сконцентрированы на реформировании и дальнейшем совершенствовании
системы рефинансирования коммерческих банков, а также полном
исключении кредитов Центрального банка Российской Федерации из круга
источников финансирования дефицита государственного бюджета.
Одновременно весь объем прямых кредитов Центрального банка Российской
Федерации Правительству Российской Федерации, не погашенных на момент
конвертирования, будет преобразован в средней долгосрочные купонные
облигации с процентной ставкой.
Рост денежной базы и предложения денег будут определяться
политикой Центрального банка Российской Федерации по предоставлению
кредитов коммерческим банкам, операциями Центрального банка Российской
Федерации с государственными ценными бумагами на открытом рынке, а
также покупкой и продажей валюты Центральным банком Российской
Федерации на валютных рынках. Для контроля за ростом денежной массы
будут установлены предельные размеры чистых внутренних активов
кредитно-денежных органов.
Развивая инструментарий кредитно-денежного регулирования,
Центральный банк Российской Федерации будет исходить из недопустимости
дифференцированного применения основных рычагов кредитно-денежной
политики по регионам (ставка рефинансирования, лимиты кредитования,
определение приоритетных сфер деятельности и предельной маржи по
кредитам банка, установление резервных требований). Регионализация
определения данных позиций по территориальным управлениям и
национальным банкам республик означала бы полную потерю контроля за
эмиссией и отказ от принципа единства кредитно-денежной политики.
Деятельность Банка России в 1995-1997 годах будет направлена на
достижение следующих задач:
* обеспечение стабильной покупательной способности национальной
денежной единицы;
* поддержание стабильности банковской системы, осуществление
надзора и инспектирования коммерческих банков, выполнение роли
кредитора последней инстанции для коммерческих банков;
* обеспечение функционирования общедоступной для коммерческих
банков системы платежей в национальном масштабе.
С укреплением позиций национальной валюты в указанный период
активизируется процесс вытеснения иностранной валюты из внутреннего
обращения. Будет изжито декларирование цен в иностранной валюте во
внутреннем обороте, розничная торговля полностью перейдет на расчеты в
рублях, включая безналичные расчеты и расчеты по международным
пластиковым картам, перечень разрешенных случаев расчетов в
иностранной валюте между резидентами будет повергнут радикальному
сокращению.
3.5. Платежный баланс и укрепление национальной валюты
Основные особенности валютно-финансового положения Российской
Федерации заключаются в том, что при положительном сальдо торгового
баланса государство не в состоянии пока обслуживать внешний долг в
полном объеме, при огромных потребностях страны в инвестициях частный
капитал предпочитает пока инвестировать в зарубежные, причем
преимущественно краткосрочные, активы.
Динамика платежного баланса Российской Федерации в 1992-1994
годах характеризовалась следующими тенденциями:
* росло положительное сальдо торгового баланса по
зарегистрированным операциям, достигнув в 1994 году почти 20
млрд.долларов США. В то же время, по оценкам Государственного комитета
Российской Федерации по статистике и Государственного таможенного
комитета Российской Федерации, незарегистрированный импорт превысил 10
млрд. долларов США, в том числе за счет внешнеторговой деятельности
физических лиц - 8 млрд. долларов США;
* в связи с увеличением в соответствии с графиком платежей
процентов по внешнему долгу росло отрицательное сальдо как баланса
услуг, так и баланса движения капиталов (за счет увеличения
амортизационных платежей в соответствии с графиком обслуживания
внешнего долга и увеличения оттока краткосрочных активов, прежде всего
из-за увеличения остатков на валютных счетах коммерческих банков и
ввоза наличной валюты);
* объем прямых иностранных инвестиций оказался незначительным для
улучшения структуры платежного баланса;
* объем официальных международных резервов испытывал достаточно
резкие колебания на протяжении всего периода реформ, но в целом
оставался на относительно невысоком уровне, что не позволяло
достаточно эффективно проводить валютную политику;
* фактические платежи по обслуживанию внешнего долга не
соответствовали графику и осуществлялись исходя из существовавших
бюджетных ограничений. Это вело к увеличению просроченных платежей и
соответственно внешнего долга страны.
Внешняя задолженность Российской Федерации стала серьезным
ограничителем развития не только внешнеэкономических связей страны, но
и экономики в целом. В результате переговоров по задолженности в
рамках Парижского клуба удалось существенно снизить нагрузку на бюджет
в 1993-1994 годах. Однако без достижения многолетней реструктуризации
внешнего долга проблема бюджетных ограничений встанет в 1995-1997
годах в еще более жесткой форме. Это означает, что уже начиная с 1995
года на погашение долгов придется направлять ощутимую часть
национального дохода.
Политика в части внешнего долга должна исходить из необходимости
обеспечения платежей по долгам в полном объеме. С этой целью
Правительство Российской Федерации намерено разработать вместе с
кредиторами новый подход, позволяющий обеспечить адекватное решение
проблемы долга в среднесрочной перспективе.
Основная цель - добиться многолетней реструктуризации внешнего
долга на переговорах с Парижским клубом и максимально благоприятных
условий - с Лондонским клубом.
Недопустима дискриминация частных кредиторов по сравнению с
официальными, так как это увязано с вопросом привлечения прямых
иностранных инвестиций. Проблему коммерческой задолженности необходимо
решать, используя все возможные способы, включая погашение со
скидками, а также конвертацию задолженности по схеме "долг-акции" или
"долг-прямые инвестиции".
Политика внешних заимствований будет строиться на следующих
принципах:
* начиная с 1996 года в целом должен быть взят курс на сокращение
объема внешних заимствований;
* преимущественная ориентация на заимствования у международных
финансовых организаций и из других источников финансирования с
льготными условиями кредитования;
* сокращение привлечения связанных кредитов под гарантии
Правительства Российской Федерации;
* стимулирование частных кредитов без правительственных гарантий;
* соотношение между платежами по внешнему долгу и привлечением
новых кредитов под гарантии Правительства Российской Федерации не
должно вести к ухудшению относительных показателей внешней
задолженности (долг/валовой внутренний продукт,долг/экспорт и другие).
При определении основных направлений и инструментов воздействия
на платежный баланс страны в условиях отмены количественных
ограничений по экспорту одним из ключевых параметров становится
валютный курс. Повышение реального рыночного валютного курса рубля в
результате либерализации внешних экономических связей наблюдается с
1992 года. К концу 1994 года по сравнению с декабрем 1991 года он
вырос более чем в 30 раз, в том числе в 1992 году - в 8,8 раза, в 1993
году - в 3,1 раза и в 1994 году - на 15 процентов. Соответственно
упала эффективность экспортных операций и возросла эффективность
импортных операций, в результате чего возникла тенденция к сокращению
положительного сальдо торгового баланса. Поэтому немаловажное значение
с точки зрения состояния платежного баланса и валютного курса в
среднесрочной перспективе приобретает регулирование импорта с помощью
тарифных и нетарифных инструментов.
Таким образом, задачи экономической политики в сфере
регулирования платежного баланса в среднесрочной перспективе до 1997
года сводятся к следующему:
* достижение договоренностей о многолетней реструктуризации
внешнего долга в целях сглаживания пика платежей и переноса его на
период экономического роста после 1998 года;
* проведение комплекса экономических мероприятий в валютной сфере
в целях прекращения "долларизации" экономики и уменьшения
краткосрочных капиталов по легальным и нелегальным каналам;
* обеспечение благоприятного инвестиционного климата в целях
стимулирования притока прямых и "портфельных" инвестиций;
* поддержание положительного сальдо торгового баланса;
* усиление таможенного и валютного контроля;
* совершенствование статистики платежного баланса.
РАЗДЕЛ 4. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ
На втором этапе реформы институциональные преобразования остаются
ключевым звеном реформирования российской экономики.
Теперь это будут большей частью не крупномасштабные меры,
способные принести быстрый эффект и вызвать резонанс во всем обществе,
но скорее кропотливая повседневная работа, лишь постепенно ведущая к
формированию полноценных институтов рыночной экономики и накоплению
позитивных результатов. Тем не менее именно осуществление
институциональных преобразований определяет основное содержание
проводимых реформ.
Если на первом этапе реформы, завершившемся 1 июля 1994 г., в
центре институциональных изменений находился процесс массовой
приватизации с применением приватизационных чеков, то на втором этапе
реформ преобразования будут осуществляться более широким фронтом по
следующим основным направлениям:
* укрепление законности и правопорядка, а также основных
институтов государственной власти;
* осуществление второго этапа приватизации;
* завершение реформы государственных предприятий;
* регулирование процессов оздоровления и банкротства предприятий,
решение проблемы неплатежей;
* развитие рынка ценных бумаг и формирование системы его
регулирования;
* дальнейшее развитие банковской системы;
* поддержка предпринимательства;
* активизация антимонопольной политики и формирование
конкурентной среды.
4.1. Укрепление законности и институтов государственной власти в
экономической сфере
Укрепление законности и правопорядка во взаимоотношениях
хозяйственных партнеров, а также основных институтов государственной
власти в сфере экономики - главный фронт институциональных
преобразований на 1995-1997 годы.
В процессе перехода к рыночной экономике, а также при распаде
СССР основные структуры и формы контроля экономики, присущие
планово-распределительной системе, были демонтированы, а институты
государственной власти серьезно ослаблены. За последние три года
осуществлены серьезные меры по преодолению образовавшегося правового и
организационного вакуума, по формированию правовых и
государственно-властных институтов, необходимых для функционирования
рыночной экономики. Однако на этом пути были сделаны лишь первые шаги.
Сохраняются, а порой и усиливаются явления беззакония, коррупции,
организованной преступности в масштабах, ставящих под угрозу будущее
страны.
В ближайшие годы, в сущности, будет решаться вопрос, какой станет
в России рыночная экономика: эффективной, как в развитых странах, или
же ее развитие пойдет по пути преобладающего влияния групповых
интересов, недоступных силе закона и препятствующих развитию страны.
Рыночная экономика может продемонстрировать свою эффективность,
обеспечить благосостояние граждан и укрепление позиций страны в мире
только при том условии, что в ней существуют и действуют стабильные
"правила игры", соблюдаемые всеми и благоприятствующие деловой
активности.
В предстоящие три года Правительство Российской Федерации считает
одной из главных своих задач добиться перелома в этой области.
В настоящее время приняты Федеральная программа по борьбе с
преступностью, на реализацию которой предусмотрено выделение
значительных средств (свыше 1 трлн.рублей) из федерального бюджета на
1995 год, и ряд указов Президента Российской Федерации, что уже сейчас
дает возможность осуществлять решительные меры в этой сфере.
Предстоит выполнить большую работу по совершенствованию
гражданского и уголовного законодательства, реформированию судебной
системы.
В целях развития правопорядка и усиления правовой защиты
участников рынка необходимы скорейшая разработка и внесение в
Государственную Думу Федерального Собрания следующих основополагающих
законопроектов: второй части Гражданского кодекса Российской Федерации
и закона о введении ее в действие; Гражданского процессуального
кодекса Российской Федерации и закона о введении его в действие;
законов об обществах с ограниченной ответственностью, о
производственных кооперативах, о государственной регистрации
юридических лиц, недвижимости и сделок с ней, предусмотренных частью
первой Гражданского кодекса Российской Федерации, закона о
бухгалтерском учете и других законов, определяющих правовые основы
рыночных отношений.
Одной из важнейших мер правового характера станет в указанный
период принятие законодательного акта об ответственности за
легализацию доходов от преступной деятельности, как необходимой меры
для обеспечения экономической безопасности Российской Федерации и
предотвращения сращивания преступного мира с легальным бизнесом.
Принятие такого закона, а также присоединение Российской Федерации к
Страсбургской Конвенции 1990 года "Об отмывании денег, выявлении,
аресте и конфискации обнаруженных средств, добытых преступным путем"
поднимут на качественно иной уровень действия по обнаружению
преступных капиталов, перемещающихся за границу. При этом откроются
пути к заключению соглашений об обмене необходимой информацией с
соответствующими контрольными органами зарубежных стран.
В целях укрепления институтов государственной власти должны быть
также разработаны проекты Кодекса Российской Федерации об
административных нарушениях, законов об иммунитете государства и
собственности государства, об исполнительном производстве, о судебных
приставах, о третейских судах в Российской Федерации, о
государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и
контролирующих органов, о внесении изменений и дополнений в Закон
Российской Федерации "О государственной пошлине".
Исходя из конституционного принципа единства системы
исполнительной власти в Российской Федерации будут определены формы
участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в
реализации принадлежащего Правительству Российской Федерации права
законодательной инициативы по вопросам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов.
Одним из основных условий создания правового государства является
повышение эффективности работы судебной системы. Это обстоятельство
является решающим как для защиты прав граждан, так и для развития
рыночных отношений в экономике. Динамика социально-экономических
преобразований в обществе требует проведения в 1995-1997 годах реформы
судебной системы, предусматривающей, в частности, более четкое
разделение гражданского и уголовного судопроизводства (в том числе с
созданием специализированных судов по отдельным категориям дел),
введение института мировых судей, оперативно рассматривающих в первой
инстанции дела об административных правонарушениях, уголовные дела с
незначительными сроками наказания. В рамках совершенствования
процессуального законодательства получат дальнейшее развитие различные
формы правовой защиты граждан и юридических лиц, в том числе будут
созданы дополнительные условия для реализации принципа
состязательности в судопроизводстве.
Предусматриваются участие граждан в отправлении правосудия в
качестве присяжных заседателей и придание ему большей гласности.
Реформа должна исходить из принципа единства судебной системы,
независимо от компетенции различных судебных органов, что будет
достигаться в первую очередь с помощью развития системы надзора за
деятельностью судов со стороны высших органов судебной власти,
укрепления статуса судей.
Будет повышена роль органов юстиции по координации
законотворческой деятельности, правовому обеспечению судебной и
экономической реформ, усилению борьбы с преступностью, кадровому и
организационному обеспечению деятельности судебной власти, регистрации
юридических лиц и недвижимости, исполнению решений судов и других
государственных органов.
Получат дополнительное развитие функции прокуратуры как органа,
выступающего в защиту общественных интересов и нарушенных прав
граждан, при одновременном сокращении несвойственных ей функций,
унаследованных от ранее существовавшего правопорядка.
Правительство Российской Федерации предполагает разработать
конкретные меры по обеспечению загрузки производственных мощностей
предприятий уголовно-исполнительной системы, эффективной трудовой
занятости осужденных.
Правительство Российской Федерации намерено проводить дальнейшее
совершенствование и укрепление централизованной системы
Государственной налоговой службы Российской Федерации, осуществляющей
контроль за соблюдением налогового законодательства, правильностью
исчисления и полнотой поступлений налогов и других обязательных
платежей в бюджетную систему Российской Федерации.
В 1994 году налоговыми органами было мобилизовано в бюджетную
систему более 135 трлн.рублей (включая поступления в валюте), в том
числе в федеральный бюджет - более 48 трлн.рублей. Однако из-за
усугубившейся проблемы неплатежей в народном хозяйстве не
представилось возможным обеспечить поступление в федеральный бюджет
почти четверти исчисленных платежей. Значительное недопоступление
налогов наряду с такими объективными факторами, как уменьшение объема
валового внутреннего продукта, фактическое снижение уровня инфляции,
двукратное по сравнению с предыдущим годом снижение рентабельности в
промышленности, рост количества убыточных предприятий, явилось также
следствием многочисленных фактов сокрытия доходов и уклонения от
налогообложения (из-за чего недопоступило более 4 трлн.рублей).
В этой связи Правительство Российской Федерации намерено
осуществить комплекс мер по следующим основным направлениям:
* повышение эффективности контроля налоговых органов за
соблюдением налогового и валютного законодательства за счет более
полного выявления хозяйствующих субъектов, уклоняющихся от постановки
на налоговый учет и уплаты налогов, допускающих сокрытие доходов,
путем расширения практики проведения массовых документальных проверок
совместных предприятий, в том числе иностранных юридических лиц (в
первую очередь, экспортирующих стратегические сырьевые товары, занятых
производством спирта и отпуском его коммерческим структурам,
реализующим товары за валюту), и других крупных налогоплательщиков;
* введение в качестве первоочередной меры обязательного
применения во всех платежно-расчетных документах идентификационных
номеров, присваиваемых налоговыми органами каждому хозяйствующему
субъекту-налогоплательщику, в целях пресечения фактов совершения
финансовых операций без постановки на налоговый учет (влекущих за
собой уклонение от уплаты налогов) ;
* ведение реестра акционерных обществ, в которых государство
имеет долю акций, и представление этих реестров налоговым органам для
организации контроля за деятельностью указанных акционерных обществ и
обеспечения более полного поступления доходов от приватизации;
* введение в законодательном порядке декларирования источников
доходов физических лиц, совершающих сделки по приобретению движимого,
недвижимого и иного дорогостоящего имущества. Наряду с этим
предполагается восстановить ранее существовавшую практику патентного
порядка сбора подоходного налога с физических лиц, занимающихся
различными видами торгово-посреднической деятельности, извозом на
личном автотранспорте и другими видами предпринимательской
деятельности;
* усиление контроля за соблюдением юридическими лицами порядка
работы с денежной наличностью и ведения кассовых операций;
* предоставление права налоговым органам в целях пресечения
фактов занижения стоимости экспортируемых товаров производить оценку
таких товаров, исходя из цен на аналогичные товары на международных
рынках, с учетом контрактной цены и таможенной стоимости товаров;
* рассмотрение бартерных сделок как независимых экспортных и
импортных сделок, определение финансового результата "по оплате" не
позднее 180 дней после поставки товаров на экспорт;
* введение порядка, согласно которому в случае, если доходы
нерезидентов получены из источников в Российской Федерации и связаны с
инвестициями в Российскую Федерацию, иностранное юридическое или
физическое лицо обязано направить уведомление о таких доходах в
Государственную налоговую службу Российской Федерации (с указанием их
вида и размеров), что должно обеспечить эффективный контроль за их
налогообложением.
Намечается также принять меры по улучшению работы налоговых
органов, связанной с более широким информированием налогоплательщиков
о действующем налоговом законодательстве и порядке налогообложения
юридических и физических лиц, с усовершенствованием и упрощением
технологии исчисления и уплаты налогов, оказанием консультационной
помощи, а также осуществить мероприятия по развитию системы
информатизации самих налоговых органов, дальнейшему улучшению качества
обучения их персонала и повышению квалификации.
Уже внесены изменения в порядок образования централизованного
фонда социального развития Государственной налоговой службы Российской
Федерации, поставившие его образование в зависимость от уровня
собираемости налогов.
Правительство Российской Федерации намерено проводить дальнейшее
совершенствование и укрепление системы федеральных органов налоговой
полиции, осуществляющих предупреждение, выявление и пресечение
налоговых преступлений и правонарушений в целях обеспечения
поступления в бюджет сокрытых доходов (прибыли), а также налогов и
иных обязательных платежей.
Обеспечение интересов налогоплательщика в конечном счете означает
расширение базы налогообложения, что в свою очередь будет
способствовать укреплению бюджета. Во главу приоритетов государства и
его налоговой системы необходимо поставить заботу о прибыльности и
рентабельности всех законных видов хозяйственной деятельности, иначе
дальнейшее усиление налогового пресса способно нанести вред. Законно
получать высокие доходы и платить с них разумные налоги - должно стать
экономически более выгодным, чем балансировать на грани нарушения
закона.
Усилится принудительная функция государства в отношении
юридических и физических лиц, совершающих налоговые преступления и
правонарушения, занимающихся криминальным бизнесом и отмыванием
доходов от незаконной деятельности.
Основными направлениями деятельности таможенной службы в
1995-1997 годах должны стать:
* эффективное применение средств таможенного регулирования
внешнеэкономической деятельности;
* совершенствование нормативно-правовой базы, обеспечивающей
эффективную деятельность таможенных органов;
* дальнейшее развитие таможенной инфраструктуры; * внедрение
новых технологий взимания таможенных платежей,
обеспечение своевременного и правильного их исчисления и поступления в
полном объеме в федеральный бюджет;
* усиление контроля за поступлением в Российскую Федерацию
валютной выручки от экспорта товаров и за соблюдением участниками
внешнеэкономической деятельности таможенного и иного законодательства
Российской Федерации;
* повышение роли и значения правоохранительных функций таможенных
органов в целях эффективного пресечения попыток контрабанды и
нарушений таможенных правил;
* формирование, ведение и представление таможенной статистики
внешней торговли Российской Федерации;
* организация эффективного взаимодействия с правоохранительными и
налоговыми органами в части вопросов, представляющих взаимный интерес.
Будет оказываться максимальное содействие созданию в рамках
Содружества Независимых Государств единой таможенной территории в
целях обеспечения благоприятных условий для динамичного и гармоничного
экономического развития государств - участников Содружества
Независимых Государств и проведения ими экономических реформ,
формирования и расширения общего экономического пространства,
основанного на свободном перемещении товаров, услуг, рабочей силы и
капиталов, а также упрочения прямых связей хозяйствующих субъектов
Содружества.
4.2. Второй этап приватизации
Ключевым звеном институциональных реформ по-прежнему остается
приватизация государственной и муниципальной собственности. К 1 января
1995 г. в Российской Федерации приватизировано 111644 предприятия, что
составляет 47 процентов общего количества существующих в стране
государственных и частных предприятий. Негосударственным сектором
экономики в 1994 году произведено 62 процента валового внутреннего
продукта, в том числе 25 процентов - частными предприятиями. В
результате негосударственный сектор стал доминирующим в экономике.
Второй этап приватизации, который начался с 1 июля 1994 г., имеет
качественно новый характер. Он основан на переходе от преимущественно
безвозмездной (с использованием приватизационных чеков) передачи
государственной собственности к ее продаже по ценам, определяемым
рынком.
С учетом созданного социально-политического фундамента
приватизации ее новая стадия должна обеспечить необходимые условия для
формирования ответственных (эффективных) собственников. На этом этапе
приватизация будет ориентирована на содействие притоку инвестиций
прежде всего путем повышения инвестиционной привлекательности
приватизируемых предприятий, в том числе за счет их
реструктурирования. Будут также созданы необходимые условия для
приобретения заинтересованными лицами неэффективных предприятий в
целях их реконструкции и перепрофилирования, шире применены
специальные процедуры продажи предприятий-должников.
В новой приватизационной модели заложены два ключевых принципа:
инвестиционная ориентация продаж и обеспечение инвестору возможности
приобретения контрольного пакета акций приватизируемого предприятия.
Реализация первого из указанных принципов предусматривает:
* дифференцированный подход к определению способов продажи акций
и предприятий, обладающих повышенной привлекательностью для инвесторов
(по максимально возможной цене, преимущественно на аукционах), и
объектов, требующих от инвесторов значительных дополнительных затрат
(по умеренной цене, с предоставлением льгот на инвестиционных
конкурсах);
* воссоздание единства комплекса недвижимого имущества
предприятия путем включения земельного участка в состав продаваемого
имущества либо продажи этого участка ранее приватизированному
предприятию на льготных условиях;
* перевод 51 процента выручки от продажи акций предприятия на
счет самого предприятия для инвестирования.
Кроме того, в целях объективного определения рыночной цены
предусматриваются разработка механизмов продажи акций
приватизированных предприятий, максимально использующих технологии и
правила, применяемые на организованном рынке ценных бумаг, и
привлечение к организации продаж профессиональных участников фондового
рынка, в том числе иностранных инвестиционных банков.
Для привлечения крупных (стратегических) инвесторов продажа
акций, выпускаемых при приватизации акционерных обществ, будет
осуществляться пакетами, составляющими не менее 25 процентов их
уставного капитала, в сочетании с "портфельными" продажами акций особо
крупных предприятий для привлечения в число их акционеров
институциональных инвесторов (в том числе инвестиционных, пенсионных и
страховых фондов), заинтересованных в стабилизации деятельности и
финансового положения этих предприятий.
В ближайшее время будет осуществлена продажа акций, оставшихся в
распоряжении соответствующих фондов имущества, а также выявленных
пакетов акций, неправомерно закрепленных в федеральной собственности
либо неправомерно переданных в состав активов холдинговых компаний,
созданных в процессе приватизации.
В соответствии со специально разработанной программой в 1995-1997
годах будет осуществляться продажа части пакетов акций, ранее
закрепленных в федеральной собственности, а также акций холдинговых и
интегрированных нефтяных компаний.
Будут также поэтапно сокращаться запреты и ограничения на
приватизацию, предусматриваемые государственной программой
приватизации.
Для того чтобы переход к денежной приватизации привел к
существенному увеличению поступлений в бюджеты всех уровней от продажи
приватизируемых предприятий, пакетов их акций, земельных участков, на
которых расположены приватизированные предприятия, и недвижимости,
будут предприняты специальные меры по повышению платежеспособного
спроса на указанные объекты.
В целях повышения курсовой стоимости продаваемых акций,
обеспечения планомерного поступления средств в федеральный бюджет и
создания максимально благоприятных условий для привлечения инвестиций
в приватизируемые предприятия предполагается:
* заблаговременно публиковать планы-графики продаж
государственного имущества на 1995 год и последующие годы, что даст
потенциальным покупателям время для привлечения необходимых финансовых
ресурсов;
* обеспечить информирование о предстоящих продажах возможно более
широкого круга потенциальных инвесторов в Российской Федерации и за
рубежом;
* ужесточить требования к качеству и достоверности информации,
предоставляемой покупателям эмитентами;
* обеспечить продажу части указанных акций на иностранном
фондовом рынке.
Будут увеличены нормативы отчисления в федеральный бюджет средств
от продажи наиболее привлекательных для инвесторов акций (в том числе
ранее закрепленных в федеральной собственности) при одновременном
снятии ограничений на стартовую цену при их продаже с аукциона или на
конкурсной основе.
Реализация указанных мер позволит обеспечить поступления в
федеральный бюджет не менее 9,5 трлн.рублей в 1995 году и по 12-15
трлн.рублей (в ценах 1995 года) - в 1996-1997 годах.
Одним из важнейших приоритетов является приватизация земельных
участков, на которых расположены приватизированные предприятия. Для
этого необходимо в кратчайшие сроки в законодательном порядке решить
проблему разграничения прав собственности на землю и полномочий
органов государственной власти и органов местного самоуправления по
регулированию землепользования, определить принципы разделения земель
на общественно необходимые и предназначенные для коммерческого
использования (подлежащие продаже), а также предусмотреть льготы, в
том числе оплату в рассрочку для приватизированных предприятий при
выкупе ими занимаемых участков.
4.3. Реформа государственных предприятий и управления
государственной собственностью
Целями реформы государственных предприятий и управления
государственной собственностью являются: освобождение государства от
несвойственных ему функций в экономической сфере, сохранение в
государственной собственности только предприятий и имущества,
безусловно необходимых для осуществления конституционных функций
государства и удовлетворения жизненно важных потребностей общества,
при постепенном прекращении деятельности государства и его органов в
качестве хозяйствующих субъектов, повышение эффективности управления
государственными предприятиями и снижение нагрузки на бюджет.
Первоочередные задачи Правительства Российской Федерации в
области реформы государственных предприятий диктуются необходимостью
перехода от создания нормативной базы, регулирующей правовое положение
и деятельность разных типов государственных предприятий, к ее
практическому применению.
Опираясь на правовую основу, заложенную в первой части
Гражданского кодекса Российской Федерации, Правительство Российской
Федерации предполагает реализовать следующие меры:
* в ближайшее время решить все процедурные вопросы, связанные с
созданием, реорганизацией и ликвидацией, а также функционированием
государственных предприятий, основанных на праве хозяйственного
ведения и оперативного управления;
* в первом полугодии 1995 г. определить конкретный перечень
федеральных казенных предприятий в разных отраслях экономики и начать
преобразование части федеральных государственных предприятий в
федеральные казенные предприятия. Количество казенных предприятий
будет определяться размером тех средств, которые могут быть направлены
из федерального бюджета на поддержание их деятельности. Казенные
предприятия будут создаваться на базе предприятий, производство
продукции которых неэффективно по рыночным критериям, однако жизненно
необходимо для общества (входит в минимальные обязательства
государства);
* в целях выравнивания экономических и правовых условий
деятельности всех участников рынка поэтапно отказаться от применения
права хозяйственного ведения путем преобразования в 1995-1997 годах
унитарных государственных предприятий, основанных на этом праве, в
акционерные общества, большая или меньшая часть капитала которых (до
100 процентов) может сохраняться в руках государства;
* принять дополнительные меры по повышению ответственности
руководителей государственных предприятий за эффективное использование
государственного имущества, в том числе путем заключения с
руководителями этих предприятий контрактов в соответствии с первой
частью Гражданского кодекса Российской Федерации. При заключении этих
контрактов и контроле за их соблюдением особое внимание будет
уделяться ответственности руководителей за нарушение финансовой
дисциплины, невыполнение договорных обязательств, использование
государственного имущества не по назначению.
Будет разработан и нормативно закреплен механизм управления
акциями, находящимися в государственной собственности,
предусматривающий прежде всего передачу принадлежащих государству
пакетов акций на коммерческих условиях в управление (траст) частным
лицам и организациям. Будет уточнен порядок назначения и определения
на конкурсных условиях лиц, представляющих государство в органах
управления акционерных обществ, на основе полного разграничения
компетенции и ответственности государственных органов, осуществляющих
регулирующие и контрольные функции (в том числе в отдельных отраслях),
с одной стороны, и органов и лиц, представляющих интересы государства
как собственника, с другой стороны. Будут также определены юридические
формы ответственности указанных лиц за действия, совершаемые ими в
качестве представителей государства.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации
получат возможность участвовать в принятии решений, касающихся
управления федеральной собственностью и затрагивающих интересы
регионального развития.
4.4. Регулирование процесса банкротства
Одним из основных регуляторов развития рыночной экономики России
в направлении повышения ее эффективности должны стать механизмы
банкротства и работы с неплатежеспособными предприятиями.
В целях совершенствования механизма регулирования процессов
несостоятельности (банкротства) Правительство Российской Федерации
предусматривает в 1995 году разработку и внесение в Государственную
Думу Федерального Собрания проекта новой редакции федерального закона
"О несостоятельности (банкротстве)", а также принятие мер,
направленных на преодоление кризиса неплатежей, в том числе:
* установление ответственности предприятий и организаций за
представляемые в государственные органы данные бухгалтерской
отчетности;
* введение в состав официальной бухгалтерской отчетности данных о
просроченных на срок более чем 3 месяца дебиторской и кредиторской
задолженностях предприятия (организации), а также фактических
показателей установленной системы критериев для определения
неудовлетворительной структуры баланса и неплатежеспособности;
* установление порядка взаимодействия органов исполнительной
власти по устранению нарушений установленного порядка платежей и
расчетов;
* завершение работы по введению форм отчетных бухгалтерских
балансов, соответствующих общемировым стандартам.
Одновременно с совершенствованием законодательства о
несостоятельности (банкротстве) и выводом неэффективных предприятий из
числа действующих, с использованием его механизмов будут
осуществляться меры по оздоровлению жизнеспособных предприятий.
Очевидно, что по отношению к предприятиям с низким
производственным и рыночным потенциалом, по которым Правительством
Российской Федерации не принято в установленном порядке решение о
переводе в статус казенного предприятия, в первую очередь будут
активнее использоваться процедуры, предусмотренные законодательством о
несостоятельности (банкротстве).
В то же время самое пристальное внимание будет уделено тем
предприятиям, которые, обладая высоким производственным и рыночным
потенциалом, тем не менее оказались в кризисном финансовом положении.
При этом будет ставиться вопрос о добросовестности и компетентности
руководства предприятий.
В условиях резкой ограниченности финансовых ресурсов для оказания
государственной поддержки неплатежеспособным предприятиям будут
разработаны согласованные процедуры выявления предприятий, нуждающихся
в такой поддержке, а также созданы необходимые условия для обеспечения
возвратности бюджетных средств.
Весьма важным представляется привлечение инвесторов, участвующих
в оздоровлении неплатежеспособных предприятий.
Имеющиеся прогнозные оценки показывают, что если указанным мерам
будет придан необходимый импульс, то к концу 1995 года - началу 1996
года может быть достигнуто относительное снижение уровня неплатежей.
Если оздоровлению подвергнутся средние и крупные предприятия,
аккумулировавшие десятки триллионов рублей задолженности, то уже к
середине 1995 года будет преодолено нарастание неплатежей. Более того,
путем применения процедур, предусмотренных законодательством о
несостоятельности (банкротстве), уже в течение года можно снизить
уровень взаимных неплатежей как минимум на 10-15 процентов.
Переход таких предприятий к новым собственникам даст возможность
осуществить реорганизацию и восстановить их платежеспособность.
Ликвидация таких предприятий, продажа их имущества позволят
осуществить реструктуризацию производственных активов, новым
собственникам организовать бизнес на базе не обремененного
обязательствами и социальной сферой имущественного комплекса, послужат
толчком к развитию малого и среднего предпринимательства, заложат
основу для создания новых и сохранения необходимых предпринимательству
старых рабочих мест.
Со стороны государства будут осуществляться активная подготовка и
поддержка деятельности профессиональных управляющих, причем их
обучение должно осуществляться не только для предприятий-должников, но
и для оказавшихся в кризисном состоянии кредитно-финансовых
организаций и учреждений.
Особое внимание будет уделено становлению и эффективной
деятельности специализированных коммерческих и общественных структур,
оказывающих квалифицированные аудиторские, консалтинговые услуги
неплатежеспособным предприятиям, а также услуги по оценке и продаже их
имущества.
При этом развитие процесса экономического оздоровления
предприятий путем применения процедур банкротства будет тесно связано
с решением проблем оценки рыночной стоимости имущества предприятий,
повлечет развитие рынка консалтинговых, риэлторских и аудиторских
услуг.
Развитие процедур банкротства должно привести к необходимости
становления и развития рынка недвижимости, что обеспечит развитие
механизма цивилизованного ипотечного кредитования и появление гарантий
возвратности инвестиций.
Задействование указанных механизмов, в свою очередь, должно
существенно повлиять на процесс укрепления денежной системы
государства и снижения инфляции.
4.5. Развитие рынка ценных бумаг
Для российского рынка ценных бумаг, который весьма бурно и
динамично развивается с начала 1991 года, неизбежными являются
естественные болезни роста. Вместе с тем существует и значительный
потенциал его дальнейшего развития, в частности за счет роста объемов
торговли, рыночной стоимости акций и привлечения капитала.
Уже в первой половине 1995 г. Правительство Российской Федерации
намерено осуществить ряд первоочередных мероприятий в сфере
российского рынка ценных бумаг и его инфраструктуры, направленных на
увеличение притока инвестиций в российскую экономику и обеспечение
дальнейшего стабильного развития российского рынка ценных бумаг:
* придание официального статуса саморегулируемым организациям
участников российского рынка ценных бумаг, передача им части
полномочий по контролю за исполнением действующих и выработке новых
правил и стандартов российского рынка ценных бумаг, контролю за
поддержанием "прозрачности" российского рынка ценных бумаг
одновременно с повышением их ответственности за состояние дел в этой
сфере;
* введение жестких правовых требований к участникам российского
рынка ценных бумаг о "прозрачности" рынка, включая обязательное и
исчерпывающее раскрытие информации профессиональными участниками
российского рынка ценных бумаг и эмитентами в пределах, установленных
действующим законодательством. При этом необходимо значительно
повысить требования к проспектам эмиссии, в большей мере приблизив их
к международным стандартам;
* введение жестких ограничений или запрет на выпуск наиболее
рискованных для мелкого инвестора ценных бумаг, в том числе акций на
предъявителя;
* принятие стандартного (типового) порядка выпуска муниципальных
(региональных) займов, что уже в 1995 году будет способствовать
появлению новых стабильных источников финансирования бюджетов
соответствующих уровней, а также повышению качества ценных бумаг,
выпускаемых на муниципальном и региональном уровнях;
* пересмотр и приведение в соответствие с сегодняшними реалиями и
задачами российского рынка ценных бумаг существующей
нормативно-правовой базы, последующая разработка на этой основе единой
системы правил и стандартов Федеральной комиссией по ценным бумагам и
фондовому рынку при Правительстве Российской Федерации.
И в 1995 году, и в среднесрочном периоде политика Правительства
Российской Федерации в области российского рынка ценных бумаг будет
осуществляться в трех основных направлениях: разработка и
совершенствование нормативно-правовой базы регулирования российского
рынка ценных бумаг, развитие инфраструктуры, создание действенной
институциональной системы контроля и управления за деятельностью на
российском рынке ценных бумаг.
Базовые правовые нормы, регулирующие деятельность акционерных
обществ и собственно российского рынка ценных бумаг, появились в
1990-1991 годах. Действующая нормативная база начинает реально
сдерживать развитие рынка ценных бумаг, влиять в сторону уменьшения
объемов инвестиций в ценные бумаги. Она была пригодна в 1992-1994
годах, но не соответствует тем условиям, которые могут сложиться в
1995-1997 годах.
Эти старые правовые нормы будут изменены, так как помимо
устаревания в них есть немало противоречий и двойных толкований. Это
связано с отсутствием фундаментальных законов в этой сфере, наличием
многочисленных государственных органов, принимавших нормативные
документы, и "белых пятен" (трастовые операции, залог ценных бумаг,
ссуда ценными бумагами, новые типы институциональных инвесторов,
безбумажный выпуск ценных бумаг, саморегулируемые организации
участников рынка ценных бумаг и другие), которые должны быть
устранены. Кроме того, будет изменена уже в 1995 году система налогов
в сфере рынка ценных бумаг, которая также является тормозом для
привлечения в экономику средств инвесторов, прежде всего мелких.
Развитие и укрепление инфраструктуры российского рынка ценных
бумаг, в том числе с расчетом на будущее функционирование акционерных
обществ, позволит им активно использовать рынок ценных бумаг как
источник формирования капитала.
Правительство Российской Федерации будет предпринимать следующие
меры по развитию и укреплению инфраструктуры российского рынка ценных
бумаг:
* поддержка организованной торговли ценными бумагами, в том числе
биржевых и внебиржевых торговых систем, создаваемых профессиональными
участниками российского рынка ценных бумаг на основе:
а) организации взаимосвязанных региональных внебиржевых торговых
систем по типу НАСДАК во всех основных центрах фондовой торговли (гг.
Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Новосибирск, Владивосток) для
обслуживания значительной части первичного и вторичного рынка
первоклассных ценных бумаг, в первую очередь рынка акций
приватизированных предприятий. По мере расширения масштабов рынка
будет возрастать и ликвидность акций;
б) постепенного ужесточения требований к деятельности торговых
систем, в том числе российских фондовых бирж, путем повышения
требований к достаточности капитала, объемам листинга, величине
торговых оборотов и т.д. Особенно важно ввести систему многоуровневого
листинга, предусматривающую деление ценных бумаг на первоклассные и
сомнительные для повышения "прозрачности" российского рынка ценных
бумаг и обеспечения доверия инвестора;
* создание взаимосвязанных депозитарно-клиринговых компаний,
обслуживающих систему торговли ценными бумагами. Это позволит
значительно сократить расходы по расчетам между участниками
российского рынка ценных бумаг, а использование института номинального
держателя сократит издержки по внесению изменений в реестр при
совершении сделок;
* развитие операций хранения и выполнения поручений по сделкам с
ценными бумагами иностранных инвесторов, включая создание системы
гарантийных (страховых) фондов;
* осуществление жесткого контроля за соблюдением правовых норм в
сфере ведения реестров акционеров, повышение ответственности
предприятий за их нарушение;
* поддержка институциональных инвесторов на рынке ценных бумаг
одновременно с повышением требований к достаточности капитала,
качеству активов и ликвидности данных институтов. В интересах защиты
прав мелких инвесторов и ускоренного развития российского рынка ценных
бумаг предполагается принять ряд нормативных актов, необходимых для
создания совместных фондов как нового вида коллективных инвесторов, а
также инвестиционных брокеров и инвестиционных банков.
Уже в 1994 году началась, а в 1995 году будет продолжена
реорганизация системы регулирования российского рынка ценных бумаг, в
рамках которой функции утверждения стандартов и правил, а также в ряде
случаев лицензирования и контроля переходят к Федеральной комиссии по
ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве Российской
Федерации. Исполнение и контроль за исполнением законов в сфере
российского рынка ценных бумаг должно стать функцией прежде всего
саморегулируемых организаций профессиональных участников российского
рынка ценных бумаг, а в отдельных случаях также и заинтересованных
министерств и ведомств, региональных комиссий по ценным бумагам.
В течение 1995 года Правительство Российской Федерации предпримет
необходимые меры для выведения из обращения ряда ненадежных ценных
бумаг, прежде всего акций на предъявителя, свидетельств о
депонировании акций (СДА), а также казначейских обязательств.
В целях расширения рынка государственных ценных бумаг и повышения
его эффективности государством уже в 1995 году будет осуществлен ряд
существенных мер, в частности:
* дальнейшее расширение круга первичных дилеров (банковских и
небанковских структур, резидентов и нерезидентов);
* расширение круга участников вторичной торговли - допуск до нее
всех без ограничений профессиональных участников рынка ценных бумаг,
включая нерезидентов;
* организация внебиржевой торговли государственными ценными
бумагами;
* расширение круга потенциальных инвесторов; * совершенствование
системы депозитарного обслуживания и
расчетов. Предполагается выпустить новые ценные бумаги для населения,
в
том числе индексированные с учетом темпов инфляции. Кроме того, будет
изменена процедура торгов государственными ценными бумагами в целях
повышения их доступности для инвесторов.
Для смешанного финансирования инвестиционных проектов в рамках
федеральных инвестиционных программ будут использоваться схемы
государственных гарантий под ценные бумаги, эмитируемые частными
инвесторами.
Безотлагательное осуществление всего комплекса рассмотренных мер
может уже в 1996-1997 годах обеспечить ежегодный приток через
российский рынок ценных бумаг (РЦБ) капиталов от частных инвесторов на
сумму порядка 4-5 млрд.долларов США только на рынок акций, а также
обеспечить в определенных размерах финансирование федерального
бюджета.
В целом намечаемые Правительством Российской Федерации текущие и
среднесрочные меры в этой области должны в течение 2-3 лет вывести
российский РЦБ на новый, более зрелый и адекватный мировым стандартам
уровень, для которого будут характерны расширение объемов торговли и
существенное снижение затрат на операции с ценными бумагами, повышение
их ликвидности, значительное сокращение затрат государства и
участников РЦБ по регулированию рынка.
4.6. Рынок недвижимости
Создание конкурентного рынок земли и недвижимости необходимо для
нормального функционирования российской экономики. В условиях
антиинфляционной политики это обеспечит базу для самофинансирования
деятельности предприятий через ипотечное кредитование, гарантии для
привлечения российских и иностранных инвестиций в производственную
сферу. Кроме того, этот фактор формирует условия для рационального
ценообразования в данной сфере, а также для постепенного введения
налогообложения недвижимости, учитывающего рыночную оценку доходности
ее использования. Это позволит экономическими методами добиться
эффективного использования земли и иной недвижимости, создать новый
источник доходов местных бюджетов.
Необходимым условием создания конкурентного рынка земли и
недвижимости является дооформление прав собственника на единый объект
недвижимости, которое предполагает включение в его состав
соответствующего земельного участка. С этой целью необходимо
максимально облегчить и стандартизировать выкуп земельных участков, на
которых расположены предприятия и строения, находящиеся в частной
собственности.
Вторым шагом реформы в области недвижимости должна стать
организация продажи неиспользуемых земельных участков и иных объектов
недвижимости, находящихся в государственной и муниципальной
собственности, на аукционах и конкурсах.
Одновременно будет продолжена земельная реформа в сельской
местности. Ее цель - закрепление за гражданами и их объединениями
земельных участков сельскохозяйственного назначения, выделенных в
натуре, оформление зданий, строений, сооружений, полученных в счет
имущественных паев при реорганизации сельскохозяйственных предприятий,
в собственность как единых объектов недвижимости, включающих
соответствующие земельные участки.
В 1995-1997 годах будет создана основа общероссийской системы
регистрации сделок с недвижимостью.
Будет оказано содействие созданию института независимой
(негосударственной) оценки объектов недвижимости и развитию ипотечного
кредитования, в том числе путем конверсии возникающих обязательств
ипотечных банков в свободно обращающиеся ценные бумаги.
Для законодательного закрепления реформы в сфере недвижимости
Правительство Российской Федерации намерено подготовить проекты
законов: о регистрации недвижимости как физических объектов; о
территориальном зонировании; о продаже земельных участков и иных
объектов недвижимости, находящихся в государственной и муниципальной
собственности.
4.7. Развитие банковской системы
Для развития экономических реформ необходимо стимулировать
укрепление стабильности и надежности банковской системы в целом.
В качестве основных задач развития банковской системы
Правительство Российской Федерации рассматривает:
* совершенствование работы банковской системы с точки зрения
повышения скорости и надежности системы расчетов, развитие новых
методов безналичных расчетов, создание клиринговых организаций и
ускоренное развитие крупных банков, обладающих сетью филиалов и
осуществляющих расчеты между ними через собственные
расчетно-клиринговые центры, стимулирование развития сетей филиалов и
создания дочерних банков крупнейшими банками;
* стимулирование сокращения доли налично-денежного оборота путем
повышения эффективности безналичных расчетов в экономике;
* формирование системы сберегательных банков как банков,
обладающих преимуществами по привлечению вкладов населения,
закрепленными нормативными актами;
* развитие особой системы надзора за деятельностью банков,
привлекающих вклады населения;
* развитие новых сберегательных инструментов для частных
вкладчиков и сокращение доли венчурных компаний на рынке частных
сбережений;
* повышение устойчивости банковской системы за счет концентрации
банковского капитала в пределах, не приводящих к созданию
монополистических структур, обеспечение добросовестной конкуренции, в
том числе в процессе образования финансовых групп в банковской сфере;
* совершенствование структуры банковской системы на основе
наметившихся тенденций по специализации банков;
* внедрение практики регулирования деятельности коммерческих
(универсальных), сберегательных, инвестиционных банков и других
кредитных учреждений в соответствии с их спецификой и с учетом
особенностей структуры их активов и пассивов;
* унификация системы лицензирования и контроля за деятельностью
банков и небанковских учреждений и организаций на рынке ценных бумаг,
выступающих как в качестве эмитентов инвестиционных ценных бумаг, так
и в качестве участников этого рынка. При этом особое внимание будет
уделено деятельности банков как эмитентов инвестиционных ценных бумаг
в целях устранения сложившейся практики самокотировки банковских
акций;
* приближение экономических нормативов и требований Банка России
по ведению банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности в
коммерческих банках к международным стандартам. Особое внимание будет
обращено на наращивание капитала, диверсификацию кредитных рисков и
создание резервов под возможные потери по ссудам и под обеспечение
ценных бумаг.
В 1995-1997 годах будет создана система страхования вкладов
населения. Членами этой системы в обязательном порядке станут банки,
получившие статус сберегательных банков, частные вклады в которые
обеспечены системой страховой защиты, создаваемой при поддержке
государства. Одновременно будут введены более жесткие ограничения на
рискованные вложения при формировании структуры активов сберегательных
банков, что обеспечит снижение рисков и позволит несколько уменьшить
размер необходимых страховых фондов. Отчисления в страховой фонд со
стороны банков, действующих как универсальные банки и привлекающих
средства населения, будут выше, чем отчисления сберегательных банков,
что позволит укрепить конкурентоспособность последних и компенсировать
введение более жестких, чем для универсальных банков, нормативов по
структуре активов. В целях обеспечения стабильности банковской системы
должен быть создан федеральный фонд страховых вкладов.
Реализация мер, направленных на развитие особенностей
сберегательных банков, позволит определить статус Сберегательного
банка Российской Федерации, в частности, относительно гарантий и
ответственности Правительства Российской Федерации по вкладам
населения в этом Банке. Создание и функционирование системы
сберегательных банков должны быть закреплены законодательством в
области банковского дела.
Выделение сберегательных банков в особую группу позволит также
разработать и реализовать комплекс целевых мер по привлечению вкладов
населения в банки и тем самым осуществить "связывание" части свободных
денежных средств, ослабить давление денежной массы на потребительский
рынок, что будет способствовать стабилизации розничных цен на
потребительские товары и уменьшению темпов инфляции.
Особое внимание Правительство Российской Федерации будет уделять
развитию банковской системы как основного звена системы денежных
расчетов в народном хозяйстве. При этом оно будет поддерживать как
развитие коммерческих систем, позволяющих повысить эффективность и
скорость расчетов (межбанковского клиринга, внутрибанковских
расчетно-клиринговых центров для обслуживания расчетов между
филиалами), так и развитие системы денежных расчетов через расчетные
подразделения Банка России. Одновременно предстоит решить вопрос о
сохранении и расширении возможностей обслуживания небанковских
учреждений (органов государственного управления и т.д.)
непосредственно в расчетных подразделениях Банка России.
Правительство Российской Федерации намерено законодательно
закрепить основные формы кредитно-банковских учреждений, имеющих право
осуществлять свою деятельность на территории Российской Федерации.
Помимо универсальных коммерческих банков получат развитие
специализированные банки и кредитные учреждения, которые будут иметь
различные механизмы регулирования, учитывающие их специфику.
Предполагается привлечение банков (особенно обладающих сетью
филиалов) в качестве независимых регистраторов для инвестиционных
фондов, приватизированных предприятий и других эмитентов.
Правительство Российской Федерации по согласованию с Банком
России предпримет шаги по изменению порядка предоставления лицензий на
право осуществления банковской деятельности вновь создаваемым банкам и
кредитно-финансовым учреждениям.
В сфере операций с ценными бумагами Правительство Российской
Федерации будет осуществлять курс на разделение государственных ценных
бумаг на инструменты, позволяющие оперативно регулировать ликвидность
банков и объем денежной массы в обращении за счет операций Банка
России на открытом рынке, и долговые инструменты, используемые для
неинфляционного финансирования дефицита бюджета.
В 1995-1997 годах будет осуществляться на конкурсной основе
приватизация доли государства в капиталах промышленных банков со
смешанной формой собственности. Приватизация долей государства в Банке
внешней торговли Российской Федерации, в Российском банке
реконструкции и развития, а также в Экспортно-импортном банке будет
осуществлена в индивидуальном порядке.
4.8. Поддержка предпринимательства
Устойчивая стабилизация производства и возобновление
экономического роста как главная цель нового этапа реформ может быть
достигнута, если в ближайшей перспективе начнется быстрый рост
частного конкурентоспособного сектора в производстве, сфере услуг и
других секторах экономики.
Активное развитие предпринимательства, эффективное использование
присущей ему инициативы станет одним из ведущих факторов будущего
экономического подъема.
Экономическая стабилизация и увеличение темпов развития
предприятий малого бизнеса, осуществляющих свою деятельность в сфере
производства, с одной стороны, откроют возможность для более плотного
заполнения соответствующей ниши, характерной для рыночной экономики
российского типа, а с другой - повысят заинтересованность средних и
крупных предприятий в производственном и непроизводственном
кооперировании, создании новых производственно-технологических цепочек
с широким участием в них малых предприятий различного профиля
деятельности.
Один из ключевых моментов стабилизации и начала экономического
подъема состоит в том, чтобы в максимально возможной степени
переключить ресурсы государства с поддержки старых бесперспективных
производств на стимулирование роста предпринимательства, частных
инвестиций. Этот рост компенсирует спад в старых производствах и
станет фактором дальнейшего подъема российской экономики.
Для развития предпринимательства Правительством будут
осуществляться следующие меры:
* сохранение налоговых льгот, установленных действующим
законодательством для субъектов малого предпринимательства;
* введение специальной упрощенной системы налогообложения малого
предпринимательства;
* привлечение субъектов малого предпринимательства к поставкам
продукции и выполнению заказов для государственных нужд, расширение
возможностей их участия в государственных программах;
* развитие системы подготовки кадров для малого
предпринимательства, а также специалистов органов исполнительной
власти всех уровней, занятых вопросами поддержки предпринимательства;
* активизация поддержки малого предпринимательства со стороны
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления, в том числе в рамках соответствующих
региональных и межрегиональных программ;
* устранение правовых, административных, экономических и
организационных барьеров, ограничивающих возможности создания малых
предприятий, их вход на рынок и развитие их деятельности;
* формирование целостной системы объектов инфраструктуры
поддержки малого предпринимательства на федеральном, региональном и
местном уровнях, оказывающих консультационную, информационную,
имущественную поддержку малым предприятиям и лицам, желающим
заниматься предпринимательской деятельностью;
* защита предпринимателей от преступных посягательств и
зло-употреблений со стороны должностных лиц;
* поощрение самоорганизации субъектов малого предпринимательства
в целях реализации совместных проектов и защиты общих интересов;
* создание целостной системы законодательных и нормативных актов
по развитию малого предпринимательства и его государственной поддержке
на федеральном и региональном уровнях.
4.9. Поощрение конкуренции и антимонопольная политика
С начала экономической реформы в результате воздействия факторов
переходного периода характер монополизации российской экономики и
структура рынков претерпели существенные изменения.
Приватизация государственной и муниципальной собственности,
либерализация цен, открытие внутреннего рынка для импорта, увеличение
экспорта сырьевых ресурсов привели к ликвидации дефицита по ряду
товарных групп. Это предопределило тот факт, что государственный
монополизм перестал быть чертой, характеризующей общее состояние
российской экономики. Произошла смена собственников, изменились
перечень и структура монополий, возникли первые конкурентные рынки.
Вместе с тем развитие полноценной конкурентной среды, преодоление
исторически сформировавшегося высокомонополизированного производства
неразрывно связаны с общей задачей преодоления экономического кризиса,
подъема национального производства.
Новая ситуация требует изменения акцентов государственной
политики в рассматриваемой сфере. Стратегическим направлением
деятельности антимонопольных органов становится работа, направленная
на поддержание и формирование добросовестной конкуренции. Проблема
ограничения и пресечения монополистической деятельности не утратила
своей актуальности и решается в общем русле государственной
конкурентной политики.
Наличие реальных структурных предпосылок для развития конкуренции
на отдельных товарных рынках не всегда реализуется в силу слабого
финансово-экономического положения многих хозяйствующих субъектов,
концентрирующих свое внимание на вопросах "выживаемости" в нынешних
условиях. Лишь немногие из них прибегают к активной конкурентной
борьбе за увеличение доли на рынке, расширение производства и сбыта
своей продукции.
С другой стороны, монопольные структуры, присутствующие на рынке,
не всегда в состоянии воспользоваться своими преимуществами ввиду
низкой платежеспособности потребителей их продукции. Нередко временный
эффект, полученный монополиями на ранней стадии либерализации цен, от
необоснованного удорожания своей продукции, приводил к резкому спаду
спроса, потере клиентуры и, как результат, к сворачиванию
хозяйственной деятельности и убыткам.
Тем не менее отсутствие (или слабое проявление) монопольного
поведения доминирующих на рынке структур не может квалифицироваться
как благополучная рыночная ситуация, поскольку с началом
экономического подъема потенциальные возможности рыночного диктата не
замедлят проявиться.
В связи с этим деятельность антимонопольных органов в 1995-1997
годах будет сосредоточена на:
* продолжении работ по реализации Государственной программы
демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской
Федерации;
* организации постоянного антимонопольного контроля в целях
предупреждения и пресечения злоупотреблений доминирующим положением
хозяйствующих субъектов на товарных рынках;
* противодействии созданию или сохранению монопольных структур в
отраслях и на товарных рынках, в том числе путем необоснованного
льготирования, присвоения разного рода эксклюзивных прав в части
доступа на определенный рынок и т.п.;
* скоординированности действий федеральных органов исполнительной
власти, исполнительных органов субъектов Российской Федерации и
органов местного самоуправления в части реализации государственной
конкурентной политики;
* проведении государственного антимонопольного превентивного
контроля в процессе приватизации, а также при реорганизации
предприятий, в том числе неплатежеспособных, с учетом процедур санации
и банкротства;
* снижении барьеров входа на рынки новых хозяйствующих субъектов,
устранении административных региональных барьеров, препятствующих
нормальному развитию конкуренции;
* проведении государственной потребительской политики как
важнейшей формы предупреждения и пресечения недобросовестного
предпринимательства.
Правительство Российской Федерации будет содействовать развитию
наиболее конкурентных форм оптовой торговли, созданию организованных
товарных рынков-ярмарок, выставок-продаж, аукционов, конкурсных торгов
(тендеров), развитию фьючерсной торговли на товарных биржах как
неотъемлемого элемента объективного выявления цен, складывающихся на
товарных рынках, обеспечению непрерывности товарного обращения,
сглаживанию сезонных колебаний производства. В первую очередь будут
развиваться рынки энергоносителей, металлов, продукции сельского
хозяйства и лесной промышленности.
Серьезную опасность для развития конкуренции на рынках
представляют соглашения между хозяйствующими субъектами, направленные
на раздел рынка по территориальному или продуктовому признаку, на
проведение единой ценовой политики, на создание препятствий входа на
рынок конкурентов. В этой связи приоритетной задачей антимонопольных
органов является совершенствование практики выявления и пресечения
подобных антиконкурентных соглашений как на федеральном, так и на
региональном уровнях. При этом наибольшее внимание будет уделено
выявлению "горизонтальных" соглашений (соглашений между субъектами,
действующими на одном товарном рынке), которые, как правило, снижают
эффективность функционирования рынка.
Антимонопольные органы будут активизировать работу по
предварительному контролю за слияниями и поглощениями хозяйствующих
субъектов, а также другими сделками, имеющими те же последствия для
концентрации на рынке, что и слияния: приобретением одним
хозяйствующим субъектом пакета акций или части активов другого
хозяйствующего субъекта, передачей прав управления одного
хозяйствующего субъекта другому, созданием и слиянием ассоциаций и
т.д. Антимонопольные органы будут запрещать слияния и поглощения
хозяйствующих субъектов в тех случаях, когда такие сделки могут
привести к существенному ослаблению конкуренции на рынке.
Предварительный контроль за слияниями, осуществляемый
антимонопольными органами, будет включать требование об обязательном
предварительном уведомлении хозяйствующими субъектами антимонопольных
органов о готовящихся крупных слияниях.
4.10. Регулирование естественных монополий
Важным направлением экономической политики является регулирование
естественных монополий, то есть тех сфер и отраслей, в которых
развитие конкуренции невозможно или неэффективно. В условиях
современной российской экономики к ним относятся:
* передача электроэнергии по сетям и местное распределение
электроэнергии;
* эксплуатация теплоснабжения, водоснабжения и канализации;
* эксплуатация магистральных газопроводов и местное распределение
газа;
* эксплуатация магистральных нефтепроводов;
* осуществление железнодорожных перевозок;
* эксплуатация портов, аэропортов, транспортировка грузов в
районы Крайнего Севера;
* оказание отдельных услуг связи (телефонная связь, базовые
почтовые услуги).
Работа по регулированию естественных монополий в первую очередь
направлена на защиту интересов потребителей соответствующих товаров и
услуг, недопущение злоупотребления своим монопольным положением со
стороны субъектов естественных монополий. Вместе с тем регулирование
должно также обеспечить полное покрытие экономически оправданных
издержек предприятий и создание условий для адекватного инвестирования
в развитие производства.
Усилия Правительства Российской Федерации будут направлены на
создание стабильной организационной структуры и эффективной системы
регулирования отраслей, относящихся к естественным монополиям, что
важно не только для обеспечения нормальной работы предприятий в данных
отраслях, но и для привлечения инвесторов.Тем самым будет достигнут
оптимальный баланс интересов потребителей и производителей.
Проектирование схемы регулирования для каждого вида естественной
монополии будет скоординировано с реструктурированием хозяйствующих
субъектов, действующих в данных отраслях. В целом будет ограничен
масштаб регулирования путем отделения секторов естественной монополии
от таких секторов, в которых возможно развитие конкуренции.
В 1995 году будут созданы федеральные органы исполнительной
власти для регулирования естественных монополий с обеспечением
независимости и коллегиальности в их работе.
Правительство Российской Федерации намерено продолжить
реформирование РАО "ЕЭС России" в целях обеспечения конкуренции в
производстве электроэнергии, что даст возможность ограничить
регулирование сферой транспортировки и конечного распределения
электроэнергии, а также услуг диспетчерского управления.
В целях повышения эффективности управления в новых условиях на
основе существующих подразделений РАО "ЕЭС России" будет создана
независимая организация по управлению оптовым рынком, работающая на
бесприбыльной основе.
После выделения генерирующих компаний на федеральном уровне будут
регулироваться только тарифы на передачу электроэнергии, а в регионах
- более широкий перечень тарифов в связи с монопольным характером
конечного распределения электроэнергии.
В нефтяной промышленности выделение естественных монопольных
структур уже произошло (АК "Транснефть"). Регулироваться будут только
тарифы на транспортировку нефти и оплата за доступ к нефтепроводам для
сторонних пользователей, при этом остальные цены на нефть и
нефтепродукты будут освобождены от какого-либо государственного
регулирования.
РАО "Газпром" обеспечивает стабильные производство и
транспортировку газа. Вместе с тем потребуется регулирование оптовых
цен на газ, тарифов на транспортировку газа, ставок оплаты за доступ к
газопроводам и условий доступа.
Будет создана более эффективная система ценообразования в газовой
промышленности, основанная на территориальной дифференциации оптовых
цен на газ с постепенным их приближением к экономически оправданным
уровням.
Распределение газа на местах во многих случаях будет
осуществляться монопольными структурами, поэтому потребуется
регулирование тарифов для конечных потребителей региональными
регулирующими органами.
В сфере регулирования тарифов на железнодорожные перевозки и
электроэнергию будут постепенно устранены механизмы перекрестного
субсидирования различных категорий пользователей. При необходимости в
качестве средства социальной защиты будут использоваться прямые
государственные дотации из федерального бюджета наименее защищенным
группам населения. В результате значительно сократится льготное
потребление ресурсов и услуг при сокращении затрат на их
распределение.
Будут постепенно вводиться территориально дифференцированные
тарифы на перевозки грузов и пассажиров.
В сфере телефонной связи предполагается обеспечивать
регулирование тарифов на основные местные и междугородные услуги в
течение еще довольно продолжительного времени. Полномочия по
регулированию тарифов, которые в настоящее время осуществляет
Министерство связи Российской Федерации, будут переданы независимому
регулирующему органу. При этом будут сокращены возможности
перекрестного субсидирования одних групп потребителей за счет других
нерегулируемых (конкурентных или потенциально конкурентных) видов
деятельности.
Будут также регулироваться базовые услуги почтовой связи, хотя в
крупных городах при появлении альтернативных методов доставки
корреспонденции подобная мера может себя быстро исчерпать.
Регулирование тарифов в сфере теплоснабжения, водоснабжения и
канализации будет осуществляться региональными органами
государственной власти.
РАЗДЕЛ 5. ИНВЕСТИЦИОННАЯ ПОЛИТИКА И СТРУКТУРНАЯ ПЕРЕСТРОЙКА
ЭКОНОМИКИ
5.1. Основные направления структурной и инвестиционной политики
Современная ситуация в российской экономике и задачи
возобновления экономического роста на новом этапе реформ настоятельно
диктуют необходимость активизации структурной перестройки экономики.
Правительство Российской Федерации намерено использовать для этого
прежде всего инструменты инвестиционной политики, федеральные целевые
программы, государственные закупки и т.п. с учетом ограничений,
налагаемых требованиями финансовой стабилизации, состоянием
природно-ресурсного потенциала и окружающей среды в регионах.
Структурная перестройка уже началась. И в этом процессе все
большую роль играют рыночные механизмы. Динамику развития отраслей все
в большей степени определяет платежеспособный потребительский и
инвестиционный спрос.
Вместе с тем процесс формирования новых относительных цен не
завершен, не работают механизмы внутриотраслевого и межотраслевого
перераспределения капитала.
В структуре валового внутреннего продукта при росте доли чистого
экспорта и потребления населения происходит значительное снижение
удельного веса реальных инвестиций и государственных расходов. Объем
капитальных вложений снизился в 1992 году по сравнению с
предшествующим годом на 40 процентов, в 1993 - на 12 процентов, в 1994
- на 26 процентов. Сокращение объема валового внутреннего продукта
обусловлено в значительной мере свертыванием инвестиционной
деятельности. В 1995 году ожидается сокращение всех видов инвестиций
еще на 12-14 процентов, в том числе государственных инвестиций за счет
федерального бюджета - на треть.
В то же время потребности структурной перестройки российской
экономики, повышение ее эффективности требуют увеличения инвестиций.
Одна из особенностей сложившейся экономической ситуации заключается в
том, что в составе издержек производства растет доля материальных
затрат прежде всего вследствие роста цен на энергетические ресурсы,
которые еще отстают от уровня мировых цен. Повышается доля
условно-постоянных затрат, что является одним из факторов роста цен.
Для снижения издержек, в том числе за счет энергосбережения, а
также для приспособления производства к меняющемуся спросу, для
обновления и повышения конкурентоспособности продукции нужны крупные
инвестиции в основной капитал. Наращивания оборотных средств и
улучшения использования имеющихся мощностей в большинстве случаев,
особенно в обрабатывающих отраслях, недостаточно из-за
неприспособленности этих мощностей к требованиям рынка.
Эта проблема не может быть решена путем увеличения
государственных инвестиций в силу ограниченности средств федерального
бюджета и необходимости их использования в первую очередь для
удовлетворения федеральных нужд. В условиях спада экономики
эффективность инвестиций неизбежно оказывается невысокой, в то время
как повышение их эффективности является условием преодоления этого
спада. В нынешней ситуации только высокоэффективные инвестиции,
обеспечивающие отдачу в минимальные сроки, способны переломить
тенденции спада в производстве, обеспечить рост реальных доходов
предприятий, населения и федерального бюджета, увеличивая
платежеспособный спрос и не вызывая усиления инфляции.
Отсюда следует, что задача повышения инвестиционной активности не
может быть решена посредством усиления прямого вмешательства
государства. Речь должна идти о формировании благоприятного климата
для частных инвесторов, что должно способствовать росту реальных
сбережений и ускорению эффективной трансформации накоплений в
инвестиции.
В силу изложенных причин роль государства в стимулировании
инвестиционного процесса в условиях средней фазы перехода к рынку
возрастает.
Для этого необходимо:
* подавить инфляцию, так как увеличение государственных
инвестиций за счет инфляционной накачки не только не повысит
инвестиционную активность, но и приведет к прямо противоположным
результатам;
* снизить инвестиционные риски, которые еще весьма велики в
Российской Федерации (на это направлены институциональные
преобразования, охарактеризованные выше);
* прямо стимулировать сбережения и их перевод в частные
инвестиции, в том числе методами долевого участия государства,
предоставления государственных гарантий и в иных формах.
Особенность ситуации состоит в том, что в своей инвестиционной
политике Правительство Российской Федерации обязано решать
одновременно ряд следующих задач:
* поддержка основных систем жизнеобеспечения и социальной сферы;
* развитие инфраструктуры, вложения в которую непривлекательны
для частных инвесторов, хотя инфраструктура и необходима для повышения
предпринимательской и инвестиционной активности;
* обеспечение поддержки производств, которые имеют перспективы
для завоевания позиций на внутреннем и внешнем рынках и могут
|