положениями пункта 3, части 1 и пунктов 12 и 17 части 3 статьи 50
Федерального закона N 131-ФЗ.
Вместе с тем возможна передача законом субъекта Российской
Федерации органам местного самоуправления муниципального района таких
полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъектов
Российской Федерации по предметам совместного ведения, как организация
библиотечного обслуживания населения субъектами Российской Федерации,
создание и поддержка государственных музеев, организация и поддержка
учреждений культуры и искусства (подпункты 16 - 18 пункта 2 статьи
26.3 Федерального закона N 184-ФЗ).
В случае передачи таких полномочий органы местного самоуправления
муниципального района будут учреждать муниципальные организации
культуры межмуниципального и межпоселенческого характера. Это не
нарушит установленного распределения вопросов ведения различных
муниципальных образований, так как указанное учреждение организаций
культуры произойдет как в рамках делегирования полномочий поселения
муниципальному району, так и в рамках осуществления муниципальным
районом отдельных государственных полномочий.
Создавая учреждение межмуниципального характера в рамках
муниципального района, имеющего небольшую плотность населения и мелкие
сетевые единицы, целесообразно провести оптимизацию путем
присоединения (слияния) небольших учреждений, не обладающих правами
юридического лица, с другими учреждениями. Под оптимизацией сети
организаций культуры необходимо понимать упорядочивание сетевых единиц
согласно их функциональным особенностям, характеру услуг и критериям
эффективности их деятельности. В повсеместной практике создаются:
- централизованные библиотечные, клубные, музейные и иные
системы;
- социально-культурные, культурно-образовательные, культурно -
спортивные и тому подобные объединения.
Следует отметить, что наметилась тенденция к созданию
межотраслевых объединений, таких как "образовательно-культурный
центр", отличаются безусловной экономической эффективностью, однако их
деятельность не имеет нормативного регулирования, в частности, по
вопросам оплаты труда и пенсионного обеспечения сотрудников.
Создание централизованных систем, объединяющих услуги культуры
межпоселенческого характера, должно сопровождаться заключением
соглашений между поселением и муниципальным районом о совместном
пользовании имуществом входящих в состав объединения учреждений,
расположенных на территории поселений.
Механизмом, обеспечивающим создание межпоселенческих объединений,
служит делегирование поселениями части своих полномочий, а также
формирование и реализация программ сохранения и развития культуры в
соответствии со статьей 7 Основ законодательства Российской Федерации
о культуре, статьей 54 Федерального закона N 131-ФЗ и статьей 72
Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Делегирование полномочий в области культуры органам местного
самоуправления муниципального района должно быть обеспечено за счет
субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет
муниципального района в соответствии с частью 4 статьи 15 Федерального
закона N 131-ФЗ. Объем передаваемых поселениями на уровень
муниципального района полномочий в области культуры должен
устанавливаться с учетом таких факторов, как степень отдаленности,
состояние бюджета района и входящих в него поселений, их статуса
(городское или сельское) и др.
С учетом указанных факторов органы местного самоуправления
муниципального района могут выбрать один из нижеприведенных сценариев
или их комбинацию:
А) передать функцию предоставления услуг культуры поселениям, а
на районном уровне сосредоточить координационные, информационные,
аналитические, методические и тому подобные функции;
В) сосредоточить на районном уровне помимо функций, указанных в
пункте "А", функцию предоставления услуг культуры межпоселенческого
характера. В рамках реализации этой функции сохранить или создать
учреждения культуры районного значения, а также различные типы
объединений;
С) сосредоточить на районном уровне функции, указанные в пункте
"А", а также частично функцию предоставления услуг культуры - жителям
тех поселений, которые не в состоянии самостоятельно обеспечить
решение вопросов в области культуры, отнесенных к их компетенции.
Данный сценарий занимает промежуточное положение между пунктами "А" и
"В".
Наиболее предпочтительными в современных условиях представляются
второй и третий варианты, поскольку при первом варианте снижаются
возможности муниципального района в проведении единой культурной
политики и сохранении единого культурного пространства на территории
района.
Необходимость заключения договоров (соглашений) обусловлена тем,
что для муниципальных учреждений культуры характерна высокая
концентрация ресурсов на уровне муниципального района; эти ресурсы
управляются через районные структуры и обеспечивают организационное и
творческое содержание культурной деятельности.
Соглашение заключается между администрацией муниципального района
(поселения) и каждой администрацией поселения (муниципального района)
отдельно. Сторонами соглашения являются уполномоченные органы местного
самоуправления муниципального района и поселения (см. Приложения 14 и
15).
Соглашения могут заключаться теми органами местного
самоуправления, в чью компетенцию входит передаваемое полномочие в
соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального
образования. Передавать можно только те полномочия, которые
принадлежат передающей стороне.
Органы местного самоуправления не вправе передавать полномочия,
которые находятся у них в исключительной компетенции в силу закона.
Исходя из того, что передача полномочий обязательно
сопровождается выделением финансовых средств из бюджета муниципального
района (поселения) в виде субвенций, решение о передаче осуществления
части полномочий должно приниматься представительным органом местного
самоуправления.
Вышеуказанное решение представительного органа местного
самоуправления является нормативным правовым актом и подписывается
главами соответствующих муниципальных образований (см. Приложения 16 и
17).
Обязательным условием для принятия представительным органом
местного самоуправления решения о передаче части полномочий является
наличие заключения финансового органа муниципального образования по
данному вопросу, а также социально-экономическое обоснование,
представленное главой местной администрации. Финансовый орган готовит
и представляет в представительный орган местного самоуправления
расчеты необходимых затрат местного бюджета, а также иные сведения,
касающиеся вопросов материального и финансового обеспечения исполнения
передаваемых полномочий в сфере культуры, досуга и массового отдыха
населения.
В соглашение должно быть обязательно включено полное и
исчерпывающее определение части передаваемых полномочий.
При этом потребуется заключение отдельного гражданско-правового
договора по передаче соответствующего имущества и составление акта
приемки-передачи.
В соглашении целесообразно наделить передающую сторону правом
контроля за исполнением другой стороной обязательств по соглашению: за
осуществлением переданных полномочий, целевым использованием
исполняющей стороной предоставленных на эти цели финансовых средств.
Обязательно устанавливается срок действия соглашения с указанием
момента вступления соглашения в силу и даты прекращения действия
соглашения.
В соглашении устанавливается ответственность за неисполнение или
ненадлежащее исполнение переданных полномочий, за использование
средств не по назначению, без учета целевого назначения, в том числе
меры ответственности и финансовые санкции (например, штраф за
просрочку перечисления субвенций или за нарушение порядка
осуществления переданных полномочий).
В соглашении должны содержаться положения, устанавливающие
основания и порядок внесения изменений и дополнений в соглашение, а
также прекращения его действия, в том числе досрочного.
Соглашение может быть расторгнуто в случае прекращения переданных
полномочий в силу закона, по истечении срока действия соглашения, по
взаимному согласию сторон, что должно быть отражено в соглашении.
Соглашение может содержать иные условия по усмотрению сторон:
например, оказание стороной, передающей полномочия, методической
помощи в осуществлении другой стороной переданных полномочий, порядок
разрешения споров путем использования согласительных процедур или в
судебном порядке.
После заключения соглашение подлежит регистрации в администрации
каждого муниципального образования, являющегося стороной соглашения,
поэтому будет иметь двойной регистрационный номер, проставляемый через
дробь: "N --/N --".
Каждый экземпляр соглашения подлежит хранению в соответствующей
службе документационного обеспечения (делопроизводства) администрации
муниципального образования - стороны соглашения или у работника
администрации, ответственного за документационное обеспечение.
Администрация муниципального района или поселения, принимающая на
себя обязательства по исполнению соглашения, вносит данное соглашение
в реестр расходных обязательств муниципального района или поселения
соответственно.
После заключения соглашений администрациями муниципальных
образований главы этих муниципальных образований принимают
распоряжения о проведении мероприятий по реализации соглашений с
учетом особенностей каждого соглашения и вносят в представительный
орган местного самоуправления проект решения о внесении изменений в
местный бюджет на текущий финансовый год или проект местного бюджета
на очередной финансовый год в зависимости от даты вступления
соглашения в силу, размера и порядка перечисления субвенций.
4. МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ КУЛЬТУРОЙ МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА
4.1. Модели управления муниципальной сетью
учреждений культуры
Практика управления культурным процессом традиционно
предусматривает следующую систему:
- на уровне законодательной власти управление осуществляется
через соответствующие комиссии законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- на уровне исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- через управления, комитеты, департаменты культуры администрации
субъекта Федерации;
- на уровне исполнительной власти муниципальных образований
управление осуществляется через районные отделы, управления и комитеты
культуры.
Наиболее распространенной организационно-управленческой моделью
является управление (отдел, комитет) культуры (далее - управление
культуры), выполняющее функции исполнительного органа власти в сфере
культуры.
Для реализации своих функций управления культуры наделены правом
юридического лица и являются главными распорядителями кредитов в
объеме утвержденной для подведомственной сети сметы.
Как правило, положения об управлении культуры, где определены
компетенция и полномочия, утверждаются решением представительного
органа муниципального образования, а устав и структура
подведомственной сети утверждаются постановлением (распоряжением)
администрации муниципального образования.
В начале 1990-х гг. в целях эффективного использования бюджетных
средств, а также во избежание дублирования в работе, некоторые
муниципальные органы управления культурой были объединены:
- с управлениями кинофикации;
- комитетами по спорту и делам молодежи;
- управлениями по туризму.
Опыт показал, что культура и молодежная политика тесно
взаимосвязаны, и управление ими может успешно совмещаться в рамках
одной управленческой структуры. Во многом это объясняется единством
целей и общностью форм их работы.
Более сложно происходило объединение культуры со спортом из-за
разницы в правовом обеспечении их деятельности, в частности, в
вопросах нормирования и оплаты труда, других проблем нормативного
характера.
Практика объединения управлений культуры с управлениями по
туризму в территориях, обладающих значительным потенциалом памятных
мест, дала положительный результат, поскольку появилась возможность не
только объединения бюджетов, но и привлечения дополнительных средств
непосредственно от доходов туристической деятельности.
Характерным недостатком действующих моделей управления явились
противоречия между полномочиями органа власти и реальными источниками
финансирования его деятельности. Причины такого противоречия:
объективные - слабая ресурсная база местного бюджета, отсутствие
государственных норм материального и финансового обеспечения;
субъективные - несоответствие действий управляющих структур
требованиям законодательства, отсутствие у менеджмента умения бороться
за бюджет.
На текущий период можно условно выделить пять моделей управления
муниципальными объектами культуры.
Первая модель - управления культуры, обладающие доверенностью от
районных Комитетов по управлению муниципальным имуществом (далее -
КУМИ) на оперативное управление объектами культуры, осуществляющие
финансирование организаций культуры, использующие средства от аренды
объектов в качестве дополнительного дохода бюджета культуры.
Вторая модель - управления культуры, не обладающие правами
управления недвижимостью, так как эти права напрямую делегированы
учреждениям от КУМИ, являющихся совместно с управлением культуры
учредителями организаций культуры. Финансирование коммунальных
расходов в этом случае идет через управление культуры, средства от
арендной платы в полном объеме возвращаются в КУМИ.
Третья модель - управления культуры, наделенные правами
оперативного управления объектами недвижимости организаций культуры,
не обладающих статусом юридического лица, и одновременно совместно с
КУМИ являющиеся учредителями организаций культуры со статусом
юридического лица. Финансирование коммунальных расходов при этом
осуществляется через управление культуры, средства от арендной платы в
полном объеме возвращаются в КУМИ.
Четвертая модель - управления культуры, являющиеся учредителями
организаций культуры, финансирующие коммунальные расходы объектов
культуры, находящихся как в собственности районных КУМИ, так и в
собственности сельских администраций.
Пятая модель - управления культуры, являющиеся учредителями
организаций культуры, финансирующие коммунальные расходы учреждений
культуры, расположенных в арендованных помещениях других
собственников, в том числе бывших профсоюзных зданиях.
Соответствующие органы местного самоуправления, в чью компетенцию
входит управление муниципальным имуществом, как правило, делегируют
полномочия учредителя районным органам культуры. Часто учредителями
организаций культуры выступают одновременно районные управления
культуры и комитеты по управлению имуществом, причем КУМИ в
учредительном договоре наделяет учреждение правом оперативного
управления либо делегирует это право районным управлениям культуры.
Как правило, районные управления культуры, являющиеся
распорядителями кредитов для подведомственной сети, ведут финансовую
деятельность через централизованные бухгалтерии управлений культуры;
обеспечивают бюджетные заявки; готовят проекты нормативных документов
муниципального образования по вопросам культуры; формируют и
финансируют подведомственную сеть; обеспечивают материальными и
информационными ресурсами; реализуют инвестиционные и творческие
проекты в сферах культуры и досуга.
В условиях разграничения полномочий между органами местного
самоуправления важнейшей задачей становится установление порядка
управления ресурсами культуры с учетом специфики ее организационной
структуры и создания услуг культуры, досуга и массового отдыха
населения.
Задача заключается в создании системы управления, способной
провести правовые, финансовые и организационные преобразования
муниципальных учреждений культуры. Управление является одним из
ресурсов перспективного развития любой деятельности. В то время как
ликвидация, несоответствие полномочий, функций, приданных ресурсов
органам управления может самым негативным образом сказаться на
обеспечении процессов развития культуры, и, прежде всего, на процессе
производства и распространения культурных благ.
Роль органа управления культурой муниципального уровня должна
заключаться в создании системы взаимодействия органов власти и
управления различных уровней, а также условий саморазвития и
партнерства с общественными организациями и структурами социального
сектора в осуществлении культурной политики.
Рассмотрим основания и технологию создания органа управления
культурой муниципального района, входящего в состав местной
администрации муниципального района, для чего установим следующую
последовательность: правовые основания деятельности, механизм
реализации полномочий, объем полномочий и функции.
1. Правовые основания деятельности органов управления культурой
муниципального района.
Местная администрация, которая является
исполнительно-распорядительным органом муниципального образования,
наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению
вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных
государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления
федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть
1 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ).
Согласно части 8 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ,
структура местной администрации утверждается представительным органом
муниципального образования по представлению главы местной
администрации. В состав местной администрации входят функциональные
подразделения, отвечающие за направления муниципальной деятельности
(управление финансами, муниципальная собственность) и отраслевые
подразделения, которые осуществляют руководство отраслями
муниципального хозяйства.
Таким образом, основанием для создания управления культуры
являются:
- решение представительного органа муниципального образования об
учреждении соответствующего органа;
- положение об органе управления культурой как учреждения,
созданного с целью осуществления управления подведомственной отраслью.
Оно утверждается тем же документом, которым принято решение о его
создании. Регистрация положения происходит в установленном законом
порядке. В положении необходимо отразить полномочия, компетенцию и
ресурсы, которыми будет наделено Управление для реализации своих
обязанностей. Руководитель управления культуры, согласно части 7
статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ, как и другие должностные лица
местного самоуправления, издает распоряжения и приказы по вопросам,
отнесенным к его полномочиям уставом муниципального образования.
4.2. Механизм реализации полномочий
При разграничении доходных и расходных полномочий органов власти
различных уровней в Федеральном законе N 131-ФЗ предусмотрен механизм
регулирования вопросов, находящихся в совместном ведении, и вопросов
межпоселенческого характера (ч. 4 ст. 8, ч. 4 ст. 15, ч. 3 ст. 17, ч.
2 и ч. 4 ст. 51), а также предусмотрено право муниципальных
образований решать вопросы, не отнесенные к компетенции органов
местного самоуправления, других муниципальных образований, и не
исключенные из их компетенции федеральными законами и законами
субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15). К вопросам
совместного ведения в области культуры Федеральным законом N 184-ФЗ
отнесен весь комплекс публичных полномочий в сфере культуры, т.е.
полномочий, зафиксированных в законах Российской Федерации.
Таким образом, местная администрация муниципального района в
целях решения вопросов местного значения и вопросов межмуниципального
характера, на основании решения представительных органов муниципальных
образований, может создать орган управления культурой муниципального
района.
Для реализации полномочий управлению культуры может быть
делегировано право оперативного управления имуществом организаций
культуры. Управлению культуры также должны быть установлены расходные
обязательства согласно части 1 статьи 50 и статьи 52 Федерального
закона N 131-ФЗ, а также статьи 86 Бюджетного кодекса на основаниях:
принятия нормативно-правовых актов по вопросам местного значения;
заключения договоров и соглашений; принятия нормативных правовых актов
по осуществлению отдельных государственных полномочий.
Таким образом, имеются законные основания для создания органа
управления культурой, который будет действовать от имени
муниципального района. Бюджет управления может складываться:
- из финансов, предоставленных из бюджетов поселений в бюджет
муниципального района на решение вопросов местного значения (ст. 142.3
Бюджетного кодекса);
- из финансов, предусмотренных в бюджете муниципального района на
выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений (ст. 60
Федерального закона N 131-Ф3);
- из средств, полученных по договорам и соглашениям с поселениями
(ч. 4 ст. 8 Федерального закона N 131-ФЗ);
- из средств, полученных из региональных программ развития
культуры на основании делегирования отдельных государственных
полномочий от субъекта Федерации (ч. 5 ст. 19 Федерального закона N
131-ФЗ).
Средства, получаемые управлением культуры от поселений, могут
быть учтены в консолидированном бюджете муниципального района в
порядке делегирования полномочий и отданы управлению культуры по
смете. Эти средства могут также поступать в управление культуры от
поселения на основании заключенных между ними договоров и соглашений
на закупку определенных услуг культуры и досуга.
Реализуя свои полномочия, орган управления культурой
муниципального района должен выступать как заказчик услуг культуры и
досуга у учреждений и организаций других организационно-правовых форм,
оказывающих услуги в сфере культуры.
4.3. Объем полномочий
Объем полномочий муниципального органа управления культурой
должен исходить:
- из совокупности норм российского законодательства,
определяющего широкий круг прав, обязанностей и ответственности,
зафиксированных в Конституции Российской Федерации, в Основах
законодательства о культуре, в Федеральном законе от 17 июня 1996 г. N
74-ФЗ "О национально-культурной автономии", в Федеральном законе от 6
января 1999 г. N 7-ФЗ "О народных художественных промыслах", других
нормативных правовых актах;
- из целей обеспечения единого культурного пространства и
создания равных условий по обеспечению услугами культуры всех жителей
муниципальных образований, входящих в состав муниципального района;
- из функциональной сущности и организационной структуры сети
муниципальных учреждений культуры, способных обеспечить качественное и
эффективное обслуживание только на условиях аккумулирования ресурсов.
Управление культуры в качестве органа местной администрации имеет
следующий объем полномочий:
- принимает участие в бюджетном процессе (гл. 18 Бюджетного
кодекса), а именно: принимает участие в составлении проекта бюджета, в
представлении его на утверждение в законодательный орган местного
самоуправления, осуществляет ведомственный контроль за его
исполнением, предоставляет отчет об исполнении бюджета;
- принимает участие в составлении перспективного плана по своему
направлению деятельности и его последующей корректировке с учетом
показателей, среднесрочного прогноза социально-экономического развития
муниципального образования;
- принимает участие в подготовке и реализации предложений по
объемам дотаций из фондов финансовой поддержки на обеспечение услуг
культуры и досуга;
- принимает участие в формировании, размещении и контроле за
исполнением муниципального заказа на выполнение работ и оказание
услуг, связанных с культурной деятельностью и досугом населения;
- может быть наделен, от имени муниципального образования, правом
выступать в качестве учредителя муниципальных организаций культуры, а
также осуществлять их реорганизацию и ликвидацию в установленном
порядке;
- может быть уполномочен органом местного самоуправления быть
главным распорядителем бюджетных средств для подведомственной сети в
соответствии с требованием Бюджетного кодекса; уполномочен вести
реестр закупок муниципальных услуг;
- может быть наделен правом разрабатывать и представлять на
утверждение в представительный орган местного самоуправления перечень
бюджетных и оплачиваемых населением услуг культуры и досуга, а также
расценки на платные услуги;
- управляет муниципальным имуществом, предназначенным для
обеспечения населения услугами организаций культуры, переданным в
оперативное управление или на других условиях (по договору аренды, в
пользование, др.);
- принимает участие в разработке и реализации целевых и
комплексных программ социокультурного развития муниципального
образования, в реализации программ субъекта Российской Федерации и
федеральных целевых программ;
- принимает статистические отчеты установленной формы от
подведомственной сети, обобщает, анализирует и направляет в
уполномоченные региональные структуры.
4.4. Функции
В целях эффективного использования бюджетных средств, а также во
избежание дублирования в работе возможно объединение управления
культуры с управлением кинофикации, с комитетом по делам молодежи, с
другими социальными секторами, чья компетенция касается вопросов
обеспечения жителей услугами культуры, досуга и массового отдыха.
С учетом вышеизложенного можно выделить ряд функций:
1. Функция обеспечения государственной культурной политики
реализуется через систему муниципального заказа на библиотечное
обслуживание через сеть библиотек; на художественное и эстетическое
воспитание через сеть детских школ искусств, детских муниципальных
школ; на сохранение материального культурного наследия через сеть
музеев и отдельных памятников истории и культуры; на сохранение
нематериального культурного наследия, развитие любительского
творчества и досуга через сеть учреждений клубного типа, парков
культуры и отдыха, кинотеатров, других учреждений и организаций.
2. Функция стратегического развития и программного планирования
предусматривает разработку и реализацию программ развития культуры
муниципального района. Реализуя эту функцию, отдел (управление) должен
перейти от сметного финансирования сети и создать принцип оплаты
бюджетных услуг подведомственных учреждений в соответствии с
получаемыми результатами, где сеть должна рассматриваться как базовый
элемент в создании услуг культуры и досуга. Принять меры по
оптимизации бюджетных расходов, внедрить современные подходы
бюджетного планирования, ориентированного на достижение конкретных
результатов.
3. Функция ресурсного обеспечения и контроля предусматривает
аккумулирование финансовых, материальных, информационных иных ресурсов
для обеспечения предоставленных полномочий.
4. Функция правового обеспечения может быть реализована через
подготовку нормативных актов по следующим вопросам: о материальных и
финансовых нормах обеспеченности сети учреждений культуры; о
нормативах расходов на создание услуг культуры и досуга; об
утверждении нормативов трудозатрат для определения штатной
численности; об утверждении показателей по отнесению к группам по
оплате труда руководителей и специалистов; об утверждении местной
системы стимулирующих доплат и надбавок, других документов.
5. Функция координации деятельности и взаимодействия со
структурами, осуществляющими социальные мероприятия может быть
реализована через систему проектов, направленных на сохранение
традиций, на развитие любительского искусства и ремесел (фестивали,
выставки, коллективы со званием "народный"); на поддержку социально
незащищенных слоев населения (объединения пожилых людей, инвалидов);
на поддержку общественных инициатив (экологические движения, женские
клубы, движения "за здоровый образ жизни"); патриотическое воспитание.
Принимая во внимание широкие полномочия и значительный объем
функций, управление культуры может иметь подсистемы (секторы, отделы),
отвечающие за конкретные направления в работе:
- экономики и бухгалтерского учета - отвечает за бюджетирование и
финансовые результаты деятельности;
- информационно-аналитическую - дает управленческой системе
динамическую картину всего происходящего в подведомственной сфере;
может выполнять функции мониторинга текущих процессов, аналитической
службы и прогноза;
- концептуально-программную - разрабатывает концепции, программы,
стратегии предстоящих действий, опираясь на результаты работы
информационно-аналитического отдела;
- взаимодействия с общественностью - обеспечивает участие
общественных объединений в принятии и реализации вопросов,
затрагивающих общественные интересы. Это особенно важно в силу
требований Федерального закона N 131-ФЗ о том, что вопрос о структуре
социальных объектов, не входящих в состав публичных полномочий,
зависит от решения схода граждан.
Внедрение интеллектуальных механизмов управления, вероятно, можно
осуществить в рамках финансирования на имеющиеся сетевые структуры,
путем преобразования районных организационно-методических центров,
методических отделов районных Домов культуры в
информационно-аналитические службы органов управления культурой.
Структура органов управления культурой и штатная численность
может иметь прямую зависимость от количества подведомственной сети и
ее функциональной сущности. Ресурсное обеспечение должно
предусматривать такие статьи расходов, как содержание работников,
оборудование и автотранспорт, затраты на информацию, в том числе
Интернет, на проработку управленческих решений, повышение
квалификации.
Создание управления культуры в составе местной администрации
является одним из вариантов решения вопроса о формировании органа
управления культурой.
Существенной особенностью является тот факт, что на основании
пункта 3 части 1 статьи 17 и части 4 статьи 51 Федерального закона
N 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные
учреждения, которые будут наделены функциями органа управления
культурой. В данном случае учреждение культуры не будет являться
структурной единицей местной администрации. Органы местного
самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности
муниципальных учреждений, созданных с целью управления, утверждают их
уставы, назначают на должность и освобождают от должности
руководителей данных учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности
в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
Деятельность такого вида учреждений регулируется Гражданским кодексом
Российской Федерации (ч. 1), Федеральным законом от 12 января 1996 г.
N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".
Вновь созданные управления культуры муниципального образования в
качестве основы для создания организаций культуры должны разработать
нормативные документы, на основании которых в дальнейшем будет
осуществляться деятельность организаций культуры.
С целью установления порядка по реализации полномочий в сфере
культуры и досуга в муниципальном образовании должно быть принято
Положение о деятельности муниципального образования в сфере культуры,
досуга и массового отдыха населения, которое следует утвердить
нормативным правовым актом представительного органа. При разработке
документа необходимо руководствоваться нормативными правовыми актами
Российской Федерации и субъекта Федерации, а также нормативными
документами и методическими указаниями и рекомендациями Минкультуры
России, Роскультуры, Росархива и Роспечати. В Положении должен быть
прописан механизм реализации полномочий в сфере культуры, определена
структура организаций культуры и досуга, расположенных на территории
муниципального образования, а также система управления организациями
культуры и культурными проектами на территории муниципального
образования. В Положении должны быть предусмотрены:
- цели и задачи муниципального образования по вопросам развития
культуры и досуга населения;
- наименования нормативных правовых актов муниципального
образования, которые будут приниматься в целях решения вопросов
местного значения в сфере культуры, например: нормативы финансового
обеспечения, стандарты услуг, цены на услуги культуры, показатели по
группам оплаты труда руководителей и специалистов, др.;
- цели, задачи и основное содержание деятельности, функциональные
особенности организаций культуры, условия их создания, реорганизации и
ликвидации, а также порядок взаимоотношений между организациями
культуры муниципального образования;
- показатели и критерии оценки результатов деятельности
организаций культуры и творческих проектов, осуществляемых на
основании муниципального заказа;
- принципы ресурсного обеспечения полномочий по вопросам культуры
и досуга, а именно: объемы финансирования, условия
материально-технического, информационного, методического и кадрового
обеспечения;
- условия оплаты труда и социальной поддержки работников
культуры;
- система управления муниципальными организациями культуры и
творческими проектами в сфере культуры, досуга и массового отдыха
населения.
В данном положении могут быть представлены модельные нормативные
акты организаций культуры, которые послужат основанием для подготовки
уставов организаций культуры.
Рассмотрим несколько типов наиболее массовых организаций
культуры, представляющих наиболее востребованные услуги в
муниципальном образовании.
5. ОРГАНИЗАЦИИ КУЛЬТУРЫ
5.1. Учреждения культуры клубного типа
На основании статистических данных в Российской Федерации
действует 52 тысячи учреждений культуры клубного типа, что составляет
четвертую часть от общего количества организаций культуры. Из них в
сельской местности расположено около 91% учреждений. Учреждение
культуры клубного типа действует на основании примерного Положения "О
государственном и муниципальном учреждении культуры клубного типа",
рекомендованного решением Коллегии Минкультуры РФ от 29 мая 2002 г. N
10.
Под клубным учреждением понимается организация, основной
деятельностью которой является представление населению услуг
социально-культурного, просветительского и развлекательного характера,
создание условий для занятий любительским художественным творчеством.
Клубное учреждение создается в целях удовлетворения общественных
потребностей в сохранении и развитии народной традиционной культуры,
поддержки любительского художественного творчества, другой
самодеятельной творческой инициативы и социально-культурной активности
населения, организации его досуга и отдыха.
Основными видами деятельности клубного учреждения являются:
- создание и организация работы клубных формирований, таких как
коллективы, студии и кружки любительского художественного творчества,
народных театров, любительских объединений по
культурно-познавательным, историко-краеведческим, научно-техническим,
экологическим, культурно-бытовым;
- организация и проведение фестивалей, смотров, конкурсов,
выставок и других форм показа результатов творческой деятельности
клубных формирований;
- проведение спектаклей, концертов, других театрально-зрелищных и
выставочных мероприятий, массовых театрализованных праздников и
представлений, народных гуляний, обрядов и ритуалов в соответствии с
местными обычаями и традициями;
- организация досуга различных групп населения, в том числе
предоставление платных услуг населению с учетом функционального
предназначения учреждения;
- осуществление других видов творческой, познавательной и
досуговой деятельности по социально-творческим заказам,
соответствующим целям учреждения культуры клубного типа.
Современные условия экономической деятельности привели к
объективным преобразованиям учреждений культуры клубного типа в новые
виды по функциональным признакам:
- изменение профиля заказов учредителей;
- изменение структуры потребительского спроса.
Учреждений клубного типа можно сгруппировать по следующим
признакам:
- по месту расположения (сельские, городские);
- по статусу (районные, окружные, краевые, областные);
- по объему выполняемой работы (согласно группам по оплате труда
руководителей и специалистов в зависимости от количества населения и
мощностных характеристик помещения);
- по потребительскому спросу: Дворцы (Дома) молодежи, Дворцы
(Дома) дружбы, национально-культурные и этнокультурные центры;
- по видам услуг: Дом ремесел, Дом фольклора, Центр досуга, Центр
культуры и досуга.
Следует рассмотреть традиционный перечень учреждений культуры
клубного типа по наименованиям с корреляцией на обслуживаемый
контингент.
Клубы, по общей практике, основанной на созданной в советские
годы нормативной базе, обладают небольшими мощностными
характеристиками и штатной численностью. Характеристика объема
выполняемой работы соответствует III - IV группам по оплате труда.
Дома культуры обладают большими, чем клубы, характеристиками по
параметрам мощности, оснащения и штатной численности. Главным
отличительным признаком является расширенная зона обслуживания и
наличие филиалов. Дома культуры обслуживают не только населенные
пункты по месту расположения, но и другие населенные пункты, где
отсутствуют стационарные единицы, а также являются методическими
центрами по отношению к сельским клубам. Располагаются в центральных
усадьбах сел, в городах и районных центрах. Как правило, являются
самостоятельными юридическими лицами.
Характеристика объема выполняемой работы соответствует II - I
группам по оплате труда.
Дворцы культуры обладают высокими характеристиками по параметрам
мощности, оборудования, штатной численности. Обслуживают население по
месту расположения. Расположение не имеет зависимости от
административного статуса (село - город). Главным критерием для
принятия решения о наличии Дворца культуры являются финансовые
средства учредителя. Дворцы культуры, построенные в сельской
местности, принадлежали, как правило, совхозам (колхозам).
Располагаются в районных центрах и городах.
Как правило, имеют статус юридического лица и являются
методическими центрами для подведомственной сети. Основное содержание
деятельности предусматривает организацию работы творческих коллективов
в различных жанрах и обеспечение социально-культурных мероприятий на
основании муниципального заказа.
Характеристика объема выполняемой работы соответствует II - I
группам по оплате труда.
Передвижные клубы (АКБ, ПКУ) не имеют стандартных характеристик
по параметрам оснащения штатом и оборудованием. В повсеместной
практике передвижные клубы независимо от статуса (сельские, районные)
оснащены специализированным автотранспортом, комплектом звукового
оборудования, киноустановкой. Средняя штатная численность составляет 3
- 5 человек. Как правило, находятся в подчиненном положении по
отношению к районному Дому или Дворцу культуры и являются его
филиалами либо структурными подразделениями. Обслуживают население
сельских и отдаленных территорий Сибири и Крайнего Севера, степных
районов Юга России.
Характеристика объема выполняемых работ соответствует группе по
оплате труда головного клуба.
Центры досуга (Центры культуры и досуга) по мощностным
характеристикам соответствуют Дворцам культуры. Центры досуга являются
интегрированными учреждениями. В общем объеме услуг преобладает
досуговая составляющая и мероприятия социокультурного характера.
Собственно творческая деятельность занимает 13 - 19% и является
базовым условием для создания продуктов культурного досуга. Практика
предусматривает для Центров досуга I группу по оплате труда.
Дворцы (Дома) молодежи обладают мощностными характеристиками
аналогично Дворцам культуры. По объему деятельности Дворцы молодежи не
имеют принципиальных отличий от Центров досуга. Практика
предусматривает для Дворцов молодежи I группу по оплате труда.
Национально-культурные центры (этнокультурные центры, Дома
дружбы) созданы по инициативе местного сообщества, локально
проживающей этнической группы. Обладают характеристиками аналогично
Дворцам культуры, основное содержание работы предусматривает
сохранение нематериального культурного наследия локально проживающих
на конкретной территории этнических групп.
Практика предусматривает для Национально-культурных центров I
группу по оплате труда.
Дома ремесел созданы по инициативе местного сообщества на основе
местных ремесленнических традиций. Непременным условием является
наличие сырьевой базы (глина, лоза, береста, другое). Как правило,
размещаются в помещениях ранее занимаемых клубами и Домами культуры.
Оборудование и штатная численность зависят от характера ремесла и
наличия методических обязанностей в уставе Дома ремесел.
Практика предусматривает для Домов ремесел I - II группу по
оплате труда.
Муниципальный творческий коллектив - это группа исполнителей
любого жанра творчества (хор, оркестр, цирковой, хореографический
коллектив и др.), который получает финансирование из бюджета на штат и
на деятельность. Использует для репетиций и концертов площадки
муниципальных учреждений культуры. Как правило, муниципальные
творческие коллективы не имеют организационно-правового статуса.
Отличие муниципального творческого коллектива от коллектива
художественной самодеятельности заключается в том, что артисты
коллектива содержаться в штате и имеют, как правило, специальное
образование. Муниципальный коллектив можно рассматривать как сетевую
единицу без образования юридического лица, поскольку его
финансирование осуществляется по отдельной смете.
Таким образом, наименования соответствуют функциональному
признаку, месту расположения и объему выполняемой работы.
С учетом действующих учреждений культуры клубная сеть может быть
сгруппирована:
- по характеру выполняемых функций;
- организации творческого процесса;
- особенностям применяемого труда.
Наблюдающееся в последние годы создание интегрированных
учреждений культуры типа культурно-образовательных центров,
клубов-музеев, клубов-библиотек имеет в основе положительный базис -
оптимизацию коммунальных расходов и координацию планирования, т.е.
налицо экономический и организационный эффекты.
Однако не следует заблуждаться на тот счет, что возникает новое
учреждение, так как, например, в основе культурно-образовательного
центра отмечаются две различные уставные задачи: осуществление
учебного процесса и осуществление культурных услуг.
Уставная задача по осуществлению образования реализуется на
основании Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об
образовании", что предполагает соответствующие коды статистики,
специфику системы оплаты труда и пенсионного обеспечения, специальные
условия налогообложения.
Уставная задача по обеспечению услуг культуры и досуга
реализуется на основании отраслевого законодательства о культуре,
регистрируется по другим кодам статистики, имеет систему оплаты труда,
основанную на отраслевых нормативных требованиях, пенсионное
обеспечение основных категорий работников культуры осуществляется на
общих основаниях, система налогообложения культуры имеет отличия от
системы налогообложения образования.
Для вопросов, связанных с культурой в системе образования,
вычленено дополнительное образование.
Для учреждений образования существует официальный перечень
наименований, в котором не предусмотрен образовательно-культурный
центр.
В свою очередь, учреждение образования может получить лицензию на
осуществление деятельности при условии неукоснительного соответствия
специальным стандартам.
Таким образом, объединение школы и клуба в основе своей
представляют объединение под "одну крышу" двух различных учреждений.
Существенный смысл этого объединения заключается в оптимизации
коммунальных расходов на содержание социальных объектов и, в этом
смысле, являет собой пример эффективного использования финансовых и
материальных ресурсов.
Библиотека, равно как и музей, имеют общую задачу - хранение
фондов, и их объединение с клубом проходит по границе формы подачи
услуги - не более того. Далее функции и услуги библиотек и музее в
значительной степени отличаются от клубной деятельности. Для музеев,
библиотек и клубов существуют различия в системе нормирования оплаты
труда. Отраслевые особенности послужили основанием для создания
специфических учреждений на основании их функциональных признаков.
Практика объединения музеев и библиотек с клубами "под одну
крышу" не является основанием к созданию нового учреждения.
Существенным обстоятельством является государственная статистика,
где библиотеки и музеи отчитываются по своим правилам, а клубы - по
своим. Планирование работы, определение групп по оплате труда,
конечные результаты деятельности для клубов, библиотек и музеев имеют
существенные отличия. В силу указанных особенностей слияние различных
отраслевых типов организаций культуры может состояться на
ассоциативной основе. В таком варианте можно зарегистрировать
социально-культурное учреждение, которое объединит под одной крышей
филиалы отдельных типов учреждений культуры. В том случае, если речь
идет о небольших сетевых единицах, то, вероятно, имеет смысл
регистрировать их как соответствующие филиалы централизованной
клубной, библиотечной, музейной системы.
Суть такого учреждения - в использовании ресурсов для
предоставления комплексных услуг культуры населению. Положительная
сторона объединения в том, что не придется разрушать единства фондов
библиотек и музеев.
Органы местного самоуправления, являющиеся учредителями
учреждений клубного типа, самостоятельны в решении вопросов об объемах
услуг и выборе их поставщиков, что зафиксировано в статье 54
Федерального закона N 131-ФЗ и статьях 71, 72 Бюджетного кодекса.
Очевидно, что для выявления комплекса и стоимости услуг необходимо
определиться в перечне учреждений культурно-досугового типа.
На основании приведенных выше аргументов, а также итогов
Всероссийского мониторинга досуговых предпочтений населения и новых
форм культурно-досуговых учреждений, который проводился в течение трех
лет в рамках Федеральной целевой Программы "Культура России (2000 -
2005)", можно предложить оптимальный перечень видов учреждений
клубного типа, получивших развитие в последнее время.
В ходе мониторинга выявилась необходимость уточнения понятий,
которыми мы можем оперировать, рассматривая эволюционное развитие
клубного дела, а именно:
тип - образец, модель для группы предметов, форма чего-либо;
вид - подчиненное понятие, входящее в состав другого, высшего
понятия (единица классификации, подчиненная высшей единице);
форма - система организации, внутренняя структура, неразрывно
связанная с определенным содержанием.
Исходя из сущности описанных понятий, ранее действующие и вновь
созданные культурно-досуговые учреждения являются группой, обладающей
единообразными признаками по системе организации, внутренней структуре
и содержанию работы, т.е. имеют одинаковую форму. Однако некоторые
учреждения имеют отличия по функциональным признакам, ассортименту и
объему услуг, по потребительскому спросу и ресурсному обеспечению.
Таким образом, в силу указанной разницы произошло выделение видов
внутри типа.
На основании вышесказанного можно условиться: не имеющие ранее
аналогов учреждения культурно-досугового типа именовать видами в связи
с их некоторыми отличительными признаками.
Таким образом, в оптимальный перечень видов учреждений культуры
клубного типа можно включить:
1) Дома (Дворцы) культуры и досуга;
2) Культурно-спортивные комплексы;
3) Дворцы молодежи;
4) Социально-культурные центры;
5) Национально-культурные (Этно-культурные) центры;
6) Дома ремесел (Центры ремесел);
7) Дома фольклора;
8) Дома (Центры) народного творчества;
9) Передвижные центры культуры (автоклубы);
10) Информационно-методические центры.
В Бюджетном кодексе предусмотрено, что государственные и
муниципальные услуги финансируются в зависимости от цели
функционирования.
В свою очередь, в Концепции реформирования бюджетного процесса в
Российской Федерации в 2004 - 2006 гг. <11> сказано, что бюджетные
ассигнования имеют четкую привязку к функциям, услугам, видам
деятельности. Функции учреждений клубного типа могут быть
сгруппированы в соответствии с видами учреждений (табл. 2).
--------------------------------
<11> Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации
от 22 мая 2004 г. N 249.
Таблица 2
ФУНКЦИИ УЧРЕЖДЕНИЙ КУЛЬТУРЫ КЛУБНОГО ТИПА
----------------------------------------------------------------------------
| Вид | Функции |
| учреждения | |
|----------------|---------------------------------------------------------|
| Дом (Дворец) | Обеспечение досуга населения; обеспечение условий |
| культуры | развития народного творчества и самодеятельного |
| | искусства; обеспечение условий для социально-культурных |
| | инициатив населения; патриотическое |
| | воспитание |
|----------------|---------------------------------------------------------|
| Культурно- | Обеспечение досуга населения; обеспечение условий |
| спортивный | массового отдыха населения; обеспечение условий |
| комплекс | для самодеятельного творчества; обеспечение |
| | спортивно-оздоровительных услуг; обеспечение |
| | условий для социально-культурных инициатив |
| | населения |
|----------------|---------------------------------------------------------|
| Дворец | Обеспечение досуга населения; обеспечение условий |
| молодежи | массового отдыха; обеспечение условий для развития |
| | народного творчества и самодеятельного искусства; |
| | обеспечение условий для социально-культурных |
| | инициатив населения |
|----------------|---------------------------------------------------------|
| Социально- | Обеспечение досуга населения; обеспечение условий |
| культурный | развития народного творчества и любительского |
| центр | искусства; обеспечение информационных и |
| | методических услуг; сохранение нематериального |
| | культурного наследия; выставочная деятельность; |
| | обеспечение условий для социально-культурных |
| | инициатив населения |
|----------------|---------------------------------------------------------|
| Национально- | Обеспечение сохранения и развития национальных |
| (Этно-) | культурных традиций; обеспечение условий для |
| культурный | социально-культурных инициатив населения; обеспечение |
| центр | развития художественного и декоративно- |
| | прикладного народного творчества |
|----------------|---------------------------------------------------------|
| Дом (Центр) | Сохранение нематериального культурного наследия; |
| ремесел | развитие ремесленнических традиций; создание и |
| | распространение ремесленнических изделий; |
| | выставочная деятельность; создание и распространение |
| | методик ремесленнического мастерства |
|----------------|---------------------------------------------------------|
| Дом | Сохранение нематериального культурного наследия; |
| фольклора | исследование местных фольклорных традиций |
|----------------|---------------------------------------------------------|
| Дом | Сохранение нематериального культурного наследия во |
| народного | всем многообразии жанров и этнических особенностей. |
| творчества | Создание методик интеграции традиционных |
| | творческих навыков в современный творческий |
| | процесс; информатизация и методическое обеспечение |
| | творческих процессов; организация и проведение |
| | народных праздников, фестивалей народного |
| | творчества и любительского искусства |
|----------------|---------------------------------------------------------|
| Передвижные | Внестационарное обеспечение досуга населения; |
| культурные | организация выездных информационных, выставочных, |
| центры | праздничных мероприятий |
|----------------|---------------------------------------------------------|
| Информационно- | Обеспечение информационных и методических услуг |
| методические | |
| центры | |
----------------------------------------------------------------------------
Из приведенного свода функциональных обязанностей следует, что
учреждения клубного типа, в отличие от других учреждений культуры,
построены по интегрированному принципу создания и обеспечения услуг.
Такая система обусловлена рядом причин, среди которых можно
выявить несколько основополагающих, а именно:
- инициативы местного сообщества и потребительский спрос;
- местные традиции;
- социальная инфраструктура;
- демографические характеристики;
- ресурсное обеспечение.
Указанные причины служат основанием для принятия решений о
группах по оплате труда и оказывают непосредственное влияние на
ассортимент и объем услуг культуры и досуга.
Независимо от функциональной дифференциации для всех учреждений
культурно-досугового типа характерен перечень основополагающих видов
деятельности, вокруг которых будут складываться специфические,
характерные для конкретного вида и группы по оплате труда.
Основополагающими видами деятельности являются:
- создание коллективов художественного творчества;
- создание любительских (самодеятельных) объединений различной
направленности;
- проведение массовых мероприятий (творческих и общественных);
- организация досуга населения.
В результате реализации функциональных задач через специфические
виды деятельности производятся услуги, позиционированные на
потребительский спрос.
Таблица 3
ПРИМЕРНЫЙ ПЕРЕЧЕНЬ
БЮДЖЕТНЫХ УСЛУГ УЧРЕЖДЕНИЙ КУЛЬТУРЫ КЛУБНОГО ТИПА,
ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫХ НА ОСНОВЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКАЗА, ДОГОВОРОВ
С ЮРИДИЧЕСКИМИ ЛИЦАМИ И РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКАЗОВ НАСЕЛЕНИЯ
-------------------------------------------------------------------------
| Виды услуг | Заказчики, потребители |
| |------------------------------------------------|
| | Государство|Муниципальное|Юридические|Население|
| | | образование | лица | |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Тематические | + |+ |+ |- |
| концерты | | | | |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Спектакль | + |+ |- |- |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Театрализованное | + |+ |+ |- |
| представление | | | | |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Фестиваль | + |+ |+ |- |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Концертная | + |+ |+ |+ |
| программа | | | | |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Выставки | + |+ |+ |+ |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Вечера отдыха | - |+ |+ |+ |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Народное гуляние | + |+ |+ |- |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Конкурсы, смотры | + |+ |+ |- |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Шествия | + |+ |- |- |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Дискотеки | - |- |+ |+ |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Праздники (КС, | + |+ |+ |- |
| национальные, | | | | |
| государственные, | | | | |
| традиционные, | | | | |
| профессиональные) | | | | |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Вечера чествования | + |+ |+ |- |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Выставки-ярмарки | - |+ |+ |- |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Обряды | + |+ |+ |- |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Шоу-программы | - |- |+ |+ |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Литературно - | - |+ |+ |- |
| музыкальные вечера | | | | |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Торжественные | + |+ |+ |- |
| собрания | | | | |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Презентации | + |+ |+ |- |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Игровые программы | - |- |+ |+ |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Костюмированные | - |+ |+ |+ |
| балы-карнавалы, | | | | |
| шествия | | | | |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Конференции, | + |+ |+ |- |
| семинары | | | | |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Беседы, лектории | + |+ |+ |+ |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Показ кинофильмов, | + |+ |+ |+ |
| кинолектории | | | | |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Создание условий для | - |+ |+ |- |
| занятия в кружках и | | | | |
| любительских | | | | |
| объединениях | | | | |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Издание материалов | + |+ |+ |- |
| художественно - | | | | |
| эстетического | | | | |
| направления, | | | | |
| альбомов | | | | |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Издание методических | - |+ |+ |- |
| материалов | | | | |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Создание банка | + |+ |+ |+ |
| данных, фонотек, | | | | |
| видеотек, | | | | |
| фотоматериалов | | | | |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Фото-, видеосъемка | + |+ |+ |+ |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Художественно - | + |+ |+ |+ |
| оформительские | | | | |
| работы | | | | |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Проведение PR-акций, | + |+ |+ |+ |
| PR-услуг по | | | | |
| продвижению | | | | |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Информационно - | + |+ |+ |+ |
| консультационные и | | | | |
| методические виды | | | | |
| услуг | | | | |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Предоставление | - |- |+ |+ |
| условий для | | | | |
| самоорганизации | | | | |
| населения | | | | |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Интернет-кафе | - |- |+ |+ |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Комнаты организации | - |+ |+ |+ |
| отдыха детей | | | | |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Летняя площадка и | - |+ |+ |+ |
| организация отдыха | | | | |
| детей в летнее время | | | | |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Культурное | + |+ |+ |+ |
| обслуживание на дому | | | | |
| для лиц с | | | | |
| ограниченными | | | | |
| возможностями | | | | |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Ремесленная | + |+ |+ |+ |
| продукция | | | | |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Исследовательская, | + |+ |+ |- |
| краеведческая работа | | | | |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Экскурсионное | + |+ |+ |+ |
| обслуживание | | | | |
|----------------------|------------|-------------|-----------|---------|
| Другие виды | | | | |
| услуг | | | | |
-------------------------------------------------------------------------
Примечание: "+" означает "имеет место", "-" означает "не имеет
место". Данный перечень не является исчерпывающим, учреждение
самостоятельно определяет перечень своих услуг, согласно своей миссии
и решаемым задачам.
5.2. Библиотеки
Обеспечение полномочий органов местного самоуправления
регулируется Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ "О
библиотечном деле" (далее - Федеральный закон N 78-ФЗ).
Ныне действующая система библиотечного обслуживания выстроена
согласно административно-территориальному делению страны
(республиканские, окружные, краевые, областные, районные, городские,
сельские библиотеки).
На уровне муниципальных образований были сформированы
структурно-целостные объединения библиотек - централизованные
библиотечные системы (далее - ЦБС), в которые входили центральная
районная библиотека и библиотеки-филиалы.
Статьей 4 Федерального закона N 78-ФЗ были закреплены основные
виды библиотек (табл. 4), включая их деление на государственные и
муниципальные библиотеки. Ответственность за обеспечение деятельности
муниципальных библиотек была возложена на учредителя, а именно на
местные органы власти или действующие от их имени органы культуры, к
исключительной компетенции которых относится:
- учреждение библиотек, утверждение их уставов и правил
пользования библиотеками;
- разработка и принятие местных нормативов финансового
обеспечения библиотек;
- строительство библиотечных зданий и обустройство прилегающих к
ним территорий;
- назначение руководителей библиотек;
- реорганизация и ликвидация библиотек.
Таблица 4
ОСНОВНЫЕ ВИДЫ БИБЛИОТЕК
--------------------------------------------------------------------------------------
| Основные виды | Учредители | Форма собственности |
| библиотек | | |
|----------------------------|---------------------|---------------------------------|
| федеральные | органы | государственная |
|----------------------------| государственной | (федеральная) |
| федеральных органов | власти | |
| исполнительной власти | | |
|----------------------------| |---------------------------------|
| субъектов Российской | | государственная (субъектов |
| Федерации | | Российской Федерации) |
|----------------------------|---------------------|---------------------------------|
| муниципальные | органы местного | муниципальная |
| | самоуправления, | |
| | а также органы | |
| | культуры | |
|----------------------------|---------------------|---------------------------------|
| научных и образовательных | собственники | определяется формой |
| учреждений | имущества либо | собственности учредителя |
|----------------------------| уполномоченные | или учредителей (частная, |
| предприятий, учреждений | ими юридические | государственная, муниципальная |
| организаций | и физические | и иные формы |
|----------------------------| лица, в т.ч. | собственности) |
| общественных | иностранные, а | |
| объединений | также | |
|----------------------------| международные | |
| частные | организации | |
|----------------------------| | |
| учрежденные в | | |
| соответствии с | | |
| международными | | |
| договорами | | |
--------------------------------------------------------------------------------------
Организационная структура библиотечного обслуживания населения на
муниципальном уровне отличается от сети, сложившейся на уровне
субъектов Российской Федерации, состоящей, как правило, из научной,
публичной, юношеской, детской библиотек. Для районных ЦБС характерно
наличие центральной библиотеки и библиотек-филиалов головного
учреждения с библиотеками-филиалами, расположенными в населенных
пунктах муниципальных образований, входящих в состав района. Для
городской ЦБС характерно наличие центральной библиотеки и
библиотек-филиалов в различных районах города или в сельских
населенных пунктах. Также имеет место дифференциация библиотек на
детские и юношеские библиотеки, другие специализированные библиотеки
(библиотека научная, библиотека для слепых).
Муниципальная ЦБС, как правило, обладает статусом юридического
лица, а ее структурные подразделения выполняют различные функции:
центральная библиотека осуществляет комплектование и обработку
литературы, информационное и методическое обеспечение библиотечного
обслуживания, а библиотеки-филиалы - ведут непосредственную работу с
пользователями библиотек. Таким образом, современная структура ЦБС
основана на разделении труда в создании библиотечной услуги, которая
включает: комплектование, обработку, информационно-методическое
обеспечение, книговыдачу.
Муниципальные ЦБС предполагают их ресурсное обеспечение
помещениями и оборудованием, финансовыми средствами, информационными
ресурсами, кадрами.
Наиболее распространена ситуация, когда помещения, где
располагается Центральная библиотека и филиалы ЦБС, принадлежат разным
собственникам: муниципальному району, сельской администрации,
фермерскому хозяйству и другим собственникам. Нередко ЦБС получает
часть недвижимого имущества в оперативное управление, а часть в
аренду. При этом оборудование, книжный фонд и информационные базы
данных <12>, распределенные в установленном порядке между филиалами
ЦБС, приобретаются за счет средств муниципального района и находятся в
собственности района <13>. Разумеется, содержание (включая текущий и
капитальный ремонт) ЦБС, оплата труда осуществляется за счет средств
консолидированного бюджета района. Таким образом, жители поселений
получают библиотечное обслуживание в основном за счет средств бюджета
муниципального района.
--------------------------------
<12> В ряде субъектов Российской Федерации комплектование
книжного фонда муниципальных ЦБС осуществляется за счет средств
субъекта Российской Федерации через центральные научные библиотеки.
<13> Оборудование, расположенное в филиалах, обычно оформляется в
подотчет ответственным лицам, находящимся в штате ЦБС.
В связи с разграничением полномочий органов местного
самоуправления по вопросам библиотечного обслуживания предусмотрено
полномочие поселения и городского округа - "организация библиотечного
обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек
поселения"; муниципального района - "организация библиотечного
обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование
их библиотечных фондов. Таким образом, Федеральным законом N 131-ФЗ в
пункте 19 части 1 статьи 15 предусмотрена возможность обеспечения
библиотечного обслуживания поселений теми услугами, которые
традиционно могут быть исполнены центральными библиотеками,
обладающими статусом районных библиотек. Прежде всего, речь идет о
комплектовании и обработке фондов, об информационном обеспечении,
других специфических функциях обслуживания поселений".
Учредитель может делегировать функции комплектования центральной
библиотеке, на основании нормы, определяющей полномочие муниципального
района по организации обслуживания населения межпоселенческими
библиотеками.
В соответствии с пунктом 1 статьи 20 Федерального закона N 78-ФЗ
органы местного самоуправления поселений, являющихся административными
центрами муниципальных районов, могут присваивать ведущей
универсальной библиотеке соответствующего поселения статус
межпоселенческой библиотеки.
Обеспечение библиотечного обслуживания жителей поселений через
систему межпоселенческой по принципу ЦБС экономически и организационно
оправдано. На основании указанных ранее статей Федерального закона N
131-ФЗ возможно использование нескольких вариантов обеспечения
деятельности ЦБС (табл. 5).
Таблица 5
ВАРИАНТЫ РЕОРГАНИЗАЦИИ
ЦЕНТРАЛЬНОЙ БИБЛИОТЕЧНОЙ СИСТЕМЫ (ЦБС)
В УСЛОВИЯХ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
-----------------------------------------------------------------------------
| Вариант | Преимущества | Недостатки |
| реорганизации ЦБС | | |
|-------------------|---------------------------|---------------------------|
| в межмуниципальные| создаются по решению | длительная процедура |
| хозяйственные | представительных | учреждения, |
| общества | органов местного | реорганизация |
| | самоуправления |---------------------------|
| | | проблемы распределения |
| | | имущественных долей |
| | | между учредителями |
| |---------------------------|---------------------------|
| | финансовая | низкая рыночная |
| | самостоятельность | привлекательность услуг, |
| |---------------------------| оказываемых ЦБС |
| | широкие возможности | |
| | для ведения коммерческой | |
| | деятельности | |
| |---------------------------| |
| | риск убытков | |
| | определяется долями | |
| | учредителями | |
| |---------------------------|---------------------------|
| | статус юридического | требуется государственная |
| | лица | регистрация |
|-------------------|---------------------------|---------------------------|
| в некоммерческие | создаются по решению | длительная процедура |
| организации | представительных | учреждения, |
| | органов местного | реорганизация |
| | самоуправления | |
| |---------------------------|---------------------------|
| | финансируются | |
| | полностью или | |
| | частично учредителем | |
| |---------------------------|---------------------------|
| | субсидиарную | |
| | ответственность | |
| | несет учредитель | |
| |---------------------------|---------------------------|
| | вправе осуществлять | ограничены виды |
| | деятельность, | уставной деятельности |
| | соответствующую их целям | |
|-------------------|---------------------------|---------------------------|
| в муниципальные | учреждаются по | |
| учреждения | решению местной | |
| | администрации или | |
| | органа культуры | |
-----------------------------------------------------------------------------
Реализация каждого из вариантов связана с необходимостью
проведения ряда организационных мероприятий.
1. Определение нового учредителя (смена учредителя) ЦБС. Это
обязательная процедура, поскольку в результате выборов произойдет
создание новых муниципальных образований с иными полномочиями и иной
системой финансового обеспечения. Учредителем ЦБС могут стать
администрация муниципального района или орган культуры муниципального
района, при условии, если ему делегированы соответствующие права
уставом муниципального района, которые закреплены соответственно в
уставе органа культуры.
2. Разработка новой редакции устава ЦБС, в которой необходимо
отразить:
- нового учредителя (точное наименование);
- стратегические цели и задачи ЦБС, ее роль в решении вопросов
межпоселенческого значения;
- субъекта, определяющего структуру ЦБС и распределение функций
центральной библиотеки и филиалов ЦБС (учредитель, орган культуры или
руководитель ЦБС, в том числе с правом самостоятельно заключать
договоры с поселениями);
- условия финансирования ЦБС (полное и прямое бюджетное
финансирование или на других условиях);
- четкое разграничение объектов имущества: библиотечные фонды,
другие активы, оборудование, недвижимое имущество (в том числе земля).
3. Подготовка проекта правового акта об учреждении ЦБС
(постановление (распоряжение) главы администрации, приказ органа
управления культурой). Если ЦБС учреждается как межпоселенческая
организация, то необходимы постановления всех представительных органов
местного самоуправления, которые приняли решение об участии в такой
организации.
4. Регистрация ЦБС как юридического лица в установленном законом
порядке.
Важнейшее условие обеспечения деятельности ЦБС в условиях реформы
местного самоуправления - выстраивание системы договорных отношений
между ЦБС как юридическим лицом и ее учредителями, а также с
муниципальными образованиями и пользователями библиотек.
В связи с вышеизложенным, уместно рассмотреть примерный вариант
обеспечения деятельности межпоселенческой библиотечной системы.
В результате создания новых муниципальных образований, входившие
ранее в систему ЦБС, филиалы условно отошли к ведению трех сельских
поселений. Штатный персонал филиалов предусматривает одного - трех
сотрудников, количество обслуживаемого населения неоднородно по
структуре потребительского спроса. Очевидно, что кадровый ресурс не
позволяет производить все виды библиотечных услуг в поселении, а также
с учетом небольшого объема запросов на специализированную литературу -
нет смысла комплектовать филиал широким ассортиментом литературы и
периодики.
Таким образом, для создания качественной библиотечной услуги, а
также с учетом экономии финансовых средств, необходимо и достаточно
закрепить за одной из библиотек, обладающей наиболее мощными
кадровыми, информационными и иными ресурсами, статус центральной
библиотеки. Функции центральной библиотеки должны предусматривать
создание специализированного продукта, необходимого для работы всех
библиотек поселений, входящих в состав муниципального района. Прежде
всего, комплектование и обработка библиотечных фондов, обслуживание
межбиблиотечного абонемента, формирование и предоставление
пользователям универсального собрания документов, создание каталогов и
автоматизированных баз данных, оказание методической помощи.
Библиотеки-филиалы будут оказывать услуги по книговыдаче.
Тем самым библиотечная система сохраняется по соображениям
экономичности и целостности единого библиотечного и информационного
пространства на основе кооперирования и взаимодействия библиотек в
пределах муниципального района.
Учреждение межпоселенческой (централизованной) библиотечной
системы требует проведения следующих организационных мероприятий:
1) провести смену учредителя ЦБС;
2) внести изменения в устав ЦБС;
3) закрепить учреждение ЦБС соответствующим документом
учредителя;
4) перерегистрировать ЦБС как юридическое лицо в установленном
законом порядке.
В построении системы договорных взаимоотношений межпоселенческой
библиотеки с администрациями муниципальных образований следует учесть
формы собственности на объекты недвижимого имущества, например:
- филиалы группы А (расположены в поселениях в помещениях,
принадлежащих администрации поселения, и используются на условиях
оперативного управления);
- филиалы группы Б (расположены в поселениях в помещениях,
принадлежащих фермерским хозяйствам, и используются на условиях
договора аренды);
- филиалы группы В (расположены в поселениях в помещениях школ и
используются на условиях договора пользования).
Таким образом, в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса и
Концепцией реформирования бюджетного процесса, ЦБС как юридическое
лицо, обеспечивающее функцию библиотечного обслуживания, должна
заключить соответствующие договоры с администрацией сельских
поселений:
- для обеспечения деятельности филиалов группы А - на право
оперативного управления имуществом;
- для обеспечения деятельности филиалов групп Б и В - на право
пользования и с другими собственниками договоры аренды.
Только после заключения договоров, закрепляющих право
использования имущества, переданного ЦБС, наступает право оплачивать
коммунальные услуги. Также ЦБС обеспечивает заключение договоров с
поставщиками коммунальных услуг.
Эти договоры становятся основанием для расходных обязательств
муниципального района <14>, либо возможны варианты выстраивания
возможных финансовых взаимоотношений:
- финансирование может быть отдано поселением муниципальному
району в составе субвенции на основании делегирования части
полномочий. Муниципальный район, в свою очередь, должен предусмотреть
соответствующие расходы в смете ЦБС и перечислять, средства в составе
общего финансирования;
- финансирование может происходить согласно договору напрямую от
поселения к ЦБС.
--------------------------------
<14> Поселения не имеют права осуществлять оплату коммунальных
расходов, находящихся на их территории филиалов ЦБС, поскольку на это
у них нет оснований. ЦБС - межпоселенческая библиотека, создана на
основании нормативного акта представительного органа муниципального
района, следовательно, это расходы бюджета муниципального района. Для
обеспечения расходов по содержанию филиала поселение передает
субвенцию в муниципальный район в объеме, равном затратам на
коммунальные услуги филиала и денежное содержание сотрудников.
Очевидна финансовая выгода, которая заключается в переносе затрат на
создание базовых библиотечных услуг на уровень другого бюджета.
Выплата заработной платы может производиться:
- из средств муниципального района как сотрудникам центральной
библиотеки, так и сотрудникам библиотек-филиалов. В таком случае ФОТ
должен быть предусмотрен в полном объеме в бюджете муниципального
района и, соответственно, в смете ЦБС при условии делегирования
поселением муниципальному району части своих полномочий, оформленных в
надлежащем порядке;
- из средств поселений сотрудникам филиалов. В таком случае ФОТ
должен быть предусмотрен в бюджете поселения. Средства на оплату труда
должны быть перечислены юридическому лицу - ЦБС;
- из средств поселений на сотрудников филиалов и частично на
содержание специалистов ЦБС. ФОТ должен быть предусмотрен в бюджете
поселений. Аналогично, средства должны быть перечислены юридическому
лицу по договору.
При условии использования варианта оплаты поселениями услуг
центральной библиотеки на основании договора, необходимо внести
договор в реестр расходных обязательств поселения. Принимая решение о
делегировании полномочий по библиотечному обслуживанию на уровень
муниципального района, необходимо принять нормативный правовой акт о
делегировании отдельной части полномочий по библиотечному
обслуживанию.
Комплектование книжного фонда (в том числе периодики) может
производиться:
- за счет средств муниципального района (расходы должны быть
предусмотрены в бюджете муниципального района и в смете ЦБС);
- за счет средств муниципального района производится
финансирование только комплектования книжного фонда (соответствующие
расходы должны быть предусмотрены в бюджете муниципального района и
|