ОБ УТВЕРЖДЕНИИ МЕТОДИЧЕСКИХ УКАЗАНИЙ
ПО РЕАЛИЗАЦИИ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ В СФЕРЕ
КУЛЬТУРЫ ГОРОДСКИХ И СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ, МУНИЦИПАЛЬНЫХ
РАЙОНОВ И МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО СОЗДАНИЮ УСЛОВИЙ
ДЛЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО ТРАДИЦИОННОГО НАРОДНОГО
ХУДОЖЕСТВЕННОГО ТВОРЧЕСТВА
ПРИКАЗ
МИНИСТЕРСТВО КУЛЬТУРЫ И МАССОВЫХ КОММУНИКАЦИЙ РФ
25 мая 2006 г.
N 229
(Д)
В соответствии с протоколом совещания у Руководителя Аппарата
Правительства Российской Федерации - Министра Российской Федерации
С.Е. Нарышкина от 25.07.2005 N СН-П16-21пр и в целях методического
обеспечения реализации органами местного самоуправления полномочий по
решению вопросов местного значения в области культуры согласно
Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" и
предоставления населению услуг в сфере культуры приказываю:
1. Утвердить прилагаемые Методические указания по реализации
вопросов местного значения в сфере культуры городских и сельских
поселений, муниципальных районов (далее - Методические указания).
2. Утвердить прилагаемые Методические рекомендации по созданию
условий для развития местного традиционного народного художественного
творчества (далее - Методические рекомендации).
3. Департаменту культуры (Ю.А. Шубину) обеспечить доведение
Методических указаний и Методических рекомендаций до сведения органов
местного самоуправления субъектов Российской Федерации.
4. Департаменту экономики и финансов (К.В. Карновичу) обеспечить
финансирование работ, связанных с изданием и распространением
Методических указаний и Методических рекомендаций.
Министр
А.С.СОКОЛОВ
25 мая 2006 г.
N 229
Приложение N 1
к Приказу
Министерства культуры
и массовых коммуникаций
Российской Федерации
от 25 мая 2006 года
N 229
Согласовано
Министерство
экономического развития
и торговли
Российской Федерации
Министерство финансов
Российской Федерации
Министерство
регионального развития
Российской Федерации
Министерство юстиции
Российской Федерации
МЕТОДИЧЕСКИЕ УКАЗАНИЯ
ПО РЕАЛИЗАЦИИ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ ГОРОДСКИХ И СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ,
МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ
ВВЕДЕНИЕ
В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации и
протоколом совещания у Руководителя Аппарата Правительства Российской
Федерации - Министра Российской Федерации С.Е. Нарышкина от 25 июля
2005 г. N СН-П16-21пр Министерство культуры и массовых коммуникаций
Российской Федерации разработало Методические указания по решению
вопросов местного значения в области культуры на основе Федерального
закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный
закон N 131-ФЗ) и действующего федерального законодательства в целях
оказания методической помощи главам муниципальных образований (главам
местных администраций), органам управления культурой муниципальных
образований и муниципальным организациям культуры.
Методические указания подготовлены с учетом изменений, внесенных
Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
связи с совершенствованием разграничения полномочий".
Необходимые преобразования организаций культуры, связанные с
реформой местного самоуправления, должны обеспечить сохранение всех
положительных достижений в сфере культуры, учитывать специфику
образования сети общедоступных учреждений культуры, многообразие их
видов и организационно-правовых форм, условий хозяйственной
деятельности и финансирования, а также других сторон функционирования.
По состоянию на 1 января 2004 г. в муниципальной собственности
сосредоточено 121933 учреждения или 96% учреждений культуры Российской
Федерации. В повсеместной практике в качестве учредителей
муниципальных организаций культуры выступали районные органы
управления в лице отделов (управлений, комитетов) культуры и комитетов
по управлению имуществом.
К началу 2005 г. объем недвижимого имущества муниципальных
объектов культуры составлял 80% районного имущества по отношению к 20%
имущества сельских администраций. Оборудование, средства коммуникации
и транспорт на 90% являлись собственностью районов. Кроме того, в ряде
территорий России муниципальные объекты культуры принадлежали субъекту
федерации.
Оплата труда, финансирование текущих и коммунальных расходов
обеспечивались за счет консолидированного бюджета района. В случае
недостаточности местного бюджета из средств субъекта федерации
оказывалась финансовая помощь.
Характерной особенностью муниципальных организаций культуры
являлась высокая концентрация основных ресурсов по производству услуг
культуры и досуга на уровне муниципального района.
Муниципальные организации культуры традиционно представлены:
- библиотеками, объединенными в централизованные библиотечные
системы;
- клубами различных типов (Дома и Дворцы культуры, сельские
клубы, Центры культуры и досуга, национально-культурные Центры, Дома
народного творчества, Дома ремесел, Дома фольклора, молодежные
культурные Центры, передвижные Центры культуры и досуга);
- краеведческими и мемориальными музеями;
- детскими школами искусств, музыкальными, художественными и
хореографическими школами;
- парками культуры и отдыха;
- кинотеатрами и киноконцертными залами;
- выставочными залами и галереями;
- муниципальными творческими коллективами <1>.
--------------------------------
<1> Муниципальный творческий коллектив - это группа исполнителей
любого жанра творчества (хор, оркестр, цирковой, хореографический
коллектив, другое), которая в отличие от самодеятельного коллектива
получает финансирование из бюджета на штат и деятельность.
Муниципальный коллектив можно рассматривать как сетевую единицу без
образования юридического лица, его финансирование осуществляется по
отдельной смете.
Названные структуры различаются по: а) характеру выполняемых
функций; б) организации творческого процесса; в) особенностям
применяемого труда.
В силу географических особенностей нашей страны и слабой
коммуникационной инфраструктуры для сельского населения, жителей малых
городов, районов Крайнего Севера, Дальнего Востока и большинства
регионов Сибири муниципальные учреждения культуры являются
единственными структурами, обеспечивающими конституционные права
граждан на пользование учреждениями культуры и доступ к культурным
благам.
Доля общественных организаций в муниципальных образованиях,
обеспечивающих услуги культуры, по данным Всероссийского мониторинга
новых форм учреждений культуры составляет 0,10%. Доля частных
организаций, обеспечивающих услуги в сфере культуры и досуга в
муниципальных образованиях, составляет около 15% и в основном
сосредоточена в городах и районных центрах.
Общественные и частные организации активно используют в своей
деятельности творческие коллективы, кадровые, информационные и
методические ресурсы муниципальных организаций культуры. Развитие
некоммерческого сектора в сфере культуры на муниципальном уровне за
счет общественных и частных организаций во многом сдерживается в силу
следующих объективных причин: низкий уровень доходов населения, не
позволяющий оплачивать услуги культуры по рыночной цене; ограниченный
круг предложения общественных и частных организаций, позиционированный
на состоятельного потребителя; неразвитость общественных институтов;
географические и демографические особенности, требующие дифференциации
объемов и типов услуг культуры и досуга.
Явное преимущество муниципальных учреждений культуры перед
другими организаторами заключается в системной практике создания
культурной среды, в сохранении и преумножении культурных традиций и
местной идентичности, в создании условий для социальной интеграции
местного сообщества.
Базовым элементом создания услуг муниципальных учреждений
культуры являются самодеятельные объединения граждан по всем
направлениям творческой и социокультурной деятельности.
Муниципальные организации культуры создают комплексные услуги по
обеспечению культурного досуга в массовых, интерактивных и
индивидуальных формах. Концерты, театральные спектакли, выставки
художников и мастеров декоративно-прикладного творчества
обеспечиваются на муниципальном уровне силами участников
самодеятельных творческих коллективов и в силу этих особенностей имеют
достаточно высокую экономическую эффективность.
Муниципальные организации культуры обеспечивают библиотечные
услуги, создают и экспонируют местные музейные предметы и коллекции.
Муниципальные учреждения культуры исполняют функции центров
инициатив местного сообщества, патриотического воспитания граждан,
сохранения и развития национальных культур.
Массовым потребителем услуг муниципальных учреждений культуры
является молодежь, приток которой в творческие коллективы за последние
5 лет возрос на 25%. Это особенно актуально на фоне статистики
Министерства обороны Российской Федерации, по данным которого большая
часть личного состава Российской Армии состоит из жителей сел и малых
городов. Отличительной особенностью муниципальных организаций культуры
является целенаправленная работа с социально незащищенными слоями
населения, которая ведется на безвозмездной основе.
По итогам Всероссийского мониторинга досуговых предпочтений
населения в муниципальных образованиях учреждения культуры
позиционируются как центры информации, общения и социальных инициатив.
На основании репрезентативной выборки 87% опрошенных считают
муниципальные учреждения культуры основным источником культурной
деятельности и организации досуга.
Анализ регионального законодательства о культуре, региональных
программ развития культуры, других нормативных документов субъектов
Российской Федерации по вопросам культуры позволяет сделать вывод о
том, что муниципальные учреждения культуры позиционируются
руководителями органов власти и управления субъектов федерации и
муниципальных образований как фактор экономического развития и
социальной стабильности.
Конституцией Российской Федерации в статье 44 установлено право
граждан на участие в культурной жизни и пользование учреждениями
культуры, право на доступ к культурным ценностям.
Конституция возложила на Российскую Федерацию и субъекты
федерации обеспечение законности и правопорядка, имея в виду режим
строгого и неукоснительного соблюдения Конституции, законов и
основанных на них нормативных правовых актов. Поэтому обеспечение
законности означает соблюдение всеми органами государственной власти и
органами местного самоуправления правопорядка, требующего неуклонного
соблюдения Конституции и других нормативных правовых актов.
Исходя из совокупности норм российского законодательства по
вопросам в сфере культуры, в данных методических указаниях предложена
технология преобразования ныне действующей сети учреждений культуры в
соответствии с разграничением полномочий органов местного
самоуправления.
Настоящие Методические указания стремятся дать оперативный ответ
на решение проблем, возникших в ходе реализации Федерального закона N
131-ФЗ. В качестве основных проблем следует отметить:
- субъективное толкование на местах некоторых норм закона, что
повлекло за собой неоправданную ликвидацию ряда организаций культуры
(музеи, киноустановки, учреждения клубного типа, методические центры,
другое);
- разрушение единства библиотечных и музейных фондов;
- ликвидацию районных Домов и Центров культуры, централизованных
библиотечных систем, создающих комплексные услуги для населенных
пунктов, не обладающих ресурсами для производства услуг культуры;
- ликвидацию органов управления культуры.
В Методических указаниях предложена технология преобразовательных
процессов и образцы нормативных документов, необходимых для реализации
полномочий по вопросам культуры на уровне муниципальных образований.
Отдельный раздел посвящен правовому обоснованию создания и
определению функций органов управления культурой муниципального
района.
В указания включены главы по урегулированию вопросов
библиотечного обслуживания, обеспечению сохранения нематериального
культурного наследия <2> (клубы, творческие коллективы), организации
досуга и массового отдыха населения. Принимая во внимание тот факт,
что основная доля организаций культуры приходится на учреждения
культуры клубного типа и библиотеки, разработчики сосредоточили
внимание на примерах, касающихся именно этих типов организаций
культуры. Приведены образцы нормативных правовых актов по их созданию
и организации деятельности.
--------------------------------
<2> Нематериальное культурное наследие - обычаи, знания, навыки,
предметы, культурные пространства, признанные сообществами в качестве
культурного наследия и свидетельствующие о культурном разнообразии
народов мира (см. Конвенцию ЮНЕСКО от 17 октября 2003 г.).
Нематериальное культурное наследие проявляется в следующих областях:
устные традиции; исполнительские искусства; обычаи, обряды,
празднества; знания и навыки, связанные с традиционными ремеслами.
Сохранение (охрана) - означает принятие мер с целью обеспечения
жизнеспособности, включая идентификацию, документирование,
исследование, популяризацию с помощью формального и неформального
образования, возрождение различных аспектов такого наследия.
В отношении других учреждений культуры и досуга, составляющих
инфраструктуру муниципальной сети, разработчики сочли целесообразным
привести образцы положений нормативных документов. Такая позиция
обусловлена тем, что готовятся изменения в Федеральный закон "О
Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации",
а также по вопросам деятельности музеев Роскультурой готовится новая
инструкция. В связи с тем, что Минкультуры России готовит предложения
о переводе кинотеатров и парков культуры и отдыха в другие
организационно-правовые формы, разработчики сочли целесообразным не
затрагивать в данных Методических указаниях вопросы регулирования
деятельности этих учреждений.
По мнению разработчиков настоящих указаний, вопросы, касающиеся
полномочия органов местного самоуправления по охране и сохранению
объектов культурного наследия, требуют рассмотрения в отдельных
методических рекомендациях в связи с подготовкой ряда изменений в
комплекс законодательных актов Российской Федерации, регулирующих
отношения в области охраны и сохранения объектов культурного наследия,
которые затронут компетенцию органов местного самоуправления в данной
сфере общественных отношений.
С учетом многочисленных запросов органов исполнительной власти и
специалистов учреждений культуры из территорий, в Методических
указаниях даны разъяснения о делегировании полномочий от поселения -
муниципальному району, от субъекта федерации - к муниципальному
району, а также уделено внимание обеспечению деятельности организаций
культуры, исполняющих функции межпоселенческого характера. Приведены
образцы нормативных правовых актов, соглашений и договоров.
В отдельной главе приведены разъяснения по составлению реестра
расходных обязательств муниципального образования, касающиеся вопросов
культуры.
Согласно Федеральному закону от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ "О
внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации",
Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской
Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и в статью 7
Федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую
Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу
некоторых законодательных актов (положений законодательных актов)
Российской Федерации о налогах и сборах" до 1 января 2009 г. введен
переходный период. В связи с чем, в переходный период вновь
образованные поселения, на основании закона субъекта Российской
Федерации, могут решать вопросы местного значения в сфере культуры,
исходя из степени готовности, либо решение этих вопросов, до окончания
переходного периода, остается в компетенции муниципальных районов.
Настоящие Методические указания разработаны Департаментом
культуры Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской
Федерации (директор Департамента - Ю.А. Шубин, заместитель директора
Департамента - С.Н. Горушкина, заместитель начальника
координационно-аналитического отдела И.А. Тозыякова) при
консультационно-аналитической поддержке Института реформирования
общественных финансов (директор - В.В. Климанов) и Центра научных
исследований социально-экономических проблем культуры (директор - Е.Л.
Игнатьева), согласованы с Министерством регионального развития
Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации,
Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации
и Министерством юстиции Российской Федерации.
При разработке указаний были использованы материалы,
предоставленные органами управления культуры Красноярского и
Ставропольского краев, Белгородской, Вологодской, Новосибирской,
Омской, Свердловской и Томской областей, а также других субъектов
Российской Федерации.
1. РАЗЪЯСНЕНИЯ НЕКОТОРЫХ ПОНЯТИЙ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИХ ПОЛНОМОЧИЯ
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ВОПРОСАМ КУЛЬТУРЫ
Федеральным законом N 131-ФЗ определены полномочия сельского и
городского поселений, полномочия муниципального района и полномочия
городского округа по вопросам культуры, которые заключаются в
следующем:
Вопросы местного значения поселения (статья 14):
- организация библиотечного обслуживания населения,
комплектование библиотечных фондов библиотек поселения;
- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей
поселения услугами организаций культуры;
- сохранение, использование и популяризация объектов культурного
наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности
поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и
культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на
территории поселения;
- создание условий для развития местного традиционного народного
художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и
развитии народных художественных промыслов в поселении;
- создание условий для массового отдыха жителей поселения и
организация обустройства мест массового отдыха;
- формирование архивных фондов поселения;
- органы местного самоуправления имеют право на создание музеев
поселения.
Вопросы местного значения муниципального района (статья 15):
- организация библиотечного обслуживания населения
межпоселенческими библиотеками, комплектование их библиотечных фондов;
- создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав
муниципального района, услугами по организации досуга и услугами
организаций культуры;
- создание условий для развития местного традиционного народного
художественного творчества в поселениях, входящих в состав
муниципального района;
- органы местного самоуправления муниципального района имеют
право на создание музеев муниципального района;
- формирование и содержание муниципального архива, включая
хранение архивных фондов поселений;
- организация предоставления дополнительного образования на
территории муниципального района.
Вопросы местного значения городского округа (статья 16):
- организация предоставления дополнительного образования;
- организация библиотечного обслуживания населения,
комплектование библиотечных фондов библиотек городского округа;
- создание условий для развития местного традиционного народного
художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и
развитии народных художественных промыслов в городском округе;
- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей
городского округа услугами организаций культуры;
- сохранение, использование и популяризация объектов культурного
наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального)
значения, расположенных на территории городского округа;
- создание условий для массового отдыха жителей городского округа
и организация обустройства мест массового отдыха населения;
- формирование и содержание муниципального архива;
- органы местного самоуправления городского округа имеют право на
создание музеев.
Объем полномочий местных органов власти по вопросам культуры
можно условно разделить на одиннадцать самостоятельных групп:
1) организация библиотечного обслуживания населения и
комплектование библиотечных фондов;
2) организация библиотечного обслуживания населения
межпоселенческими библиотеками, комплектование их библиотечных фондов;
3) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей
услугами организаций культуры;
4) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав
муниципального района, услугами по организации досуга и услугами
организаций культуры;
5) создание условий для развития местного традиционного народного
художественного творчества;
6) участие в сохранении, возрождении и развитии народных
художественных промыслов;
7) создание муниципальных музеев;
8) создание условий для массового отдыха жителей поселений и
организация обустройства мест массового отдыха;
9) организация предоставления дополнительного образования;
10) охрана и сохранение объектов культурного наследия местного
значения;
11) формирование и содержание муниципального архива.
Особенно следует подчеркнуть два новых полномочия, входящих в
компетенцию муниципального района, касающихся деятельности
межмуниципальных библиотек и условий для обеспечения поселений,
входящих в состав муниципального района, услугами организаций
культуры. Эти два полномочия влекут за собой изменения в традиционном
структурном обеспечении культурной деятельности, а также в системе
управления и финансирования бывших районных структур, таких как ЦБС
(централизованная библиотечная система) и РДК (районный Дом культуры).
Порядок реализации данного полномочия будет рассмотрен в
соответствующих главах Методических указаний.
Согласно статье 40 Закона Российской Федерации от 9 октября 1992
г. N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре"
(далее - Основы законодательства о культуре) указанные вопросы
относятся к полномочиям органов местного самоуправления
соответствующих видов муниципальных образований в области культуры.
С целью определения порядка реализации полномочий органов
местного самоуправления по вопросам культуры, необходимо дать
разъяснение некоторых понятий, вызывающих наибольшую сложность при
толковании, а именно - "создание условий для организации досуга и
обеспечения жителей услугами организаций культуры" и "создание условий
для массового отдыха жителей поселений и организация обустройства мест
массового отдыха".
При толковании понятия "условия для организации досуга",
вероятно, надо исходить из определения самого термина "досуг", который
означает время, незанятое работой или другим делом, или отдельные
моменты свободного времени, промежутки между работой. Не вдаваясь в
полемику по этому вопросу, отметим, что по мнению большинства
исследователей, досуг подразделяется на познавательный, творческий и
рекреационный.
В нашем случае, если в Федеральном законе N 131-ФЗ союзом "и"
объединены "создание условий для организации досуга" с "обеспечением
жителей услугами организаций культуры", то, вероятно, подразумевается
возможность:
1) содержать соответствующие организации культуры, в которых
население может проводить свой досуг, занимаясь в творческих
коллективах, либо посещая концерты, выставки, другие мероприятия
культурно-познавательного и развлекательного характера, или
2) закупать услуги организаций культуры, например, организовывать
гастроли театров, приглашать отдельных артистов, организовывать
фестивали, концерты, выставки, обеспечивать услугами передвижных
учреждений культуры".
Независимо от того, на территории муниципального образования
создается услуга, или она закупается, несомненным является реализация
полномочия по созданию условий для организации досуга, массового
отдыха и обеспечения услугами организаций культуры.
Таким образом, руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 17
Федерального закона N 131-ФЗ, определяющей полномочия органов местного
самоуправления по решению вопросов местного значения, понятие "условия
для организации досуга и обеспечение жителей услугами организаций
культуры" подразумевает право муниципального образования создавать и
финансировать соответствующие учреждения культуры и досуга.
Кроме того, пункт 8 части 2 и часть 4 статьи 50 Федерального
закона N 131-ФЗ предусматривает, что в собственности муниципального
образования может находиться имущество, предназначенное для
организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами
организаций культуры. При этом следует учитывать, что указанное
имущество может быть закреплено за муниципальными организациями
культуры, обеспечивающими организацию досуга и массового отдыха
населения.
Федеральным законом N 131-ФЗ в качестве вопроса местного значения
предусматривается создание условий для массового отдыха. Поскольку
действующее законодательство не дает толкование понятия "массовый
отдых", то финансирование учреждений культуры, обеспечивающих
различные формы массового отдыха (народные гуляния, местные и
государственные праздники, другое), может быть реализовано также через
данное полномочие.
Наличие в Федеральном законе N 131-ФЗ определенного вопроса
местного значения "создание условий для организации досуга, массового
отдыха и обеспечения услугами организаций культуры" позволяет издать
муниципальный нормативный правовой акт, необходимый для возникновения
расходного обязательства муниципального образования (статья 86
Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс).
Порядок принятия нормативных правовых актов установлен статьей 43
N 131-ФЗ.
В части 6 указанной статьи определено право главы местной
администрации в пределах своих полномочий, установленных нормативными
правовыми актами, в том числе уставом муниципального образования,
издавать постановления по вопросам местного значения.
Таким образом, постановление главы местной администрации о
создании организации культуры (или муниципального творческого
коллектива), о проведении мероприятия, о реализации любого проекта в
сфере культуры и досуга является основанием для возникновения
расходного обязательства. Вследствие этого муниципальное образование
обязано предоставлять средства бюджета для финансирования
муниципальных организаций культуры либо для реализации муниципального
заказа на услуги культуры.
Исходя из общего правила, услуги по организации досуга и
обеспечению массового отдыха населения традиционно оказывают
учреждения культуры.
Под организацией культуры, в соответствии с Положением об основах
хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и
искусства (далее - Положение об основах хозяйственной деятельности)
<3>, понимается организация, созданная учредителем для осуществления
культурной деятельности некоммерческого характера, финансируемая им
полностью или частично и пользующаяся имуществом учредителя на праве
оперативного управления. В пункте 8 указанного Положения сказано, что
деятельность организаций культуры направлена на сохранение, создание,
распространение и освоение культурных ценностей, предоставление
культурных благ населению в различных формах и видах.
--------------------------------
<3> Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации
от 26 июня 1995 г. N 609 (с изменениями, внесенными Постановлением
Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2002 г. N 919).
Пункт 1 Положения об основах хозяйственной деятельности
определяет перечень некоммерческих организаций культуры, а именно:
профессиональные театры (драматические, оперные, балетные, кукол и
др.), филармонии, цирки, самостоятельные творческие исполнительские
коллективы, концертные залы, творческие центры и другие организации
исполнительских искусств, основная деятельность которых ориентирована
на публичный показ спектаклей, концертов, цирковых, эстрадных и других
представлений и (или) их организацию и подготовку; библиотеки, музеи,
депозитарии произведений культуры и искусства, выставочные залы и
картинные галереи, парки культуры и отдыха, зоопарки, учреждения
клубного типа (Дома и Дворцы культуры, клубы, социально-культурные и
другие специализированные и многофункциональные комплексы и
объединения), центры культуры и искусства, научно-методические центры
народного творчества и другие организации, основная деятельность
которых носит просветительный, культурно-досуговый и (или)
научно-методический и информационный характер; иные организации,
основная деятельность которых направлена на сохранение, создание,
распространение и освоение культурных ценностей, предоставление
культурных благ населению.
Принимая решение о создании организации культуры, необходимо
учесть перечень видов экономической деятельности в сфере культуры. В
соответствии с действующим Общероссийским классификатором видов
экономической деятельности (далее - ОКВЭД) <4>, введенным в действие с
1 января 2003 г. Деятельность организаций культуры может
осуществляться в разнообразных формах, которым присваиваются
соответствующие коды для государственной регистрации. Практически весь
спектр организаций культуры, благодаря обобщенным формулировкам
(например, деятельность в области искусства, деятельность концертных и
театральных залов, библиотек, архивов, учреждений клубного типа и
других), охвачен ОКВЭД.
--------------------------------
<4> Утвержден Постановлением Госстандарта России от 6 ноября 2001
г. N 454-ст.
Создавая учреждение культуры, следует также руководствоваться
статьей 176 Бюджетного кодекса, которая гласит, что бюджетному
учреждению устанавливаются задания по предоставлению государственных
или муниципальных услуг в зависимости от цели функционирования
бюджетного учреждения. Перечень услуг в сфере культуры утвержден
Общероссийским классификатором услуг населению (далее - ОКУН) <5>. При
наличии указания в положении об организации культуры и в уставе
организации культуры соответствующих видов деятельности и услуг,
приведенных в классификаторах ОКВЭД и ОКУН, данная организация должна
быть отнесена к сфере культуры.
--------------------------------
<5> Постановление Госстандарта России от 28 июня 1993 г. N 163 в
редакции изменений N 7/2003, утвержденных Госстандартом России 1 июля
2003 г.
Статьей 4 Основ законодательства о культуре определены области
культурной деятельности, регулируемые федеральным законодательством.
К числу таких регулируемых видов деятельности относится: народная
культура во всех ее проявлениях, таких, как фольклор, обычаи и обряды;
художественные народные промыслы и ремесла; самодеятельное
(любительское) народное творчество; музейное, библиотечное и архивное
дело; охрана и использование памятников истории и культуры;
сценические, музыкальные и другие виды и жанры искусства; эстетическое
воспитание и художественное образование; книгоиздание, иная
деятельность, в результате которой сохраняются, создаются,
распространяются и осваиваются культурные ценности. Все указанные виды
деятельности в настоящее время осуществляются муниципальными
организациями культуры.
Кроме непосредственной организации и поддержки учреждений
культуры, органы местного самоуправления могут реализовать свои
полномочия в сфере культуры путем поощрения через налоговую и ценовую
политику деятельность граждан по приобщению детей к творчеству и
культурному развитию, занятию любительским искусством, ремеслами. А
также стимулировать посредством налоговых льгот, предоставлением на
льготных условиях имущества и земельных участков негосударственным, в
том числе частным, организациям культуры.
Таким образом, полномочия, определенные муниципальным
образованиям в сфере культуры, могут быть реализованы путем создания
организаций культуры различных типов и организационно-правовых форм, а
также путем содействия иным организаторам за счет средств бюджета
муниципального образования.
2. ПОРЯДОК СОЗДАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ КУЛЬТУРЫ
Определение порядка создания, реорганизации и ликвидации
муниципальных учреждений является компетенцией представительного
органа муниципального образования в соответствии с пунктом 6 части 10
статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ.
В целях реализации полномочий по вопросам местного значения в
сфере культуры вновь сформированным органам местного самоуправления
необходимо принять решение об объеме и структуре услуг в сфере
культуры. В этом решении может быть утвержден перечень создаваемых
организаций культуры и определена система реализации муниципального
заказа на закупку услуг культуры. Также возможно принятие решения по
каждому отдельному вопросу, связанному с реализацией полномочий в
сфере культуры. Принятие решения о создании организации культуры
должно исходить из наличия находящегося в муниципальной собственности
имущества, средств местных бюджетов, а также имущественных прав
муниципальных образований в соответствии с частью 1 статьи 49
Федерального закона N 131-ФЗ.
В собственности муниципальных образований может находиться
имущество, предназначенное:
- для решения вопросов местного значения;
- для осуществления отдельных государственных полномочий,
переданных органам местного самоуправления;
- имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,
муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и
учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами
представительного органа муниципального образования.
Имущество, не предназначенное для осуществления переданных
государственных полномочий для обеспечения деятельности органов и
должностных лиц местного самоуправления, или не включенное в перечень
в соответствии с частью 5 статьи 50 Федерального закона N 131-ФЗ,
подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества)
либо отчуждению. При изменении целевого назначения объектов культуры
следует учесть положения Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N
178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".
Пунктами 7, 8 и 9 части 2, а также 7, 10, 12, 17 и 21 части 3
статьи 50 Федерального закона N 131-ФЗ определен состав муниципального
имущества в сфере культуры. Что касается полномочий, определенных в
пункте 13 части 1 статьи 14 и пункте 19 части 1 статьи 15 о создании
условий для развития местного традиционного художественного творчества
в поселениях и муниципальных районах, то реализация данного полномочия
может быть закреплена согласно функционального предназначения за
учреждением культуры клубного типа (Дом культуры, дом народного
творчества), которое, в свою очередь, должно быть наделено имуществом
в соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 50 и соответственно с
пунктом 17 части 3 статьи 50, гласящей, что в состав муниципального
имущества входит имущество, предназначенное для организации досуга и
обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры.
Что касается оснований для закрепления имущества за музеями в
порядке реализации права, закрепленного на их создание органами
местного самоуправления поселения и муниципального района, то здесь
следует руководствоваться нормой. Определенной в пункте 3 части 1
статьи 50 N 131-ФЗ, которая гласит, что в собственности муниципальных
образований может находиться имущество, предназначенное для
деятельности работников муниципальных предприятий и учреждений в
соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа
муниципального образования.
В соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом
(положением) учреждение культуры наделяется имуществом, необходимым
для осуществления уставной деятельности (зданиями, сооружениями,
оборудованием, а также другим необходимым имуществом потребительского,
социального, культурного и иного назначения) на праве оперативного
управления согласно перечню имущества и (или) баланса учреждения
культуры на дату его создания. Имущество учреждения является
собственностью его учредителя.
Земельные участки, занимаемые муниципальными учреждениями
культуры, закрепляются за ними в безвозмездное пользование в порядке,
установленном законодательством Российской Федерации на весь период
существования.
Имущество, предназначенное для обеспечения жителей муниципального
образования услугами организаций культуры, должно соответствовать
нормативным правовым актам Российской Федерации, в том числе
социальным нормам и нормативам <6>, нормативным правовым актам
субъекта федерации и муниципального образования. Имущественные права и
обязанности муниципального учреждения культуры регулируются уставом
(положением) учреждения культуры.
--------------------------------
<6> Утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации
от 3 июля 1996 г. N 1063-р (в редакции распоряжения Правительства
Российской Федерации от 14 июля 2001 г. N 942-р).
В результате разграничения полномочий между органами местного
самоуправления муниципальных образований различных уровней может
возникнуть необходимость передачи недвижимого имущества.
В данном случае органы местного самоуправления соответствующего
уровня подготавливают сводный перечень состоящий из перечня объектов
муниципальной собственности, подлежащих передаче другому
муниципальному образованию для самостоятельного решения вопросов
местного значения. Данный перечень имущества утверждается решением
уполномоченного органа муниципального образования. Передача имущества
осуществляется на основании решений уполномоченных органов
соответствующих муниципальных образований. После принятия решения
органы местного самоуправления, наделенные соответствующими
полномочиями по передаче (принятию) имущества, в установленный срок
передают (принимают) имущество в муниципальную собственность,
подписывают акт приема-передачи имущества (см. Приложение 13).
Затем право собственности муниципального образования на данное
имущество подлежит государственной регистрации.
Для государственной регистрации права собственности на принятое
имущество необходимо обратиться в территориальное представительство
Федеральной регистрационной службы и предоставить следующие документы:
- заявление правообладателя или уполномоченного лица при наличии
у него нотариально удостоверенной доверенности;
- решение органа местного самоуправления о передаче имущества;
- перечень передаваемого недвижимого имущества, утвержденный
указанным решением;
- акт о принятии имущества в муниципальную собственность;
- план объекта недвижимости с указанием его кадастрового номера.
В том случае, если в соответствии с перечнем передаче подлежит,
муниципальное учреждение культуры, наделенное правами юридического
лица, то после прохождения всей процедуры передачи (приема) имущества
органы местного самоуправления вносят соответствующие изменения в
учредительные документы (уставы) данного учреждения и обеспечивают
регистрацию изменений в инспекции по налогам и сборам.
В соответствии с частью 4 статьи 15 Федерального закона N 131-ФЗ
органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав
муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного
самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части
своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих
поселений в бюджет муниципального района. Органы местного
самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с
органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в
состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих
полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета
муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. Данное
право также необходимо отразить в уставе муниципального образования.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 50 Федерального закона
N 131-ФЗ в собственности муниципальных образований может находиться
имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных
полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях,
установленных федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации. Следует учитывать, что это имущество может быть закреплено
за муниципальными организациями культуры, созданными в порядке
осуществления указанных полномочий.
Наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями, в том числе по вопросам культуры,
происходит на основании статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ и
пункта 6 статьи 26.3 <7> Федерального закона от 6 октября 1999 г. N
184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ).
--------------------------------
<7> Внесена пунктом 17 статьи 1 Федерального закона от 4 июля
2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации".
Основанием для возникновения права собственности муниципального
образования на имущество, передаваемое ему субъектом Российской
Федерации, является решение исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с пунктом 11
статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О
внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и
признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской
Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" передача имущества осуществляется на безвозмездной основе.
Указанным решением утверждается перечень передаваемого имущества,
включающий государственные или муниципальные учреждения, подлежащие
передаче, а также другое имущество.
Субъект Российской Федераций несет субсидиарную ответственность
по обязательствам передаваемых им учреждений, возникшим до перехода
права собственности. На основании части 5 статьи 19 Федерального
закона N 131-ФЗ финансовое обеспечение отдельных государственных
полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется
только за счет передаваемых местным бюджетам субвенций из
соответствующих бюджетов.
С целью определения порядка взаимоотношения между муниципальными
органами власти и органами власти субъекта федерации по вопросам в
сфере культуры рассмотрим полномочия, которые определены субъекту
Российской Федерации по вопросам культуры. В Федеральном законе N
184-ФЗ подпунктом 18 пункта 2 статьи 26.3 предусмотрена организация и
поддержка учреждений культуры и искусства. В данном подпункте указано
ограничение, которое касается только федеральных государственных
учреждений культуры и искусства, перечень которых утвержден
Правительством Российской Федерации. Логично предположить, что в целях
обеспечения требований федерального законодательства по различным
аспектам культурной деятельности, поддержка может быть оказана другим
уровням бюджета, а именно муниципальному уровню.
Обязательства, вытекающие из федерального законодательства,
являются отдельными государственными полномочиями. В соответствии с
частью 5 статьи 20 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного
самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета
муниципального образования (за исключением средств, передаваемых
местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление
полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего
Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов
предусмотрена федеральными законами.
Из сказанного следует, что весь комплекс действий, направленный
на обеспечение культурной деятельности и на предоставление жителям
муниципальных образовании услуг культуры, может быть исполнен на
законном основании. Расходы на содержание организаций культуры,
обслуживающих интересы муниципальных образований, могут быть
предусмотрены в составе финансовой помощи субъекта Российской
Федерации муниципальному образованию.
В соответствии со статьей 54 Федерального закона N 131-ФЗ органы
местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения
могут выступать заказчиками на выполнение работ и оказание услуг,
связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением
отдельных государственных полномочий.
Таким образом, создание муниципальных учреждений, определение
порядка их финансирования и размещение муниципального заказа является
полномочием органов местного самоуправления по решению вопросов
местного значения согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Федерального
закона N 131-ФЗ.
Указанные полномочия закрепляются в уставе муниципального
образования (см. Приложение 1).
Непосредственное решение о создании организаций культуры,
реализующих полномочия муниципального образования в сфере культуры,
должно базироваться на проведении глубокого анализа ресурсного
обеспечения указанных полномочий. Целью такого анализа является
снижение рисков и обеспечение объективных управленческих решений в
ходе реструктуризации сети в связи с разграничением полномочий.
Анализ ресурсного обеспечения полномочий включает инвентаризацию
и паспортизацию сети учреждений культуры. Итогом работы должен стать
доклад, в котором раскрыты перспективы развития культуры, досуга и
массового отдыха населения с учетом экономики муниципального
образования, его демографической характеристики, особенностей
социальной инфраструктуры и коммуникаций. Совокупность данных по
социальной инфраструктуре, анализ потребительского спроса на услуги
культуры и досуга с учетом экономических и демографических тенденций
муниципального образования позволят принять решения об условиях
реализации полномочий муниципального образования по вопросам культуры.
Условия могут предусматривать как инновационный подход,
основанный на программном обеспечении услуг культуры, так и
традиционный, предусматривающий создание сети организаций культуры.
Доклад представляется для рассмотрения в представительный орган
местного самоуправления для принятия итогового решения.
Поскольку на данный период сеть организаций культуры является
базовым элементом создания услуг культуры, досуга и массового отдыха
населения, основное внимание в Методических указаниях сосредоточено на
технологии преобразований организаций культуры в связи с
разграничением полномочий местных органов самоуправления.
В результате оценки степени обеспеченности полномочий органом
местного самоуправления принимается одно из решений:
1. О самостоятельном осуществлении полномочий по решению вопросов
местного значения в области культуры с учетом соответствия ресурсного
обеспечения предполагаемым показателям и нормативам обеспечения услуг
культуры, досуга и массового отдыха населения.
2. О передаче осуществления части полномочий по решению вопросов
местного значения в области культуры на уровень муниципального района.
Во втором случае заключается соглашение (см. Приложения 14 и 15)
в соответствии с частью 4 статьи 15 Федерального закона N 131-ФЗ между
органами местного самоуправления различных уровней о передаче части
полномочий по решению вопросов местного значения в области культуры.
Далее производится расчет объема субвенций <8> из бюджета
поселения бюджету муниципального района на обеспечение муниципальным
районом части переданных полномочий (в рамках соглашения) (Порядок
расчета объема субвенций приведен в Приложении 18).
--------------------------------
<8> Порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых
для осуществления передаваемых полномочий, а также финансовые санкции
за неисполнение соглашений устанавливаются в соглашении о передаче
полномочий (часть 4 статьи 15 Федерального закона N 131-ФЗ).
Следующий шаг предполагает разработку комплексных и целевых
программ (табл. 1). Такой порядок обусловлен нормой Основ
законодательства Российской Федерации о культуре, где статьей 7
устанавливается федеральным органам государственной власти, органам
государственной власти субъектов федерации и органам местного
самоуправления в обязательном порядке учитывать культурные аспекты во
всех программах социального развития.
Таблица 1
РЕКОМЕНДУЕМОЕ СОДЕРЖАНИЕ ПРОГРАММЫ ДЕЙСТВИЙ
ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ ПОДГОТОВКИ
К РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА N 131-ФЗ
-----------------------------------------------------------------------------------------------------
| N | Мероприятие | Срок | Затраты | Ответственный | Методическое |
| п/п| | выполнения | (тыс. | | обеспечение <10> |
| | | <9> | руб.) | | |
|---------------------------------------------------------------------------------------------------|
| I. Анализ ресурсного обеспечения полномочий |
|---------------------------------------------------------------------------------------------------|
| | Инвентаризация | | | Руководитель органа | Рекомендуемые показатели |
| | и паспортизация | | | управления культуры | деятельности учреждений |
| | сети | | | муниципального | культуры для реализации |
| | учреждений | | | района | полномочий органов |
| | культуры | | | | местного самоуправления |
| | муниципального | | | | по решению вопросов |
| | образования: | | | | местного значения |
| | - услуги и | | | | поселений в соответствии |
| | показатели | | | | с Федеральным законом |
| | деятельности; | | | | N 131-ФЗ |
| | - кадровое | | | | Рекомендуемые |
| | обеспечение; | | | | минимальные нормативы |
| | - материально - | | | | обеспечения специальным |
| | техническое | | | | оборудованием, |
| | обеспечение; | | | | компьютерной и |
| | - требования к | | | | оргтехникой деятельности |
| | содержанию | | | | учреждений культуры |
| | зданий; | | | | клубного типа |
| | - требования | | | | Рекомендации по |
| | безопасности | | | | техническому содержанию |
| | по эксплуатации | | | | зданий культуры и их |
| | зданий | | | | ремонту |
| | | | | | Требования безопасности |
| | | | | | к зданиям учреждений |
| | | | | | культуры, которые должны |
| | | | | | учитываться при их |
| | | | | | передаче иным лицам |
|---------------------------------------------------------------------------------------------------|
| II. Обеспечение правовых, экономических и организационных условий |
|---------------------------------------------------------------------------------------------------|
| | Принятие органом | | | Глава | |
| | местного | | | муниципального | |
| | самоуправления | | | района, главы | |
| | поселения | | | поселений, | |
| | (муниципального | | | Представительный | |
| | района) одного из | | | орган | |
| | решений: | | | | |
| | 1. О | | | | |
| | самостоятельном | | | | |
| | осуществлении | | | | |
| | полномочий по | | | | |
| | решению вопросов | | | | |
| | местного значения | | | | |
| | в области культуры | | | | |
| | (в случае | | | | |
| | соответствия | | | | |
| | ресурсного | | | | |
| | обеспечения | | | | |
| | показателям и | | | | |
| | нормативам, | | | | |
| | рекомендуемым в | | | | |
| | разделе 1 | | | | |
| | настоящей | | | | |
| | программы) | | | | |
| | 2. О передаче | | | | |
| | части полномочий | | | | |
| | по решению | | | | |
| | вопросов местного | | | | |
| | значения в области | | | | |
| | культуры на | | | | |
| | уровень | | | | |
| | муниципального | | | | |
| | района (поселения) | | | | |
| | (в случае | | | | |
| | недостаточного | | | | |
| | ресурсного | | | | |
| | обеспечения по | | | | |
| | показателям и | | | | |
| | нормативам, | | | | |
| | рекомендуемым в | | | | |
| | разделе 1 | | | | |
| | настоящей | | | | |
| | программы) | | | | |
|----|--------------------|------------|-----------|---------------------|--------------------------|
| | Во втором случае | | | Глава | Методические |
| | заключается | | | муниципального | рекомендации по передаче |
| | соглашение между | | | района, главы | осуществления части |
| | органами местного | | | поселений, | полномочий на уровень |
| | самоуправления | | | руководитель органа | муниципального района и |
| | различных уровней | | | управления культуры | поселения в условиях |
| | о передаче | | | | реализации Федерального |
| | осуществления | | | | закона N 131-ФЗ |
| | части полномочий | | | | |
| | по решению | | | | |
| | вопросов местного | | | | |
| | значения в области | | | | |
| | культуры | | | | |
|----|--------------------|------------|-----------|---------------------|--------------------------|
| | Расчет объема | | | Органы управления | Рекомендуемый порядок |
| | субвенций из | | | финансами | расчета объема субвенций |
| | бюджета поселения | | | муниципальных | на осуществление части |
| | бюджету | | | образований | полномочий поселения |
| | муниципального | | | | органом местного |
| | района на | | | | самоуправления |
| | обеспечение | | | | муниципального района |
| | районной части | | | | |
| | принятых | | | | |
| | полномочий (в | | | | |
| | рамках Соглашения) | | | | |
|----|--------------------|------------|-----------|---------------------|--------------------------|
| | Подготовка | | | Руководитель органа | |
| | предложений о | | | управления культуры | |
| | мерах поддержки | | | муниципального | |
| | культуры для | | | района | |
| | включения в Устав | | | | |
| | муниципального | | | | |
| | образования | | | | |
|----|--------------------|------------|-----------|---------------------|--------------------------|
| | Сохранение или | | | Заместитель главы | Методические |
| | создание органа | | | района, курирующий | рекомендации по |
| | управления | | | социальную сферу, | обеспечению деятельности |
| | культуры в системе | | | руководитель органа | органов управления |
| | органов местного | | | управления культуры | культурой муниципального |
| | самоуправления. | | | муниципального | района |
| | Разработка | | | района | |
| | Положения об | | | | |
| | органе управления | | | | |
| | культуры, | | | | |
| | отражающего | | | | |
| | современную роль и | | | | |
| | функции, в том | | | | |
| | числе решение | | | | |
| | вопросов | | | | |
| | межпоселенческого | | | | |
| | значения (к | | | | |
| | данному органу | | | | |
| | управления могут | | | | |
| | быть добавлены | | | | |
| | полномочия в | | | | |
| | области туризма, | | | | |
| | спорта, молодежной | | | | |
| | политики) | | | | |
|----|--------------------|------------|-----------|---------------------|--------------------------|
| | Наделение органа | | | Руководитель органа | |
| | управления | | | управления культуры | |
| | культуры правами | | | муниципального | |
| | юридического лица: | | | района, главы | |
| | - утверждение | | | поселений | |
| | учредительных | | | | |
| | документов; | | | | |
| | - приведение | | | | |
| | уставов органов | | | | |
| | управления | | | | |
| | культуры, ранее | | | | |
| | наделенных правами | | | | |
| | юридического лица | | | | |
| | в соответствии с | | | | |
| | нормами | | | | |
| | законодательства; | | | | |
| | - оформление прав | | | | |
| | на земельные | | | | |
| | участки, | | | | |
| | занимаемые | | | | |
| | объектами | | | | |
| | культуры, и | | | | |
| | прилегающие к ним | | | | |
| | территории, а | | | | |
| | также на | | | | |
| | имущество, | | | | |
| | закрепленное за | | | | |
| | организациями | | | | |
| | культуры; | | | | |
| | - регистрация прав | | | | |
| | на имущество и | | | | |
| | земельные участки | | | | |
| | в соответствующих | | | | |
| | органах | | | | |
|---------------------------------------------------------------------------------------------------|
| III. Разработка комплексных и целевых муниципальных программ обеспечения полномочий |
|---------------------------------------------------------------------------------------------------|
| | Определение | | | Глава | |
| | статуса программы | | | муниципального | |
| | (целевая, | | | района, глава | |
| | комплексная, | | | поселения | |
| | районная, | | | | |
| | поселковая). | | | | |
| | Принятие решения о | | | | |
| | разработке | | | | |
| | программы, сроках | | | | |
| | ее разработки, | | | | |
| | реализации и | | | | |
| | ответственных | | | | |
|----|--------------------|------------|-----------|---------------------|--------------------------|
| | Разработка и | | | Глава | |
| | принятие программы | | | муниципального | |
| | с целью подготовки | | | района, глава | |
| | поселений к | | | поселения, | |
| | принятию | | | Представительный | |
| | полномочий в | | | орган | |
| | полном объеме, | | | | |
| | включающей в себя | | | | |
| | разделы, | | | | |
| | направленные на: | | | | |
| | - выравнивание | | | | |
| | ресурсной | | | | |
| | обеспеченности | | | | |
| | поселений в | | | | |
| | области культуры; | | | | |
| | - ремонт и | | | | |
| | реконструкцию | | | | |
| | учреждений | | | | |
| | культуры; | | | | |
| | - техническое и | | | | |
| | технологическое | | | | |
| | переоснащение | | | | |
| | учреждений | | | | |
| | культуры; | | | | |
| | - подготовку, | | | | |
| | переподготовку и | | | | |
| | повышение | | | | |
| | квалификации | | | | |
| | кадров культуры; | | | | |
| | - поддержку | | | | |
| | инвестиционных | | | | |
| | проектов, | | | | |
| | обеспечивающих | | | | |
| | высокое качество | | | | |
| | услуги | | | | |
|----|--------------------|------------|-----------|---------------------|--------------------------|
| | Привлечение и | | | Главы муниципальных | |
| | аккумулирование | | | образований, | |
| | средств из | | | руководитель органа | |
| | различных | | | управления культуры | |
| | источников на | | | | |
| | реализацию | | | | |
| | программы | | | | |
|----|--------------------|------------|-----------|---------------------|--------------------------|
| | Обеспечение | | | Главы муниципальных | |
| | реализации | | | образований, | |
| | программы. | | | руководитель органа | |
| | Информирование | | | управления культуры | |
| | населения о ходе | | | | |
| | выполнения | | | | |
| | программы и | | | | |
| | достигнутых | | | | |
| | результатах | | | | |
-----------------------------------------------------------------------------------------------------
--------------------------------
<9> Срок выполнения и затраты устанавливает разработчик по
согласованию с органами местного самоуправления.
<10> Методическое обеспечение разрабатывается субъектом
Российской Федерации или муниципальным образованием, исходя из
региональных особенностей.
Срок действия, структура разделов программы определяются объемом
поставленных задач. Муниципальные программы могут быть утверждены
нормативным правовым актом главы муниципального образования (главы
местной администрации) в зависимости от закрепления данных полномочий
в уставе муниципального образования.
Результат реализации мероприятий и программы в целом,
эффективность использования бюджетных средств могут быть оценены на
основании разработанной системы промежуточных и целевых показателей, а
также общественностью - на сходах граждан, в средствах массовой
информации.
Таким образом, технология осуществления полномочий муниципального
образования по вопросам культуры базируется на нормативных правовых
актах субъекта федерации и органов представительной власти
муниципальных образований, определивших порядок:
- определения границ и статуса муниципальных образований
(сельское и городское поселение, муниципальный район, городской
округ);
- разграничения имущественных прав;
- проведения предварительных расчетов доходной и расходной частей
бюджетов муниципальных образований с уточнением уровня минимальной
бюджетной обеспеченности;
- принятия решений об оказании финансовой помощи из различных
уровней бюджета.
Далее пошаговая технология предполагает следующую
последовательность действий:
- анализ социальной инфраструктуры отдельных муниципальных
образований и муниципального района, с учетом территориальной
доступности к социальным объектам, в том числе к объектам культуры;
- конкретизация в уставах муниципальных образований условий
создания организаций культуры, их финансирования и другого ресурсного
обеспечения, поддержки творческих проектов, обеспечения управления
организациями культуры;
- принятие решения, закрепленного в нормативном правовом акте, о
необходимости делегирования части полномочий по вопросам культуры
муниципальному району;
- заключение договора (соглашения) о делегировании полномочий по
вопросам создания условий для обеспечения поселений, входящих в состав
муниципального района, услугами по организации досуга и услугами
организаций культуры;
- осуществление комплексной инвентаризации сети организаций
культуры в муниципальном образовании, составление их полного перечня с
указанием правового статуса, характеристики имущества, другого
ресурсного обеспечения, показателей деятельности с целью оптимизации
расходов по обеспечению полномочий по решению вопросов создания
условий для обеспечения досуга и массового отдыха населения;
- оформление паспортов учреждений культуры на основании принципа
паспортизации, установленного Приказом Минкультуры РФ от 24 сентября
2002 г. N 1388 "Об организации деятельности в сфере сбора и
систематизации данных для паспортизации технической оснащенности
объектов культуры" (образец паспорта муниципального учреждения
культуры смотри в Приложении 20);
- принятие представительным органом муниципального района решения
о системе управления (об органе управления) организациями культуры и
досуга, программами и проектами в сфере культуры, досуга и массового
отдыха населения и создания условий для развития местного
традиционного художественного творчества (в соответствии с частью 8
статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ);
- ликвидация или реорганизация учреждений культуры в связи с
разграничением полномочий (изменением собственника и разграничение
бюджетов);
- принятие органом местного самоуправления нормативного правового
акта о ресурсном обеспечении (оснащении) организаций культуры и
досуга. В данном нормативном акте должны быть отражены основные
принципы оснащения объектов культуры штатным персоналом, оборудованием
и инвентарем, другие натуральные показатели. Нормативный правовой акт
о ресурсном обеспечении является основанием для расчета финансирования
организации культуры и досуга.
В муниципальных образованиях с недостаточной бюджетной
обеспеченностью целесообразно принятие нормативного акта о ресурсном
обеспечении на уровне муниципального района. Такая возможность
обусловлена пунктами 19.1, 19.2 и 19.3 части 1 статьи 15 Федерального
закона N 131-ФЗ.
Расчет натуральных показателей ресурсного обеспечения должен
устанавливаться в зависимости от количества жителей поселения, площади
помещения, уставных задач и функциональных особенностей организации
культуры;
- принятие органом местного самоуправления муниципального
образования нормативных правовых актов о создании организаций
культуры, муниципальных творческих коллективов;
- принятие органом местного самоуправления муниципального района
нормативных правовых актов о создании межмуниципальных организаций
культуры, созданных с целью решения вопросов местного значения (в
соответствии с частью 4 статьи 8 Федерального закона N 131-ФЗ);
- принятие положения о муниципальных и межмуниципальных
организациях культуры и их филиалах;
- наделение учреждений культуры правами юридического лица, что
позволит принимать участие в заключение соглашений, претендовать на
финансовую помощь из бюджета другого уровня, подавать заявки на
участие в программах "Культура России 2006 - 2010 годы", "Дети России"
и других. Наделение учреждений статусом юридического лица не исключает
возможность передачи ведения бухгалтерского учета централизованной
бухгалтерии;
- утверждение учредительных документов (регистрация Устава
юридического лица). Возможно создание некоммерческих организаций
культуры в иных организационно-правовых формах, предусмотренных
действующим законодательством - автономных некоммерческих организаций,
ассоциаций (союзов) - объединений юридических лиц, некоммерческих
партнерств в соответствии с Федеральным законом "О некоммерческих
организациях";
- оформление прав на земельные участки, занимаемые объектами
культуры и прилегающие к ним территории, а также на иное недвижимое
имущество, закрепляемое за организациями культуры. Регистрация прав на
имущество и земельные участки;
- принятие органом местного самоуправления муниципального
образования нормативного правового акта о критериях отнесения
организаций культуры к группам по оплате труда руководителей и
специалистов учреждений культуры на основании рекомендаций, отраженных
в нормативном правовом акте (приказе органа культуры субъекта
федерации, или распоряжении органа исполнительной власти субъекта
федерации). С целью системного и объективного подхода к реализации
полномочий в сфере культуры целесообразно принять нормативный правовой
акт на уровне муниципального района;
- принятие органом местного самоуправления муниципального
образования нормативного правового акта о наделении (подтверждении)
звания "Народный" или "Образцовый" самодеятельный коллектив народного
творчества для коллективов художественной самодеятельности, входящих в
состав учреждений культуры клубного типа, зарегистрированных на
территории муниципального образования. Нормативный правовой акт
подготавливается на основании рекомендаций, отраженных в нормативном
правом акте (приказе) органа культуры субъекта федерации;
- принятие органом местного самоуправления нормативного правового
акта об установлении тарифов (цен) на услуги муниципальных организаций
культуры и досуга (в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 17
Федерального закона N 131-ФЗ);
- установление порядка сбора и представления статистических
показателей, характеризующих состояние сферы культуры муниципального
образования и предоставление указанных данных органам государственной
власти в установленном порядке. Исходя из практики, целесообразно
установить единый порядок представления форм государственной
статистической отчетности учреждений культуры в пределах
муниципального района. Этот порядок предусматривает представление
статистической отчетности органу культуры муниципального района для
дальнейшего свода данных по типам организаций культуры в органы
культуры субъекта федерации;
- принятие (утверждение) органом местного самоуправления
муниципального образования комплексных или целевых программ развития
культуры и досуга населения (в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи
17 Федерального закона N 131-ФЗ. С целью осуществления единой
культурной политики целесообразно принять нормативный правовой акт об
утверждении программы развития культуры органом местного
самоуправления муниципального района;
- принятие нормативного правового акта об установлении системы
оплаты труда работников муниципальных учреждений культуры и досуга. В
соответствии со статьей 143 Трудового кодекса Российской Федерации (в
редакции Федерального закона N 122-ФЗ) тарифная система заработной
платы работников государственных учреждений субъектов Российской
Федерации устанавливается органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, тарифная система оплаты труда работников
муниципальных учреждений устанавливается органами местного
самоуправления. Согласно части 4 статьи 86 Бюджетного кодекса в
расходные обязательства муниципальных образований включено
самостоятельное определение размеров и условий оплаты труда работников
муниципальных учреждений. Расходные обязательства исполняются за счет
собственных доходов и источников покрытия дефицита соответствующего
местного бюджета.
3. О ДЕЛЕГИРОВАНИИ ПОЛНОМОЧИЙ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ
Повсеместная практика обеспечения деятельности в сфере культуры и
массового отдыха демонстрирует принцип создания интегрированных
организаций культуры, способных оказывать комплексные услуги культуры
и досуга для жителей различных населенных пунктов. Такая практика во
многом объясняется прежней системой административного и финансового
обеспечения деятельности организаций культуры. Специалистами признана
эффективность создания организаций, ранее имевших статус районных или
централизованных, которые способны создавать услуги, периодически
необходимые для всех потребителей (населения, юридических лиц, органов
исполнительной власти, выступающих в качестве заказчиков некоторых
услуг организаций культуры и досуга).
Действующее законодательство не отрицает принципа объединения
ресурсов и предусматривает в части 4 статьи 8 Федерального закона
N 131-ФЗ возможность создания межмуниципальных объединений и
межмуниципальных организаций в целях объединения финансовых средств,
материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения.
Исходя из общего правила, заключающегося в том, что если
учреждения культуры, ранее имевшие статус районных или
централизованных, по своей функциональной сущности решают вопросы
межпоселенческого характера, то создание подобных организаций может
быть отнесено к вопросам местного значения межпоселенческого
характера, решение которых, согласно части 1 статьи 2 Федерального
закона N 131-ФЗ, осуществляется населением и (или) органами местного
самоуправления муниципального района самостоятельно.
Также создание учреждений межпоселенческого характера обусловлено
нормой, указанной в пунктах 19.1, 19.2 и 19.3 части 1 статьи 15
Федерального закона N 131-ФЗ и подкреплено соответствующими
|