребности муниципального образования
определяется по следующей формуле:
П = (О x КСН - О ) x С x КРП x Н / БО ,
i п i i i i i
где:
О - средний показатель уровня потребности в определенных объектах
п
социальной и инженерной инфраструктуры в муниципальных образованиях (в
расчете на одного жителя или потребителя соответствующих бюджетных
услуг);
О - показатель уровня обеспеченности в определенных объектах
i
социальной и инженерной инфраструктуры в i-ом муниципальном
образовании (в расчете на одного жителя или потребителя
соответствующих бюджетных услуг);
КСН - поправочный коэффициент структуры населения i-го
i
муниципального образования, отражающий объективные различия в
потребности определенного количества объектов социальной и инженерной
инфраструктуры в муниципальных образованиях в расчете на одного
потребителя;
КРП - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го
i
муниципального образования, отражающий объективные различия в
стоимости создания единицы соответствующих объектов социальной и
инженерной инфраструктуры;
С - средняя стоимость создания единицы соответствующих объектов
социальной и инженерной инфраструктуры;
Н - численность постоянного населения i-го муниципального
i
образования;
БО - уровень бюджетной обеспеченности i-го муниципального
i
образования после распределения средств на выравнивание бюджетной
обеспеченности.
При этом возможно ограничить состав получателей средств ФМР
только муниципальными образованиями с бюджетной обеспеченностью ниже
установленного уровня, ввиду того, что высокообеспеченные
муниципалитеты имеют возможность решения задачи по развитию
собственной социальной и инженерной инфраструктуры за счет собственных
средств.
В качестве показателя уровня обеспеченности в определенных
объектах социальной и инженерной инфраструктуры в муниципальном
образовании можно использовать следующие показатели, относящиеся к
определенной отрасли, например количество однотипных объектов
социальной инфраструктуры в расчете на 1 пользователя этими объектами.
Поправочный коэффициент структуры населения учитывает факторы,
влияющие на различия в потребности определенного количества объектов
социальной и инженерной инфраструктуры в расчете на одного
потребителя. К таким факторам можно отнести, например, фактор экономии
от масштаба, состоящий в том, что потребность в определенных объектах
социальной и инженерной инфраструктуры не пропорциональна численности
населения или потребителей бюджетных услуг. Например, если два
муниципальных образования в 10 раз отличаются по численности
населения, то это вовсе не означает, что расходные потребности (при
прочих равных условиях) на строительство больницы тоже будут
отличаться в 10 раз. Другим примером таких факторов является уровень
урбанизации муниципального образования. В этом случае можно
предусмотреть различные потребности в обеспеченности объектами ЖКХ
городского и сельского населения.
Использование данной формулы позволяет распределить средства ФМР
пропорционально недостающей душевой потребности в определенных
объектах социальной и инженерной инфраструктуры с учетом уровня
бюджетной обеспеченности муниципальных образований после распределения
средств фондов выравнивания их бюджетной обеспеченности.
Заявительный принцип участия в получении инвестиционной
финансовой помощи
В ситуации, когда затруднен выбор критерия выравнивания
потребности в инфраструктурных объектах и (или) оценки недостающей
потребности в них муниципальных образований, целесообразным может быть
распределение средств ФМР на основе формализованных процедур
конкурсного отбора инвестиционных проектов (программ) муниципальных
образований.
Инвестиционные субсидии, помогая муниципальному образованию
решать задачи развития его социальной и инженерной инфраструктуры и
выравнивания уровня его социально-экономического развития,
одновременно содействуют формированию инвестиционного бюджета
муниципальных образований в соответствии с инвестиционной стратегией
субъекта Российской Федерации.
Предоставление права на участие в конкурсе значительному
количеству муниципальных образований не препятствуют установлению
процедур отбора муниципальных образований по критериям нуждаемости,
предшествующим конкурсу инвестиционных проектов (программ), что может
быть важным для субъекта Российской Федерации в условиях острых
бюджетных ограничений. В то же время отказ от этой процедуры
существенно упрощает систему отбора претендентов. Она становится более
прозрачной и объективной, поскольку снимаются спорные моменты,
связанные с применением оценок уровня развития и критериев
нуждаемости.
Заявительный принцип означает, что муниципальные образования,
выражающие желание участвовать в конкурсе на получение средств ФМР,
должны в указанные сроки направить в уполномоченный орган субъекта
Российской Федерации заявку с приложением примерно следующего пакета
документов:
- бизнес-план инвестиционного проекта (программы);
- технико-экономическое обоснование инвестиционного проекта, его
проектно-сметную документацию;
- документы, подтверждающие наличие необходимых ресурсов либо
возможность их приобретения для реализации проекта (договора поставки,
подряда, правоустанавливающие документы на земельный участок, на
котором предполагается осуществить реализацию проекта, и др.).
Важно установить четкие и подробные критерии, удовлетворение
которым должно давать право муниципальному образованию на получение
субсидии. В составе этих критериев могут быть требования к видам
объектов (например, отказ от софинансирования иных объектов, за
исключением школ, больниц, библиотек, дорог муниципального значения) в
соответствии с приоритетами социально-экономической политики субъекта
Российской Федерации, требования к минимальному уровню
платежеспособности муниципального образования, другие условия.
Пакет документов может также включать заполненные муниципальными
образованиями информационные формы, позволяющие провести мониторинг их
платежеспособности и качества управления муниципальными финансами,
если субъект Российской Федерации принимает решение о проведении
данной процедуры до собственно конкурса инвестиционных проектов
(программ).
Проведение этого мониторинга позволяет отсеять те муниципальные
образования, которые не удовлетворяют установленным минимальным
пороговым значениям платежеспособности и качества управления
муниципальными финансами, что способствует снижению риска невыполнения
проекта (программы) в случае прекращения финансирования из бюджетов
муниципального образования, а также в случае невыполнения ими
обязательств по обслуживанию и погашению долга по привлеченным на эти
цели заемным средствам. Кроме того, осуществляя отбор муниципальных
образований по этим критериям, региональные власти могут стимулировать
муниципальные образования к повышению эффективности управления
муниципальными финансами. Количество и состав индикаторов, включаемых
в эти информационные формы, могут выбираться субъектами Федерации на
основе наиболее объективных и доступных им данных, позволяющих сделать
оценки платежеспособности и качества управления финансами
муниципальных образований с учетом типа муниципального образования.
Для разработки процедур мониторинга муниципальных финансов и отбора
муниципальных образований по этим критериям субъекты РФ могут
воспользоваться методикой комплексной оценки платежеспособности и
качества управления финансами субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований Минфина России.
Методические рекомендации органам государственной власти
субъектов Российской Федерации по процедурам предварительного отбора
муниципальных образований для участия в конкурсе программ (проектов)
на софинансирование из фонда муниципального развития приведены в
Приложении 4.
2.7.2. Фонд софинансирования социальных расходов
Основное назначение данного фонда - содействие и поддержка
социально значимых мероприятий, относящихся к полномочиям органов
местного самоуправления, путем софинансирования за счет средств
бюджета субъекта Российской Федерации с учетом выполнения получателями
рекомендуемых стандартов предоставления определенных бюджетных услуг.
В условиях повышения самостоятельности органов местного
самоуправления в части осуществления полномочий по решению вопросов
местного значения существенно возрастает роль мероприятий (не
административных, а стимулирующих) по повышению заинтересованности
органов местного самоуправления в проведении бюджетной политики,
согласующейся с приоритетами, установленными на региональном уровне.
Данную функцию может выполнять фонд софинансирования социальных
расходов (ФССР).
При распределении средств указанного фонда рекомендуется
учитывать уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований,
а также выполнение органами местного самоуправления определенных
условий.
В самом общем виде формула распределения средств регионального
ФССР (в части софинансирования одного определенного приоритетного вида
расходов) может выглядеть следующим образом:
ФССР = ФССР x КРП x (П / П),
i i i
где:
ФССР - размер средств из фонда софинансирования социальных
i
расходов i-ому муниципальному образованию;
ФССР - общий размер фонда софинансирования социальных расходов;
КРП - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го
i
муниципального образования, отражающий объективные различия в
стоимости предоставления данным муниципальным образованием
соответствующих бюджетных услуг в расчете на одного потребителя, а
также соответствие политики муниципального образования региональным
приоритетам;
П - численность потребителей соответствующих бюджетных услуг в
i
i-ом муниципальном образовании;
П - численность потребителей соответствующих бюджетных услуг в
муниципальных образованиях, получающих субсидии из фонда
софинансирования социальных расходов.
Общий размер ФССР определяется исходя из желаемого уровня
софинансирования соответствующих видов социальных расходов. Для
каждого из приоритетных видов расходов, софинансируемых из данного
фонда, этот уровень примерно равен отношению части фонда, направляемой
на софинансирование соответствующего вида расходов, и прогнозируемого
объема расходов местных бюджетов на реализацию собственных полномочий
по этому направлению. Чем выше уровень софинансирования, тем выше
заинтересованность органов местного самоуправления следовать
приоритетам региональной бюджетной политики.
Поправочный коэффициент расходных потребностей учитывает факторы,
влияющие на стоимость предоставления бюджетных услуг одному
потребителю этих услуг, и может рассчитываться по следующей формуле:
уд уд
КРП = (Н x КС x КС / БО ) / SUM (КС x КС x Н / БО ),
i i i i i i i i i
где:
КРП - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го
i
муниципального образования;
уд
КС - коэффициент удорожания стоимости предоставления бюджетных
i
услуг i-го муниципального образования, рассчитываемый по формуле,
аналогичной формуле расчета корректирующего коэффициента бюджетных
расходов в методике распределения регионального фонда финансовой
поддержки поселений (п. 2.4.2);
КС - коэффициент соответствия i-го муниципального образования
i
установленным приоритетам бюджетной политики;
БО - уровень бюджетной обеспеченности i-го муниципального
i
образования после распределения средств на выравнивание бюджетной
обеспеченности;
Н - численность постоянного населения i-го муниципального
i
образования.
Если степень выравнивания уровня бюджетной обеспеченности
муниципальных образований достаточно высока, то при определении
относительного уровня софинансирования социальных расходов можно
ограничиться только коэффициентом соответствия муниципального
образования установленным приоритетам бюджетной политики.
Если, напротив, степень выравнивая бюджетной обеспеченности
невелика, то установление относительного уровня софинансирования в
обратной зависимости от уровня бюджетной обеспеченности муниципальных
образований позволит обеспечить дополнительное выравнивание финансовых
возможностей органов местного самоуправления исполнять свои полномочия
по решению вопросов местного значения, отнесенных к приоритетным.
Коэффициент соответствия приоритетам бюджетной политики
показывает, в какой степени бюджетная политика (или результаты ее
проведения) муниципального образования соответствует определенным
стандартам, установленным субъектом Российской Федерации в качестве
рекомендуемых. В качестве таких стандартов могут быть приняты как
объем финансирования приоритетных видов расходов, так и показатели,
отражающие количество и качество предоставления соответствующих
бюджетных услуг. Например, для софинансирования расходов на
жилищно-коммунальное хозяйство можно использовать показатель
соблюдения региональных стандартов оплаты жилищно-коммунальных услуг,
для общего образования - охват соответствующих групп населения
образовательными услугами и так далее. При этом большее соответствие
приоритетам должно приводить к увеличению уровня софинансирования, то
есть росту финансовой помощи. И наоборот.
В качестве потребителей бюджетных услуг может выступать как все
население муниципального образования, так и отдельные категории
населения (дети дошкольного и школьного возраста, люди старше
трудоспособного возраста и т.д.).
В целях создания дополнительных гарантий фактического
финансирования муниципальным образованием своей доли софинансирования
по соответствующему приоритетному направлению можно ввести
дополнительные условия предоставления средств из ФССР, а именно:
- утверждение решением о бюджете муниципального образования на
очередной финансовый год определенного объема расходов местного
бюджета на финансирование приоритетных направлений за счет собственных
средств бюджета муниципального образования (за исключением субсидий из
ФССР), соответствующего;
- фактическое осуществление из местного бюджета в очередной
финансовом году расходов на соответствующие приоритетные направления.
2.7.3. Фонд реформирования муниципальных финансов
Бюджетный кодекс предусматривает возможность формирования в
составе региональных бюджетов также иных фондов дотаций и субсидий в
пределах 10 процентов от общего объема финансовой помощи местным
бюджетам. Одним из таких инструментов дополнительной финансовой
поддержки может быть фонд реформирования муниципальных образований
(далее - ФРМО), основной задачей которого является стимулирование
эффективного управления местными финансами по установленным субъектом
РФ направлениям. В качестве таких направлений могут быть:
- совершенствование бюджета и бюджетного процесса путем повышения
обоснованности и точности бюджетного планирования, сокращения
количества пересмотров параметров бюджета, обеспечения прозрачности
бюджетного процесса;
- развитие налоговой и доходной базы местных бюджетов, в том
числе: разработка комплекса мероприятий по повышению налогового
потенциала; разработка и осуществление мер по сокращению налоговой
недоимки, в том числе за счет банкротства должников бюджета; повышение
доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной
собственности, учет доходов (прибыли) муниципальных унитарных
предприятий;
- совершенствование управления муниципальным долгом: организация
учета совокупного муниципального долга; соблюдение параметров дефицита
бюджета, долговой нагрузки, предельного объема расходов на
обслуживание муниципального долга;
- повышение качества управления бюджетными расходами, проведение
паспортизации муниципальных услуг, учет соотношения "цена - качество"
бюджетных услуг, реструктуризация бюджетной сети, развитие системы
муниципального заказа и закупок на конкурсной основе;
- повышение эффективности преобразований в жилищно-коммунальной
сфере путем соблюдения региональных стандартов стоимости
жилищно-коммунальных услуг и их оплаты населением, улучшения работы
жилищных организаций, использования экономически обоснованных
нормативов, учитывающих затраты и рентабельность, повышения
эффективности тарифной политики, проводимой в муниципальном
образовании, и деятельности его ресурсоснабжающих предприятий с точки
зрения поддержания муниципального жилищного фонда и муниципальной
инженерной инфраструктуры в надлежащем техническом состоянии и их
дальнейшего развития;
- повышение качества управления муниципальной собственностью за
счет разработки и реализации среднесрочной стратегии управления
муниципальной собственностью; разработки и применения критериев оценки
эффективности управления и использования муниципальной собственности,
инвентаризации и ведения учета (кадастров) земельных участков,
объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности,
внедрения системы оценки имущества физических лиц на рыночной основе.
Средства данного фонда могут предоставляться муниципальным
образованиям, успешно прошедшим конкурс собственных программ
реформирования и обеспечившим их реализацию.
В целях создания фонда реформирования муниципальных финансов
потребуется утверждение положений о нем в законе субъекта Российской
Федерации. В указанном законе рекомендуется установить порядок
определения размера данного фонда, порядок проведения конкурса
программ реформирования муниципальных финансов, порядок расчета и
условия предоставления субсидий, а также требования к муниципальным
образованиям - потенциальным получателям средств ФРМФ.
Участвующие в конкурсе программ реформирования муниципальные
образования предоставляют свои программы на рассмотрение конкурсной
комиссии в установленный срок и по установленной форме. По результатам
конкурса муниципальные образования, программы реформирования которых
имеют наилучшие итоговые показатели, получают право на получение
средств ФРМФ. Однако при этом рекомендуется установить правило
предоставления субсидии только после выполнения программы либо ее
этапа.
Оценка выполнения программы реформирования может производиться
путем соотнесения фактического показателя прироста уровня управления
муниципальными финансами с целевым показателем, заложенным в самой
программе.
Средства ФРМФ рекомендуется распределять по результатам конкурса
программ между муниципальными образованиями с учетом численности
постоянного населения и пропорционально итоговым показателям оценки
программ реформирования.
При проведении конкурса необходимы:
- информирование органов местного самоуправления о порядке и
сроках проведения конкурса на получение субсидий из фонда
реформирования муниципальных финансов;
- разработка требований к проведению конкурса (разработка порядка
и формы представления документации, порядка объявления результатов
конкурса, порядка представления отчетов о выполнении программ
реформирования и ее отдельных этапов);
- разработка методики оценки программ реформирования и ее
выполнения этапов, а также оценки отчетов об исполнении плана
использования субсидий;
- анализ представленных программ реформирования и оценка их
эффективности;
- вынесение решений о победе в конкурсе на получение субсидий из
фонда реформирования муниципальных финансов, а также о принятии
программ реформирования к финансированию (либо об отказе в ее
принятии);
- представление вынесенных конкурсной комиссией решений на
утверждение губернатору (высшему органу исполнительной власти)
субъекта Российской Федерации.
|
Фрагмент документа "О МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЯХ СУБЪЕКТАМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЯМ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ".