О ПРОГРАММЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "РЕФОРМЫ И
РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ В 1995-1997 ГОДАХ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ
28 апреля 1995 г.
N 439
(Д)
В целях дальнейшего социально-экономического развития Российской
Федерации, повышения благосостояния ее граждан, последовательного
осуществления курса реформ и реализации положений, содержащихся в
Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О
действенности государственной власти в России" Правительство
Российской Федерации постановляет:
Утвердить прилагаемую Программу Правительства Российской
Федерации "Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах".
Председатель Правительства РФ В.Черномырдин
28 апреля 1995 г.
N 439
УТВЕРЖДЕНА
постановлением Правительства
Российской Федерации
от 28 апреля 1995 г. N 439
ПРОГРАММА
ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "РЕФОРМЫ И РАЗВИТИЕ
РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ
В 1995-1997 ГОДАХ"
ВВЕДЕНИЕ
В Программе Правительства Российской Федерации на 1995-1997 годы
дается оценка пройденного этапа радикальных экономических реформ и
формируются задачи социально-экономической политики Правительства на
среднесрочную перспективу.
Необходимость в этой Программе, подготовленной до завершения
срока действия предыдущей программы, обусловлена тем, что созрели
предпосылки для перехода к новому этапу реформ и развития российской
экономики. Суть этого этапа выражена в Послании Президента Российской
Федерации Федеральному Собранию: "Задача 1995 года - формирование
стартовых условий и потенциала будущего экономического роста. От
выживания к развитию - таким должен быть вектор реформы. В этом году
надо построить мост между инфляционным прошлым и инвестиционным
будущим".
В этом смысле 1995 год должен стать переломным: заканчивается
этап кризисного развития, экономика переходит к этапу стабилизации.
Главная цель новой среднесрочной Программы, рассчитанной на этот
этап, состоит в том, чтобы обеспечить возобновление экономического
роста и тем самым создать реальные условия для повышения
благосостояния граждан России.
Чтобы добиться этого, необходимо в первую очередь достичь
финансовой стабилизации, существенно снизить темпы инфляции, то есть
решить задачу, которая осталась нерешенной на первом этапе реформ. Это
непростая задача, связанная с преодолением немалых трудностей, но она
должна быть решена в текущем году. Бюджет 1995 года нацелен на ее
решение, и Правительство твердо намерено обеспечить его исполнение.
Далее, чтобы начался экономический подъем, нужно значительное
увеличение высокоэффективных инвестиций. Правительство намерено
создать для них максимально благоприятный климат прежде всего за счет
снижения инфляции, а также путем институциональных преобразований,
позволяющих снизить инвестиционные риски, содействующих экономической
стабильности, укреплению законности и правопорядка, повышению
предпринимательской активности.
Наконец, Программа предусматривает прямое стимулирование
высокоэффективных частных инвестиций, с тем чтобы ускорить процесс
трансформации уже появившихся и растущих накоплений в инвестиции,
направляемые прежде всего в производство, на реконструкцию народного
хозяйства и повышение конкурентоспособности отечественной продукции.
Тем же целям будет служить внешнеэкономическая политика, усилится
ее направленность на защиту внутреннего рынка и на стимулирование
усилий российских производителей по повышению эффективности
производства.
Правительство планирует повысить действенность социальной
политики, предпринять необходимые меры по сдерживанию растущей
безработицы, чрезмерной дифференциации доходов и бедности, поддержанию
и реформированию социальной сферы.
Правительство будет проводить ответственную и реалистичную
политику, избегая популизма и невыполнимых обещаний, кажущихся легкими
и эффектными решений, на деле влекущих за собой опасные последствия. В
то же время оно намерено проявить решительность и политическую волю в
осуществлении жизненно необходимых мер, с тем чтобы в результате
реализации настоящей Программы каждый россиянин почувствовал: условия
жизни улучшаются, наиболее тяжелая часть переходного периода позади.
В то же время должно быть ясно, что успех будет зависеть не
только от Правительства и иных органов власти, но прежде всего от
труда, предприимчивости, энергии и ответственности каждого.
РАЗДЕЛ 1. ИТОГИ РЕФОРМИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ
1.1. Экономика России в 1992-1994 годах
Экономические реформы в России начались на фоне глубокого кризиса
советской плановой экономики, резко обострившегося в конце 80-х годов.
Низкая эффективность, отсутствие действенных стимулов хозяйственной
активности, крупные структурные диспропорции, исчерпание ресурсов
экстенсивного роста, бывшие в течение десятилетий опорой
планово-распределительной системы, завели страну в тупик, обусловили
ее нарастающее отставание от развитых индустриальных стран. Дальнейшее
сохранение распределительной системы лишало Россию исторической
перспективы.
Попытки частичной либерализации планово-распределительной системы
при сохранении ее основ, предпринятые в 1987-1988 годах, лишь
усугубили кризис. Вследствие запаздывания жизненно необходимых реформ
возможности эволюционных преобразований были упущены. Подрыв
финансовой системы и национальной валюты, нарастание до нетерпимых
масштабов товарного дефицита стали одними из главных факторов распада
СССР и к исходу 1991 года поставили экономику на край катастрофы.
Нужны были решительные действия, чтобы не допустить сползания страны в
экономический хаос, восстановить управляемость хозяйственных процессов
и в перспективе создать условия для возобновления экономического
роста.
Предпринятые в 1992 году меры позволили приступить к решению этих
задач и положили начало радикальной экономической реформе в России,
призванной обеспечить переход от планово-распределительной к рыночной
экономике, вывести страну из тупика и создать основу для ее
устойчивого развития в будущем.
Спустя три года российская экономика остается в весьма трудном и
противоречивом положении. Спад производства продолжается 5 лет. В 1994
году валовой внутренний продукт по сравнению с 1991 годом снизился на
39 процентов, а продукция промышленности - на 44 процента. Темпы спада
в промышленности достигли максимальных значений в первой половине 1994
г.
Наибольший спад производства в 1994 году произошел в
обрабатывающей промышленности: легкой - 47 процентов, машиностроении -
38 процентов, химической и нефтехимической - 29 процентов, лесной,
деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной - 31 процент. В крайне
трудном положении находится большинство предприятий оборонного
комплекса. Нарастает угроза потери ценных элементов накопленного
научно-технического потенциала. Утяжеляется структура производства,
усиливается сырьевая направленность экономики. Замедление общего спада
пока обеспечивается за счет увеличения удельного веса и более
устойчивой динамики сырьевого сектора, во многом ориентированного на
внешний рынок. Нарастает спад производства продукции сельского
хозяйства. Поставки на рынок продуктов и сырья для их производства все
в большей мере обеспечиваются за счет импорта.
Страна находится в условиях глубокого инвестиционного кризиса.
Только в 1994 году капитальные вложения сократились на 26 процентов по
сравнению с предыдущим годом, в их объеме растет доля вложений в
объекты социальной сферы, тогда как производственные инвестиции
снижаются опережающими темпами.
В течение трех лет сохраняются высокие темпы инфляции, хотя они и
снижаются от года к году (см. таблицу 1.1.).
Таблица 1.1.
Динамика основных макроэкономических показателей
России в 1992-1994 годах (в процентах к предыдущему году)
1992 год 1993 год 1994 год
------------------------------
Валовой внутренний продукт (ВВП) 81 88 85
Объем промышленной продукции 82 85,9 79,1
Индекс потребительских цен, раз 26,1 9,4 3,2
Индекс-дефлятор валового внутреннего
продукта 1720 1023 450
После резкого падения в 1992 году уровень жизни населения
относительно стабилизировался.
Вместе с тем усиливается дифференциация населения по доходам и
материальной обеспеченности. Отношение доходов 10 процентов наиболее
обеспеченного населения к 10 процентам наименее обеспеченного к концу
1994 года достигло 15 раз против 4,5 раза в 1991 году.
Обостряется проблема занятости. Численность официально
зарегистрированных безработных быстро растет и на конец марта 1995
года составила 1,9 млн.человек, или 2,6 процента экономически
активного населения.
Неблагоприятные изменения происходят в структуре
внешнеэкономических связей. При положительном сальдо торгового баланса
в структуре экспорта возрастает доля сырьевых товаров. Позиции
российских производителей машинно-технической продукции на мировых
рынках существенно ослабли.
Таковы самые общие показатели, свидетельствующие о том, что
страна остается в состоянии тяжелого экономического кризиса.
Вместе с тем за прошедшие годы российская экономика приобрела
качественно новые черты, серьезно продвинулась по пути рыночных
преобразований.
Коренным образом изменилось положение на потребительском рынке.
Товарный дефицит, составлявший наиболее характерную черту
плановой экономики, уходит в прошлое (см. таблицу 1.2.).
Таблица 1.2.
Насыщенность потребительского рынка (в процентах, на конец
периода по данным обследования 130 городов)
1992 1993 1994
год год год
___________________________
Продовольственные товары 50 70 88
Непродовольственные товары 70 80 92
Важные изменения произошли в структуре производства валового
внутреннего продукта (см. таблицу 1.3.). В ней резко вырос удельный
вес услуг, что отражает быстрое развитие торговли, банковского
сектора, финансовых институтов, жизненно необходимых для нормального
функционирования рыночной экономики. Заработали, хотя и недостаточно
устойчиво, валютный и фондовый рынки.
Трансформация структуры использования валового внутреннего
продукта отражает рост доли потребления, вместе с тем заметно снижение
доли накопления, естественное в период кризиса. Несмотря на это,
уровень валового накопления остается достаточно высоким по сравнению с
большинством промышленно развитых стран. Сбережения населения в 1994
году составили около 22 процентов его денежных доходов, правда, более
чем на две трети за счет покупки иностранной валюты.
Таблица 1.3.
Структура валового внутреннего продукта
(в фактических ценах, процентов)
1992 год 1993 год 1994 год
____________________________
Произведенный ВВП - всего 100 100 100
в том числе:
производство товаров 59 49,4 43,5
производство услуг 32,2 49,4 50
чистые налоги 8,8 7,2 6,5
Использованный ВВП - всего 100 100 100
в том числе расходы на
конечное национальное потребление 50 60,8 61,8
из них:
потребление домашних хозяйств 33,8 38,4 41,6
валовое национальное накопление 34,9 31,4 28,7
основного капитала 19,3 22,8 24,7*
изменение запасов материальных
оборотных средств 15,6 8,6 4
чистый (за вычетом импорта)
экспорт товаров и услуг 15,1 7,8 3,5
* Повышение в 1994 году удельного веса накопления основного
капитала в общем его объеме при снижении реальных капитальных вложений
на 26 процентов по сравнению с предыдущим годом связано с превышением
индекса цен на капитальное строительство (в 5,3 раза), индекса цен на
остальные товары и услуги (в 3,5 раза).
С начала 1994 года была достигнута положительная (относительно
темпов инфляции) ставка банковского процента, что открыло дорогу для
роста рублевых накоплений. Однако в связи с ростом инфляции осенью
закрепить этот успех не удалось. Если в июле реальные среднемесячные
ставки межбанковского кредита составляли +2,5, +6,3 процента на
кредиты до 1 и до 3 месяцев, то в декабре они упали до -4,7, -2,5
процента. Только в феврале 1995 года ситуация вновь стала меняться к
лучшему.
Российские банки проявляют все больший интерес к
производственному сектору экономики, увеличиваются объемы покупки
банковским сектором ценных бумаг промышленных предприятий, доля
долгосрочных кредитов в общем объеме кредитных вложений, несмотря на
положительную динамику инфляции, была относительно устойчива (5,1
процента в июне и на конец 1994 года).
1.2. Закономерности переходного периода
Для оценки состояния российской экономики и результатов ее
реформирования недостаточно сопоставления с достигнутыми ранее или
желательными показателями. Необходимо учитывать объективные процессы
перехода от плановой экономики к рыночной и свойственные им общие
закономерности. Мировой опыт показывает, что проведение реформ при
игнорировании этих закономерностей не приносит успеха.
Формирование эффективной рыночной экономики вместо плановой
предполагает:
1) либерализацию экономики (цен, хозяйственных связей,
внешнеэкономических отношений), сокращение государственной
регламентации хозяйственной жизни, что влечет за собой демонтаж
планово-распределительной системы;
2) макроэкономическую стабилизацию, снижение открытой инфляции,
которая после либерализации приходит на смену товарному дефициту и
скрытой инфляции, установление для всех экономических субъектов,
включая государство, жестких финансовых ограничений;
3) приватизацию (трансформацию большей части государственной
собственности в частную с целью усиления хозяйственных мотиваций,
повышения материальной заинтересованности и ответственности,
необходимых для эффективного функционирования рыночных механизмов).
Осуществление этих мер порождает в экономике объективные
процессы, которые формируют механизмы рыночного регулирования и
приводят к структурным сдвигам, обеспечивающим повышение ее
эффективности и усиление социальной ориентации.
Либерализация приводит к насыщению рынка и дает начало процессу
формирования новых относительных цен, ценовых пропорций, отражающих
соотношение спроса и предложения. В открытой экономике эти цены
последовательно приближаются к мировым ценам с отклонениями,
отражающими особенности национального хозяйства и его сравнительные
преимущества.
Следом за этим начинается перемещение капитала и реальных
ресурсов к сферам их наиболее выгодного приложения. На этой основе
происходят структурные сдвиги, повышающие эффективность экономики,
осуществляется ее структурная перестройка.
Однако в первое время после осуществления указанных мер,
образующих своего рода пусковой комплекс реформ, как правило,
неизбежны негативные явления, среди которых особенно ощутимы
следующие:
1) инфляция, разрушительно действующая на все стороны
хозяйственной жизни, особенно на отрасли с сезонным характером
производства и длительным производственным циклом, препятствующая
стабилизации финансового положения предприятий;
2) спад производства, глубина которого зависит от масштабов
унаследованных деформаций в структуре экономики, ограничений спроса,
устанавливаемых в процессе макроэкономической стабилизации, а также
длительности сроков, в течение которых она осуществляется;
3) снижение накоплений и инвестиционной активности, которые
теряют смысл при высокой инфляции. Накопления возобновляются после
достижения позитивной (по отношению к уровню инфляции) ставки
банковского процента. В инвестиции, прежде всего производственные, они
эффективно трансформируются только при достижении устойчивой
макроэкономической стабилизации;
4) ослабление возможностей государства по регулированию
хозяйственных процессов, криминализация их заметной части, особенно
сильно проявляющаяся там, где отсутствуют укоренившиеся и
общепризнанные правовые ограничения, отлаженные инструменты
поддержания законности и правопорядка;
5) дифференциация доходов и материальной обеспеченности,
социальное расслоение, которые усиливаются отчасти вследствие
ликвидации уравнительного распределения, а в основном - под
воздействием инфляции, всегда ведущей к перераспределению доходов в
ущерб менее состоятельным слоям населения;
6) рост безработицы, возникающий вследствие спада производства и
структурных изменений в экономике, приводящих к необходимости
перераспределения значительной части рабочей силы между отраслями и
регионами.
Данные негативные явления имеют различную остроту и постепенно
преодолеваются в ходе реализации последовательно проводимых мер на
протяжении трех этапов переходного периода.
Первый этап переходного периода - этап кризисного развития -
характеризуется сочетанием общего спада производства и высокой
инфляцией, падением инвестиционной активности при одновременном
сравнительно быстром формировании новых относительных цен (ценовых
соотношений, отвечающих спросу и предложению).
Особенность этого этапа состоит в том, что какие бы меры ни
предпринимались Правительством, они не приносят видимых быстрых
позитивных результатов.
Второй этап - этап стабилизации - наступает по мере достижения
успехов в борьбе с инфляцией. Темпы инфляции снижаются, общий спад
переходит в структурный кризис, характерной чертой которого является
обусловленность различий в глубине спада и динамике производства в
разных отраслях, ограничениями спроса. Обостряется проблема занятости.
Структурный кризис достигает наибольшей остроты, спад переходит в
депрессию.
Но одновременно кризисные явления начинают локализоваться в
определенных, более или менее узких очагах. Процесс адаптации
предприятий к рыночным условиям приводит к возникновению точек роста.
Формируется и развивается более эффективный рыночный сектор экономики,
его рост начинает компенсировать спад в старых нежизнеспособных
производственных структурах.
Установление положительной ставки банковского процента приводит к
возобновлению накоплений. Если при этом удается укрепить законность и
правопорядок, права собственности, дисциплину договорных отношений и
платежей, снизить риски, то начинается процесс трансформации
накоплений в инвестиции, в том числе производственные.
Третий этап - этап возобновления экономического роста -
характеризуется низкой инфляцией, повышением деловой активности,
интенсивным процессом трансформации накоплений в инвестиции, быстрым
развитием рыночного сектора, которое уже не только компенсирует
снижение производства в старых нежизнеспособных производственных
структурах, но и обеспечивает общий реальный рост. Государственный
бюджет сбалансирован и располагает возможностями как для активизации
структурно-инвестиционной политики, так и для увеличения
финансирования социальной сферы.
Указанные этапы переходного периода и их закономерности носят
общий объективный характер, и попытки не считаться с ними ведут к
негативным последствиям.
1.3. Программа Правительства Российской Федерации на 1993-1995
годы и ход ее выполнения
Принятая в 1993 году среднесрочная программа Правительства
"Развитие реформ и стабилизация российской экономики" была построена с
учетом этих объективных закономерностей, и анализ хода ее выполнения
позволяет, во-первых, сделать вывод о том, что процесс перехода России
к рыночной экономике идет трудно, противоречиво, с немалыми ошибками и
потерями, но в целом успешно, и, во-вторых, определить, какая часть
пути пройдена и какую еще предстоит пройти, на каком этапе находится
экономика страны.
К настоящему времени достигнута весьма высокая степень
либерализации и открытости экономики России. Государство прекратило
контроль над ценами на подавляющее большинство товаров и услуг.
Свободно формируются хозяйственные связи. Отменено большинство
нетарифных ограничений на внешнеторговые операции, включая экспорт
нефти и нефтепродуктов. Свободно определяется валютный курс рубля.
Достигнуто устойчивое положительное сальдо внешнеторгового баланса.
Рост открытости экономики заметно подорвал монополизм.
Нельзя утверждать, что либерализация российской экономики
доведена до конца. Здесь еще немало сложных задач, особенно на уровне
регионов. Тем не менее она близка к практически целесообразным в
сложившихся обстоятельствах пределам, наметки программы 1993 года в
этой сфере в основном выполнены.
Значительные успехи достигнуты в приватизации. 112 тысяч
государственных и муниципальных предприятий сменили форму
собственности, в 1994 году в негосударственном секторе произведено
почти две трети валового внутреннего продукта.
Это значит, что задачи, поставленные программой 1993 года, в
основном выполнены и в этой сфере.
Конечно, до достижения целей приватизации, прежде всего
формирования широкого слоя эффективных собственников и их воздействия
на рост масштабов и эффективности производства, еще достаточно далеко.
Однако первый этап пройден и завершен в целом успешно. В области
макроэкономической стабилизации цели программы не
достигнуты, хотя многие из предусмотренных этой программой мер
осуществлены, например, ликвидация централизованных субсидированных
кредитов, создание неинфляционных механизмов покрытия бюджетного
дефицита, переход к принципам бюджетного федерализма.
Однако темп инфляции к концу 1994 года составил 14-16 процентов в
месяц вместо намечавшихся 5-7 процентов, а в январе 1995 года он
поднялся до 17,8 процента. Не обеспечена стабильность национальной
валюты. В течение 1993-1994 годов бюджетный дефицит, не опускаясь ниже
8-10 процентов валового внутреннего продукта, финансировался главным
образом за счет кредитов Центрального банка Российской Федерации, то
есть за счет эмиссии.
В течение 1994 года проявились определенные позитивные результаты
проводившейся умеренно жесткой финансовой и денежной политики. Три
квартала поддерживалась положительная ставка банковского процента и
стали расти рублевые накопления. До августа устойчиво снижалась
инфляция, дойдя до 4,6 процента в месяц - наименьшего значения с
января 1992 года. Складывались все более благоприятные условия для
трансформации накоплений в инвестиции.
Однако с апреля-мая денежная политика была ослаблена. Снижение
темпов инфляции, в течение полугода происходившее на фоне опережающего
роста денежной массы, создавало иллюзию, что такая тенденция
сохранится и далее. Относительная стабилизация рубля искусственно
поддерживалась интервенциями Центрального банка Российской Федерации,
тогда как рост денежной массы уже создавал избыточное предложение
рублей на валютном рынке. Кроме того, растущие накопления, пока их
трансформация в инвестиции еще не началась, также искали выгодного
приложения и нашли их на валютном рынке.
Совокупность этих факторов привела к "черному вторнику" 11
октября 1994 года и срыву тенденций к макроэкономической стабилизации.
Рост инфляции в сентябре-декабре, еще один опасный перелом в
инфляционных ожиданиях, показывает, что кризис на валютном рынке не
был случайностью. Главный урок, который следует извлечь из этих
событий, состоит в том, что курс на макроэкономическую стабилизацию
должен осуществляться твердо, без оглядки на возможность получения
сиюминутных экономических или политических выгод.
Определенное дестабилизирующее влияние на экономику оказали
политические события, особенно чеченский кризис. Несмотря на неудачи
осени 1994 года, можно утверждать, что российская экономика в основном
прошла первый этап переходного периода - этап кризисного развития.
От общего спада и высокой инфляции экономика страны перешла в
фазу структурного кризиса, особенно тяжелого для России, прежде всего
потому, что у нас деформация в структуре производства в силу
особенностей экономического и политического развития значительно
больше, чем в других странах с переходной экономикой. Однако вхождение
в этап структурного кризиса свидетельствует о появлении реальной
возможности остановить спад. Это подтверждают и наметившиеся тенденции
к стабилизации промышленного производства.
Кризис еще не исчерпал себя окончательно, но для его преодоления
появились объективные предпосылки. Вопрос в том, чтобы их реализовать
наилучшим образом.
РАЗДЕЛ 2. КОНЦЕПЦИЯ СРЕДНЕСРОЧНОЙ ПРОГРАММЫ НА 1995-1997 ГОДЫ
2.1. Новый этап преобразований
Завершение периода кризисного развития, хотя он и несколько
затягивается вследствие негативных явлений осени 1994 года, означает
переход российской экономики к новому этапу преобразований - этапу
стабилизации.
Смысл этого перехода в том, что значительная часть проблем,
стоявших на первом этапе, либо решена, либо отходит на второй план,
тогда как иные проблемы, вчера не столь актуальные или вовсе
отсутствовавшие, приобретают больший вес и должны привлекать
наибольшее внимание. В связи с этим появляется необходимость в
определенных изменениях социально-экономической политики, отраженных в
новой среднесрочной программе реформ и развития российской экономики.
Так, если не допускать движения вспять, менее острыми становятся
проблемы либерализации и приватизации, темп этих процессов замедляется
и приобретает качественно новые черты. В силу незавершенности
макроэкономической стабилизации ее достижение становится особенно
важным. Однако с ее достижением и закреплением результатов центр
тяжести преобразований сместится на иные задачи.
Во-первых, вхождение в фазу структурного кризиса означает
обострение проблем финансового положения и платежеспособности большого
числа предприятий, банкротство и закрытие части из них, рост
безработицы, ухудшение ситуации в депрессивных регионах.
Эти проблемы могут оказаться весьма серьезными, что заставляет
предположить, что структурный кризис - в известном смысле самая
тяжелая фаза переходного периода. Однако это неизбежный, объективно
необходимый этап структурной перестройки российской экономики. Сам
факт, что экономика вошла в данный этап, свидетельствует о движении
вперед. Но это значит также, что проблемы, вызванные структурным
кризисом, должны пользоваться особым вниманием и решаться с
минимальными потерями.
Во-вторых, после либерализации цен и достижения открытости
экономики проходил довольно интенсивный процесс формирования новых
соотношений цен и сближения внутренних цен с мировыми. Этот процесс не
завершился. Сохраняются относительно низкие по сравнению с мировыми
цены на энергоносители и электроэнергию, сельскохозяйственное сырье,
тарифы на железнодорожные перевозки, а также на оплату жилья и
коммунальные услуги, динамика которых ограничивается особенностями
внутреннего спроса.
Однако процесс установления новых относительных цен продвинулся
достаточно далеко, при этом издержки производства российских
предприятий, особенно в обрабатывающей промышленности, в большинстве
случаев оказались реально выше, чем у иностранных конкурентов.
Остается серьезной и проблема качества отечественной продукции.
Серьезно сказывается продолжающееся ряд лет снижение
производительности труда и в целом эффективности производства.
Продолжающееся снижение курса рубля по отношению к твердым
валютам еще позволяет поддерживать конкурентоспособность отечественных
производителей в ряде отраслей, стимулировать экспорт и сдерживать
импорт. Однако по мере макроэкономической стабилизации будет
стабилизироваться и рубль. И тогда проблема издержек и качества,
конкурентоспособности российских товаров, не стоявшая столь серьезно в
1992-1993 годах, обострится еще больше и станет одной из главных.
В-третьих, с особой остротой встает проблема инвестиций на
возмещение и обновление производственного аппарата, на пополнение
оборотных средств. Страна уже несколько лет живет в условиях
инвестиционного голода. Идет процесс проедания национального
богатства, замораживается структурная перестройка экономики, без
которой страна не сможет выбраться из кризиса.
Резервы стабилизации и роста производства за счет улучшения
использования имеющихся производственных мощностей при увеличении
спроса, которые кажутся весьма значительными, на самом деле не столь
велики, поскольку даже при увеличении масштабов производства на этих
мощностях издержки и качество продукции не будут отвечать новым
требованиям и не обеспечат ее конкурентоспособности.
Поэтому проблема состоит именно в инвестициях. Суть ее не просто
в наращивании объемов. Повышение доли потребления в валовом внутреннем
продукте при относительном сокращении инвестиций является, с одной
стороны, естественным стремлением населения сохранить в период кризиса
прежде всего уровень жизни.
Но, с другой стороны, сокращение объема инвестиций в переходный
период неизбежно в процессе смены режимов воспроизводства основного
капитала: от свойственного планово-распределительной системе режима, в
котором падающая эффективность вложений восполнялась ростом их
объемов, к режиму, характерному для рыночной экономики, при котором
рост эффективности инвестиций позволяет получать больший результат при
тех же или даже снижающихся их объемах.
Поэтому главное в проблеме инвестиций - их эффективность,
создание условий для интенсификации вложений в наиболее эффективные и
конкурентоспособные производства, дающие быструю отдачу, позволяющие
максимально увеличить доходы предприятий, населения и бюджета,
предотвращать те капитальные и иные затраты, которые ведут лишь к
растранжириванию ресурсов и усилению инфляции.
Затягивание смены режимов процесса воспроизводства чревато
серьезными угрозами. Без значительного притока высокоэффективных
инвестиций не удастся решить задачи устойчивой макроэкономической
стабилизации, реконструкции народного хозяйства и возобновления
экономического роста.
В-четвертых, принципиальное значение для нового этапа имеет
проблема трансформации накоплений в инвестиции.
Российские предприятия, банки и население имеют по меньшей мере
25 млрд. долларов США. Сбережения населения достигают 22-24 процентов
доходов семейных бюджетов, что вчетверо превышает показатели
советского периода. Правда, пока большая часть этих сбережений
вкладывается в иностранную валюту, не создавая ресурсы для
инвестирования в национальную экономику. Однако потенциал для
инвестирования есть, он будет расти, и теперь надо его мобилизовать
для использования в целях структурной перестройки и развития
национальной экономики.
Между тем пока процесс трансформации накоплений в инвестиции
сдерживается, с одной стороны, высокими темпами инфляции, с другой -
высокими рисками, обусловленными отставанием институциональных
преобразований: неопределенностью прав собственности, слабостью
правопорядка и институтов государственной власти, неразвитостью рынка
капиталов. Отсюда исключительная важность задачи нового этапа -
сконцентрировать усилия на устранении влияния этих факторов.
В-пятых, решение проблемы финансовой стабилизации становится
неотложным. Проводившаяся в последние два года умеренно жесткая
финансовая политика, сыгравшая определенную положительную роль,
исчерпала свои возможности. Балансирование между борьбой с инфляцией и
поддержкой предприятий с целью дать им время для адаптации к рыночным
условиям не может продолжаться сколь угодно долго.
Федеральный бюджет характеризуется значительным дефицитом,
который ныне стал основным источником инфляции.
Налоги повышать больше нельзя, налоговое бремя слишком велико для
предприятий, переживающих кризис. Его дальнейшее увеличение привело бы
либо к подрыву производства, либо к росту масштабов уклонения от
уплаты налогов. Ощутимый рост доходов бюджета возможен только на
основе оживления производства и повышения реальных доходов населения.
Сокращение государственных расходов еще имеет резервы. Однако
каждое такое сокращение сопряжено с возрастающими негативными
экономическими и социально-политическими последствиями.
Проблему можно решить путем целенаправленной борьбы с инфляцией.
Ее снижение по крайней мере до 15-20 процентов в год открыло бы дорогу
к нормализации финансового положения предприятий, к наращиванию
инвестиций и оживлению производства, к созданию более стабильных
условий жизни людей, к повышению темпов преобразований на уровне
предприятий, отраслей и регионов.
В-шестых, для нового этапа характерны, с одной стороны,
локализация, а с другой, - обострение социальных проблем, особенно в
отдельных отраслях и регионах. В целом одно из главных противоречий
переходного периода состоит в том, что скорейшее оздоровление
экономики требует настойчивого продолжения преобразований, связанных с
жесткими непопулярными мерами, с многообразными испытаниями для
народа, тогда как общество после шести лет кризисного развития
проявляет возрастающую усталость, разочарование, негативное отношение
к реформам или к методам их проведения, недоверие к власти и
проводимой социально-экономической политике. Между тем затягивание
процессов реформирования будет лишь усугублять трудное положение и
усиливать политическую нестабильность.
В связи с этим на новом этапе будут предъявляться исключительно
высокие требования к эффективности и гибкости социальной политики.
Таким образом, необходимость перехода к новому этапу
преобразований - этапу стабилизации - обусловлена как итогами
последних трех лет, так и вновь возникшими проблемами, требующими
новых подходов и от Правительства Российской Федерации, и от других
органов государственной власти, от руководителей регионов,
предприятий, от предпринимателей, всех граждан. Реформы переходят
вниз, они требуют изменений в работе и жизни каждого.
2.2. Цели Программы
Исходя из условий, сложившихся к началу нового этапа
преобразований - этапа стабилизации, руководствуясь целями процветания
страны и обеспечения ее демократического развития, повышения
благосостояния ее граждан, Правительство намечает следующие цели своей
социально-экономической политики на ближайшие три года:
1) добиться устойчивой стабилизации общего объема производства и
возобновления экономического роста;
2) обеспечить к концу 1995 года, в основном, финансовую
стабилизацию;
3) укрепить законность и правопорядок, институты государственной
власти, платежную и финансовую дисциплину, добиться перелома в борьбе
с преступностью;
4) существенно улучшить условия для предпринимательства и деловой
активности, продолжить приватизацию в интересах повышения
эффективности производства и увеличения инвестиций;
5) активизировать структурную перестройку экономики посредством
стимулирования инвестиций в высокоэффективные и конкурентоспособные
производства. Обеспечить сохранение наиболее ценных элементов
накопленного научно-технического потенциала;
6) обеспечить рост уровня жизни народа, проводя активную
социальную политику с учетом интересов различных групп и слоев
населения. Улучшить экологическую ситуацию в крупных городах и
промышленных районах.
Ориентация на достижение этих целей обусловливает социальную
направленность Программы и процесса преобразований в целом,
соответствие Программы интересам подавляющего большинства населения.
2.3. Выбор стратегии
Выбор стратегии, способной обеспечить достижение этих целей,
должен опираться на реальные возможности страны и объективные
закономерности переживаемого ею переходного периода.
Естественно, что трудности кризисного развития, неизбежные
негативные явления наряду с просчетами и недоработками Правительства
Российской Федерации вызывают критику и многочисленные альтернативные
варианты социально-экономической политики. В том числе предлагаются
варианты, связанные с усилением государственного регулирования или
сохранением в течение достаточно длительного периода умеренного уровня
инфляции в целях поддержки производства. Эти варианты были внимательно
изучены.
Правительство Российской Федерации не считает возможным
придерживаться стратегии, которая основывалась бы на государственной
поддержке производства ради самого производства, в том числе
нежизнеспособных предприятий, выпускающих продукцию, не пользующуюся
спросом, посредством дотаций, льготных кредитов или создания
искусственного спроса в форме масштабных госзаказов. При такой
стратегии было бы невозможно подавить инфляцию и создать действенные
стимулы для повышения эффективности производства.
Оно также исходит из того, что отечественные производители не
могут быть полностью ограждены от иностранной конкуренции путем
закрытия российской экономики высокими таможенными барьерами или
использования нетарифных ограничений, что привело бы к восстановлению
монополизма и устранению важных стимулов структурной перестройки и
развития, нанесло бы ущерб российским потребителям.
Столь же неприемлемы рекомендации о расширении масштабов контроля
за ценами и применении иных способов административного вмешательства в
экономику.
Стратегия, основанная на подобных положениях, не позволила бы
достичь ни одной из поставленных целей, в первую очередь стабилизации
и подъема производства, а означала бы лишь консервацию
нежизнеспособных производственных структур, тянущих экономику ко дну.
Она представляла бы собой отступление назад, утрату тех позитивных
результатов, которые дорогой ценой были достигнуты за три года реформ
и дают надежду на выход из кризиса.
Такая стратегия, хотя она поначалу, вероятно, была бы поддержана
достаточно широкими кругами общественности и могла бы снискать
известную популярность среди тех, кто требует изменения курса реформ
или полагает, что существуют простые и легкие решения сложных проблем,
в конечном итоге губительна для страны. Ответственное правительство
обязано ее отвергнуть.
Нецелесообразно также строить стратегию на длительном поддержании
умеренной инфляции. Такая политика проводилась последние два года, и
ее возможности в основном исчерпаны. Анализ показывает, что
минимальные темпы инфляции, которые могут быть достигнуты при
сохранении сложившейся практики финансирования бюджетного дефицита и
нарастающем напряжении в финансовой системе, при усиливающемся
давлении со стороны отраслей, регионов, крупных предприятий, вероятнее
всего будут не ниже 10-12 процентов в месяц, то есть не меньше, чем в
среднем за 1994 год. Чем дальше, тем трудней будет бороться с
инфляцией, уже сейчас практически истощившей резервы предприятий.
Будут обостряться проблемы неплатежей и инвестиций, социального
расслоения. Балансирование в состоянии неустойчивого равновесия,
чреватого угрозой взрыва в каждый момент, затянется надолго, а
экономика окажется перед опасностью вползания в длительную депрессию.
Сохраняющиеся при этом неблагоприятные условия для инвестиций приведут
к тому, что оживления производства в лучшем случае можно будет ожидать
не ранее 1999-2000 годов.
Уроки последних месяцев с особой наглядностью продемонстрировали,
что никакие попытки оздоровления экономики на путях уступок в борьбе с
инфляцией, ослабления финансово-кредитной политики не будут иметь
успеха.
Практически единственный реальный вариант социально-экономической
политики в сложившихся условиях состоит в том, чтобы в кратчайшие
сроки добиться финансовой стабилизации, свести инфляцию к уровню, при
котором становятся возможными инвестиции и нормализация финансового
положения предприятий, а затем на этой основе осуществить масштабную
программу институциональных преобразований и стимулирования
высокоэффективных инвестиций. При этом Правительство Российской
Федерации не намерено отказываться, но не ценой утраты достигнутого,
от приемлемых для рыночной экономики методов государственного
регулирования, от сбалансированной социальной политики, от соблюдения
иных ограничений, диктуемых складывающимися обстоятельствами.
Интересы страны требуют осуществления стратегического маневра,
способного в кратчайшие сроки вывести ее из кризиса, поднять
производство, улучшить жизнь людей, создать предпосылки для будущего
процветания России, не идя на бесперспективные уступки популистского
толка.
2.4. Логика и этапы реализации Программы
Основной замысел Программы состоит в следующем.
Главная цель - добиться в течение 1995-1997 годов возобновления
экономического роста.
Для этого необходимо создать механизмы стимулирования
высокоэффективных инвестиций. В свою очередь, для создания
благоприятного инвестиционного климата требуется:
* добиться прежде всего финансовой стабилизации, снизить инфляцию
до 15-20 процентов в год;
* понизить риски, сопряженные с инвестициями, для чего
осуществить необходимые институциональные преобразования;
* стимулировать накопления и трансформацию в инвестиции. Чтобы
решить эти задачи, финансовая стабилизация должна быть в основном
осуществлена уже в 1995 году. Исходя из этого Правительство
разработало жесткий бюджет, исключающий финансирование его дефицита за
счет кредитов Центрального банка Российской Федерации. Дефицит,
который остается пока значительным, предполагается покрывать большей
частью за счет внешних и внутренних заимствований, то есть из
неинфляционных источников. При этом в дальнейшем существенно возрастут
расходы на обслуживание внешнего и внутреннего долга.
Использование указанных средств покрытия бюджетного дефицита
объясняется невозможностью быстро увеличить доходы или сократить
расходы бюджета без весьма негативных последствий для ряда важных
секторов экономики. Оно позволит продолжить и смягчить процесс
адаптации к жестким финансовым ограничениям на всех уровнях и в то же
время остановить инфляцию. Рост государственного долга - вот цена,
которую придется заплатить за радикальное снижение инфляции и создание
условий для нормального развития экономики.
Если темп инфляции во втором полугодии 1995 года удастся снизить
до 1-2 процентов в месяц и далее, переломив инфляционные ожидания,
удерживать его в этих пределах, то можно ожидать, что при создании
необходимых предпосылок в 1996 году снизятся ставки банковского
кредита и нормализуется финансовое состояние большинства предприятий,
удастся существенно уменьшить взаимную задолженность предприятий,
стабилизируется производство, а в 1997 году поток эффективных
инвестиций увеличится до масштабов, способных вызвать его оживление.
В 1996 году крупных внешних заимствований на покрытие бюджетного
дефицита уже не будет. Поэтому, чтобы не вызвать нового значительного
всплеска инфляции, необходимо добиться сокращения бюджетного дефицита
и изыскать дополнительные источники его покрытия.
Для этого предполагается:
* значительно улучшить сбор налогов и других платежей, в том
числе на основе подготовки и проведения налоговой реформы;
* увеличить доходы от денежной приватизации, осуществив
предварительно меры, обеспечивающие развитие инфраструктуры фондового
рынка и повышение стоимости акций предприятий, принадлежащих
государству;
* реализовать широкомасштабную программу продажи государственных
ценных бумаг на внутреннем рынке, нацеленную, в частности, на
привлечение накоплений в иностранной валюте. Снижение инфляции
позволит при этом увеличить долю долгосрочных государственных
обязательств и рассредоточить тем самым во времени расходы по
обслуживанию государственного долга.
Масштабная реализация на внутреннем рынке государственных ценных
бумаг может создать препятствия для роста частных инвестиций. Этот
негативный эффект, однако, можно нейтрализовать за счет стимулирования
роста накоплений, в том числе в иностранной валюте, и улучшения их
мобилизации через банки и другие финансовые институты. Кроме того,
доходы предприятий и населения от государственных ценных бумаг, а
отчасти и привлекаемые государством средства также будут создавать
инвестиционный спрос.
Оживление производства позволит увеличить реальные доходы
предприятий, населения и бюджета, что создает основу для сокращения
бюджетного дефицита до 3-4 процентов валового внутреннего продукта.
При таком размере бюджетного дефицита улучшаются условия для его
покрытия за счет внутренних и внешних заимствований.
Главная задача 1997 года - рост инвестиций, начало получения
отдачи от них. Чтобы решить ее, в течение 1995-1996 годов предстоит
создать и отработать механизмы стимулирования эффективных частных
инвестиций, резко улучшить условия для иностранных инвестиций в
российскую экономику. В итоге во всех отраслях должен быть
интенсифицирован рост прежде всего конкурентоспособного, эффективного
сектора народного хозяйства, обеспечивающего экономический рост и
повышение эффективности всей экономики.
Поставленные задачи крайне сложны, но выполнимы. Намеченная
Программа при всех возможных трудностях ее выполнения дает стране
перспективу, надежду на успех. Даже если не удастся точно выдержать
намеченные сроки достижения целевых ориентиров, она определяет
наиболее быстрое и целесообразное направление выхода из кризиса на
путь устойчивого развития.
По своему содержанию этап стабилизации - это этап настойчивой,
систематической, кропотливой каждодневной работы по повышению
эффективности экономики за счет структурных и иных факторов, работы,
чаще всего лишенной быстрых и впечатляющих внешних эффектов, работы,
которая может направляться и поощряться государством, но
непосредственно зависит от активности предприятий, предпринимателей,
организаторов производства и финансов, всего экономически активного
населения.
Преобразования перемещаются в самое основание хозяйственной
жизни. От того, как они будут развиваться,зависит конечный успех.
РАЗДЕЛ 3. МАКРОЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
3.1. Основные задачи макроэкономической политики в среднесрочной
перспективе
Главной задачей макроэкономической политики на среднесрочную
перспективу является создание благоприятных экономических условий,
способствующих росту деловой активности всех экономических агентов,
формированию на этой основе потенциала экономического роста и
улучшению качества жизни населения страны. Возможности для реализации
этой задачи могут сформироваться прежде всего на основе финансовой
стабилизации.
Темпы инфляции во второй половине 1995 года должны быть снижены
до 1-2 процентов в месяц с их удержанием в последующие годы в пределах
15-20 процентов в год.
Анализ итогов трех лет проведения реформ показывает, что, с одной
стороны, борьба с инфляцией наталкивается на серьезные трудности
объективного характера, а с другой - непоследовательность в достижении
финансовой стабилизации обусловливает затягивание кризиса,
препятствует решению большинства созидательных задач в российской
экономике. В этом смысле 1994 год оказался годом и реальных надежд, и
упущенных возможностей.
Масштабы субсидирования, препятствующие структурным изменениям,
все еще оставались существенными. Субсидии посредством льготного
кредитования заменялись налоговыми отсрочками и созданием множества
внебюджетных фондов, существовавших за счет уменьшения выплат в
бюджет. Одновременно в расходах бюджетов всех уровней оставались
значительные субсидии на отдельные виды услуг и товаров.
Хотя значительная часть государственных расходов, включая
внебюджетные фонды, была переведена в бюджет, общий дефицит по всему
кругу государственных расходов в 1994 году остался на уровне 1993
года.
Усилилась долларизация экономики. В России в обращении находится
более 15 млрд.долларов США, или свыше 50 трлн. рублей по курсу на
конец 1994 года, что сопоставимо с суммарной величиной наличной
денежной массы и рублевых сбережений населения. Поддержка курса рубля
с помощью интервенций на валютном рынке вызвала значительное
сокращение валютных резервов государства. Существенная часть
"инфляционного налога" 1994 года по существу не использовалась внутри
страны, а перераспределялась в пользу тех стран, чьи валюты
приобретались в России для спасения накоплений от инфляции.
Таким образом, инфляционная поддержка производства не принесла
положительных плодов ни производителям, ни населению, ни государству.
Главным недостатком бюджета 1994 года было завышение его доходов,
основанное на заниженном прогнозе масштабов спада производства и
ожидании более высоких темпов инфляции. На исполнение бюджета повлиял
также рост недоимки в результате кризиса неплатежей и сокрытия
доходов. В итоге фактическое исполнение федерального бюджета составило
всего лишь около 70 процентов от намеченного, что вызвало значительный
рост задолженности бюджета.
Учитывая эти уроки, для достижения финансовой стабилизации в 1995
году предполагается:
а) существенно сократить субсидии в экономике;
б) увеличить реальные доходы бюджета;
в) коренным образом изменить механизмы финансирования бюджетного
дефицита, предусмотрев:
* доведение уровня финансирования государственных расходов за
счет выпуска государственных ценных бумаг и их размещения на открытом
рынке до 1,5-2 процентов от объема валового внутреннего продукта,
ожидаемого в 1995 году;
* привлечение кредитов международных финансовых организаций;
г) усилить роль Центрального банка Российской Федерации в
кредитно-денежном регулировании, в том числе за счет перехода на
рефинансирование коммерческих банков через кредитные аукционы,
ломбардные кредиты и операции по переучету векселей, активизации
операций с ценными бумагами на открытом рынке с целью управления
денежным предложением в экономике, совершенствования регулирования
валютного курса;
д) осуществить программу реализации государственных ценных бумаг
населению и мелким инвесторам.
Меры по сокращению необоснованных субсидий в экономике включают в
себя:
* отказ от предоставления в 1995 году бюджетных ссуд отраслям
хозяйства по ставке ниже рыночной (или ставки рефинансирования
Центрального банка Российской Федерации), а также от субсидирования
процентных ставок по кредитам, предоставляемым из других источников,
сверх объемов, предусмотренных в принятом бюджете;
* существенное ограничение практики отсрочки процентных платежей
по ранее выданным кредитам, а также списания задолженности;
* прекращение централизованного распределения кредитов.
Результатом такой политики будет быстрое уменьшение темпов
прироста инфляции. Во втором полугодии среднемесячные темпы инфляции
не должны превысить 1-2 процентов в месяц.
По сравнению с 1994 годом интенсивность спада промышленного
производства и валового внутреннего продукта в 1995 году ожидается в
три раза меньшей, причем во втором полугодии производство валового
внутреннего продукта стабилизируется.
Начиная со II квартала 1995 года реальные процентные ставки по
депозитам станут вновь положительными, повысится склонность к
сбережениям. В результате в 1995 году ожидается еще два важнейших
положительных сдвига в финансово-экономической ситуации:
* остановка процесса долларизации экономики, снижение спроса на
иностранную валюту и, следовательно, стабилизация номинального
обменного курса рубля;
* рост накоплений и возрастание потенциала частных инвестиций в
национальную экономику.
В последующие годы появится возможность воспользоваться
результатами снижения инфляции, в частности, за счет удешевления
кредитов и сокращения неплатежей, что должно привести к улучшению
сбора налогов, а также росту инвестиций. Одновременно обострятся
проблемы, связанные с обслуживанием внутреннего и внешнего долга.
Маневр, предлагаемый к осуществлению в 1995 году и заключающийся
в привлечении на финансирование дефицита бюджета внешних и внутренних
займов, предъявляет достаточно жесткие требования к макроэкономической
динамике и бюджету за пределами этого года.
Последовательно осуществляя институциональные и структурные
реформы, Россия сможет получить в текущем году финансовые кредиты
Международного валютного фонда и Международного банка реконструкции и
развития в размере 8 млрд. долларов США, а также привлечь связанные
кредиты по двусторонним соглашениям с правительствами зарубежных
государств.
В 1996-1997 годах в целом сохраняются хорошие перспективы для
внешних заимствований, но их использование будет ограничиваться из-за
превышения расходов по обслуживанию внешнего долга над возможными
поступлениями внешних займов. В этот период по сравнению с 1995 годом
расходы на уплату процентов по обслуживанию государственного долга
будут возрастать. Жесткие рамки использования внешних заимствований
определяются прежде всего накопленной до 1992 года внешней
задолженностью бывшего СССР.
Для удержания темпов инфляции на низком уровне должна быть
обеспечена преемственность финансово-экономической политики, начатой в
1995 году. Поэтому в 1996-1997 годах в целях улучшения
сбалансированности бюджета и мобилизации неинфляционных источников
финансирования бюджетного дефицита, дальнейшего оздоровления
финансовой системы в целом предстоит решить следующие задачи:
* повысить реальные налоговые поступления в бюджет на основе
улучшения сбора налогов, а также стабилизации производства и
возобновления экономического роста;
* увеличить поступление средств от приватизации;
* развивать масштабную программу привлечения средств частных
инвесторов для покрытия государственных расходов;
* стабилизировать национальную валюту;
* поддерживать положительное сальдо торгового баланса и
прекратить утечку капиталов;
* достичь соглашения с кредиторами о долгосрочной
реструктуризации внешнего долга при приемлемой нагрузке на бюджет.
3.2.Бюджет и налоговая реформа
Прогнозные расчеты на среднесрочную перспективу показывают, что
основные показатели федерального бюджета будут характеризоваться
следующими ориентировочными значениями.
Таблица 3.1.
Таблица 3.1.
Ориентировочные показатели федерального
бюджета на 1995-1998 годы
Показатели 1995 1996 1997 1998
год год год год
_____________________________
Доходы бюджета (в процентах к
валовому внутреннему продукту) 13,5 14-15 16-17 17-18
Расходы бюджета (в процентах к
валовому внутреннему продукту)
всего 19 19 20 20
в том числе расходы на
уплату процентов
по обслуживанию внешнего и
внутреннего долга (в процентах
к расходам бюджета) 12 17-19 19-21 19-21
Дефицит бюджета (в процентах
к валовому внутреннему
продукту) всего 5,5 4-5 3-4 2-3
в том числе:
внутренние заимствования 3,4 3-3,5 3,5-4 3-4
внешние заимствования 2,1 1-1,5 0,5 1,0
банковское финансирование 2,8 2,3 2 1,5-2
небанковское финансирование 0,6 0,7-1,2 1,5-2 1,5-2
1995-1998 годы
Прогноз доходов строится на основе предполагаемого роста
налоговых и неналоговых поступлений в процентах к валовому внутреннему
продукту с 13,5 процента в 1995 году до 14-15 процентов в 1996 году,
16-17 процентов - в 1997 году.
При прогнозировании расходов учитывалось, что дальнейшее
сокращение бюджетных расходов на федеральном уровне практически
невозможно.
Соотношение внутреннего долга, образовавшегося в результате
эмиссии государственных ценных бумаг, и валового внутреннего продукта
стабилизируется в долгосрочной перспективе на уровне 25-30 процентов.
Это достаточно безопасный уровень для стабильно растущей экономики.
Нагрузка на бюджет в связи с обслуживанием этого вида долга в
перспективе не будет превышать 10-12 процентов суммарной величины
расходов федерального бюджета. Однако вместе с обслуживанием внешнего
долга в период 1995-2005 годов нагрузка может быть весьма
существенной.
Нагрузка на бюджет, обусловленная внешним государственным долгом,
начиная с 1996 года может быть уменьшена, если реальный курс рубля
будет повышаться. Однако интенсивный рост реального курса рубля будет
понижающе действовать на сальдо торгового баланса. В этом случае
использование инструментов регулирования внешнеэкономической
деятельности должно содействовать росту экспорта и ограничению
импорта. Для улучшения платежного баланса государство будет
стимулировать рост положительного сальдо по капитальным счетам,
включая привлечение прямых иностранных инвестиций и создание условий
для репатриации российских капиталов из-за рубежа. Россия продолжит
переговоры с кредиторами по долгосрочной реструктуризации внешнего
долга, с тем чтобы расходы по его обслуживанию и постепенному
погашению не привели к сокращению текущих расходов федерального
бюджета.
В источниках покрытия дефицита бюджета основную часть составят
внутренние заимствования, в то время как величина чистых внешних
поступлений начиная с 1996 года будет уменьшаться.
В составе внутренних заимствований будет возрастать доля
небанковского финансирования, то есть покупка государственных ценных
бумаг населением, предприятиями и крупными институциональными
инвесторами. После 1997 года этот источник финансирования дефицита
бюджета должен стать основным.
Для осуществления программы заимствований Правительство
Российской Федерации предусматривает начиная со II квартала 1995 года
расширение объемов заимствований на внутреннем финансовом рынке,
включая привлечение средств населения.
Увеличение объема заимствований базируется на совершенствовании
торговых технологий, расширении перечня предлагаемых на рынке
финансовых инструментов, рассчитанных на различные интересы
инвесторов. Предполагается развивать региональные рынки
государственных ценных бумаг путем создания дополнительных торговых
площадок на территории России, привлекать сбережения населения за счет
улучшения доступа мелких клиентов к государственным ценным бумагам
через систему банков.
На первом этапе (1995-1996 годы) важно привлечь на рынок
государственного долга находящиеся у населения средства в валюте.
В связи с этим предполагается выпуск государственных ценных бумаг
в валютном номинале для мелкого инвестора и продажа их через
разветвленную дилерскую сеть. В дальнейшем укрепление позиций
государства на рынке заимствований позволит осуществлять эмиссию
ценных бумаг, ориентированных на мелкого инвестора, в национальной
валюте. Укреплению интереса к государственным ценным бумагам будет
способствовать выпуск с июня 1995 года золотых сертификатов.
Значительные финансовые ресурсы, длительное время находящиеся в
активах финансовых компаний, особенно страховых и пенсионных фондов,
будут привлечены для финансирования государственного долга путем
предложения специальных государственных среднесрочных ценных бумаг,
обеспечивающих положительную процентную ставку и высокую ликвидность.
По мере снижения инфляции и появления у инвестора устойчивой
уверенности в надежности инвестиций Правительство Российской Федерации
намерено существенно удлинять сроки заимствований, формируя
среднесрочный рынок государственных заимствований. В конце 1995 года
предполагается выпуск первых видов среднесрочных государственных
облигаций с плавающей процентной ставкой, конвертируемых в 1996 году в
обязательства с фиксированными процентами.
Эффективное использование государственной собственности
предполагает продажу части активов путем выпуска государственных
ценных бумаг, конвертируемых в последующем в акции приватизированных
предприятий. Такой подход не только позволит привлечь на
финансирование дефицита бюджета средства крупных инвесторов, но и
будет способствовать повышению курсовой стоимости акций продаваемых
предприятий.
Для достижения указанных ориентировочных показателей в 1995-1996
годах предстоит завершить бюджетно-налоговую реформу, которая позволит
существенно повысить качество планирования и финансирования
государственных расходов, укрепить доходную базу бюджетной системы,
создать механизмы действенного контроля за использованием
государственных финансовых ресурсов.
Назрела необходимость внесения существенных изменений в
действующую налоговую систему. Они, однако, не предполагают ее
радикального преобразования: основные виды федеральных, региональных и
местных налогов должны сохраниться, поскольку большинство применяемых
налогов при улучшении порядка их исчисления и сбора в целом
соответствуют условиям развития российской экономики.
Основными направлениями налоговой реформы являются:
* снижение налогового бремени и упрощение налоговой системы за
счет отмены или снижения ставок ряда налогов и отчислений во
внебюджетные фонды;
* расширение налоговой базы за счет отмены не оправдавших себя
налоговых льгот, расширение круга плательщиков налогов и состава
источников налогообложения, что позволит реализовать принцип
"налоговой справедливости";
* постепенное перемещение налогового бремени с предприятий на
доходы и имущество физических лиц;
* решение комплекса мер, связанных со сбором налогов и контролем
за соблюдением налогового законодательства.
В частности, предстоит осуществить меры по снижению ставок
основных налогов, которыми облагаются предприятия, с одновременным
улучшением их сбора; совершенствованию системы расчетов и взимания
налога на добавленную стоимость (переход к обязательному использованию
системы счетов-фактур), что облегчит инспектирование и контроль за
сбором налога на добавленную стоимость; поэтапной отмене налога на
сверхнормативный фонд потребления с компенсацией потерь бюджетов за
счет увеличения поступлений от налога на доходы физических лиц и иных
источников.
Планируется дальнейшее распространение программы модернизации
системы сбора налогов в регионах с координацией работ по ее
компьютеризации.
В 1995 году Правительство Российской Федерации намерено внести на
рассмотрение Федерального Собрания Налоговый кодекс Российской
Федерации, который станет всеобъемлющим документом, регламентирующим
взаимоотношения государства и налогоплательщиков.
Предстоит пересмотреть принципы регулирования амортизационной
политики предприятий, законодательно закрепить основы
таможенно-тарифной политики России.
Серьезное внимание предстоит уделить повышению качества работы
органов, занимающихся сбором государственных доходов. Номинальные
ставки по основным видам налогов, действующие сегодня, в случае
повышения их собираемости способны обеспечить поступление налоговых
доходов в бюджет в размере до 17-18 процентов от валового внутреннего
продукта вместо 12-13 процентов, планируемых в 1995 году. Улучшение
сбора на 5-6 процентных пунктов обеспечило бы более стабильный уровень
финансирования из федерального бюджета.
Реализация политики постепенной стабилизации макроэкономической
ситуации с неизбежностью приводила к тому, что государство сокращало
бюджетные расходы. Политика поэтапного снижения бюджетного дефицита
приблизила долю расходов федерального бюджета по отношению к валовому
внутреннему продукту к пределу, ниже которого опускаться опасно.
Одна из основных задач Правительства Российской Федерации на
1995-1997 годы - не допустить дальнейшего снижения доли расходов
федерального бюджета по отношению к валовому внутреннему продукту.
При формировании среднесрочной стратегии бюджетной политики
следует учитывать следующие тенденции изменения отдельных статей
расходов федерального бюджета:
* доля платежей по обслуживанию государственного долга будет
возрастать;
* доля расходов на выплату заработной платы и пособий населению
несколько увеличится, но в основном будет стабильна;
* сокращение дотаций предприятиям будет связано с постепенным
решением проблем структурной перестройки сельского хозяйства,
угольной, оборонной и других отраслей промышленности.
Основное направление государственной политики в области расходов
бюджета - переход от неэффективных расходов к необходимым. Будет
проведена "инвентаризация" всех расходов, внимательно проанализированы
эффективность и целесообразность тех или иных государственных
расходов. Этому должны способствовать завершение создания системы
федерального казначейства, укрепление контрольных органов финансовой
системы, более жесткий контроль за принятием решений о расходовании
бюджетных средств.
Все это позволит России к 1998 году иметь устойчивый
сбалансированный бюджет, который будет обеспечивать макроэкономическую
стабильность.
3.3. Развитие бюджетного федерализма
В результате проведенной в 1994 году реформы межбюджетных
отношений были заложены основы реального бюджетного федерализиа.
Органы исполнительной и представительной власти субъектов Российской
Федерации получили право устанавливать ставку налога на прибыль
предприятий и организаций, поступающего в местные бюджеты. Сделаны
шаги по установлению единых пропорций разделения основных федеральных
налогов между уровнями бюджетной системы. Внедрены
нормативно-расчетные методы распределения федеральной помощи
(трансфертов) регионам на основе объективных критериев и единой
формулы, создан фонд финансовой поддержки субъектов Российской
Федерации. Тем самым было положено начало формированию нового
механизма частичного территориального перераспределения бюджетных
ресурсов как одного из важнейших способов достижения целей
региональной политики.
В 1994 году произошло укрепление самостоятельности субъектов
Российской Федерации в налогово-бюджетной сфере, продолжилось
перераспределение бюджетных доходов в пользу местных бюджетов, доля
которых в налоговых поступлениях консолидированного бюджета возросла
до 51 процента (без учета взаимных расчетов, бюджетных ссуд и
субвенций). Суммарные трансферты регионам из фонда финансовой
поддержки субъектов Российской Федерации, как и планировалось,
составили 22 процента общего объема поступлений налога на добавленную
стоимость.
Однако сфера действия нормативно-расчетных методов регулирования
межбюджетных отношений оказалась ограниченной. Почти 3/4 средств,
получаемых местными бюджетами, поступало через неформализованные
каналы (главным образом, по взаимным расчетам с федеральным бюджетом).
Лишь около 40 процентов средств фонда финансовой поддержки субъектов
Российской Федерации поступало в виде прямых трансфертов, остальные же
средства передавались в местные бюджеты в виде косвенных дотаций за
счет повышения нормативов зачисления налога на добавленную стоимость в
бюджеты регионов. В результате резко возросла территориальная
дифференциация пропорций разделения налога на добавленную стоимость
между федеральным и местными бюджетами, сохранилась основа для их
неформализованного согласования.
Резко увеличилось число регионов, получающих прямую помощь из
федерального бюджета, произошло "распыление" федеральной помощи. В
1994 году трансферты из фонда поддержки субъектов Российской Федерации
получали 64 региона, причем в каждом третьем из них доля этих
трансфертов в общих бюджетных доходах не превышала 10 процентов.
Привязка фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации к
единственному источнику - налогу на добавленную стоимость - повысила
неустойчивость доходной базы дотационных регионов.
Новый порядок оказания централизованной финансовой поддержки
оказался слабо увязанным с долгосрочными целями и механизмами
федеральной региональной политики. Произошел "сдвиг" федеральных
бюджетных дотаций в общем направлении с севера на юг и с востока на
запад. Почти для половины регионов изменение их долей в дотациях
(трансфертах) и средствах, выделяемых через механизм взаимных расчетов
на финансирование федеральных программ, оказалось разнонаправленным.
Фонд поддержки субъектов Российской Федерации, формула распределения
его средств между регионами были ориентированы на выравнивание только
текущих бюджетных расходов, оказывая лишь косвенное воздействие на
решение долгосрочных проблем сближения уровней
социально-экономического развития регионов.
Наиболее сложной проблемой, тормозящей внедрение единых
нормативно-расчетных методов регулирования межбюджетных отношений,
является сложившееся неравноправие бюджетов субъектов Российской
Федерации в их взаимоотношениях с федеральным бюджетом.
Крайне неравномерным остается размещение налогового потенциала по
территории страны. В совокупности 10-12 субъектов Российской
Федерации, население которых составляет около 1/3 населения страны,
обеспечивают почти 60 процентов налоговых поступлений в федеральный
бюджет. Для 20 субъектов Российской Федерации (главным образом,
республик и автономных округов) поступления из федерального бюджета
превышают 50 процентов их общих бюджетных доходов, а в 32 регионах
всей суммы собираемых на их территории налогов недостаточно для
финансирования фактически сложившегося уровня их бюджетных расходов.
В 1995 году внесение существенных изменений в действующий
механизм оказания регионам централизованной финансовой помощи
нецелесообразно, поскольку это нарушило бы бюджетный процесс, внесло
дополнительную неопределенность в бюджетную систему и усложнило
адаптацию бюджетной системы к новым для нее нормативно-расчетным
методам регулирования межбюджетных отношений.
Основное внимание в 1995 году будет уделено распространению
общего механизма межбюджетных отношений на всех субъектов Российской
Федерации без исключения. Его правовую основу составит предусмотренная
Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1995 год" норма,
отменяющая принятые органами законодательной и исполнительной власти
Российской Федерации решения, противоречащие установленным бюджетным
законодательством принципам взаимоотношений федерального бюджета с
бюджетами субъектов Российской Федерации и нарушающие единый подход к
финансово-бюджетным отношениям с регионами.
В 1996-1997 годах совершенствование механизма предоставления
местным бюджетам централизованной помощи будет осуществляться по
следующим основным направлениям:
* распространение нормативно-расчетных методов регулирования
межбюджетных отношений на основную часть финансовых потоков между
федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации;
* обеспечение адресности федеральной помощи регионам, создание
механизма контроля за ее целевым использованием, внедрение в практику
межбюджетных отношений принципа обусловленности предоставления
федеральной помощи открытостью местных бюджетов и внебюджетных фондов,
соблюдением налогово-бюджетного законодательства, требований программы
финансовой стабилизации. Это значит, что средства из федерального
бюджета будут выделяться с учетом рациональности расходов местных
бюджетов и внебюджетных фондов, в том числе затрат на дотации к ценам,
тарифам и на поддержку предприятий;
* диверсификация форм предоставления региональным бюджетам
централизованной поддержки, внедрение целевых субвенций на
образование, здравоохранение, культуру, социальную защиту населения,
использование долевого метода финансирования имеющих общенациональное
значение бюджетных расходов;
* создание, по мере расширения инвестиционных возможностей
федерального бюджета, целевого фонда (фонда регионального развития),
средства которого должны быть направлены на долевое финансирование
инвестиций в социальную и производственную инфраструктуру
слаборазвитых регионов, других проектов и программ, осуществляемых в
рамках федеральной региональной политики;
* финансовая поддержка органов местного самоуправления вплоть до
прямых целевых ассигнований из федерального бюджета с зачетом
выделяемых средств в лимит трансфертов, предоставляемых региону;
* повышение "устойчивости" фонда финансовой поддержки субъектов
Российской Федерации путем его утверждения в процентах от общей суммы
поступлений налогов и сборов в федеральный бюджет с последующим
переходом к утверждению размеров данного фонда в абсолютном выражении
и включением его в перечень защищенных статей федерального бюджета;
* отказ от разделения централизованной помощи на прямые и
косвенные трансферты, оставляющего возможности для неформализованного
согласования нормативов отчислений от общефедеральных налогов в
местные бюджеты. Предполагается, что к 1997 году все поступления из
фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации будут иметь
форму прямых трансфертов;
* постепенное сокращение числа регионов, получающих прямую помощь
из федерального бюджета (прежде всего за счет тех регионов, в которых
эта помощь занимает не более 10-15 процентов их бюджетных доходов).
Поскольку в ближайшие 2-3 года кардинальных изменений в распределении
налогового потенциала по территории страны не произойдет, решение этой
задачи, возможно, потребует возврата на принципиально новой основе к
установлению дифференцированных пропорций разделения одного из
федеральных налогов (в первую очередь налога на добавленную стоимость)
между федеральным и местными бюджетами. Наряду с установлением единых
стабильных базовых ставок разделения налога на добавленную стоимость
между федеральным и местными бюджетами для регионов со слабым
налоговым потенциалом будут вводиться рассчитанные на основе
специальных формул льготные ставки;
* включение в методику определения размеров федеральной помощи
регионам более объективных оценок потребностей территорий в бюджетных
ресурсах на основе дифференцированных по территории социальных и
бюджетных нормативов, использование в качестве критерия для выделения
регионов, имеющих право на получение текущих трансфертов, превышение
доли нормативных расходов в собственных бюджетных доходах
установленного законодательством Российской Федерации уровня;
* введение для удовлетворяющих заранее установленным критериям
наиболее слабых в финансовом отношении регионов особого бюджетного
режима, что позволит более последовательно добиваться унифицированных
нормативно-расчетных методов регулирования бюджетных взаимоотношений с
абсолютным большинством субъектов Российской Федерации;
* создание системы учета расходов федерального бюджета по
регионам при установлении размеров, форм и методов предоставления
централизованной помощи местным бюджетам, а также механизмов
ориентации территориального распределения расходов по основным статьям
федерального бюджета на достижение целей федеральной региональной
политики.
Реализация этих направлений будет осуществляться в рамках
формирования общей нормативно-законодательной базы бюджетного
федерализма, включающей в себя закон о разграничении предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти и управления разных
уровней, закон об основах местного самоуправления, Налоговый кодекс
Российской Федерации, новые редакции законов об основах бюджетной
системы и бюджетного процесса, о субвенциях, о бюджетных правах
органов государственной власти разных уровней и органов местного
самоуправления, закон о взаимоотношениях между разными уровнями
бюджетной системы, ежегодные законы о федеральном бюджете.
3.4. Кредитно-денежная политика
Последовательное сокращение дефицита федерального бюджета в
1995-1997 годах создает благоприятные предпосылки для повышения роли
Центрального банка Российской Федерации в финансовом регулировании
посредством традиционных для рыночной экономики инструментов кредитной
и денежной политики.
За период с 1991 года банковская система страны и соответственно
Центральный банк Российской Федерации претерпели глубокие
преобразования, связанные с созданием двухуровневой банковской
системы, быстрым ростом числа коммерческих банков, формированием рынка
кредитных ресурсов и ценных бумаг, внутреннего валютного рынка и
переходом к использованию рыночных инструментов кредитно-денежного
регулирования, которые последовательно замещают прямой
административный контроль над движением финансовых средств. В то же
время демонополизация банковской системы осуществлялась без достаточно
проработанной законодательной, нормативной и организационной базы, что
послужило одним из факторов появления проблемы расчетов между
хозяйствующими субъектами, затормозило формирование системы
действенного банковского аудита и привело к созданию множества мелких
банков, неспособных, как правило, проводить эффективную кредитную
политику.
Главными задачами Центрального банка Российской Федерации должны
стать контроль за инфляцией и поддержание стабильной национальной
денежной единицы - российского рубля. Контроль за предложением денег в
экономике требует достаточно жесткой централизации. В противном случае
"автономно" принимаемые решения могут подорвать эффективность
управления денежной массой и грозят полным выходом ситуации из-под
контроля.
Стратегия, проводимая Центральным банком Российской Федерации в
долгосрочном плане, заключается в контроле за темпами роста агрегатов
денежной массы и уровнем процентных ставок в целях поддержания ценовой
стабильности и обеспечения экономического роста. Для реализации
денежной политики Центральный банк Российской Федерации в качестве
основных инструментов будет использовать операции на открытом рынке,
регулирование ставки рефинансирования и обязательных резервных
требований.
Усилия Центрального банка Российской Федерации будут
|